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Subsidios cruzados, impuestos y contribuciones: ¿el camino correcto para

lograr la equidad?

VI Jornada de Distribución de Energía EléctricaPerspectivas de la Distribución y

Comercialización de Energía Eléctrica

FEDESARROLLOBogotá, ColombiaDiciembre 3 de 2009

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Agenda

1. Introducción

2. Problemática

3. Subsidios cruzados

4. Propuesta

5. Conclusiones

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Cuaderno de Fedesarrollo No. 30. El mercado de la energía eléctrica en Colombia: características, evolución e impacto sobre otros sectores

[email protected]

TENDENCIA ECONÓMICA -Informe Mensual de FEDESARROLLONúmero 91, Noviembre de 2009

Editorial: La regla fiscal contra-cíclica: Algunas reflexiones preliminares Actualidad: Los precios de la electricidad en Colombia: ¿Cuáles son los verdaderos problemas?

ftp://www.fedesarrollo.org.co/pub/te/2009/91.pdf

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En energía eléctrica existen una serie de contribuciones que distorsionan las tarifas y que encarecen el precio para el consumidor

final

• FAER• FAZNI• PRONE• FOES• Contribución ambiental

• Una contribución y, tal vez la más polémica, tanto por su propio diseño como por sus implicaciones sobre la industria, tiene que ver con el esquema de solidaridad de SUBSIDIOS CRUZADOS

ftp://www.fedesarrollo.org.co/pub/te/2009/91.pdf

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Agenda

1. Introducción

2. Problemática

3. Subsidios cruzados

4. Propuesta

5. Conclusiones

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La problemática principal es que para los industriales, la contribución se ha vuelto una

carga significativa sobre la tarifa final

• Dado que el sector manufacturero produce bienes transables, se encarecen los costos de producción de la industria.

• Se genera una disyuntiva entre producir eficientemente o importar. En muchos casos, los productores de bienes electro-intensivos deciden:– importar el bien – las empresas que tienen filiales en otros países deciden

producir en donde los costos sean inferiores.

• Las estimaciones indican que incrementos del 10% en las contribuciones al sector manufacturero reducen la tasa de crecimiento de la Productividad Total de los factores (PTF) en cerca de 6%;

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Las contribuciones tuvieron un aumento del 20% en 2008 con respecto al año anterior…

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2004 2005 2006 2007 2008 -

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

FAZNI FAER FOES PRONE Transf. Ambiental

Fuente: XM

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…explicado principalmente por la transferencia del medio ambiente (generadores) que creció

8% y por la aparición del PRONE.

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1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

160,000 156,000Transferencia del medio ambiente

TOTAL MUNICIPIOS TOTAL CARs

Mil

lon

es d

e p

eso

s co

rrie

nte

s

Fuente: Acolgen

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Los problemas principales de los subsidios cruzados

1. Déficit permanente entre subsidios y contribuciones que, en la mayor parte, se cubre con el presupuesto nacional;

2. la focalización de los subsidios está conduciendo a que no se cumpla cabalmente el objetivo de solidaridad;

3. la normatividad y la regulación están imponiendo barreras importantes a la situación financiera del sistema y de las empresas;

4. es una carga muy alta para el sector industrial y reduce su competitividad;

5. aumento del monto total de los subsidios como consecuencia de varios factores:

(i) la decisión del Gobierno de no permitir incrementos en la tarifa por encima del IPC para los estratos 1 y 2.

(ii) el consumo básico de subsistencia puede estar en un nivel superior al adecuado.

(iii) el mecanismo de estratificación mediante el cual se distribuyen los recursos parece no focalizarlos adecuadamente a la población pobre.

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En el año 2008 el déficit del esquema de subsidios cruzados superó los 320 mil

millones de pesos

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1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

-600,000

-400,000

-200,000

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1,400,000 1,260,3420,3% PIB

935,758

-324,584

Subsidios Contribuciones Déficit/Superávit

Mil

lon

es d

e p

eso

s

Fuente: DNP

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La industria aporta el 54% de la contribuciones

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Fuente: MME

5%4%

37%54%

Cont. Estrato 5 Cont. Estrato 6 Cont. Comercial Cont. Industrial

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Agenda

1. Introducción

2. Problemática

3. Incidencia de los subsidios cruzados

4. Propuesta

5. Conclusiones

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El estrato 1 destina el 11,4% de sus ingresos para el pago de la energía mientras que el estrato 6 destina tan sólo el 2,6% de sus

ingresos

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Estrato IngresoPago de

electricidad% de ingreso para energía

Subsidio mensual

% subsidio

Contribución mensual

1 182,188 23,165 12.71% 13,372.60 58%

2 261,294 32,306 12.36% 8,732.27 27%

3 497,081 50,288 10.12% 3,185.69 6%

4 1,210,557 70,317 5.81%5 2,040,970 89,861 4.40% 15,149 6 3,770,219 162,677 4.31% 17,795

Estrato IngresoPago de

electricidad% de ingreso para energía

Subsidio mensual

% subsidio

Contribución mensual

1 209,223 23,860 11.40% 12,810.84 54%

2 388,441 33,561 8.64% 11,600.20 35%

3 800,564 51,710 6.46% 5,436.93 11%

4 1,857,493 74,783 4.03%5 2,377,177 104,780 4.41% 24,101 6 5,953,597 152,868 2.57% 21,189

2003

2008

Fuente: ECV (2003 – 2008). Cálculos de los autores.

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Mientras que el subsidio para un hogar promedio de estrato 2 aumentó en términos reales 33% y para el estrato 3 se incrementó

en 70%, para el estrato 1 disminuyó 4,2%

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EstratoCrecimiento del pago de

Energía

Crecimiento del Ingreso

Crecimiento del Subsidio

Crecimiento de la

Contribución

1 3.0% 14.8% -4.2%2 3.9% 48.7% 32.8%3 2.8% 61.1% 70.7%4 6.4% 53.4%5 16.6% 16.5% 59.1%6 -6.0% 57.9% 19.1%

2003 - 2008

Fuente: ECV (2003 – 2008). Cálculos de los autores.

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Otros estudios también evidencian el problema de focalización

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% % Ingr. % Subs.

PIB hogar total 1 2 3 4 5

Educación 3,42 4,57 32,01 24,2 22,8 19,8 18,8 14,4Salud Subs. + Oferta 1,94 2,59 18,16 34,1 28,9 19,3 12,3 5,5

Pensiones 3,47 4,63 32,43 0,3 2,0 4,8 13,2 79,8Energía 0,24 0,32 2,25 16,2 20,4 24,6 27,1 11,7

Gas 0,01 0,01 0,10 14,9 26,3 37,5 33,3 -11,9

FOCALIZACIÓNMagnitud del subsidioQuintiles de ingresoSectores

Fuente: Lasso (2006) – Misión para el diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad-MERPD

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1. Introducción

2. Problemática

3. Incidencia de los subsidios cruzados

4. Propuesta

5. Conclusiones

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A pesar de haber cumplido un importante papel, en la actualidad el sistema de

subsidios cruzados muestra problemas importantes de sostenibilidad, eficiencia, focalización y genera impactos negativos

sobre la competitividadLa propuesta de FEDESARROLLO consiste en:

1. En el largo plazo, mover todo el esquema de solidaridad hacia al presupuesto nacional.

Sin embargo, mientras se llega a esto se propone:2. La eliminación de la contribución del 20% del sector industrial (en un futuro, de la del

sector comercio);

3. eliminación de los subsidios al estrato tres;

4. Incluir al estrato 4 en las contribuciones pero aportando la mitad que los estratos cinco y seis (utiliza el 4% de su ingreso promedio para el pago de energía);

5. Continuar temporalmente con la contribución de los estratos 5 y 6;

6. mejorar el instrumento de focalización o utilizar instrumentos combinados (por ejemplo, estrato y SISBEN);

7. reducción del umbral de consumo mínimo;

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Se presentan diferentes alternativas

ALTERNATIVA A – Desmonte inmediato de la contribución del 20% al sector de industrial.

ALTERNATIVA B – Durante cinco años desmontar gradualmente la contribución del 20% a la

industria.1. Primer escenario: los subsidios y contribuciones crecen en las

proyecciones a la tasa observada en el período 2003-2008. La tasa de crecimiento de la población es 1,3%, (dato oficial del DANE).

2. Segundo escenario: no asume ningún crecimiento para los subsidios y las contribuciones. Se asume que estos valores no crecerán en términos reales. El crecimiento de la población sigue siendo 1,3% anualmente.

ALTERNATIVA C– Otra alternativa podría ser intermedia entre las dos aquí propuestas.

1. Por ejemplo, eliminar inmediatamente el 10% de la contribución, mientras que el 10% restante se desmontaría gradualmente. Igualmente, el faltante se cubriría con el Presupuesto Nacional pero se tendría la contribución del 10% del estrato 4, y el estrato 3 ya no sería beneficiario.

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Bajo cualquier alternativa, el costo de la propuesta no es alto

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DÉFICIT (millones de

pesos)% PIB % IVA

% Presupuesto de inversión

2009

% Presupuesto General de la

Nación

ALTERNATIVA A $299.241 0,06% 1,05% 3% 0,3%

ALTERNATIVA B, primer

escenario$289.791 0,06% 1,01% 2,8% 0,3%

ALTERNATIVA B, segundo

escenario$387.791 0,08% 1,4% 3,8% 0,4%

Fuente: Cálculos de los autores.

Nota: Éste es el déficit adicional que generaría la propuestaNota: La alternativa B es la suma de los 5 años de proyección

Pesos 2008

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Teniendo en cuenta que los estratos 4,5 y 6 contribuyen y el estrato 3 deja de recibir

subsidios, ¿de dónde saldrían los recursos adicionales?:

I. El impuesto de Renta, a través de las exenciones:i. El costo fiscal de los beneficios en el impuesto de renta para 2008 alcanzó 6,7

billones:• Descuento del 40%: 3,6 billones de pesos• Rentas exentas: 2,8 billones de pesos• Descuentos tributarios: 0,4 billones de pesos

II. El impuesto del IVA:i. Ampliar la base, por ejemplo, eliminando las exenciones a la canasta

básica de consumo (esta exención está beneficiando a la población rica que gasta más en este tipo de bienes que la población pobre)

• Por cada punto gravado se generan recursos por un valor de 463 miles de millones de pesos. Adicionalmente, y con el fin de seguir el principio de equidad, se le devolvería el 25% a las familias pobres (Sisben 1 y 2) que es lo que pagan en promedio por estos bienes.Se tendrían recursos por 349 miles de millones por punto. Si, por ejemplo, se pusiera una tarifa de 10% a estos bienes, serían recursos del orden de 3,5 billones.

ii. Subir la tarifa general. • Si se aumenta la tarifa del IVA del 16 al 17% se generarían recursos adicionales

por 1,8 billones de pesos (este valor es una aproximación, ya que para calcular el valor del recaudo por un punto del IVA se asume que la tarifa promedio es 16%)

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Fuente: Ministerio de Hacienda . Cálculos de los autores.

Nota: Esta propuesta recoge lo que el gobierno le presentóó al Congreso como proyecto de Reforma Tributaria en Julio 20 de 2006

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4. Propuesta

5. Conclusiones

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Conclusiones

• Es necesario realizar una reforma al sistema de subsidios cruzados con el fin de promover la competitividad del sector industrial que durante estos últimos años se ha visto altamente afectada.

• Las contribuciones re-direccionan la industria, reducen la competitividad de las exportaciones y la PTF, teniendo implicaciones negativas sobre el producto de la economía.

• El impacto financiero de la reforma propuesta no es alto y traería enormes ganancias.

• Sin embargo, y a pesar de los grandes beneficios que ha generado el sistema de subsidios cruzados, el fin último de la propuesta es la eliminación del esquema y comenzar a tener solidaridad a través del presupuesto nacional.

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