1-O Que e o Orcamento Publico

Brasília, abril de 2008.Brasília, abril de 2008.

O que é orçamento O que é orçamento público?público?

O que é orçamento público?O que é orçamento público?

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É a previsãoprevisão de arrecadação de receitas e a fixação de despesas para um período determinado.

✎É computar, avaliar, calcular a previsão da arrecadação de tributos e o gasto de um ente público para um período específico.

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✎É um espaço de lutaespaço de luta política, onde as diferentes forças da sociedade buscam inserir seus interesses.

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✎O orçamento público não gera renda, mas é um instrumento de distribuição de riquezasdistribuição de riquezas e bem-estar.

✎Mas será que acontece de orçamento ser utilizado para concentrarconcentrar a renda em certas ocasiões?

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“É o documento que prevê as quantias de moeda que, num período determinado (normalmente um ano), devem entrar e sair dos cofres públicos (receitas e despesas), com a especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesa mais relevantes” (SANCHES, Osvaldo M. -Dicionário de Orçamento, planejamento e áreas afins. 2a Ed. Brasília: Prisma/OMS, 2004, p. 234).

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“... é o processo e o conjunto integrado de documentos pelos quais se elaboram, se expessam, se aprovam, se executam e se avaliam os planos e os programas de obras, serviços e encargos governamentais, com estimativa da receita e fixação das despesas de cada exercício financeiro” (SILVA, José Afonso da, - Curso de Direito Constitucional Positivo. 27a Edição. São Paulo: 2006, p. 738).

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As funções doAs funções do orçamento públicoorçamento público

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As funções ou instrumentalidades do As funções ou instrumentalidades do orçamento públicoorçamento público

O orçamento público tem múltiplas funções funções ou instrumentalidades que ampliam o conceito de orçamento público. As principais dimensõesdimensões do orçamento são:

1. política;2. de planejamento (programática);3. jurídica;4. econômica;5. gerencial (administração e controle).

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1) Na sua dimensão política, o orçamento pode ser visto como uma arena de disputaarena de disputa ou um espaço de luta (ou cooperação) entre os vários interesses que gravitam em torno do sistema político.

Essas interações ocorrem sob o constrangimentoconstrangimento de regras formaisformais(Constituição, leis, regimentos etc) e também de instituições informaisinformais (cultura, poder, negociações etc).


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2) O orçamento assume a dimensão de planejamento quando orienta a ação do Estado no longo prazo.

Mas o orçamento também constitui ferramenta de planejamento de curto prazo ao detalhar ações, fixar metas concretas e seus custos, definir responsáveis pela execução, distribuir geograficamente os empreendimentos estatais etc.

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3) A dimensão jurídica se justifica na medida que o orçamento público é lei aprovada pelo Poder Legislativo.

✎O orçamento estabelece parâmetros legais para a execução da despesa em um determinado período, dentro do limites fixados pela Constituição e por outras leis.

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✎No que diz respeito ainda à dimensão jurídica, vale lembrar que a interpretação majoritária defende orçamento como uma lei autorizativa.

Assim, não há a obrigação jurídica de o governo, a partir da lei orçamentária, obter receitas e realizar gastos.

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4) O orçamento assume a dimensão econômica quando se torna instrumento de cumprimento das funções econômicas clássicas do Estado.

As funções econômicas clássicas do Estado são:

a) alocativa,b) distributiva ec) estabilizadora.

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a) função alocativa:função alocativa: quando o Estado, por meio do orçamento, realiza investimentos na infra-estrutura econômica ou na provisão de bens públicos e bens meritórios. O papel alocativo do orçamento fica bastante visível naqueles casos está em jogo o interesse nacional ou quando a ação privada não é economicamente eficiente e/ou socialmente justa.

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b) função distributiva:função distributiva: se o orçamento é instrumento para a viabilização das políticas públicas de distribuição de renda (transferências e perfil da alocação).

c) função estabilizadora:função estabilizadora: diz respeito aos quatro objetivos macroeconômicos da política fiscal (manutenção de elevado nível de emprego, estabilidade nos níveis de preços, equilíbrio no balanço de pagamentos e razoável taxa de crescimento econômico).

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5) Na sua dimensão gerencial, o orçamento apoia a boa administração dos recursos e o controle e a avaliação de desempenho da gestão.

✎O controle internocontrole interno, entre outras finalidades, avalia o cumprimento das metas previstas no planejamento, a execução orçamentária e a eficácia e a eficiência dos resultados da gestão orçamentária. Deve ainda comunicar irregularidades ou ilegalidades ao TCU (CF, art. 74).

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✎O orçamento público também é objeto do controle externocontrole externo. O controle externo que o Poder Legislativo exerce é de natureza política, mas sujeito à previa apreciação técnico-administrativo do Tribunal de Contas competente.

✎É exemplo o julgamento anualjulgamento anual, pelo Congresso Nacional, das contas prestadas pelo Presidente da República e a apreciação do relatório de execução dos planos de governo (CF, art. 49, IX).

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✎A auditoria de natureza operacional realizada pelo TCU é outro exemplo de controle externo. Em especial, a auditoria de auditoria de avaliação de programaavaliação de programa, que fiscaliza a efetividade do orçamento, isto é, se a ação governamental respondeu aos anseios da população.

✎O TCU faz controle externo ao apreciarapreciaressas mesmas contas do Presidente (CF, art. 71, I) e ao julgarjulgar as contas dos demais administradores (CF, art 71,II).

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✎ O Ministério Público defende os interesses da sociedade e o patrimônio público, portanto também recebe e investiga denúncias de desvios de dinheiro público e denunciam os envolvidos à Justiça para o julgamento e a punição.

✎A sociedade também exerce controle controle popularpopular das contas públicas.

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✎As contas dos Municípios devem ficar disponíveis, durante 60 dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá o qual poderá questionar sua legitimidadequestionar sua legitimidade (CF, art. 31, § 3°).

✎Esse acesso foi ampliado para todo o ano e para todas as esferas de governo por determinação da LRF (LC 101/2000, art. 49).

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✎ Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítimaé parte legítima para, na forma da lei, denunciar denunciar irregularidades ou ilegalidades perante ao TCU (CF, art. 74, § 2°).

✎ A denúncia (com indício) tramita em sigilo* e o denunciante não se sujeita a qualquer o denunciante não se sujeita a qualquer sançãosanção administrativa, cível ou penal em decorrência da denúncia, salvo se for comprovada má-fé (arts. 53 e 55 da Lei 8.443/92).

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As bases institucionais do As bases institucionais do orçamento públicoorçamento público

Bases institucionais do orçamento público Bases institucionais do orçamento público no Brasilno Brasil

✎Marco legal:

1964 – A Lei 4.320/64Lei 4.320/64 estabelece normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Instituiu as bases para orçamento-programa, posteriormente (o que foi reafirmado e fortalecido pelo Decreto Lei 200/1967Decreto Lei 200/1967 para todas as esferas da federação). A maior parte dos procedimentos da Lei 4.320/64 ainda valem.

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✎ Marco legal:

1988 - Constituição Federal, arts. 165 a 169, que estabelece mudanças importantes na legislação, entre as quais, o super-super-ordenamentoordenamento entre as três principais leis orçamentárias:

-Plano Plurianual (PPAPPA); -Lei de Diretrizes orçamentárias (LDOLDO); -Lei Orçamentária anual (LOALOA)

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✎ Marco legal:

1999 – Portaria 42, de 1999, do MPGO unifica importantes classificações do orçamento em todo o país. Institui, em toda a Federação, os mesmos códigos e nomesos mesmos códigos e nomes para a Classificação Funcional. A Classificação Funcional expressa o maior nível de agregação do gasto do ponto de vista programático (Ex.: Saúde, Educação, Segurança, Habitação, Saneamento etc.)


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✎ Marco legal:2000 - A Lei de Responsabilidade FiscalLei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) fundada na premissa de que é danoso ao interesse público que o governo gaste mais do que efetivamente arrecada (descontrole fiscal).

✎ A LRFLRF regulamenta a previsão do art. 163 art. 163 da CFda CF, a saber, uma lei complementar fixando os princípios norteadores das finanças públicas no Brasil.


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✎ Marco legal:

2000- A Lei de Responsabilidade FiscalLei de Responsabilidade Fiscal (LRF) não substituiu a Lei 4.320/64, mas alguns dos dispositivos desta Lei mais antiga foram reinterpretados à luz dos conceitos trazidos pela Lei mais recente. Para alguns, a LRF ainda adentra em funções reservadas à Lei Complementar prevista no art. 165 § 9° da art. 165 § 9° da CFCF, entre as quais, a organização de planos e orçamentos.


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2000 - A LRF ampliou a transparência” transparência” fiscalfiscal prevista na CF (art. 165, § 3°): “...será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicosmeios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Relatório Resumido da Execução OrçamentáriaResumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal...” (art. 48).


✎ Marco legal:

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2000 - A LRF institui mecanismos de controle socialcontrole social:

“A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popularà participação popular e realização de audiências públicasaudiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos” (parágrafo único, art. 48).


✎ Marco legal:

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2001 - Em obediência ao art. 30 da LRF, o Presidente da República envia ao Senado proposta de limite de endividamento as três esferas. O Senado aprova a Resolução N° 40 Resolução N° 40 do SFdo SF, que determina os limites de endividamento para os Estados e Municípios. A fixação desse limite foi delegada exclusivamente ao Senado Federal (CF, art. 52, VI e IX).


✎ Marco legal:

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- Revisão da Lei 4.320/64;

- Acesso aos sistemas de informação (ex.: SIAFISIAFI e similares subnacionais) para fins de consulta;

- Criação de um sistema únicosistema único de informações fiscais, de âmbito nacional, de modo a reunir todos os documentos, balanços e relatórios exigidos pela LRF, como também pela Lei n° 4.320/1964 e outras legislações.

✎Propostas de alterações:


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Os princípios orçamentáriosOs princípios orçamentários

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✎UnidadeUnidade - Cada esfera de governo deve possuir apenas umapenas um orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado uniformemente. Assim, cada esfera de poder (União, Estado e Município) deverá elaborar sua lei que irá reger o orçamento público.

✎O princípio da unidade está previsto no art. 165 da CF e art. 2º da 4.320/64;

Princípios orçamentáriosPrincípios orçamentários

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✎UniversalidadeUniversalidade - A lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesasreceitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública deve ficar fora do orçamento. Este princípio está expresso no art. 165 da CF; arts. 2º e 4º da 4320/64.

✎AnualidadeAnualidade - O orçamento deve compreender o período de um exercícioum exercício financeiro,, que corresponde ao ano fiscal. A anualidade está prevista art. 2 da 4.320/64; inciso II do art. 48; art. 165, parágrafo 5°, inciso III.


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✎EquilíbrioEquilíbrio - As receitas e despesas de um período devem ser iguaisiguais. Este princípio está previsto no art. 7, parágrafo 1º, da 4320/64; art. 167 da CF, incisos II, III e IV.

✎ClarezaClareza - O orçamento deve ser suficientemente claro e compreensívelcompreensível para qualquer indivíduo. O orçamento deve compreender o período de um exercício, que corresponde ao ano fiscal. A anualidade está prevista art. 2º da 4.320/64; inciso II do art. 48; art. 165, parágrafo 5º, inciso III.


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✎PublicidadePublicidade - - É obrigação de dar publicidade ao orçamento. A Lei de Responsabilidade Fiscal define prazos para publicação de relatório bimestral resumido da execução orçamentária e de relatório quadrimestral de gestão fiscal (art. 37, CF).

✎EspecificaçãoEspecificação – Tem por finalidade a vedação de dotações globais. Ou seja, determina a discriminação da despesa. Este princípio está previsto no art. 5° e 15° da Lei 4320/64;


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✎ExclusividadeExclusividade – – Veda que a lei orçamentária contenha dispositivo estranhoestranho à fixação de despesas e a previsão de receitas. São exceções a essa regra a autorização para créditos suplementares e as operações de créditos.

✎Ao fixar que orçamento deve conter apenas matéria exclusiva quanto à previsão de receita e a fixação de despesas, buscou-se acabar com as chamadas “caldas orçamentárias”. Ver parágrafo 8° do art. 165 da CF.


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✎Não-afetação de receitasNão-afetação de receitas – Proíbe a vinculaçãovinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas as exceções previstas nas Constituição, a saber:

- A repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os art. 158 e 159 da CF. Isto é, as transferências transferências constitucionaisconstitucionais que caracterizam a repartição das receitas tributárias, bem como o Fundo de Participação dos Estados e Municípios.


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continuação...continuação...

- visando à sua aplicação nas ações e aos serviços públicos de saúdesaúde (EC n° 29/00 – art. 198, § 2°) ;

- para a aplicação na manutenção e desenvolvimento do ensinoensino, nos seguintes percentuais incidentes sobre as receitas de impostos: União – nunca menos de 18%; Estados, DF e Municípios, no mínimo, 25 % (art. 212);


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continuação...continuação...

- para atividades da administração administração tributáriatributária (arts. 37, XXII)

- a vinculação de impostos estaduais para a prestação de garantiagarantia ou contragarantiacontragarantia à União e para pagamento de débito para com esta (EC n°3/1993).


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✎Princípio participativoPrincípio participativo – No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do PPA, da LDO e da LOA, como condiçãocondição para sua aprovaçãoaprovaçãopela Câmara Municipal

✎Este princípio está previsto art. 44art. 44 do Estatuto das Cidades, ( Lei N° 10.257/2001 ).


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