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Documento TOL61.975

Doctrina Derecho Constitucional. Volumen I. 4 edicin.Ttulo:

Autores: Lpez Guerra / /2000Fecha:

1Nmero epgrafe: Leccin 1: El Derecho Constitucional espaol. Origen y caractersticas de laTtulo epgrafe:

Constitucin

TEXTO:I. Los principios fundamentales del ordenamiento constitucional

Leccin 1: El Derecho Constitucional espaol. Origen y caractersticas de la Constitucin

1. Las notas definitorias de la Constitucin espaola de 1978.2. Antecedentes de la Constitucin. El proceso constituyente.3. La influencia del proceso constituyente en el contenido de la Constitucin.4. El carcter fundamental de la Constitucin.5. La Constitucin como sistema de valores.6. Bibliografa y jurisprudencia.

1. Las notas definitorias de la Constitucin espaola de 1978

La Constitucin espaola de 1978 se inserta en la ya larga tradicin que se inicia en la Constitucin de1812 (si dejamos de lado la de 1808, de dudosa vigencia) y que, en mltiples intentos, ha tratado deorganizar a la comunidad poltica espaola, de acuerdo con criterios que asegurasen la ordenacin establede los poderes pblicos y la libertad de los ciudadanos. Esta tradicin se ha visto rota en reiteradasocasiones, al verse sustitudo el orden constitucional por perodos de poder personal; el ltimo y msprolongado de los cuales fue el que va desde 1936, ao en que se produjo la sublevacin militar frente a laSegunda Repblica Espaola, hasta la iniciacin del proceso constituyente que culmina en la vigenteConstitucin.La actual norma constitucional recoge elementos propios de esa tradicin, as como de la comn tradicinconstitucionalista europea y americana; pero tambin viene a aadir elementos nuevos, fruto de laexperiencia histrica propia y ajena. En la lnea de las Constituciones histricas, la Constitucin de 1978,desde una perspectiva material, ordena los elementos fundamentales de la estructura poltica del Estado,aunque con mucha mayor amplitud que los anteriores textos constitucionales; y, tambin dentro de latradicin constitucionalista, lleva a cabo esa ordenacin, desde la perspectiva formal, mediante un textolegal nico al que se le confiere una especial rigidez, en la lnea de las Constituciones progresistas de1812, 1869 y 1931.No obstante, la Constitucin de 1978 supone una cierta innovacin en el constitucionalismo espaol, almenos en dos aspectos: por un lado, el referente a su dimensin ideolgica; por otro, a su pretensin deostentar fuerza jurdica vinculante.a) En cuanto a la dimensin ideolgica, la Constitucin, ciertamente, participa de la caracterstica esencial

del constitucionalismo, esto es, la previsin de un orden poltico que tiene una finalidad especfica, lagaranta y proteccin de la libertad: en los trminos del breve prembulo a la Constitucin norteamericanade 1787, asegurar las bendiciones de la libertad para nosotros y nuestra posteridad. Por ello, recoge elrasgo comn de todas las Constituciones espaolas, moderadas o progresistas, consistente en estructurarel orden poltico, estableciendo, en los trminos clsicos del art. 16 de la Declaracin de Derechos delHombre y el Ciudadano de 1789, la separacin de los poderes y la garanta de los derechos de losciudadanos. Pero, a diferencia de las Constituciones anteriores, la de 1978 viene a proclamar,expresamente, y con alguna extensin, las finalidades que persigue la comunidad poltica y los principiosy valores en que debe fundarse la convivencia. Esta proclamacin se lleva a cabo, primeramente, en elPrembulo constitucional, separado de la parte dispositiva del texto; pero los puntos de ese Prembulo seven reiterados y ratificados a lo largo de todo el articulado. La Constitucin se configura as, como se vercon ms amplitud, no slo como una norma organizativa de instituciones y garantizadora de derechos,sino tambin como un sistema de valores. El artculo 3 del Cdigo Civil recoge la regla general deinterpretacin de que las normas han de interpretarse atendiendo a su espritu y finalidad. Pues bien, laConstitucin espaola de 1978 trata de precisar ese espritu y finalidad, proclamando no slo los valorespropios del constitucionalismo clsico (libertad, igualdad, Estado de Derecho) sino tambin los propiosdel Estado social, y, de acuerdo con las circunstancias de nuestro tiempo, propugnando elfortalecimiento de unas relaciones pacficas y de eficaz cooperacin entre todos los pueblos de la tierra.b) A este reforzamiento del elemento ideolgico-valorativo en la Constitucin se une otra caractersticaque representa una innovacin en el constitucionalismo espaol: la pretensin de que los preceptosconstitucionales tengan una efectiva fuerza vinculante, de manera que el cumplimiento de los mandatosconstitucionales sea exigible por vas jurdicas. De esta forma, el Derecho Constitucional se convierte enautntico Derecho, al adquirir carcter normativo en la realidad, a diferencia del tipo de Constitucionesnominales o semnticas cuyo objetivo es nicamente dar una apariencia, exterior e interior, delegitimidad a regmenes polticos de tipo autoritario. Por el contrario, las previsiones de la Constitucinde 1978 y la prctica efectiva de su cumplimiento han convertido a los mandatos constitucionales en reglade comportamiento, jurdicamente exigible, de los poderes pblicos, y, tambin, en determinadosaspectos, en regla de conducta de los ciudadanos. Elemento esencial de esa juridificacin ha sido lacreacin de instituciones jurisdiccionales y vas procedimentales para la exigencia, por ciudadanos ypoderes pblicos, del cumplimiento de los mandatos constitucionales. El Tribunal Constitucional aparececomo institucin especficamente destinada a cumplir esta funcin; pero tambin los jueces ordinariostienen asignadas tareas con notable relevancia a este respecto.Esta pretensin de vinculacin jurdica se manifiesta adems en la introduccin, por primera vez ennuestra historia constitucional, de una clusula derogatoria de notable amplitud, que se refiere, no ya sloa la regulacin fundamental de las instituciones, que se ve directamente sustituda por la nueva regulacinconstitucional, sino, de forma general, a cuantas disposiciones se opongan a la presente Constitucin.Esta derogacin supone, pues, un efecto directo de la Constitucin, inmediatamente derivado de suentrada en vigor, invocable por los ciudadanos y de forzosa aplicacin por Administracin y tribunales.La Constitucin se inserta por tanto, con fuerza propia, en el ordenamiento jurdico, sin necesidad de quesus preceptos sean desarrollados por el legislador.

2. Antecedentes de la Constitucin. El proceso constituyente

La Constitucin de 27 de diciembre de 1978 surge como resultado de un proceso de evolucin o reformapoltica que permiti pasar de un sistema autoritario a uno constitucional en forma pacfica, y, desde elpunto de vista jurdico, sin que se produjera una ruptura o solucin de continuidad en la validez delordenamiento. Contrariamente a otras ocasiones en la historia de Espaa (sublevacin de Riego en 1820,Revolucin de septiembre de 1868, proclamacin de la Repblica el 14 de abril de 1931) la introduccinde un rgimen constitucional no se hizo mediante una ruptura jurdica con el ordenamiento anterior. En elproceso de elaboracin de la Constitucin de 1978, por el contrario, aun partindose de valores yprincipios radicalmente distintos a los que inspiraban el rgimen poltico precedente, se siguieron lasnormas establecidas por ste para regular el cambio constitucional. Ello requiere una breve exposicin:

a) El ordenamiento poltico de la dictadura del General Franco. Desde una perspectiva formal, la base y elorigen del rgimen poltico del general Franco, de 1936 a 1975, fue el nombramiento que los jefesmilitares sublevados en julio de 1936 (la Junta de Defensa Nacional) efectuaron en favor del general de

divisin, Francisco Franco Bahamonde, como Jefe del Gobierno del Estado Espaol por el Decreto138/1936, de 29 de septiembre, de la Junta de Defensa Nacional. En ese Decreto se dispona que elgeneral Franco asumira todos los poderes del nuevo Estado (art. 1). Esta asuncin general de poderesse confirm, en forma inalterada hasta el final del rgimen, mediante dos leyes, dictadas por el propiogeneral Franco, que le atribuan la suprema potestad de dictar normas jurdicas de carcter general,fueran stas leyes o decretos (ley de 30 de enero de 1938), sin necesidad siquiera de previa deliberacindel Consejo de Ministros (ley de 8 de agosto de 1939). Estas normas (verdadera columna vertebral delsistema jurdico de la dictadura) se mantuvieron en vigor hasta el mismo momento de la muerte delgeneral Franco, que no dud en utilizar, cuando lo estim oportuno, la posibilidad de dictar leyes deprerrogativa.Sin perjuicio de esta reserva de poder personal, a lo largo del rgimen se fueron aprobando una serie deLeyes Fundamentales (hasta siete de ellas) que establecan un aparato institucional, ejecutivo ylegislativo, y que, sin mermar el poder ltimo del general Franco, hacan posible el funcionamiento delEstado sin la intervencin inmediata y directa de aqul. En todo caso, se trataba de normas de tipoeminentemente organizativo, que excluan tanto la participacin democrtica como la garanta de losderechos fundamentales.Uno de estos aspectos organizativos era el relativo a la cuestin sucesoria, tratada en la Ley de Sucesinde 1947. En virtud de lo all dispuesto, por ley de 22 de junio de 1969, fue designado sucesor en laJefatura del Estado, a ttulo de Rey, y para el supuesto de muerte, renuncia o incapacidad del generalFranco, don Juan Carlos de Borbn. Un segundo aspecto de las Leyes Fundamentales se refera a larigidez de su reforma, para la que se requera un procedimiento agravado, que inclua el referndumpopular, adems de la aprobacin por parte de las Cortes, no elegidas democrticamente.

b) La reforma poltica. La muerte del general Franco, el 20 de noviembre de 1975, supuso laproclamacin como Rey del sucesor, bajo el nombre de Don Juan Carlos I, y poco despus (julio de 1976)la formacin de un Gobierno presidido por Adolfo Surez Gonzlez, y designado segn la legislacinvigente; Gobierno que envi, en octubre de 1976, a las Cortes un proyecto de Ley para la Reformapoltica, que fue aprobado por las Cortes, y, posteriormente, y segn todos los requisitos exigidos por lasLeyes Fundamentales (sealadamente la Ley de Sucesin) sometido a referndum. Esta Ley para laReforma poltica represent una notable alteracin de las Leyes Fundamentales: sin introducir ella mismaun sistema democrtico-constitucional, haca posible la creacin de ste. La Ley para la Reforma poltica(L. 1/1977, de 4 de enero) era muy corta (cinco artculos, tres disposiciones transitorias, una disposicinfinal) y vena, esencialmente, a regular dos cuestiones bsicas para la transicin a la democracia:Por un lado, reformaba el sistema institucional, creando unas Cortes bicamerales, elegidas por sufragiouniversal, directo y secreto, a quienes se confiaba el poder legislativo (arts. 1 y 2).Por otro lado, la LRP estableca (art. 3) un procedimiento de reforma constitucional, que requera laintervencin de las Cortes y el posterior referndum popular.La ley se incardinaba formalmente en el ordenamiento vigente (su disposicin final la definaexpresamente como Ley fundamental) pero difera radicalmente en su espritu de ese ordenamiento:reconoca los derechos fundamentales de la persona como inviolables (art. 1) confera la potestadlegislativa en exclusiva a la representacin popular (art. 2) y prevea un sistema electoral inspirado enprincipios democrticos y de representacin proporcional.Una vez aprobada la LRP, diversas normas hicieron posible el ejercicio de las libertades de reunin,asociacin, sindicacin y huelga, entre otras: y el Real Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo, regul elprocedimiento para la eleccin de las Cortes, eleccin que se llev a cabo el 15 de junio de 1977, en lasprimeras elecciones libres desde febrero de 1936.

c) El proceso constituyente. Una de las tareas prioritarias de las Cortes fue la redaccin de unaConstitucin. La LRP ofreca la posibilidad de que la iniciativa de la reforma constitucionalcorrespondiera al Gobierno o al Congreso de los Diputados. Esta ltima opcin fue la elegida. LaComisin de Asuntos Constitucionales y Libertades Pblicas del Congreso de los Diputados nombr unaponencia de siete diputados, que elabor un anteproyecto de Constitucin. Este fue discutido en lacomisin citada, y, posteriormente, discutido y aprobado por el Congreso de los Diputados. Acontinuacin, se procedi al examen del texto del Congreso por la Comisin Constitucional del Senado, yel Pleno del mismo rgano. La discrepancia entre el texto aprobado por el Congreso y el aprobado por elSenado hicieron necesaria (de acuerdo con las previsiones de la LRP) la intervencin de una ComisinMixta Congreso-Senado, que elabor un texto definitivo. Este fue votado y aprobado por las dos

Cmaras. Sometido a referndum, fue ratificado el da 6 de diciembre de 1978, sancionado el da 27 delmismo mes por el Rey, y publicado en el BOE el 29 de diciembre de 1978.

3. La influencia del proceso constituyente en el contenido de la Constitucin

El texto de la Constitucin de 1978 aparece como la fuente primaria y esencial del Derecho constitucionalespaol. Define las instituciones fundamentales de la estructura estatal: reconoce y garantiza los derechosde los ciudadanos; y, finalmente, viene a establecer que los preceptos contenidos en la Constitucinostentan un rango normativo superior a las dems fuentes del Derecho, encomendando su defensa a unrgano especfico.En virtud de su carcter de norma rgida, que exige un procedimiento especial de reforma, se definetambin como una norma con pretensin de especial estabilidad, vlida para perodos muy posteriores alde su redaccin y aprobacin; de tal manera que, por as decirlo, prev su aplicacin por generaciones yen momentos posteriores, y circunstancias muy distintas a las que dieron lugar a su nacimiento.No obstante tal pretensin de aplicacin incondicionada en el tiempo, y habida cuenta de la necesidad deconocer el sentido y finalidad de la norma fundamental, resulta indispensable tener en cuenta elconcreto momento histrico en que se aprob la Constitucin para un examen comprensivo de sucontenido. La Constitucin de 1978 surge como resultado de la agitada historia constitucional espaola,en que abundaron los cambios ms o menos radicales de los textos constitucionales en vigor, y en que, enmuchas ocasiones, las lneas directivas de la Constitucin en vigor se identificaban con la posicinideolgica de un partido poltico, y eran por ello rechazadas por amplios sectores de ideologas opuestas,dando lugar a la falta de legitimidad de todo el sistema, as como a la frecuente alteracin de los mandatosconstitucionales por medios extrajurdicos. La experiencia histrica llev a los constituyentes de 1977-78a tratar de evitar la aprobacin de una Constitucin de partido, buscando, por el contrario, que el nuevotexto fundamental recogiese principios aceptables por todas las fuerzas polticas, y que hicieran posible laconvivencia y la concurrencia de todas ellas dentro de un marco jurdico unnimemente respetado. Endenominacin ya comnmente aceptada, la Constitucin de 1978 se ha definido como una Constitucinde consenso, como se manifest en su misma aprobacin: los votos negativos fueron en el Congreso 6,frente a 325 (y 14 abstenciones) y en el Senado 5, frente a 226 (y 8 abstenciones). Los ms diversospartidos y posiciones ideolgicas concurrieron en su aprobacin.De entre las consecuencias posiblemente derivadas del consenso constitucional en relacin con elcontenido de la Constitucin, cabe destacar tres, que afectan directamente a su estructura:

a) Por un lado, la amplitud de las materias objeto de regulacin constitucional. Pocos aspectos de la vidasocial quedan sin alguna regulacin siquiera sea sumaria por parte del texto constitucional. Y a la luz delproceso constituyente no resulta arriesgado afirmar que la inclusin de muchas materias se debi al deseode garantizar, por parte de las diversas fuerzas polticas, una proteccin mnima de determinadasinstituciones o situaciones, frente a posibles cambios de futuro; garantas cuya aceptacin se incluadentro del consenso constitucional. La Constitucin incluy as mandatos referentes, no slo a lasinstituciones clave del Estado Cortes, Gobierno, Corona, Tribunal Constitucional sino tambin ainstituciones de muy distinto tipo: Tribunal Supremo, Tribunal de Cuentas, Consejo de Estado, Colegiosprofesionales, Fuerzas Armadas, Universidades, Reales Academias. Lo mismo puede afirmarse respectode las entidades territoriales municipios, islas, provincias, Comunidades Autnomas, las ciudades deCeuta y Melilla y, destacadamente, respecto a instituciones relativas a la ordenacin de la vida econmicay social, como son los derechos de la persona (de libertad, de participacin, econmicos) y los principiosrectores de la poltica social y econmica. Todo ello hace que, efectivamente, la Constitucin Espaolahaga realidad la afirmacin de que en el Derecho constitucional se incluyan los epgrafes o ttes dechpitre de los restantes sectores del Derecho. En Espaa, en consecuencia, y como resultado delconsenso, y de una amplia pretensin garantista, se ha dado rango constitucional a los principios bsicosdel Derecho civil (familia, patrimonio, propiedad), penal, financiero, etc.

b) Una segunda consecuencia del consenso entre las fuerzas polticas en el proceso constituyente ha sidola diversa precisin e intensidad de la regulacin constitucional de las diferentes materias sobre las que laConstitucin versa. Respecto a aquellas instituciones o derechos sobre los que exista mayor acuerdo, fueposible efectuar una regulacin ms detallada: en otras materias, sin embargo, las normas constitucionalesse redujeron a aquellos aspectos sobre los que era posible una coincidencia de opiniones, dejando que el

legislador, posteriormente, completase el tratamiento jurdico de la cuestin de que se tratase. Por ello sonabundantes las remisiones al legislador en el texto constitucional, que en muchos casos se limita a regularaspectos bsicos o esenciales. Ciertamente, la Constitucin no poda pretender regular en detalle la grancantidad de materias sobre las que versan sus mandatos: ello hubiera supuesto convertir la Constitucin enun Cdigo onmicomprensivo. Pero, en cualquier caso, la remisin al legislador supuso evitarconfrontaciones sobre puntos, a veces de gran trascendencia, sobre los que no exista acuerdo. Ejemplosde tales remisiones pueden ser el artculo 125 en relacin con el jurado en los procesos penales: el artculo122 en cuanto a la forma de eleccin del Consejo General del Poder Judicial: o el artculo 27.9, referentea los centros docentes que habran de recibir ayuda del Estado.c) Una tercera consecuencia del consenso, segn extendida opinin, ha sido la presencia, en muchospreceptos constitucionales, de frmulas que precisan una integracin e interpretacin detallada para hallarsu verdadero sentido. En materias objeto de especial y, a veces, spera confrontacin, sobre las que eradifcil llegar a un acuerdo bsico, pero cuya presencia en el texto constitucional era ineludible, losconstituyentes prefirieron utilizar frmulas que no reflejasen explcitamente una de las alternativaspresentes. En su lugar, se emplearon frmulas tcnicas menos expresivas polticamente, y necesitadas deuna interpretacin. Tal podra ser el caso del art 15 en relacin con la controvertida cuestin del aborto(Todos tienen derecho a la vida) o de los territorios forales (Disposicin adicional primera).Precisamente, una de las tareas del legislador y la jurisdiccin constitucional ha sido la de precisar elsentido de tales frmulas.

4. El carcter fundamental de la Constitucin

Todo ello no debe llevar, sin embargo, a estimar que los constituyentes nicamente crearon un documentodestinado a ofrecer una formal sensacin de acuerdo, pero sin establecer mandatos fundamentales, deforma que el legislador pudiera, segn las cambiantes condiciones polticas, alterar sin lmites las bases dela convivencia. Antes bien, del mismo texto constitucional resulta evidente la voluntad de establecer unosfundamentos firmes, y prcticamente inamovibles (o al menos alterables slo con mucha dificultad) de laconvivencia civil, y de la actuacin de los poderes pblicos, sujetando a stos a estrictas normas decomportamiento, y garantizando los derechos de los ciudadanos. Esta voluntad se manifiestainequvocamente, por ejemplo, en la pretensin de fuerza normativa directa de la Constitucin en materiade derechos fundamentales; en la sujecin a sus mandatos de todos los poderes pblicos, como dispone elart. 9.1; en los procedimientos agravados o dificultados para su reforma, que impiden al legislador alterarlos mandatos constitucionales; y last but not least, en la creacin de un rgano guardin del cumplimientode la Constitucin como es el Tribunal Constitucional. Ni de las palabras de la ley, ni de la prcticajurdica puede deducirse que la Constitucin espaola sea una Constitucin semntica o unaConstitucin de papel, sino, en la lnea del Derecho constitucional clsico, una norma cuyo objetivo es,efectivamente, organizar las instituciones del Estado y garantizar los derechos de los ciudadanos. En estesentido, la Constitucin deja clara su voluntad de ser la norma fundamental del ordenamiento. Y ello setraduce en dos caractersticas:

a) El texto constitucional ostenta un carcter de norma supralegal en cuanto no puede ser alterado oreformado mediante los procedimientos ordinarios de creacin o modificacin de normas. LaConstitucin slo podr reformarse mediante un procedimiento especfico, de carcter agravado, msdificultoso que el procedimiento legislativo ordinario. La ley, pues, no puede modificar la Constitucin.

b) Pero, adems, los preceptos constitucionales, no slo no pueden ser alterados, sino tampococontradichos, o ignorados, por la accin u omisin de los poderes pblicos. La Constitucin tiene un valorde Derecho ms fuerte, en el sentido de que esos poderes no podrn vlidamente contravenir susdisposiciones; si as lo hicieran, su actuacin sera inconstitucional, y susceptible por tanto, de lacorrespondiente sancin, que puede llegar a la declaracin de nulidad.Es necesario, en todo caso, precisar lo que debe entenderse como norma fundamental. En efecto, normafundamental no puede significar norma omnicomprensiva: ni en el sentido de regular totalmente lasinstituciones del Estado (ni siquiera las instituciones fundamentales) ni tampoco en el de programar oprever con precisin las lneas o directrices a seguir en el futuro por los poderes del Estado. Lo primerosera, como ya se ha dicho, convertir a la Constitucin en un cdigo prcticamente inabarcable; losegundo representara olvidar que no son previsibles las cambiantes circunstancias por que puede pasar en

el futuro la comunidad poltica, circunstancias que exigirn soluciones nuevas, imposibles depredeterminar.En consecuencia, la Constitucin no puede ser un programa para los poderes pblicos (y sobre todo ellegislativo), que establezca detalladamente objetivos a conseguir y los medios para lograrlos, sean cualsean las (imprevisibles) condiciones de futuro. La Constitucin espaola de 1978, a diferencia de otrasConstituciones, no establece metas ni objetivos precisos a lograr, ni mandatos especficos al legislador oal ejecutivo para que realicen unas tareas concretas (como pudieran ser, en otras Constituciones, lareforma agraria, la socializacin de la economa, etc.). La Constitucin determina el tipo de funciones ylas competencias que corresponden a cada uno de los poderes pblicos, y, en ocasiones, precisa algunasde las tareas que deben realizar: as, prev la promulgacin de una ley electoral (art. 68) o la presentaciny discusin del Presupuesto cada ao (art. 134). Pero la Constitucin no instruye al legislador o al poderejecutivo sobre la orientacin que deben asumir sus actuaciones, o las directivas polticas a seguir. Elloimplica que los poderes pblicos no desarrollan la Constitucin, en el sentido de actualizar o concretarunos mandatos polticos. La Constitucin, por el contrario, parte del pluralismo poltico (art. 1.1) comovalor superior, lo que supone admitir la pluralidad de concepciones de la sociedad, de los fines a cumplirpor los poderes pblicos, y de las vas para obtener esos fines.Ello no significa que la Constitucin no contenga declaraciones de determinados objetivos como valiosos,y prevea, por tanto, su consecucin por los poderes pblicos: tal sera el caso de muchos de los preceptosdel Captulo Tercero del Ttulo Primero (De los principios rectores de la poltica social y econmica).Pero ha de tenerse en cuenta que tales preceptos, que contienen normas con fuerza vinculante, estnformulados con un nivel de generalidad que permite una amplia pluralidad de opciones para laconsecucin o defensa de los objetivos all previstos (progreso social y econmico, retorno de lostrabajadores en el extranjero, acceso a la cultura, promocin de la ciencia). En este sentido, estasdisposiciones aparecen, sobre todo, no como un programa poltico, sino como la afirmacin de unosvalores mantenidos por la Constitucin, y que se traducen en objetivos que se definen como comunes atodas las opciones polticas.Lo que significa el carcter fundamental de la Constitucin es que sus mandatos quedan fuera de ladisponibilidad de las fuerzas polticas, esto es, que no son alterables o modificables por los poderespblicos en su actuacin ordinaria. En este sentido, los preceptos constitucionales son bsicos, en cuantoinatacables. Por ello, los mandatos de la Constitucin han de entenderse tambin como lmites a lospoderes del Estado. En el transcurso de la vida poltica, las diversas fuerzas o corrientes de opininpodrn establecer sus programas, afectando a los ms diversos aspectos de la vida de la comunidad y delindividuo (economa, educacin, defensa, comunicaciones, etc.) y, si obtienen el poder, poner en laprctica esos programas, que, debe insistirse, no vienen previstos en la Constitucin, ni obviamente,podran serlo. Pero la Constitucin establece unos lmites, intocables por la accin poltica (excepto quese reforme la Constitucin), lmites resultado del proceso constituyente y del acuerdo nacional querepresenta, como expresin de las reglas del juego. El carcter jurdico de la Constitucin como norma(y no como exhortacin, programa o manifiesto) se traduce en que establece mandatos identificables yconcretos, cuya contravencin es sancionada por rganos con competencia expresa para ello. LaConstitucin, pues, no es un programa poltico, sino un marco jurdico normativo, dentro de cuyos lmitesse mueven (libremente) las fuerzas polticas y sociales, y lo que ha de tenerse en cuenta tambin lospoderes pblicos, en el mbito de sus competencias.Estos lmites, expresin del carcter fundamental de la Constitucin, son de diversos tipos: formales,materiales y genrico-valorativos. En algunos casos, se trata de limitaciones formales: para adoptar unadeterminada decisin se requiere seguir un procedimiento especfico, y slo dentro de l tal decisin servlida. Por ejemplo, la ley electoral ha de aprobarse mediante el procedimiento previsto en el art. 81 de laCE; o la ley de presupuestos, mediante el procedimiento del artculo 134. Otros lmites son de carctermaterial, en el sentido de que la Constitucin establece un contenido intocable de una institucin oderecho: as, el art. 15 prohibe radicalmente la tortura como contraria al derecho a la integridad fsica: y elart. 68 establece como circunscripcin electoral la provincia, elemento pues indisponible del sistemaelectoral para el Congreso de los Diputados.Tales lmites, formales o materiales, varan considerablemente, segn las materias de que se trate. Enalgunos supuestos, la Constitucin disciplina una materia con cierto detalle, de tal manera que el mbitode libertad del legislador es reducido. Tal sera, por ejemplo, el caso de la ley electoral: la Constitucinprev, no slo el procedimiento a seguir para su aprobacin (ley orgnica) sino tambin los aspectosesenciales del rgimen electoral (nmeros mximo y mnimo de Diputados, circunscripcin electoral,sistema proporcional, causas de inelegibilidad e incompatibilidad). En otros supuestos, por el contrario, la

Constitucin se limita a una regulacin sucinta, que deja una amplia libertad de configuracin allegislador: as, por ejemplo, en el caso del derecho de fundacin (art. 34) o el rgimen jurdico de losColegios profesionales (art. 36).Finalmente, ha de tenerse en cuenta que la Constitucin viene a imponer tambin unos lmites genricos ala accin de los poderes pblicos (incluyendo al legislador): los lmites derivados del respeto a una seriede valores y principios que se expresan en abstracto en la Constitucin, sin relacin inmediata con unainstitucin o derecho concreto, pero que participan del carcter fundamental de la Constitucin y de laspropiedades que se asocian a ese carcter fundamental. En efecto, la Constitucin no se limita a regularuna serie de derechos e instituciones, sino que pretende ser elemento bsico de todo el ordenamientojurdico. En consecuencia, establece mandatos aplicables, no slo a las instituciones diseadas en laConstitucin, sino a todos los aspectos presentes y futuros del ordenamiento. Ello se lleva a cabomediante la definicin de un conjunto de valores y principios.

5. La Constitucin como sistema de valores

La Constitucin no consiste en un conjunto de regulaciones inconexas de instituciones pblicas yderechos individuales, yuxtapuestas en su texto normativo, sin relacin entre ellas. Por el contrario, ysiguiendo en esto la tradicin del constitucionalismo, viene a representar una toma de posicin valorativa,que se refleja en sus disposiciones concretas. Es decir, que la Constitucin es un conjunto coherente depreceptos; y esta coherencia deriva de que sus mandatos responden a unos criterios comunes ordenadores.La Constitucin no es una norma neutra, en el sentido de instaurar procedimientos que puedan orientarsea cualquier fin. Si bien no establece, como se vio, un programa poltico, ni se adscribe a una de lasmltiples ideologas de la poca (liberalismo, conservadurismo, socialismo, ecologismo, etc.), s queresponde a una concepcin valorativa de la vida social, y viene a instaurar un marco bsico de principiosque han de conformar la convivencia. En este sentido, la Constitucin va ms all de las regulacionesconcretas que contiene, y sienta unas lneas directrices que han de ser respetadas por todo elordenamiento, incluso en aquellos aspectos no tratados por las normas constitucionales.Ello explica que la Constitucin contenga, no slo mandatos especficos, sino tambin declaraciones detipo general y omnicomprensivo: as, en el art. 1.1 al sentar que el Estado espaol propugna comovalores superiores de su ordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismopoltico; y declaraciones similares pueden encontrarse en los arts. 9 y 10, entre otros, donde se garantizala seguridad jurdica y la responsabilidad de los poderes pblicos (art. 9) y se afirma la dignidad de lapersona y los derechos inviolables que le son inherentes como fundamento del orden poltico y de la pazsocial (art. 10).Estas afirmaciones no pueden considerarse como meras clusulas retricas o de estilo, o como simplesmanifestaciones, no vinculantes, de buenos propsitos. Se encuentran includas en un texto normativo,con voluntad de eficacia jurdica, y son predicables de los artculos que las contienen aquellasdisposiciones de la misma Constitucin que la establecen como norma vinculante. El art. 9.1 de la CEsujeta a los ciudadanos y a los poderes pblicos a la Constitucin, sin excepcionar clusula alguna de sta.La disposicin derogatoria, apartado 3, proclama que quedan derogadas cuantas disposiciones seopongan a lo establecido en esta Constitucin sin excluir lo establecido en artculos como el 7, 1.1, 9.3 10.1, entre otros. Estos artculos se ven protegidos, como los dems, por el procedimiento agravado dereforma constitucional; igualmente, toda ley que se oponga a los preceptos constitucionales en que secontienen esas afirmaciones, podr ser declarada inconstitucional.La proclamacin de la existencia de unos criterios inspiradores del ordenamiento, tiene, pues,consecuencias jurdicas, y supone, por tanto, como las dems normas constitucionales, la fijacin de unoselementos bsicos, indisponibles para los poderes pblicos, includo el legislador, y cuya garantacorresponde a los Tribunales.Para designar estos criterios generales o lneas directrices, la Constitucin emplea trminos comovalores (art. 1.1: Espaa () propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico la libertad,la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico) y principios (arts. 9.3; 27.2; 103; 117.5, entre otros).En algn caso, estos criterios se consideran aplicables a todo el ordenamiento (as, art. 1.1) mientras queen otros se predica de ellos una aplicabilidad ms reducida: a la accin de los poderes pblicos (art. 9.3)al mbito de la Administracin (art. 103) o al poder judicial (art. 117.5). En forma general, puedeafirmarse que los valores consagrados en la Constitucin (libertad, justicia, igualdad, pluralismopoltico) tienen un contenido ms abstracto, mientras que los principios tienen una ms acusada

dimensin jurdica y una mayor concrecin (legalidad, jerarqua normativa, publicidad de las normas, art.9.3; descentralizacin, desconcentracin, art. 103). Pero, en todo caso, se trata de cnones o criteriosmateriales, que pretenden orientar e inspirar el ordenamiento, y que participan de la fuerza vinculante dela Constitucin. En efecto, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional no ha vacilado en utilizar lasformulaciones constitucionales de principios y valores para interpretar el sentido de los mandatos de laConstitucin e incluso para declarar la inconstitucionalidad de disposiciones legislativas (STC 132/89,caso Cmaras Agrarias; STC 179/94, caso Cmaras de Industria), y ha venido a ratificar esta fuerzavinculante de los valores constitucionales que forman un sistema de valores cuya observancia requiereuna interpretacin finalista de la norma fundamental (STC 18/81, caso Blanco c. Gobierno Civil deBarcelona). Este sistema axiolgico que constituye los fundamentos materiales del ordenamientojurdico entero (voto particular a STC 5/81, caso Estatuto de Centros) impone que las normas, tantoconstitucionales como de otro orden, sean interpretadas de forma que no colisionen con los valoressuperiores, y, por el contrario, promuevan su realizacin. De entre las varias interpretaciones posibles deuna norma, por tanto, resultar constitucionalmente correcta la que responda a los valores consagradospor el texto fundamental.La introduccin de estos valores y principios constitucionales ha planteado el problema de si, con ello, nose vienen a establecer, en lugar de normas de significado claro y unvoco, unos cnones deconstitucionalidad imprecisos, cambiantes y sujetos a la voluntad de los intrpretes. Qu debe entendersepor libertad y justicia? No se corre el riesgo de que esos valores superiores se interpreten deforma distinta, segn las fuerzas polticas en el poder, eliminndose as el carcter invariable y por ello,fundamental, de la Constitucin?La respuesta a estas preguntas resulta del mismo carcter de la Constitucin como norma jurdicacoherente. La introduccin de conceptos como igualdad, libertad o justicia no supone restar fuerza osentido a la literalidad de los mandatos constitucionales, ni evitar el carcter vinculante de los mismos: losvalores constitucionales no pueden, por tanto, servir para justificar una contradiccin con los preceptosexpresos de la Constitucin. S que tienen, sin embargo, una evidente potencialidad interpretativa. Losprincipios y valores constitucionales ayudan a precisar y determinar el sentido de los mandatos contenidosen la Constitucin, y la forma en que han de aplicarse a situaciones nuevas, imprevistas por elconstituyente. Ello supone una tarea de considerable importancia, que aumenta con la misma vida de laConstitucin: son los valores constitucionales los que permiten la adaptacin de la Constitucin arealidades cambiantes. Pero esta tarea interpretativa no se deja tampoco al arbitrio del intrprete. Se tratade una funcin tcnico-jurdica, que viene a caracterizarse, en ltimo trmino, por la necesidad deexplicitar y justificar el alcance que se da a los valores y principios constitucionales que se aplican y, portanto, de fijar su contenido como punto de referencia estable para el futuro. No ha de olvidarse que comointrprete supremo de la Constitucin se configura el Tribunal Constitucional, rgano de naturalezajurisdiccional, que ha de motivar (razonar y justificar) sus decisiones, y que se encuentra (salvo expresarectificacin posterior, art. 13 LOTC) vinculado por sus propios criterios. La Constitucin, pues,positiviza unos principios de ndole valorativa, y meta-jurdicos, en el sentido de que su validez no sereconduce slo al campo jurdico. Pero ello no supone dar va libre a las opiniones personales de losintrpretes de la Constitucin sobre el significado y alcance de esos valores, sino que la fijacin de esesignificado y alcance ha de ser resultado de un proceso lgico-jurdico, razonado, que no entre encontradiccin con la letra de la Constitucin, y que conduzca a criterios interpretativos estables.

NOTAS:La jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la Constitucin como sistema de valores se hallaampliamente expuesta y comentada en Parejo Alfonso, L., Los valores en la Jurisprudencia del TribunalConstitucional, Libro homenaje al Profesor Jos Luis Villar Palas. Madrid, 1989.Son de especial relevancia al respecto, las SSTC 4/81 (caso Ley de Bases de Rgimen Local); 18/81 (casoBlanco c. Gobierno Civil de Barcelona: la Constitucin incorpora un sistema de valores cuyaobservancia requiere una interpretacin finalista de la norma fundamental, F.J. 2); 21/81 (caso CapitnPitarch: No cabe desconocer, sin embargo, que los derechos fundamentales responden a un sistema devalores y principios de alcance universal () y que asumidos como decisin constitucional bsica han deconformar todo nuestro ordenamiento jurdico F.J. 10). Tambin son de inters la STC 16/84, F.J. 6(caso Gobierno de Navarra), as como el voto particular, citado en el texto, a la STC 5/81 (caso Estatutode Centros). Tambin, STC 132/89, F.J. 6 (caso Cmaras Agrarias), y STC 179/94 (caso Cmaras deIndustria).

Para el mbito de libertad del legislador, dentro del marco constitucional, v. STC 227/88 (caso Ley deAguas).

BIBLIOGRAFA:Para la descripcin del proceso constituyente, Peces Barba, G., La elaboracin de la Constitucin de1978. Madrid, 1988. Una cronologa de acontecimientos polticos del momento, de utilidad, es lacontenida en el libro dirigido por Martnez Cuadrado, M., La Constitucin de 1978. Madrid, 1982. Lostrabajos de las Cortes constituyentes se encuentran recogidos en Constitucin Espaola. TrabajosParlamentarios, 4 vols. Madrid, Cortes Generales, 1980. Para una visin general de los primeros diez aosde vigencia de la CE, Aguiar de Luque, L., y Blanco Canales, R. Constitucin Espaola 1978-1988 (3vols.), Madrid, 1988.Sobre el carcter fundamental de la Constitucin, Garca de Enterra, E., La Constitucin como norma yel Tribunal Constitucional. Madrid, 1982, y De Otto, I., Derecho Constitucional, sistema de fuentes.Barcelona, 1987.El sistema de valores constitucional se estudia en Peces Barba, G., Los valores superiores. Madrid, 1986;Daz Revorio, F. J., Valores superiores e interpretacin constitucional. Madrid, 1997; Garrorena Morales,A., Valores superiores y principios constitucionales, en Estudios de Derecho Pblico. Homenaje a JuanJos Ruiz Rico. Madrid, 1997, vol. I.

INDICE:ndice del Volumen I

I. Los principios fundamentales del ordenamiento constitucional

Leccin 1El Derecho Constitucional espaol. Origen y caractersticas de la Constitucin

1. Las notas definitorias de la Constitucin espaola de 1978 2. Antecedentes de la Constitucin. El proceso constituyente 3. La influencia del proceso constituyente en el contenido de la Constitucin 4. El carcter fundamental de la Constitucin 5. La Constitucin como sistema de valores 6. Bibliografa y jurisprudencia

II. El ordenamiento jurdico constitucionalLeccin 2La Constitucin como norma

1. El carcter normativo de la Constitucin 2. La Constitucin como norma primaria sobre la produccin jurdica 3. El desarrollo de la Constitucin 4. La reforma de la Constitucin. Inexistencia de lmites materiales 5. La iniciativa de reforma 6. El procedimiento ordinario de reforma 7. El procedimiento agravado de reforma 8. Bibliografa, legislacin y jurisprudencia Leccin 3El sistema de fuentes en la Constitucin (I)

1. Introduccin 2. Fuentes del Derecho: Constitucin y Cdigo Civil 3. Principios constitucionales sobre el ordenamiento jurdico (art. 9.3. CE) 4. El principio de seguridad jurdica

5. Principios constitucionales sobre la estructura del ordenamiento: jerarqua normativa ycompetencia 6. Principios constitucionales sobre la eficacia del ordenamiento: publicidad de las normas eirretroactividad de las normas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos 7. Principios constitucionales sobre la actuacin de los poderes pblicos: legalidad, interdiccinde la arbitrariedad y responsabilidad 8. La ley en la Constitucin 9. Leyes orgnicas y leyes ordinarias 10. Leyes del Estado y leyes de las Comunidades Autnomas 11. Otros tipos de leyes 12. Bibliografa y jurisprudencia

Leccin 4El sistema de fuentes en la Constitucin (II)

1. Normas con fuerza de ley (I): los decretos legislativos 2. Normas con fuerza de ley (II): los decretos-leyes 3. La potestad reglamentaria 4. Los convenios colectivos 5. La jurisprudencia 6. Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 5Las fuentes internacionales y supranacionales

1. Los tratados internacionales 2. La integracin supranacional: su sentido constitucional 3. La Unin Europea 4. El ordenamiento jurdico comunitario y su articulacin con el Derecho interno 5. El principio de autonoma institucional 6. Integracin europea y democracia 7. Bibliografa, legislacin y jurisprudencia III. Derechos y deberes de los ciudadanos

Leccin 6Los derechos fundamentales

1. El Ttulo Primero de la Constitucin como Declaracin de derechos 2. El concepto de derechos fundamentales 3. Clasificacin de los derechos constitucionales 4. La eficacia de los derechos fundamentales 5. Los lmites de los derechos fundamentales 6. La interpretacin de los derechos fundamentales 7. Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 7Las condiciones de ejercicio de los derechos fundamentales 1. El sentido del Captulo I del Ttulo Primero de la Constitucin 2. La mayora de edad 3. La nacionalidad 4. La titularidad de los derechos fundamentales 5. El ejercicio de los derechos fundamentales por extranjeros 6. La situacin de los extranjeros en Espaa: asilo y extradicin

7. Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 8La clusula general de igualdad

1. Introduccin 2. La igualdad como derecho 3. La igualdad ante la ley 4. La igualdad en la ley 5. La igualdad en la aplicacin de la ley 6. Los particulares y el principio de igualdad 7. Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 9Los deberes constitucionales

1. La nocin de deber constitucional 2. Deberes militares y objecin de conciencia 3. Deberes tributarios 4. Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 10Los derechos de la esfera personal

1. Los derechos de la esfera personal 2. El derecho a la vida y a la integridad fsica 3. Libertad ideolgica y libertad religiosa 4. Derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen 5. Inviolabilidad del domicilio 6. El secreto de las comunicaciones 7. La proteccin frente al uso de la informtica 8. La libertad de residencia y desplazamiento 9. El derecho al matrimonio 10. Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 11Los derechos de libertad (I). La libertad personal

1. Las caractersticas generales de la libertad personal 2. Garantas generales 3. La detencin: lmites, condiciones y garantas 4. La prisin preventiva 5. La prdida de la libertad por condena penal. El principio de legalidad y la reserva de ley enmaterial penal 6. La potestad sancionadora de la Administracin 7. Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 12Los derechos de libertad (II). Libertades de expresin e informacin. Lmites

1. El art. 20 de la Constitucin. Naturaleza de la libertad de expresin 2. La libertad de expresin en sentido estricto: art. 20.1 a) de la CE

3. La libertad de informacin: art. 20.1 d) de la CE 4. La creacin de medios de comunicacin 5. Derechos constitucionales de los periodistas: clusula de conciencia y secreto profesional 6. Prohibicin de censura previa y exclusin de secuestros administrativos 7. La libertad de produccin y creacin literaria, artstica, cientfica y tcnica 8. El derecho a recibir informacin veraz 9. Lmites de los derechos fundamentales del art. 20 de la Constitucin 10. Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 13Los derechos polticos: el derecho de reunin; el derecho de asociacin

1. La naturaleza de los derechos polticos 2. El derecho de reunin 3. El derecho de asociacin 4. Lmites de la libertad de asociacin 5. Partidos polticos y sindicatos: notas generales 6. Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 14Derechos de participacin poltica

1. Participacin poltica y democracia 2. El derecho de sufragio activo (art. 23.1 CE) 3. Naturaleza del derecho al sufragio activo: derecho, deber o funcin 4. Participacin directa e indirecta. Sujetos del derecho. Condiciones de su ejercicio 5. Derecho de sufragio pasivo y acceso a cargos pblicos (art. 23.2 CE) 6. Contenido del derecho de sufragio pasivo 7. Derecho de acceso a funciones pblicas 8. El derecho de peticin 9. Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 15El derecho a la tutela judicial 1. La funcin del reconocimiento constitucional de la tutela judicial 2. El juez ordinario predeterminado por la ley 3. El acceso al sistema judicial 4. El curso del proceso 5. La finalizacin del proceso 6. Las garantas constitucionales del proceso penal 7. Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 16Los derechos de mbito educativo

1. La Constitucin y el ordenamiento de la educacin 2. El derecho a la educacin 3. El derecho a la educacin como garanta institucional 4. La libertad de enseanza 5. Las libertades en la enseanza: (I) La libertad de ctedra 6. Las libertades en la enseanza: (II) La creacin de centros docentes 7. Las libertades en la enseanza: (III) los derechos educativos de los padres

8. La autonoma universitaria 9. Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 17Derechos de mbito laboral

1. La libertad sindical y el derecho de asociacin empresarial 2. El concepto de organizacin ms representativa 3. El derecho a la negociacin colectiva 4. El derecho a plantear medidas de conflicto colectivo 5. El derecho de huelga 6. El derecho al trabajo y a la libre eleccin de profesin u oficio 7. Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 18Derechos de mbito econmico y social

1. La propiedad privada: caracteres generales 2. La reserva de ley en materia de propiedad 3. El contenido esencial del derecho de propiedad y la garanta expropiatoria 4. El derecho de fundacin 5. La libertad de empresa 6. Los principios rectores de la poltica econmica y social 7. El valor jurdico de los principios rectores de la poltica econmica y social 8. Bibliografa y jurisprudencia

IV. Las garantas de los derechos de losciudadanos

Leccin 19Las garantas de los derechos fundamentales (I).Las garantas genricas. La suspensin de los derechos fundamentales

1. Las garantas de los derechos fundamentales: tipos 2. La aplicacin directa de los derechos fundamentales 3. La reserva de ley 4. El contenido esencial de los derechos fundamentales 5. El Defensor del pueblo 6. La suspensin de los derechos fundamentales 7. Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Leccin 20Las garantas de los derechos fundamentales (II).Las garantas jurisdiccionales 1. La proteccin judicial de los derechos fundamentales 2. Regulacin legal 3. La proteccin frente a los poderes pblicos y frente a los particulares 4. El amparo constitucional: ideas generales y remisin 5. La proteccin internacional 6. Bibliografa, legislacin y jurisprudencia

Tabla de casos citados

Tabla de disposiciones citadas