ХАРАКТЕРИСТИКА 

ПРОЕКТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ «КУЛЬТУРА ПЕРМСКОГО КРАЯ 2013‐2016»

Авторы: 

Н. В. Агишева, учредитель Фонда поддержки культурных проектов «Новая коллекция»; 

А.В. Попов, координатор специальных проектов Фонда поддержки культурных проектов «Новая 

коллекция; советник третьего класса государственной гражданской службы Пермского края;

А.И. Темин, независимый эксперт; аналитик; специалист в области проектного управления и 

бизнес анализа.

РЕЗЮМЕ:

Произведенный анализ предоставленного на рассмотрение документа позволил выявить тот факт, 

что  данный  проект  не  готов  к  прохождению  дальнейших  процедур  по  его  согласованию  и 

принятию и нуждается в кардинальной переработке.

Анализ  несоответствий  документа,  приведшие  к  подобному  утверждению,  заключаются  в 

следующем:

1. С  точки  зрения  правил  оформления  и  дизайна  документов  нормативно‐правового 

характера:  a. Недостаточное  количество  ссылок  на  источники  и  сносок  (на  ведомственные 

аналитические  отчеты,  гос.  статистику,  нормативную  и  правовую  документацию 

федерального и краевого уровня)1; b. Излишнее  дублирование  определенных  разделов  текста  (например  разделы 

полностью  скопированные  из  общего  описания  программы  в  описания 

подпрограмм),  c. Недостатки  форматирования  текста  (отсутствие  отступов  и  маркированных 

списков, отсутствие оглавления, усложненная навигация по тексту); 2. С  точки  зрения  стройности  логических  построений  документ  следует  признать 

испытывающим серьезные трудности, а именно благодаря: a. Системной  непоследовательности  в  изложении  (не  все  задачи  вытекают  из 

охарактеризованных проблем, не все задачи коррелируют с заявленной целью, не 

все задачи покрыты соответствующими направлениями действия); b. Излишняя субъективность и чрезмерная безапелляционность выводов, связанных 

с  оценкой  некоторых  современных  заведомо  дискуссионных  вопросов  в  сфере 

культуры,  производимой  в  разделе  «характеристика  ситуации  и  описание 

проблем»; c. Отсутствию  в  тексте  развития  тем  по  проблемам:  цифровой  культуры;  культуры 

социомедийных  коммуникаций;  развития  некоммерческого  сектора  культуры, 

которые  оцениваются  в  разделе  «Характеристика  ситуации»,  но  далее  они  не 

находят  своего  упоминания  в  последующем  комплексе  задач,  направлений  и 

мероприятий;

1 Прим. авторов: особенно проблематична та часть текста, которая опирается на приведение фактов, 

характеризующих достижение значений каких‐либо показателей развития пермской сферы культуры к 

какому‐либо году. Эти значения должны быть взяты из соответствующих более подробных квартальных и 

годовых отчетов о деятельности Министерства, но ссылок на них принципиально не следует.

 

d. Наличию  выводов  расположенных  с  нарушением  логической  структуры  текста 

(ключевой пример – страница 10, где выводы делаются не в конце, а в середине 

доказательного  процесса;  притом,  на  основе  не  тех  фактов,  которые  были 

приведены до этого, а произвольно)2; e. Использованию  официально  непринятой  терминологии  (пример  ‐  термин 

«основное мероприятие»:  данная  категория  я  отсутствует  в  Указе  Губернатора  о 

Порядке разработки,  реализации и оценки эффективности  госпрограмм;  в  тексте 

программы она не определена);   f. Нечеткой  идентификации  в  наименованиях  классов  объектов  (к  примеру, 

отдельными  мероприятиями  могут  называются  целые  системы  мер;  некоторые 

мероприятия  употребляются  только  через  собственное  имя  и  вообще  не  имеют 

обозначения класса; отсутствует соотнесение природы проектных и программных 

мероприятий,  «основные  мероприятия»  произвольно  могут  содержать  или  не 

содержать более частные мероприятия и т.д.); g. Отсутствию  такого  уровня,  как  «ведомственные  целевые  программы»  внутри 

подпрограмм,  использование  которого  определено  Указом  Губернатора  о 

Порядке разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм; h. Отсутствию  связи  с  другими  нормативными  документами  стратегического 

характера  (например:  задачи культурного развития, изложенные в Стратегии СЭР 

ПК,  хотя  и  упоминаются  в  тексте  проекта  госпрограммы  (с.14‐15),  но  с  ее 

основными задачами не синхронизированы); i. Отсутствию  в  программе  сопряжения  с  иными  госпрограммами Пермского  края, 

что  формально  свидетельствует  о  значительном  снижении  достигнутого  на 

прошлом  этапе  культурной  политики  высокого  уровня  межсекторного 

взаимодействия Министерства культуры с другими ведомствами. j. Отсутствию  в  программе  сопряжения  с  целями  и  задачами  функционирования 

Министерства  культуры  Пермского  края,  и  его  полномочиями,  изложенными  в 

Положении об его деятельности  (Постановление Правительства ПК от 13.12.2007 

№331‐П),  которое  размещено  на  сайте  Министерства  в  разделе  «О 

Министерстве»; k. Отсутствию  сопряжения  постулируемых цели и  задач  с  ранее разработанными и 

применяемыми  в  практике  работы  Министерства  Концепцией  культурной 

политики Пермского края 2010 года и Программы «Пермь – культурная столица»; l. В  графе  «Участники»  таблиц,  поясняющих  детальный  перечень  мероприятий, 

отсутствию конкретной информации, какой именно отдел Министерства культуры 

будет  ответственным  за  реализацию  того  или  иного  направления,  что  является 

существенным  и  желательным  элементом  для  обеспечения  общественного 

контроля; m. И прочих замечаний.

3. С точки зрения содержания были отмечены следующие серьезные недоработки: a. Смысл  программы  связан  с  эксплуатацией  сугубо  консервативного  и  так 

называемого «узкого» представления о сфере культуры территории.  Необходимо  констатировать,  что  содержание,  заложенное  в  названии 

проекта  госпрограммы,  не  соответствует  ее  внутреннему  содержанию,  так  как 

госпрограмма раскрывает особенности работы органа управления культурой лишь 

с  одним  из  измерений  регионального  культурного  сектора  –  государственным 

субсектором.  Отношения  властного  органа  управления  сферой  культуры  с 

коммерческим и некоммерческим негосударственным  секторами практически не 

2 Прим. авторов: “Таким образом, появилась необходимость поддерживать и развивать культуру и искусство на территории Пермского края путем...” и «В регионе необходимо развивать систему…».

 

затронуты, что значительно снижает ценность данной программы. Исходя из того, 

что  культура очевидно  воспринимается  крайне  узко  с  точки  зрения  современной 

методологии,  данную  госпрограмму  следовало  бы  более  правильно  называть 

«Программой  государственной  поддержки  бюджетного  сектора  сферы  культуры 

Пермского края» и поставить ее в ряд других равнозначных и лишь в своей сумме 

раскрывающих  весь  объем  культурного  действия  госпрограмм  Министерства 

культуры.  Но  при  этом  тогда  должны  быть  зарезервированы  отдельные 

бюджетные  средства  в  Бюджете  края,  что,  судя  по  публичным  заявлениям 

представителей  Министерства  культуры,  сопутствующим  презентации  проекта 

данной  госпрограммы,  явно  не  предвидится,  и  потому  в  данной  госпрограмме 

заложен, к сожалению, весь бюджет региона «на культуру»;

b. Программа не имеет формальных пояснений, на какую из существующих в мире 

моделей культурной политики она опирается.  Сама  программа,  как  документ,  не  содержит:  набора  исходных  понятий, 

связанных  со  сферой  управления  (терминологический  аппарат),  принципов  и 

механизмов  работы  с  объектом  управления,  субъектами  управления,  также 

принимающими  участие  в  реализации  культурного  развития,  со  всей  системой 

подчиненных  главному  субъекту  управления  акторами  управления  и  т.д.  Все 

вышеизложенное должны включать в себя соответствующий новый региональный 

Закон о культуре и обновленная Концепция культурной политики, соответствующая 

курсу  нового  Губернатора.  Однако  их  по‐прежнему  нет,  что  вызывает  крайне 

подвешенное состояние не только у данного проекта документа в частности, но и у 

всей существующей системы регулирования краевой культуры в целом;

c. Критически важно, что госпрограмма не имеет четко обозначенной цели, а потому 

и  не  может  в  принципе  иметь  четких  критериев  оценки  эффективности 

реализации.  С  точки  зрения  теории  стратегического  планирования  и  управления,  та  цель, 

которая  заявлена  в  госпрограмме,  сформулирована  с  рядом  недопустимых 

ошибок3.  Это  означает,  что  если  вследствие  этого  истинная  цель  госпрограммы 

остается  не  прояснённой,  то  в  дальнейшем  не  может  вестись  какой‐либо 

серьезный  разговор  о  системе  определения  эффективности  реализуемых  в 

программе  задач,  направлений  и  мероприятий.  И  нами  в  данной  аналитической 

записке  он,  собственно,  и  не  ведется.  Кроме  того,  весь  инструментарий  по 

определению  эффективности  также  в  принципе  не  применим  –  как  по 

вышеозначенной внешней причине, так и по некоторым недостаткам собственного 

качества4;

d. Характер формулировки  задач  и  их  подразделение  на  субмероприятия  не могут 

быть оценены адекватно в связи с отсутствием основного референса –  грамотно, 

емко  и  четко  сформулированной  цели.  Таким  образом,  задачи  и  блоки  работы 

определялись  явно  произвольным  образом,  что  не  может  не  приводить  к 

продолжению  заведомо  неразрешимой  в  таком  контексте  и  потому 

3   Прим. авторов: цель не может состоять из трех различных смысловых единиц, идущих в ряд; 

значение цели не может совпадать со значением выходящих из нее задач; цель должна формулироваться 

как достижение состояния процесса, находящегося вовне самого процесса. 4   Прим. авторов: превалирование количественных параметров над качественными; неочевидность 

методологии расчета качественных; выдача банальных параметров результативности за индикаторы 

эффективности; использование экспертных методов на этапах, когда они могут привести к риску ошибочной 

или ложной оценки без параллельного дублирования количественными.

 

деструктивной полемики «Почему на реализацию или поддержку одних позиций 

выделено больше денег, а других – меньше?»; e. Анализ  ситуации  и  рисков  произведен  малоэффективно,  так  как  отсутствует 

распределение  позиций  проблем  по  весам  приоритетности,  а  также  отсутствует 

какая‐либо  методология  рискового  анализа:  обнаруживается  лишь  факт 

упрощенной  регистрации  рисков,  причем  само  описание  в  некоторых  местах 

юридически  неграмотно  (например,  что  может  означать  фраза  «что  может 

повлечь  потерю  управляемости  отрасли  культуры  в  части  обеспечения  свободы 

творчества и прав граждан на участие в культурной жизни», если права и свободы 

граждан  обеспечиваются  законодательно,  а  не  мероприятиями  регионального 

уровня); f. Отсутствуют  обоснования  того,  почему  именно  указываемые  авторами 

мероприятия  служат  достаточными  для  того,  чтобы  совершить  приемлемое 

разрешение  поставленных  перед  ними  проблем  и  вытекающих  из  них  задач. 

Каков  был  механизм  формулирования  мероприятий,  и  принимала  ли  в  нем 

участие  общественность?  В  большинстве  случаев  механизм  практической 

реализации конкретных мероприятий выглядит непрозрачным; g. Отсутствуют целые направления современной культурной деятельности исходя из 

расширенного  понимания  культуры:  поддержка  развития  творческих  индустрий; 

поддержка развития инновационных культурных проектов, находящихся на стыке 

различных  форм  культуры,  образования,  коммуникационных  технологий; 

поддержка  развития  социомедийных  технологий;  поддержка  развития  всех 

направлений  культурного  туризма;  формирование  и  продвижение  единого 

культурного  имиджа  территории,  включая  использование  массовых 

коммуникаций;  поддержка  развития  некоммерческого  сектора  культуры; 

поддержка  развития  культурно‐опосредованных  мультифункциональных 

общественных  пространств,  культурных  зон  и  кварталов,  творческих  мест  и  т.д.; 

поддержка развития современного искусства и пр. h. В  госпрограмме  отсутствует  информация  об  исполнении  таких  функций 

Министерства,  как  организация  правового,  методического  и  статистического 

регулирования  подведомственного  объекта  управления.    Особенно  важна  не 

отмеченная  в  этом  документе  проблема  внедрения  актуальной  методологии 

статистики  культуры 5 ,  решение  которой  на  предыдущих  этапах  пермской 

культурной политики не было не только произведено, но и заказано. 4. С процессуальной точки зрения:

a. Нарушена  логика  проведения  документа  нижнего  уровня  в  отсутствие  более 

важных документов высшего уровня (Закона, Концепции); b. Нарушены  временные  нормативы  публичного  представления  текста  данной 

программы экспертной общественности; c. Нарушены  временные  и  содержательные  нормативы  публичных  слушаний 

проекта госпрограммы (возможно): вместо 1‐1,5 месяцев – 2,5 недели. d. В  целом,  весь  процесс  создания  проекта  программы  был  реализован  в  системе 

закрытого  стиля  принятия  решений,  что  делает  его  экспертизу  излишне 

трудоемкой  задачей,  хотя  эта  задача  должна  быть  исполнена  в  надлежащем 

качестве (публичная экспертиза в принципе должна иметь возможность влиять на 

5   Прим. авторов: в частности, этой проблемой серьезно заняты наднациональные органы, типа 

ЮНЕСКО, Совет Европы, Международный Союз Городов и Муниципальных Образований и т.д., дающие 

готовые рекомендации странам и регионам о совершенствовании своих механизмов – например: в 

соответствии с недавно выпущенной обновленной после 1986 года Системой статистики культуры ЮНЕСКО 

2009 года и пр.

 

позитивное совершенствование государственных документов, ведущее к тому, что 

эти документы будут отвечать интересам общества должным образом)

Перечень рекомендаций 

для дальнейших действий по совершенствованию проекта Госпрограммы

Основная  и  единственная  рекомендация:  необходимо  настоятельно  и  систематично 

подчеркивать  факт  неадекватности  и  нелегитимности  рассматриваемого  документа  (как 

логической и содержательной, так и правовой и финансово‐бюджетной частей), достаточной для 

того,  чтобы  данный  текст  не мог  быть  принят  в  какую‐либо  процедуру  исправления  ошибок  на 

основе  текущей  версии.  Это  связано  с  тем,  что  он  обладает  серией  концептуальных  и 

нормативных  недоработок,  качественно  нейтрализовать  которые  будет  в  разы  сложнее,  чем 

начать создание  госпрограммы “с нуля”6.  При этом, новая версия программы должна строиться 

на основании следующих требований:

1. Перед созданием нового подобного документа представители заинтересованных сторон, 

должны  договориться  об  общих  понятиях  на  основе  применения  лучшего  мирового 

исследовательского инструментария по анализу основных дилемм культурной политики (пример ‐ 

в Приложении 1) с привлечением модератора соответствующего глобального или национального 

уровня.

2.  В  ходе  совместного использования инструментария по анализу  конфигурации основных 

параметров  текущей  культурно‐политической  ситуации  определить  и  обосновать  логику 

применяемой  в  дальнейшем  модели  культурной  политики,  описать  тезаурус  основных  ее 

понятий,   включая определения культуры, сферы культуры, сектора культуры, культурной среды, 

акторов  в  сфере  культуры,  инфраструктуры  культуры,  культурной  политики,  принципов 

реализации культурной политики, механизмов планирования и проектирования в сфере культуры 

и  их  видов,  механизма  разграничения  полномочий  органов  государственной  власти  и  иных 

акторов по реализации деятельности в области культуры, и прочего. На основании этого анализа 

создать Закон Пермского края о культуре и культурной политике.

3.  На  основе  утвержденного  в  Законе  понятийного  аппарата,  а  также  проведения  особой 

исследовательской  процедуры  «культурного  картирования»  разработать  Концепцию 

культурной  политики  Пермского  края,  определяющую  и  легитимизирующую  цель,  задачи  и 

приоритетные  направления  культурной  политики  на  уровне  края,  а  также  на  уровне 

муниципалитетов региона, и механизмы их обеспечения. 

Культурное  картирование  –  это  актуальная  и  международно  признанная  технология, 

позволяющая  сделать  полный  профильный  срез  текущего  состояния  не  только  культурного 

сектора, но и всей культурной среды региона, а также содержащая в себе результаты осмысления 

этих данных. В Пермском крае эту технологию пытались реализовать на муниципальном уровне в 

рамках  конкурса  «Центры  культуры  Пермского  края»,  а  также  в  ходе  так  называемых 

Муниципальных культурных форумов. Однако,  применение данной технологии на региональном 

уровне осталось не реализованным. 

Тем  не  менее,  последовавшие  за  несостоявшимся  пермским  опытом  свежие  примеры 

практик  применения  культурного  картирования  в  других  регионах  России,  как  основы  для 

разработки  культурных  стратегий  (Красноярск,  2011;  Ульяновск,  2011‐2012;  Воронеж,  сентябрь 

6   Прим. авторов: с безусловной опорой на некоторые проработанные части, особенно в отношении 

перечней конкретных мероприятий, и, возможно, подсчета затрат на их реализацию.

 

20137), доказывают,  что этот подход себя оправдывает,  ведь он не только дает исчерпывающую 

картину данных (в том числе таких, которые не могут быть собраны традиционными способами), 

но и позволяет консолидировать интересы субъектов культурной политики территории, понижая 

уровень производства лоббистских выкриков по распределению бюджетных ассигнований.

Еще  одним  важным  условием для  разработки  Концепции  являются  полноценный  аудит  и 

учет  результатов  и  эффектов  реализации  предыдущих  периодов  культурной  политики,  анализ 

состоятельности  и  реализованности  предыдущих  Концепций  культурного  развития  Пермского 

края, а также упорядочивание в единую иерархию целей, задач и принципов из документов более 

высокого уровня, обязательно включая не только федеральный, но и международный опыт. При 

этом  необходимо  делать  ставку  на  исключение  дублирующих  формулировок,  а  также  на  поиск 

иных векторов и инструментов культурного развития, которые могли бы дополнить обязательные 

по федеральному законодательству о культуре. 

Цели и задачи Концепции должны быть синхронизированы с полномочиями Министерства 

культуры  в  части  касающейся,  при  этом  они  не  должны  замыкаться  на  оперировании  в  рамках 

одного  лишь  госсектора  культурной  сферы.  Желательно,  чтобы  приоритетные  направления 

культурного  развития,  излагаемые  в  Концепции,  соответствовали  всей  полноте  современного 

объема  понятий  «сфера  культуры»,  «культурный  сектор»  (возможный  российский  пример 

адекватной полноты направлений ‐ в Приложении 2.

4.  На  основе  цели,  задач  и  приоритетных  направлений  деятельности,  изложенных  в 

Концепции,  представляется  Государственная  программа  «Развитие  культуры  Пермского  края», 

содержащая в себе детализированное описание: механизмов действия, ресурсов и инструментов 

поддержки  реализации  конкретных  мероприятий.  Эти  мероприятия  должны  соответствовать 

предложенной  в  Концепции  иерархии  поднаправлений,  направлений  и  задач  культурной 

политики.  Желательно,  чтобы  в  описании  мероприятий  были  перечислены  не  только  акторы, 

задействованные  в  реализации  этих  мероприятий,  но  и  конкретные  целевые  аудитории,  на 

которых они направлены.

Для того, чтобы реализовать эти требования, общественности Пермского края крайне необходим 

полноценный диалог с авторами документа, даже если Министерство будет вынуждено признать, 

что  реальными  авторами  являются  не  сами  сотрудники  государственного  органа  региональной 

исполнительной власти, а профессионалы извне. 

7   Прим. авторов: имеются в виду работы: Отчет о проведении НИР «Креативные индустрии как 

сектор инновационной экономики города Красноярска», Отчет о проведении социологического 

исследования «Культурное картирование Ульяновской области» и Исследовательский доклад 

«Воронежский пульс».