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A Regulação do Sector

Portuário

Miguel SequeiraInstituto Portuário e dos Transportes Marítimos, I.P.

SEMINÁRIO CPC, Lisboa 20 de Maio de 2010

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Final do Sec XX:

Transição de um “Estado Social”, fortemente intervencionista para um “Estado Regulador” numa lógica de economia de mercado, baseada na iniciativa privada e na concorrência

Regulação como forma a corrigir as falhas de mercado (regulação económica), bem como de garantir outros interesses sociais (regulação social da economia), e de aumentar a eficiência da economia.

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Nos mercados onde se verifica a existência de concorrência efectiva, a garantia do bom funcionamento do mercado assenta no controlo ulterior do comportamento dos agentes económicos.

Nos mercados em que há necessidade de regulação económica o acompanhamento do comportamento dos agentes económicos pertence ao regulador sectorial.

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Regulação económica e a defesa da concorrência:

Modelos alternativos, em que o primeiro é subsidiário do segundo visando o mesmo fim: maior eficiência na afectação de recursos existentes.

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No sector portuário a concorrência entre privados também é vista como forma de prevenir eventuais abusos monopolísticos e incrementar a economia.

Ao IPTM, no âmbito dos seus poderes de actuação, cabe identificar os mercados relevantes no sector portuário que apresentam características de concorrência efectiva e os que exigem a utilização de regulação económica.

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A intervenção da iniciativa privada na construção e exploração de instalações portuárias, em Portugal, tem seguido uma trajectória similar à verificada noutros países.

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Após um período de grande envolvimento privado no desenvolvimento dos portos, interrompido nas primeira décadas do Século XX, devido às convulsões mundiais´, os terminais de serviço público, mantiveram-se ainda durante décadas sob responsabilidade dos órgãos do Estado, a quem competia a respectiva construção e exploração.

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Com o pacote legislativo de 1993 ficou estabelecido o modelo de concessões do serviço público de movimentação de cargas (também aplicável com as devidas adaptações aos terminais de uso privativo), ainda em vigor, e que permite que quase 90% da carga movimentada nos portos portugueses o seja em terminais concessionados.

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Do controlo e exploração dos portos pelo Estado, sucede actualmente o modelo “landlord” e o papel regulador do Estado.

Este modelo assenta na prestação de serviços portuários por privados, temperado pelo papel do regulador, por forma a garantir o cumprimento de obrigações de serviço público, designadamente através do controlo das tarifas e da manutenção da concorrência inter/intra portos em parâmetros de razoável eficácia.

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O projecto da Lei dos Portos apostava na consolidação do modelo de gestão landlord port, definindo-o como o modelo que:

“assenta na manutenção dos portos comerciais principais sob a titularidade pública e a atribuição de áreas da sua exploração comercial à iniciativa privada, em regime de serviço público ou de uso privativo, podendo o financiamento e a execução das infra-estruturas ser da responsabilidade pública ou privada, cabendo ao Estado directa ou indirectamente, designadamente através do IPTM, IP, e das respectivas AP, exercer funções de autoridade, de supervisão e superintendência, de coordenação, de controlo e promoção geral do porto, assegurando um conjunto de serviços base.”

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Com efeito, os portos portugueses são detidos e geridos pelo Estado, contudo os serviços portuários são desenvolvidos por empresas privadas, ao abrigo de contratos de concessão, precedidos de concurso público.

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Considerando o modelo existente no sector portuário, é desejável que se equacionem intervenções reguladoras do Estado, como forma de aumentar a eficiência da economia portuária.

A concorrência em mercado aberto impõe que se tomem medidas para a criação de condições para uma maior concorrência do sistema portuário nacional.

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As Orientações Estratégicas para o Sector Marítimo-Portuário determinaram a partir de 2007 um conjunto de medidas de reestruturação institucional do sector marítimo-portuário e de optimização das infra-estruturas existentes tendo em vista a dinamização da competitividade dos portos e a modernização do sector, das quais se destacam o alargamento das competências do IPTM.

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A reestruturação do IPTM, elemento chave do novo modelo de reorganização institucional do sector, e visou, no essencial:

No domínio marítimo, aumentar a eficiência e eficácia da sua intervenção como Administração Marítima;

No domínio portuário, o afastamento progressivo da gestão directa de portos e a focalização em funções de:

• Assessoria ao Governo em matérias do sector, com relevo para as questões regulamentares e para a definição de políticas;

• Planeamento estratégico;• Supervisão do sector;• Entidade reguladora;

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O IPTM tem por missão regular, fiscalizar e exercer funções de coordenação e planeamento do sector marítimo-portuário, além de supervisionar e regulamentar as actividades desenvolvidas no sector.

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Para uma intervenção reguladora eficaz é essencial a verificação de dois princípios fundamentais, os quais determinarão a maior ou menor eficácia e eficiência da sua intervenção :

• Informação

• Capacidade de actuação

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• Decreto-Lei n.º 146/2007, de 27 de Abril – Lei Orgânica do IPTM

• Portaria n.º 544/2007, de 30 de Abril – Estatutos do IPTM

• Diplomas complementares:

• Regime do Sistema Tarifário dos Portos do Continente

• Regimes de Prestação de Serviços Portuários (pilotagem, reboques, operação portuária, trabalho portuário, portos de recreio) • Código dos Contratos Públicos (regime das concessões de obras públicas, de serviços públicos e de exploração do domínio público)

As funções de regulação de económica portuária do IPTM têm como base legal os seguintes diplomas:

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Instrumentos regulatórios

(artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 146/2007)

• Emissão de normas, regulamentos e instruções Emitir instruções vinculativas de simplificação e harmonização tarifária e determinar

a correcção das irregularidades na actividade tarifária das administrações portuárias;

Propor medidas que conduzam à harmonização de procedimentos, indicadores e instrumentos de gestão das administrações portuárias;

Aprovar medidas e boas práticas que conduzam à aplicação harmonizada do sistema tarifário;

Definir requisitos gerais para o acesso, o exercício e a manutenção nas actividades e

na prestação de serviços portuários;

Orientações e regulamentos de enquadramento dos auxílios do Estado.

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Instrumentos regulatórios (cont.)

(artigos 4.º e 7.º da Portaria n.º 544/2007)

• Observação do funcionamento dos mercados Criação e gestão de uma base de dados com informação actualizada sobre os

serviços portuários; Criação de um Registo Geral das Empresas Prestadoras de Serviços Portuários;

Divulgação de informação sobre os respectivos desempenhos.

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Instrumentos regulatórios (cont.)

(artigo 16.º do DL n.º 146/2007 e artigo 7.º da Portaria n.º 544/2007)

• Controlo do acesso a actividades e mercados de serviços portuários

Apreciação dos processos de concessão ou de renovação, propostos pelas administrações Portuárias, sempre que os mesmos estejam sujeitos à intervenção da tutela;

Licenciamento de empresas de trabalho portuário; Fixação de requisitos gerais para o acesso e manutenção das actividades e na

prestação de serviços;

Decisão sobre licenciamento de empresas em certas actividades;

Intervenção nos processos de concessão à iniciativa privada de serviços.

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Instrumentos regulatórios (cont.)

(artigo 16.º do DL n.º 146/2007 e artigo 7.º da Portaria n.º 544/2007)

• Monitorização e controlo dos tarifários ou de rentabilidade das entidade reguladas Análise, apreciação e aprovação anual das propostas de regulamentos de tarifas de cada uma das administrações portuárias.

• Fiscalização dos prestadores de serviços Acompanhamento e fiscalização do cumprimento dos contratos de concessão dos serviços portuários, sem prejuízo das competências das administrações portuárias nesta matéria.

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Outros Instrumentos regulatórios

(artigo 3.º do DL n.º 146/2007 e artigo 5.º da Portaria n.º 544/2007)

• Intervenção do IPTM na coordenação da elaboração do Plano Nacional

Marítimo-Portuário

• Análise dos planos anuais e plurianuais de investimentos elaborados pelas

Administrações Portuárias

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No âmbito das novas funções de regulação económica do IPTM, destacam-se as relacionadas com a regulação de tarifas, das concessões portuárias e da observação do mercado portuário:

Aprovação dos tarifários das Administrações Portuárias;

Acompanhamento das concessões portuárias de serviço público (em articulação com as Administrações Portuárias e com o GPERI); 1

Estudos de concepção do Observatório do Mercado Portuário e do Registo das Empresas Prestadoras de Serviços Portuários.

1 Está prevista a criação da Unidade de Acompanhamento das Parcerias e Concessões (UAPC)

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De referir que, as Administrações Portuárias, nos termos dos seus estatutos e dos regimes jurídicos em vigor para certas actividades portuárias (v.g. serviço público de movimentação de cargas, reboques, pilotagem ...), e relativamente aos portos sob sua jurisdição, também são entidades reguladoras.

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Destaca-se, em especial, a regulação inerente aos contratos de concessão ou às licenças, em que as Administrações Portuárias são concedentes ou licenciadoras, detendo poderes de:

• Emissão de normas, regulamentos e instruções;

• Monitorização da actividade das concessionárias/empresas

licenciadas;

• Controlo do acesso a actividades e mercados;

• Monitorização e controlo de tarifários;

• Fiscalização dos prestadores de serviços portuários;

• Aplicação de contra-ordenações em caso de infracção.

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Contudo, a aplicação destes instrumentos devem ser hoje articulados com o IPTM, em virtude das suas novas competências em matéria de regulação das concessões e, em geral, das actividades portuárias.

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Competitividade Portuária

… algumas dificuldades

Factura Portuária

A evolução da factura portuária (custo total de passagem de navios e cargas pelos portos, correspondente ao somatório das facturas parcelares dos prestadores de serviços e das autoridades portuárias) é matéria de primordial atenção.Apesar do esforço para ao longo das últimas décadas combater a excessiva factura portuária, com sucesso, embora parcial, o valor da factura tem sido pressionado por novos factores decorrentes da aplicação do código ISPS, dos sistemas de gestão de resíduos e monitorização ambiental.

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Competitividade Portuária

… algumas dificuldades (cont.)

Custo da mão-de-obra

Um factor sobejamente referenciado como afectando a competitividade portuária é o excessivo custo da mão-de-obra (que representa em muitos segmentos de mercado mais de 50% do total da factura portuária), atribuindo-se muitas vezes ao regime do trabalho portuário a fonte de tais excessos.

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Condicionalismos e Desafios

● O quadro regulatório ainda incompleto, nomeadamente, nos domínios das questões do trabalho e operação portuária, do tarifário e das concessões

● O IPTM continua orientar uma parte dos seus recursos limitados, na gestão directa de um elevado número de portos, nas suas multifacetadas dimensões

● Existem algumas zonas de incerteza ao nível das regras comunitárias aplicáveis aos mercados portuários

● São escassos os exemplos de regulação económica portuária, nos Estados da UE e em países terceiros, que permitam sustentar com exemplos bem sucedidos as práticas nacionais

● A regulação económica portuária é matéria ainda não completamente sedimentada, o que constitui um desafio acrescido para o IPTM

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Apesar dos condicionalismos,

a regulação portuária veio para ficar sendo

necessário dar-lhe maior coerência sistémica e

aumentar a confiança dos agentes económicos na

prática da regulação.

(Há necessidade de regulação nos portos?

Em que moldes?)

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A Regulação do Sector

Portuário

MUITO OBRIGADO!Miguel Sequeira

Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, I.P.SEMINÁRIO CPC, Lisboa 20 de Maio de 2010