050827 Открытая Россия - федерализм и кадровая политика

14
Региональные Региональные политические элиты политические элиты в России и в России и федерализм федерализм Школа Публичной Политики Школа Публичной Политики Самара, август 2005 Самара, август 2005 Пономарев И.В. Пономарев И.В.

Transcript of 050827 Открытая Россия - федерализм и кадровая политика

Page 1: 050827 Открытая Россия - федерализм и кадровая политика

Региональные Региональные политические элиты политические элиты в России и в России и федерализмфедерализм

Школа Публичной ПолитикиШкола Публичной ПолитикиСамара, август 2005Самара, август 2005

Пономарев И.В.Пономарев И.В.

Page 2: 050827 Открытая Россия - федерализм и кадровая политика

Признаки Признаки демократического государствадемократического государства

1.1. Всеобщее Всеобщее избирательное правоизбирательное право

2.2. Гарантированные Гарантированные гражданские свободыгражданские свободы

3.3. Разделение властейРазделение властей4.4. Система сдержек и Система сдержек и

противовесовпротивовесов5.5. Развитый федерализм Развитый федерализм

и местное и местное самоуправлениесамоуправление

Page 3: 050827 Открытая Россия - федерализм и кадровая политика

Что такое федерализмЧто такое федерализм• ФедерализмФедерализм – система, – система,

согласно которой области, согласно которой области, соединенные в одно целое соединенные в одно целое государство, сохраняют в государство, сохраняют в большей или меньшей степени большей или меньшей степени свою политическую свою политическую самостоятельность (Брокгауз и самостоятельность (Брокгауз и Ефрон)Ефрон)– Фискальный федерализмФискальный федерализм – –

система трансфертов, на основе система трансфертов, на основе которой федеральное которой федеральное правительство делится своими правительство делится своими доходами с региональными и доходами с региональными и местными органами властиместными органами власти

• Из более чем 200 государств Из более чем 200 государств мира федерации – 24 мира федерации – 24

Page 4: 050827 Открытая Россия - федерализм и кадровая политика

Федерализм Федерализм в западных демократияхв западных демократиях

• США – почти конфедерацияСША – почти конфедерация– Штаты являются практически независимыми Штаты являются практически независимыми

государствами, и решают, что делегировать центругосударствами, и решают, что делегировать центру– Вся политика местная, все должностные лица Вся политика местная, все должностные лица

(законодательная, исполнительная, судебная власть) (законодательная, исполнительная, судебная власть) избираются по разным законамизбираются по разным законам

• Даже кандидатуры президента США разные на уровне Даже кандидатуры президента США разные на уровне регионоврегионов

– На федеральный уровень переданы часть На федеральный уровень переданы часть правоохранительных функций, транспорт, армияправоохранительных функций, транспорт, армия

– Субъекты и федерация собирают разные налогиСубъекты и федерация собирают разные налоги• Германия – «кооперативная федерация»Германия – «кооперативная федерация»

– Примат федерального законодательства, но Примат федерального законодательства, но действует «презумпция компетентности» земельдействует «презумпция компетентности» земель

– Земельная исполнительная и законодательная власть, Земельная исполнительная и законодательная власть, включая глав регионов, избираются по единому включая глав регионов, избираются по единому избирательному законуизбирательному закону

– Налоговая система более централизована, чем в СШАНалоговая система более централизована, чем в США• Индия – сильный центрИндия – сильный центр

– Крайне детализованная федеральная конституцияКрайне детализованная федеральная конституция– Главы субъектов назначаютсяГлавы субъектов назначаются– Первоначально штаты были неравноправны, затем Первоначально штаты были неравноправны, затем

это было отмененоэто было отменено– Перечень полномочий регионов исчерпывающий, в Перечень полномочий регионов исчерпывающий, в

отличие от полномочий центраотличие от полномочий центра

Page 5: 050827 Открытая Россия - федерализм и кадровая политика

Федерализм и региональная Федерализм и региональная политика во времена СССРполитика во времена СССР

• Федерализм в России был введен после Федерализм в России был введен после революции 1917 года по национально-революции 1917 года по национально-территориальному признаку, имел сложный территориальному признаку, имел сложный многоуровневый характермногоуровневый характер

• Кадровая политика в СССР заложена СталинымКадровая политика в СССР заложена Сталиным::– Номенклатура как всеобщий план кадрового Номенклатура как всеобщий план кадрового

развитияразвития– Набор неписаных правил при назначении Набор неписаных правил при назначении

региональных руководителей, особенно в региональных руководителей, особенно в нацреспубликахнацреспубликах

– Система горизонтальной и вертикальной ротацииСистема горизонтальной и вертикальной ротации– Минимум собственности при развитой системе Минимум собственности при развитой системе

персональных привилегийперсональных привилегий• Социальный лифт для отдельных слоев населенияСоциальный лифт для отдельных слоев населения

– Система поиска талантливых кадров в регионахСистема поиска талантливых кадров в регионах– Квоты для национальных кадров в ВУЗахКвоты для национальных кадров в ВУЗах

• Распад СССРРаспад СССР::– Бурный рост деловой активности – привилегии Бурный рост деловой активности – привилегии

перестали быть необходимымиперестали быть необходимыми– Обновление ЦК при Горбачеве сломало плановость Обновление ЦК при Горбачеве сломало плановость

номенклатурного развитияноменклатурного развития– Утрата центром фискального контроля за Утрата центром фискального контроля за

республиками привела к потере заинтересованности республиками привела к потере заинтересованности в существовании центрав существовании центра

Page 6: 050827 Открытая Россия - федерализм и кадровая политика

Кадровая политика во времена Кадровая политика во времена Ельцина – основа единства РФЕльцина – основа единства РФ

• Федерализм использовался Федерализм использовался Ельциным в борьбе с ГорбачевымЕльциным в борьбе с Горбачевым::

– «Берите суверенитета столько, сколько «Берите суверенитета столько, сколько сможете унести»сможете унести»

• В 1992-1993 году неравноправие В 1992-1993 году неравноправие национальных и территориальных национальных и территориальных субъектовсубъектов

• В 1993 году новая Конституция В 1993 году новая Конституция уравняла субъекты, взамен уравняла субъекты, взамен предложены договоры между центром предложены договоры между центром и регионамии регионами

– Федеративный договор не был частью Федеративный договор не был частью Основного ЗаконаОсновного Закона

• Регулярные вертикальные Регулярные вертикальные перемещения представителей перемещения представителей региональных элитрегиональных элит

Page 7: 050827 Открытая Россия - федерализм и кадровая политика

Кадровая политика в Кадровая политика в путинской Россиипутинской России

Прекращение ротации Прекращение ротации элит в путинской Россииэлит в путинской России::– Совет ФедерацииСовет Федерации– Выборы по партийным Выборы по партийным

спискамспискам– «Техническое» «Техническое»

правительствоправительство– Назначение губернаторовНазначение губернаторов– Контроль над бизнесомКонтроль над бизнесом

Page 8: 050827 Открытая Россия - федерализм и кадровая политика

Центр Центр vs vs регионырегионы

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Доходы Расходы

• Непрерывное перераспределение доходов и расходов в пользу Непрерывное перераспределение доходов и расходов в пользу ЦентраЦентра

• Начиная с 2000 года доля доходов регионов стала меньше, чем доля Начиная с 2000 года доля доходов регионов стала меньше, чем доля расходоврасходов

– Перераспределение налоговПерераспределение налогов– Реформа местного самоуправленияРеформа местного самоуправления– ФЗ №122 о монетизации льготФЗ №122 о монетизации льгот– Реформа образованияРеформа образования

Соотношение доли доходов и расходов региональных бюджетов в бюджете РФ

события 1993 годадефолт

приход Путина

монетизация

Page 9: 050827 Открытая Россия - федерализм и кадровая политика

Становление региональных элит – Становление региональных элит – этапы смены власти в регионахэтапы смены власти в регионах

• 1986-1987 – «Горбачевский призыв»1986-1987 – «Горбачевский призыв»– Шеварднадзе, Лигачев, Строев, Назарбаев, ...Шеварднадзе, Лигачев, Строев, Назарбаев, ...

• 1989-1991 - легализация национальных кланов1989-1991 - легализация национальных кланов– Республики СССРРеспублики СССР– Татария, Башкирия, Якутия, ...Татария, Башкирия, Якутия, ...

• 1991 год – «демократический призыв»1991 год – «демократический призыв»– Немцов, Горячев, Зубов, Ножиков, Илюмжинов, Попов, Немцов, Горячев, Зубов, Ножиков, Илюмжинов, Попов,

Собчак, Титов, Аяцков, Прусак, ...Собчак, Титов, Аяцков, Прусак, ...• Создание круговой поруки в 1993 годуСоздание круговой поруки в 1993 году

– Выступившие против – уволены (Россель)Выступившие против – уволены (Россель)• 1995-1997 – реванш «крепких хозяйственников»1995-1997 – реванш «крепких хозяйственников»

– Лужков, Яковлев, Россель, Сумин, Строев, Кондратенко, Лужков, Яковлев, Россель, Сумин, Строев, Кондратенко, Черногоров, Тихонов, Лисицын, Говорин, Стародубцев, Черногоров, Тихонов, Лисицын, Говорин, Стародубцев, Сергеенко, ...Сергеенко, ...

• 1999-1999-2003 – новые «менеджеры», 2003 – новые «менеджеры», представители бизнесапредставители бизнеса

– Хлопонин, Зеленин, Золотарев, Абрамович, Кузнецов, Хлопонин, Зеленин, Золотарев, Абрамович, Кузнецов, Дарькин, ...Дарькин, ...

• 2000-2002 – «генеральский спецназ»2000-2002 – «генеральский спецназ»– Аушев, Лебедь, Руцкой, Громов, Шаманов, Егоров, Аушев, Лебедь, Руцкой, Громов, Шаманов, Егоров,

Зязиков, Маслов, Кулаков, Семенов, ...Зязиков, Маслов, Кулаков, Семенов, ...• С 2005 года – замена региональных лидеров на С 2005 года – замена региональных лидеров на

технических управленцевтехнических управленцев

Page 10: 050827 Открытая Россия - федерализм и кадровая политика

Становление региональных элит – Становление региональных элит – регионалы в Москверегионалы в Москве

• Свердловский кланСвердловский клан: : Ельцин, Бурбулис, Ельцин, Бурбулис, Петров, Лобов, ...Петров, Лобов, ...

• ПитерцыПитерцы::– «старо-питерцы»«старо-питерцы»: : Чубайс, Греф, КудринЧубайс, Греф, Кудрин– «путинские питерцы»«путинские питерцы»: : Сечин, Иванов, Сечин, Иванов,

Медведев, Козак, Миллер, Литвиненко, ...Медведев, Козак, Миллер, Литвиненко, ...• Отдельные примерыОтдельные примеры::

– Христенко, Головков, Гартунг – ЧелябинскХристенко, Головков, Гартунг – Челябинск– Густов – Ленинградская областьГустов – Ленинградская область– Немцов, Кириенко – Нижний НовгородНемцов, Кириенко – Нижний Новгород– Бородин, Николаев – ЯкутияБородин, Николаев – Якутия– Сысоев – СамараСысоев – Самара– Вешняков – Архангельск Вешняков – Архангельск – Рыбкин – Волгоград Рыбкин – Волгоград – Рощупкин – Омск Рощупкин – Омск – Трутнев – Пермь Трутнев – Пермь – Аверченко – Ростов Аверченко – Ростов

• БизнесБизнес::– Дерипаска, Мордашов, Лисин, Алекперов, Дерипаска, Мордашов, Лисин, Алекперов,

Вайншток, ...Вайншток, ...

Page 11: 050827 Открытая Россия - федерализм и кадровая политика

Федеральные ФПГ Федеральные ФПГ vsvs региональные элитырегиональные элиты

• Уход части топ-менеджеров крупных ФПГ в Уход части топ-менеджеров крупных ФПГ в регионырегионы

– ПолитикаПолитика::• Ищенко (МДМ) – ВолгоградИщенко (МДМ) – Волгоград• Кузнецов (МДМ) – ПсковКузнецов (МДМ) – Псков• Зеленин (Интеррос) – ТверьЗеленин (Интеррос) – Тверь

– БизнесБизнес::• Генералов (ЮКОС) – КрасноярскГенералов (ЮКОС) – Красноярск• Тархов, Казаков (ЮКОС) – СамараТархов, Казаков (ЮКОС) – Самара• Прохоров (Интеррос) – Норильск Прохоров (Интеррос) – Норильск

• Системная работа лоббистов ФПГ по Системная работа лоббистов ФПГ по установлению контроля за «домашними» установлению контроля за «домашними» регионамирегионами

– ЮКОС – Эвенкия, ТомскЮКОС – Эвенкия, Томск– Интеррос – Таймыр, КрасноярскИнтеррос – Таймыр, Красноярск– Сибнефть – ЧукоткаСибнефть – Чукотка– Русал – Красноярск, Хакассия, ИркутскРусал – Красноярск, Хакассия, Иркутск– Ренова – ИркутскРенова – Иркутск– Газпром – Ямало-Ненецкий АО, АстраханьГазпром – Ямало-Ненецкий АО, Астрахань– ЛУКОЙЛ – Волгоград, ПермьЛУКОЙЛ – Волгоград, Пермь– Примеров сопротивления очень мало – Примеров сопротивления очень мало –

Норильск, Ненецкий АО, НоябрьскНорильск, Ненецкий АО, Ноябрьск

Page 12: 050827 Открытая Россия - федерализм и кадровая политика

Возрастной «барьер»Возрастной «барьер»• Система выращивания и фильтрации кадров Система выращивания и фильтрации кадров

в СССРв СССР: : – Пионеры (10-15 лет)Пионеры (10-15 лет)– Комсомол (15-35 лет)Комсомол (15-35 лет)– Партия (30+ лет)Партия (30+ лет)

• В ходе преобразований 1989-1991 гг. В ходе преобразований 1989-1991 гг. большая часть актива ВЛКСМ ушла в бизнес, большая часть актива ВЛКСМ ушла в бизнес, а затем и в государственное управлениеа затем и в государственное управление

• В итоге возрастной состав руководителей в В итоге возрастной состав руководителей в СССР и в РФ можно изобразить следующим СССР и в РФ можно изобразить следующим образомобразом::

25 35 45 55 65

СССР

25 35 45 55 65

РОССИЯ

Page 13: 050827 Открытая Россия - федерализм и кадровая политика

ПричиныПричины антидемократического антидемократического термидора в 2001-2004 гг.термидора в 2001-2004 гг.

• Президент как монархПрезидент как монарх– Вне ветвей властиВне ветвей власти– «Вручную» выполняет роль системы «Вручную» выполняет роль системы

сдержек и противовесовсдержек и противовесов• Конституция 1993 года и Конституция 1993 года и

переизбрание Ельцина в 1996 году переизбрание Ельцина в 1996 году связали круговой порукой связали круговой порукой представителей политической элитыпредставителей политической элиты

– Нет публичной политики в западном Нет публичной политики в западном пониманиипонимании

– СМИ сознательно отказались от СМИ сознательно отказались от объективного подходаобъективного подхода

• Права на владение основными Права на владение основными объектами собственности объектами собственности сомнительны, и владельцами ФПГ сомнительны, и владельцами ФПГ легко манипулироватьлегко манипулировать

Page 14: 050827 Открытая Россия - федерализм и кадровая политика

Что делать для гармоничного Что делать для гармоничного развития региональных элитразвития региональных элит??

• Развитие местной политикиРазвитие местной политики::– Прямая демократияПрямая демократия– Вовлечение молодежиВовлечение молодежи

• Справедливый раздел Справедливый раздел доходных и расходных доходных и расходных полномочийполномочий

• Создание системы Создание системы вертикальной и вертикальной и горизонтальной ротации горизонтальной ротации государственных управленцевгосударственных управленцев