1. POVIJEST EUROPSKIH INTEGRACIJA

dr. sc. Ljerka Mintas-Hodak

1.1. UVOD

Kad je riječ o europskim integracijama, poznavanje povijesnog slijeda važnijih događaja presudno je za potpunije razumijevanje kako svega onoga što Europska Unija (EU) – kao najznačajniji oblik poslijeratnog europskog integriranja - danas predstavlja, tako i za sagledavanje njenog daljnjeg razvoja. Drugim riječima, samo poznavanjem i razumijevanjem povijesti europskog integriranja moguće je shvatiti sve ono pozitivno što danas predstavlja Europska unija, ali i sve njene slabosti i manjkavosti, te se tek na toj osnovi može upustiti u predviđanje ili analiziranje njezinog daljnjeg razvoja.

Nakon II. svjetskog rata započeo je jedan, do tada nepoznat, novi oblik povezivanja i suradnje pojedinih država Europe, nazvan «integracija». Jedna od osnovnih karakteristika europskog integriranja jest da ono predstavlja kontinuirani povijesni proces koji traje već 70-ak godina (s određenim usponima i padovima), ali koji još nije završen već se nastavlja u budućnost.

U cilju veće preglednosti, prikaz razvoja europskog integriranja, kao i povijesni prikaz općenito, obično se dijeli u nekoliko razdoblja. Kriteriji za podjelu mogu biti različiti. Najčešće se kao kriterij koriste određeni prijelomni trenuci (npr. značajni politički, ekonomski ili neki drugi događaji) koji su napose obilježili razvoj ideje ujedinjene Europe. Razni autori različito odabiru značajne povijesne događaje u procesu europskog integriranja, te na toj osnovi onda različito omeđuju razdoblja kroz koja je taj proces do sada već prošao. Jedna od mogućih podjela povijesti europskih integracija, a koja nam se čini prihvatljivom, je podjela na sljedeća osnovna razdoblja:

1945.-1984. – počeci razvoja 1985.-1992. – uspostava zajedničkog tržišta 1993.- 2003. – stvaranje Europske (ekonomsko-monetarne) unije 2004.- 2008 - proširenje i Ustav 2009 Lisabonski ugovor

1.2. POČECI EUROPSKOG INTEGRIRANJA

1.2.1. Europa poslije drugog svjetskog rata

Može se opravdano zapitati zašto se početak europskih integracija obično smješta u vrijeme nakon II. svjetskog rata kad se ideja o ujedinjenju u Europi javila mnogo ranije - još u XVII. stoljeću, a u obrisima još i ranije. Jedan od mogućih odgovora je sigurno i taj da je, od prve pojave ove ideje do početka njene realizacije trebalo proći dosta vremena kako bi sazreli uvjeti za njeno šire prihvaćanje. Trebalo je vremena da političke elite europskih država shvate kako proces izgradnje ujedinjene Europe može postati

1

sredstvom uspostave trajnog mira i stabilnosti u Europi. Ili kako je slavni Antoine de Saint-Exupery rekao: «Prisili (neprijatelje) da zajednički grade zamak i pretvorit ćeš ih u braću!»

Stoljećima su, naime, europske države međusobno ratovale boreći se za prevlast, samoodržanje, sigurnost, zaštitu nacionalnih interesa ili nešto drugo, stvarajući klimu opće nesigurnosti u cijeloj Europi. Dva svjetska rata u prvoj polovici XX. stoljeća krajnja su eskalacija takve politike europskih država. Oni su, zahvaljujući svojim ogromnim razornim učincima, napokon svima pokazali svu destruktivnost daljnjeg ustrajavanja na vođenju usko nacionalnih politika i potaknuli su sazrijevanje potpuno drugačijeg razmišljanja. Umjesto dotadašnjeg ratovanja da bi se očuvao državni suverenitet i ostvarili određeni nacionalni interesi, ubrzano je sazrijevalo opće uvjerenje da se nacionalni interesi mogu trajnije i kvalitetnije zaštiti međusobnom suradnjom europskih država i djelomičnim ograničenjem suvereniteta svake od njih u korist ostvarivanja zajednički postavljenih ciljeva.

Dakle, tek nakon II. svjetskog rata stvorili su se objektivni uvjeti za ozbiljenje ideje postupnog europskog ujedinjavanja i tek su se tada na političkoj sceni Europe pojavile dovoljno snažne političke osobe koje su tu ideju iskoristile za postizanje trajnog mira i stabilnosti, te ju počele ozbiljavati kroz izgradnju europskih institucija.

1.2.1.1. Bi polarna podjela Europe i hladni rat

Drugi svjetski rat ne samo da je razorio ili ozbiljno oslabio gospodarstva svih zaraćenih zemalja i nanio nemjerljivu materijalnu štetu, nego je izazvao i smrt više desetaka milijuna ljudi te ogromni val izbjeglica i progranika.1

Niti prestankom rata Europa nije postala stabilno i sigurno područje jer su odmah po njegovom svršetku započele ideološke, ali i interesne podjele u Europi između bivših saveznika – i to SSSR-a s jedne, te Velike Britanije i Francuske s druge strane. Ovaj sukob – koji se prvi puta otvoreno manifestirao kroz pitanje zajedničke uprave nad poraženom Njemačkom (podijeljenom u 5 okupacijskih zona) - doveo je ubrzo do podjele Europe na dva suparnička politička, ekonomska i vojna bloka: na SSSR i zemlje u sferi njegovog utjecaja te zemlje tzv. Zapadne Europe2. Ta dva bloka odmjeravala su snage kroz narednih gotovo 50 godina (sve do kraja 80-ih godina), u razdoblju poznatom pod nazivom «doba hladnog rata».

Osnovne razlike između ova dva bloka najjasnije se mogu uočiti kroz političke aspiracije političkih elita u vodećim zemljama svakog od blokova te prateći smjer kojim je u njima tekla obnova i politički razvoj nakon rata:

U Zapadnom bloku provedena je brza obnova uz obilnu pomoć SAD-a, dok se u Istočnom bloku SSSR usmjerio prvenstveno na vlastitu obnovu na teret ostalih zemalja tog bloka.

1 Npr.: oko 9 milijuna raseljenih Nijemaca u Njemačkoj i još 9 milijuna Nijemaca protjeranih iz tadašnje Čehoslovačke i Poljske; oko 2 milijuna Poljaka preseljeno je zapadnije zbog širenja ruskih granica na zapad, itd.

2 tzv. «Zapadni blok» uvjetno obuhvaća sve zemlje Europe koje nije okupirala sovjetska armija te koje su kasnije postale bilo članice NATO-a, bilo EU-a, dok tzv. «Istočni blok» obuhvaća, uz SSSR, sve zemlje koje je SSSR pripojio ili su bile pod njegovim neposrednim utjecajem ili kako se to popularno znalo reći «zemlje iza željezne zavjese Davies, N., str. 1109 i dalje).

2

U Zapadnom se bloku vojna sigurnost, zbog straha od širenja SSSR-a, ostvarivala kroz osnutak NATO-a, dok je u Istočnom bloku osnovan Varšavski pakt kao pandan NATO-u.

U Zapadnom bloku je proveden proces dekolonizacije, dok se u Istočnom bloku SSSR teritorijalno proširio anektirajući oko 272 milje stranog teritorija sa oko 25 milijuna ljudi te je držao u sferi svog utjecaja sve zemlje iza tzv. «željezne zavjese».

U Zapadnom bloku je obnovljeno gospodarstvo na tržišnim osnovama i uz poštivanje privatnog vlasništva te uz provođenje višestranačke demokracije, dok je u Istočnom bloku zavladao komunističko-socijalistički sustav i jednopartijski totalitarizam.

U Zapadnom je bloku započeo proces europskih integracija, dok je Istočni blok ostao izvan tog procesa do raspada SSSR-a.

Mnogi autori, koji su pisali o povijesti europskog integriranja, slažu se s tvrdnjom kako je bipolarna podjela Europe na dva bloka i hladnoratovska politika, uz sve svoje slabe strane, ipak pozitivno utjecala na uspostavu tješnje suradnje između država unutar svakog bloka te je na taj način poticala i proces europskog integriranja unutar Zapadnog bloka (Calleo, D. P., str. 87).

1.2.1.2. Nova poslijeratna politička strategija

U prvim poslijeratnim godinama, vlade većine država Zapadne Europe bile su uglavnom zaokupljene osmišljavanjem politike koja bi im omogućila da što brže i uspješnije, s jedne strane, pokrenu i razviju razoreno nacionalno gospodarstvo te provedu obnovu ratom razrušenog, a s druge da vojno što više ojačaju kako bi osigurali nacionalnu sigurnost i zaštitili se od vojne snage SSSR-a (odnosno kasnije država Istočnog bloka).

Ostvariti tako ambiciozne političke ciljeve bilo je moguće samo zahvaljujući tome što se, među političkim elitama u državama Zapadnog bloka, odnosno Zapadne Europe, postupno iskristalizirala jedna potpuno nova politička strategija koja se temeljila na dva osnovna načela koja su usmjeravala političke akcije vladajućih elita. To su bila: (1) oslanjanje na pomoć i suradnju s SAD-om i (2) međusobna suradnja europskih država.

1.2.1.2.1. Oslanjanje na pomoć i suradnju s SAD-om

Prvo načelo nove političke strategije država Zapadne Europe temeljilo se na spoznaji da se brza obnova ratom razrušenog gospodarstva ne može ostvariti bez financijske i druge pomoći izvana, a to je značilo prvenstveno uz pomoć Sjedinjenih Američkih Država (i kasnije Kanade).

Već u ožujku 1947. g., predsjednik SAD-a, Harry S. Truman, podupro je zahtjev europskih država da SAD pruži vojnu i ekonomsku pomoć Zapadnoj Europi. Tražeći odobrenje američkog Kongresa za slanje bespovratne financijske pomoći europskim državama Zapadnog bloka, Truman je, između ostaloga, isticao kako SAD mora bez posebnih uvjeta (tj. pružanja financijske pomoći samo na kreditnoj osnovi) pomoći

3

slobodnom svijetu da se «othrva sovjetskom podčinjavanju». Ovaj njegov stav poznat je pod nazivom «Trumanova doktrina».

Ipak, američka politika nije se opredijelila pružiti financijsku pomoć Europi samo zato da bi se među europskim državama Zapadnog bloka pridobilo saveznike protiv SSSR-a. SAD, koji je iz dva svjetska rata izašao kao supersila (kojoj će se uskoro suprostaviti SSSR kao druga supersila), zagovarao je otvoreno (liberalno) globalno (svjetsko) gospodarstvo kako bi osigurao tržište za svoje proizvode i time potakao daljnji razvoj svojih proizvodnih potencijala. U tu svrhu SAD je odmah nakon II. svjetskog rata potakao osnutak Međunarodnog monetarnog fonda (MMF), Svjetske banke (SB) i Općeg sporazuma o tarifama i trgovini (GATT). Stoga je američka politika smatrala da financijska pomoć europskim gospodarstvima, kako bi ojačala i postala konkurentna, dugoročnije gledajući, doprinosi uspostavi globalnog slobodnog tržišta, te istodobno otvara mogućnost za američke javne i privatne investicije u europskim državama (Duignan, P.& Gann, L.H.; Hogan, M.).

U lipnju 1947. g. Trumanov državni tajnik, general George Marshall, objavio je tzv. Program europske obnove ili Marshallov plan ekonomske pomoći. Ovaj četverogodišnji program pomoći (1948.-1951.) sastojao se od oko 12 milijardi i 500 milijuna dolara namijenjenih 16 zemalja uključujući i Njemačku. Amerikanci su postavili uvjet da europske zemlje same odluče o distribuciji pomoći. U tu svrhu 1948. g. osnovana je nova međunarodna i međuvladina organizacija pod nazivom Organizacija za europsku ekonomsku suradnju (Organisation for European Economic Cooperation -OEEC) koja je djelovala kroz vlastita stalna tijela na osnovi konsenzusa svih 16 (kasnije 18) država članica Zapadnog bloka, a koje su istodobno bile i korisnice sredstava Marshallovog plana (uključujući Njemačku). Iako su sredstva prvotno bila namijenjena i za obnovu SSSR-a i zemalja koje su postupno ušle u sferu Istočnog bloka, SSSR i njegovi sateliti odbili su ( iz ideoloških razloga) sudjelovati u programu pomoći.3

Iako se mnogi povjesničari slažu kako je održavanje hladnoratovske politike u Europi kroz gotovo 50 godina podjednako odgovaralo kako SAD-u i državama Zapadnog bloka, tako i SSSR-u i državama unutar Istočnog bloka, ipak je nesporno da je upravo Staljin zaslužan za njegov početak. On je odmah nakon završetka II. svjetskog rata iskoristio Crvenu armiju kako bi postupno okupirao okolne države srednje i istočne Europe. U njima je doveo na vlast komunističke partije koje su potom te zemlje trajno priklonile sovjetskoj sferi utjecaja. Teritorijalne pretenzije SSSR-a u poslijeratnoj Europi kulminirale su 1948. g. kada je Staljin uveo blokadu dijela Berlina koji je bio pod upravom zapadnih saveznika (Calleo, D. P; Torbiörn, K. M.).

Širenje komunizma i sovjetskog utjecaja u zemljama Istočnog bloka izazivalo je sve veći strah i zabrinutost za vlastitu sigurnost u zemljama Zapadnog bloka. Da bi očuvale svoje granice i unutarnju sigurnost, države Zapadnog bloka nisu se mogle osloniti samo na vlastite vojne snage jer su one bile bitno oslabljene četverogodišnjim ratom. Stoga su zatražile od SAD-a da zadrži dio svojih vojnih snaga u Europi i tako osigura zaštitu od sovjetske opasnosti.

3 Nakon raspodjele sredstava iz Programa europske obnove (Marshallovog plana), OEEC je, koncem 50-ih godina prerasla u organizaciju koja se bavi ekonomskim istraživanjima i analizama te je promijenila ime i od tada se zove Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj (Organisation for Economic Cooperation and Development –OECD).

4

SAD je – da bi neutralizirao sve veći utjecaj SSSR-a (koji se pretvarao u drugu svjetsku supersilu) - prihvatio osigurati obranu i sigurnost u Europi i time smanjiti vojne troškove europskih država. U tu svrhu 1949. g. osnovan je novi vojni savez (nasljednik Velikog ratnog saveza) koji je na početku obuhvaćao devet europskih zemalja,4 SAD i Kanadu, a pod nazivom Sporazum o sjeverno-atlantskoj organizaciji (North Atlantic Treaty Organisation - NATO). Savez se sastojao od združenih zračnih, kopnenih i pomorskih snaga zemalja članica, raspoređenih regionalno u vojnim bazama i osiguravao je atlantsku rutu između SAD-a i Europe te cijelo područje tzv. Zapadne Europe. Prvi mu je zadatak bio razbiti blokadu Zapadnog Berlina uspostavom zračnog mosta.

1.2.1.2.2. Međusobna suradnja država i federalizam

Drugo načelo nove političke strategije država zapadne Europe bilo je uspostava tjesnije međusobne suradnje.

Još u vrijeme II. svjetskog rata započelo je konačno sazrijevati uvjerenje da nacionalne države u Europi ne mogu samim svojim postojanjem osigurati niti unutrašnji niti međunarodni mir, niti sigurnost, a ni stabilne unutrašnje poretke (Njemačka i Italija su to najočitije dokazale prije i u doba II. svjetskog rata). Postajalo je sve jasnije da je to moguće postići samo ako države djeluju zajedno, u tijesnijoj međusobnoj suradnji odnosno ujedinjene oko postizanja zajedničkih ciljeva. Tu spoznaju lijepo je formulirao Altiero Spinelli, jedan od prvih arhitekata ujedinjenja Europe kad je 1985. g. rekao: »....ogromna preobrazba se zbila u političkoj svijesti Europljana, nešto što je potpuno novo u njihovoj povijesti. Stoljećima su susjedne zemlje bile potencijalni neprijatelji protiv kojih je trebalo biti neprestano na straži i biti neprestano spreman na borbu. Sada, nakon završetka najstrašnijeg od ratova u Europi, ovi susjedi se počinju uočavati kao prijateljski narodi koji dijele zajedničku sudbinu.» (Rodin, S., str. 6).

Sazrijevanju takvog uvjerenja bitno su doprinijeli i hladnoratovska bipolarizacija Europe i vojna i ekonomska oslabljenost zapadnoeuropskih država jer je strah od moguće opasnosti koja je dolazila s istoka Europe tjerao države Zapadnog bloka na sve tjesniju suradnju, prvenstveno na ekonomskom i vojnom planu, kako bi ojačale i zaštitile se. Američka politika podupirala je takav trend razvoja unutar Europe (potaknula osnutak OEEC i sudjelovala u osnutku NATO-a) ocjenjujući da regionalno europsko okupljanje država može samo pomoći bržem razvoju njihovih gospodarstava i uključivanju u globalni svjetski poredak koji je SAD promovirao.

Novi, bliži oblici suradnje europskih država pretpostavljali su izgradnju novog institucionalnog oblika, drugačijeg od onog koji je uglavnom dominirao tijekom ranijih stoljeća u europskim međudržavnim odnosima, a za koji se pokazalo da ne može osigurati trajnu i učinkovitu suradnju između europskih država koja bi jamčila sigurnost i mir u Europi5. S vremenom se iskristaliziralo da bi se novo zajedništvo između europskih država moralo temeljiti na dva elementa: prvo, zajednica bi morala osigurati državama da, kroz međusobnu suradnju i dogovaranje, ostvaruju one zajednički postavljene ciljeve

4 To su bile: Velika Britanija, Francuska, Danska, Italija, Portugal, Island i Norveška, a kasnije još Grčka i Turska.5 Do tada se kroz povijest suradnja između država, između ostalog, uglavnom odvijala kroz tzv. «internacionalne» ili međunarodne organizacije (na čija tijela države nikada nisu prenosile ni jedan dio svog suverenog prava odlučivanja nego su o svim dogovorima postignutim u okviru takvih međunarodnih organizacija (tj. o višestranim ugovorima ili konvencijama) suvereno odlučivale unutar države (vlade, parlamenta) hoće li ih prihvatiti i primjenjivati u svom pravnom poretku (tzv. akt ratifikacije).

5

koji su istodobno izraz i određenih specifično nacionalnih interesa članica; drugo, na razini zajednice bi morali postojati učinkoviti mehanizam za provedbu dogovorenih zajedničkih akcija (politika) u svakoj državi članici. Da bi se postiglo ovo drugo, svaka bi država članica trebala prenijeti na tijela takve nove zajednice europskih država dio svojih suverenih prava da samostalno odlučuje o pojedinim pitanjima (tj. djelomično ograničiti svoj suverenitet u korist zajednice). Tijela zajednice bi odlučivala u ime i umjesto država članica u svim područjima za koja bi članice dogovorno prenijele svoje suvereno pravo odlučivanja, a države bi bile dužne provesti na svom teritoriju tako donesene odluke zajednice. Za razliku od ranije prevladavajućih «među-narodnih» (internacionalnih) organizacija, s vremenom je ova nova vrsta zajednice nazvana «nad-nacionalnom» odnosno «supranacionalnom», prvenstveno zbog ovlasti koja su dobila tijela takvih zajednica u odnosu na države članice.

Okvir: Supranacionalna zajednica kao novi institucionalni model koji je prvi osmislio

Jean Monet. Karakterizira ju dogovor više suverenih država o prenošenju određenih ovlasti odlučivanja sa nacionalnih tijela (vlade, parlamenta) na nad-nacionalna tijela koja čine supranacionalnu zajednicu. Do pojave supranacionalne zajednice država u Europi, na međunarodnoj sceni su postojali razni modeli i oblici suradnje suverenih država kao što su međunarodne organizacije, međunarodne konvencije, sporazumi i sl.)

Iz svega je vidljivo da je u drugoj polovici četrdesetih godina XX. stoljeća ideja o tješnjoj europskoj suradnji, zajedništvu, pa čak i ujedinjenju, konačno zadobila široku javnu i političku podršku. Podršku su davali ne samo političari različitih uvjerenja, nego i razni javni djelatnici, intelektualci, umjetnici, obični građani i brojne druge interesne skupine – tako da je to ubrzo preraslo u pravi pokret koji se obično naziva «(Sve)Europski pokret». Među pobornicima ideje europskog ujedinjenja bilo je mnogo istaknutih pojedinaca koji su tu ideju promovirali i razvijali još u doba između dva rata i donekle tijekom rata, a sada su dobili prvi puta priliku da javno raspravljaju kako je i oživotvoriti.

Jedan od istaknutih političara i pobornik ideje o ujedinjenju Europe u uniju država koja bi se zvala (po uzoru na SAD) «Sjedinjene države Europe» ili «United States of Europe» bio je Winston Churchill. Sve koji su se zalagali za takav model ujedinjenja Europe obično se nazivalo «unionistima».

Nasuprot unionistima bili su tzv. «federalisti» koji su se uglavnom zalagali za ostvarenje Europe kao federativne države naroda. No među njima je bilo znatnih razlika u gledanju na to kako ostvariti sveopće ujedinenje europskih država. Jedan dio njih, predvođen Altierom Spinellijem6 zagovarao je brzu i sveobuhvatnu transformaciju svih država Zapadne Europe u jednu federalnu europsku državu.

6 Altiero Spinelli (1907.-1986.) bio je predvodnik zagovornika brze transformacije europskih država u europsku federaciju. Kao zastupnik u Europskom parlamentu osobito se zalagao za ostvarenje što snažnije integracije unutar EZ-a.

6

Drugi dio, predvođen Jean Monnetom,7 (slika br.1.) Robertom Schumanom,8

(slika br.2.) Alcideom De Gasperijem9 i Paul-Henrijem Spaakom,10 (slika br.3.) zalagao se za pragmatičniji pristup koji je podrazumijevao postupnu integraciju po pojedinim sektorima s konačnim ciljem ostvarenja Europske unije (tzv. sektorski pristup).

Jean Monet

Robert Schuman

7 Jean Monnet (1888.-1979.) naziva se “Ocem Europe” jer je presudno utjecao na prvi institucionalni oblik kojim je europsko integriranje započelo, tj. uspostavio je model supranacionalnih zajednica (o tome vidi više kasnije u tekstu). J. Monnet je u poslijeratnoj francuskoj vladi kao ministar izradio Plan gospodarske obnove (modernizacije) Francuske. Plan se, između ostalog, u mnogim segmentima temeljio na tjesnijoj suradnji s Njemačkom, napose na zajedničkom iskorištavanju njemačkog ugljena i čelika. 8 Robert Schumman (1886.-1963.) bio je poslijeratni francuski ministar valjskih poslova i dva puta francuski predsjednik vlade, po porijeklu iz francuske pokrajine Lorraine, demokršćanin po političkom uvjerenju, ostvario je Monnetove zamisli o počecima institucionalnog ujedinjavanja zapadnoeuropskih država. 9 Alcide de Gasperi (1881.-1954.), rođen Italiji, u južnom Tirolu, bilingualan, po političkom uvjerenju kršćanski demokrat, bio je talijanski premijer u više vlada od 1945. do 1953. g.10 Paul-Henry Spaak (189.9-1972.) rođen u Belgiji, po političkom uvjerenju socijalist, bio je gotovo stalno u razdoblju od 1938. do 1966. belgijski ministar vanjskih poslova, ministar financija ili premijer. Zbog značajne uloge koju je imao u pripremi Rimskih ugovora, smatra ga se «Ocem zajedničkog tržišta».

7

Paul Henry Spaak

1.2.1.2.2.1. Europski kongres federalista u Haagu

Pobornici ideje o europskom ujedinjavanju organizirali su u svibnju 1948. g. u Haagu (nevladin) Europski kongres na kojem je sudjelovalo oko 700 delegata iz 16 država. Predsjedao je W. Churchill. Rasprave koje su dominirale Kongresom, od onih o europskoj federaciji kao supranacionalnoj tvorevini, njenim institucijama, do onih o ljudskim pravima i posebnom međunarodnom sudu za ljudska prava, zajedničkom tržištu i monetarnoj uniji, otvorile su vrata ideji europskih integracija kao realističnom pravcu moguće buduće zajedničke europske politike.

Iako je Kongres u Haagu značajno odjeknuo u političkim krugovima cijele tadašnje Zapadne Europe, kako nije imao vladin karakter, nije mogao donijeti nikakve obvezujuće zaključke za države. Stoga se u zaključcima s Kongresa u Haagu, između ostalog, tek apeliralo na države da što prije osnuju jedno predstavničko tijelo svih europskih država kao i jedan međunarodni stalni sud koji bi se bavio zaštitom ljudskih prava. Na Kongresu je osnovan i jedan stalni odbor koji je trebao skrbiti o provedbi zaključaka, a koji je kasnije prerastao u prvo stalno tijelo Europskog pokreta (prvi predsjednik R. Schuman).

1.2.1.2.2.2. Vijeće Europe i Europski sud za ljudska prava

Prvi konkretni rezultat haških rasprava predstavljao je, u svibnju 1949. g., osnutak prve poslijeratne političke međunarodne vladine organizacije pod nazivom «Vijeće Europe» sa sjedištem u Strasbourgu (slika br. 4). Vijeće Europe osnovano je sa zadatkom da promovira europsko zajedništvo i ljudska prava.

Vijećem je upravljalo Vijeće ministara zemalja članica, dočim je Parlament imao samo konzultativnu funkciju. Iako su se federalisti zalagali da Vijeće Europe bude organizirano kao prva europska supranacionalna institucija, bili su nadglasani od strane unionista koji su se izborili da Vijeće Europe ostane samo međudržavna organizacija koja nema nikakvih supranacionalnih elemenata, tj. neposrednih izvršnih ovlasti u državama članicama. To je bio veliki poraz federalista, kako onih koji su zagovarali jednokratnu sveobuhvatnu transformaciju Europe u jednu federalnu državu (tzv. radikalnih

8

federalista), tako i onih koji su se zalagali za postupno integriranje u Europi (Monnet i dr.).

Upravo zbog činjenice što Vijeće Europe nije imalo nikakvih supranacionalnih elemenata, ono, iako je s vremenom okupilo u svom članstvu sve europske države, nikada nije odigralo značajniju ulogu u procesu europskog integriranja. Ipak, Vijeće Europe je dalo ogroman doprinos promicanju svijesti o ljudskim pravima i njihovoj zaštiti u Europi. Godine 1950.11 donesena je u Vijeću Europe Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda koja jamči temeljna ljudska prava (pravo na život, zabranu ropstva, mučenja, prisilnog rada itd.), zaštitu osobnih sloboda (sloboda govora, izbora itd.), sudska postupovna prava (pravo na obranu, na žalbu itd.) i posebna prava (sloboda savijesti, okupljanja, pravo na brak, obitelj itd.). Kasnije, tijekom vremena, Vijeće Europe je kroz brojne druge konvencije razradilo cijeli jedan pravni sustav zaštite i promicanja ljudskih prava građana u državama članicama. Da bi sustav bio doista učinkovit, uspostavljen je, paralelno s Vijećem Europe, i posebni međunarodni mehanizam sudske zaštite.

Uz Vijeće osnovan je i prvi stalni međunarodni sud pod nazivom Europski sud za ljudska prava (slika br. 5), također sa sjedištem u Strasbourgu. Sud sudi o povredama ljudskih prava pojedinaca u državama članicama Vijeća Europe, primjenjujući konvencije Vijeća Europe koje uređuju ta prava. Sud je do sada razvio bogatu sudsku praksu u zaštiti ljudskih prava, a njegova uloga u budućnosti u mnogome ovisi i o stavu današnjeg EU-a prema pitanju pružanja sudske zaštite ljudskih prava građana EU-a i nadalje pred ovim Sudom ili prvenstveno pred Sudovima Zajednice.

Vijeće Europe

11 Ova Konvencija je, nakon ratifikacije od strane deset država članica, stupila na snagu 1953.g.

9

Sud za ljudska prava

1.2.1.3. Prve supranacionalne zajednice

Razočaran ograničenim dometom Vijeća Europe, Jean Monnet razradio je početkom 50-ih godina ideju o osnivanju tri supranacionalne institucije za tri različita sektora: ekonomski, vojni i politički kao osnovu za utemeljenje Ujedinjenih Država Europe. Prva bi bila Europska zajednica za ugljen i čelik (European Coal and Steel Community - ECSC), druga bi bila Europska obrambena zajednica (European Defence Community - EDC) i treća Europska politička zajednica (European Political Community - EPC). R. Schuman je 1950. g. objavio ideju o osnivanju prve zajednice (tzv. Schumanov plan), a uskoro potom tadašnji francuski premijer Pleven12 plan o osnivanju druge dvije. Političke okolnosti išle su na ruku Schumanu, ali ne i Plevenu. Zahvaljujući Marshallovom planu obnova njemačkog gospodarstva išla je vrlo dobro (Wirtschaftswunder). Njemačka je u političkom smislu još uvijek bila poražena, okupirana i podijeljena na pet okupacijskih zona (britansku, francusku, američku, sovjetsku i Berlin /koji je i sam bio podijeljen na četiri zone/). Okupacijske su vlasti, da bi mogle upravljati najvećim njemačkim industrijskim kompleksom smještenim u pokrajini Ruhr, osnovale 1948. g. tzv. Visoku ruhrsku vlast. Ona se, međutim, pokazala potpuno neučikovitom i stoga se razmišljalo (osobito SAD) o njenom ukidanju i osnivanju njemačke suverene države sa vlastitom vladom.

Robert Schuman iskoristio je okolnost neučinkovitosti Visoke vlasti i strah Francuske od ponovnog jačanja Njemačke, te je dobio francusku podršku da predloži njemačkom predstavniku (kasnijem kancelaru) Adenaueru osnivanje zajedničke međunarodne institucije sa supranacionalnim ovlastima koja bi upravljala proizvodnjom i prodajom ugljena i čelika iz Ruhra. Adenauer je na to pristao želeći što više vezati Njemačku uz Zapadni blok, a u strahu od mogućih daljnjih sovjetskih teritorijalnih pretenzija prema okupiranoj Njemačkoj. Projektu se se pridružile i zemlje Beneluxa 13 i tako je 1951. g., sklapanjem ugovora u Parizu, nastala Europska zajednica za ugljen i čelik14(slika br.6).

12 Rene Pleven (1901- 1998) bio je vođa frakcije koja se izdvojila iz stranke degolista i dva puta francuski premijer.13Benelux je naziv za prvu carinsku uniju nakon II svjetskog rata u Europi, a koja je uključivala Belgiju, Nizozemsku i Luksemburg., Osnovana je 1948.g. ugovorom između tih triju država.14 Ugovor o osnutku EZUČ bio je sklopljen na razdoblje od 50 godina i prestao je važiti 2002.g.

10

potpisivanje Ugovora o Europskoj zajednici za ugljen i čelik (Pariz 1951.)

1.2.1.3.1. Europska zajednica za ugljen i čelik

Europska zajednica za ugljen i čelik (skraćeno: EZUČ) bila je prva supranacionalna institucija, osnovana između šest država (Francuske, Njemačke, Italije, Belgije, Nizozemske i Luksemburga).

Zadatak joj je bio osigurati slobodnu trgovinu ugljena i čelika, zajedničkom upravom i propisima zaštititi proizvodnju, te regulirati konkurenciju, a u slučajevima ozbiljne krize omogućiti kontrolu cijena i proizvodnje.

Zajednica je imala razrađenu institucionalnu strukturu koja se sastojala od: (1) Visoke Vlasti, organizirane na supranacionalnom načelu; (2) Vijeća ministara, organiziranog na načelu međuvladine suradnje; (3) Suda, koji je rješavao sporove proizišle iz pariškog ugovora; (4) Predstavničke skupštine, koja je imala samo konzultativnu i donekle nadzornu funkciju. Zajednica je djelovala samostalno sve do Ugovora iz Maastrichta 1991.g.

EZUČ je zadržala vlastita izvršna tijela (Vijeće ministara, Visoku vlast) sve do 1967.g. Naime, iste su države uskoro osnovale još dvije supranacionalne zajednice (Europsku ekonomsku zajednicu (EEZ) i Europsku zajednicu za atomsku energiju (EZAE)) svaku sa vlastitim izvršnim tijelima. Kako su izvršna tijela tri Zajednice bila vrlo slična, šest država članica triju Zajednica dogovorile su 1965.g. spajanje izvršnih tijela (Ugovor o spajanju).Ugovor je, zbog poteškoća s ratifikacijama, stupio na snagu tek 1967.g. i od tada sve tri Zajednice imaju jedinstvena tijela – jednu Europsku Komisiju, jedno Vijeće ministara, jedan Parlament i jedan Sud15.

Mnogi smatraju kako je Europska zajednica za ugljen i čelik bila prvi konkretni korak nove francuske politike prema premošćivanju dugogodišnjeg neprijateljstva i ratnog suparništva između Francuske i Njemačke16. Jednako tako smatra se da je odnos

15 Od tada se EEZ sve češće naziva samo Europska zajednica (EZ), a sve tri Zajednice zajedno - Europske zajednice (EZ). Tek od osnutka Europske unije, 1993. g., sve tri Zajednice zajedno počele su se nazivati u jednini «Europska zajednica» (EZ)(Cini, M., str. 50), .

16 To je lijepo izrazio J. Monnet u svojoj knjizi sjećanja: «Ako...se pobjednici i pobijeđeni slože zajednički suvereno upravljati dijelom svojih prirodnih bogatstava.....tada se među njima uspostavlja čvrsta veza koja će otvoriti put i za druge zajedničke akcije, i to treba poslužiti kao primjer ostalim narodima u Europi.» (J. Monnet, Memoirs, str. 293 –

11

dviju najvećih kontinentalnih europskih država oduvijek bio u velikoj mjeri odlučujući za ukupne odnose u Europi. Stoga je udruživanje ovih dviju država radi zajedničkog upravljanja industrijom ugljena i čelika ujedno predstavljalo i prvi konkretni korak prema izgradnji francusko-njemačke osovine bez koje ne bi bilo moguće ostvariti kasniju sveobuhvatnu europsku integraciju.

1.2.1.3.2. Europska obrambena zajednica i Europska politička zajednica

Druge dvije zajednice – Europska obrambena zajednica (EDC) i Europska politička zajednica (EPC) nisu nikada zaživjele. Naime, francuski je parlament 1954. g. definitno odbio ratificirati ugovor o osnivanju Europske obrambene zajednice. Iako je francuski premijer predložio njeno osnivanje, francuska politika taj prijedlog nije podržala uglavnom zbog straha da će se na taj način omogućiti Njemačkoj ponovno naoružavanje i uspostava vlastite vojske. Kad, dakle nije zaživjela Europska obrambena zajednica, napuštena je i ideja da se osnuje Europska politička zajednica putem koje bi države članice koordinirale i usklađivale obrambenu i vanjsku politiku.

Nakon što je propao pokušaj osnivanja EDC-a, 1955. g. osnovana je Zapadno-europska unija (Western European Union -WEU) i to tako što je jedan raniji sporazum o vojnoj suradnji, sklopljen još 1947. g. u Dunkirku između V. Britanije i Francuske, a koji je 1948. g. proširen sporazumom iz Bruxellesa (o ekonomskoj, socijalnoj i kulturnoj suradnji i kolektivnoj samoobrani) na zemlje Beneluxa, 1955. g. proširen i na sve ostale zemlje članice EZUČ-a (tj. Italiju, Njemačku). Kako su se prema tom sporazumu zemlje potpisnice mogle naoružavati u obrambene svrhe, i Njemačka (koja je postala suverena država 1952. g) je dobila mogućnost izgradnje vlastite vojske. Zahvaljujući tome, Njemačka je 1955. g. postala i članicom NATO-a i ojačala njegovu obrambenu vojnu snagu.

Propast ideje o osnivanju Europske obrambene zajednice i Europske političke zajednice kao dviju supranacionalnih institucija za dva različita sektora državnih poslova, ali i ne baš osobito zadovoljavajući ekonomski rezultati djelovanja Europske zajednice za ugljen i čelik, ozbiljno su diskreditirali tzv. sektorski pristup europskom integriranju.

Stoga su federalisti, kao najsnažniji pobornici nastavka procesa europskog integriranja, ocijenili kako treba što prije izaći u javnost s novim prijedlozima. Prihvaćajući Monnetovu ideju da se do političkog jedinstva može najsigurnije stići putem sve šireg i dubljeg ekonomskog integriranja država članica Europske zajednice za ugljen i čelik, ministri vanjskih poslova šestorice su 1955. g. na sastanku u Messini (Italija) dogovorili da se razradi plan mjera koje bi dovele do dublje ekonomske integracije europskih zemalja. Posao je bio povjeren posebnom odboru kojim je rukovodio belgijski ministar vanjskih poslova Paul-Henry Spaak.17

Spaakov odbor je do konca 1956. g. izišao s prijedlogom da države članice EZUČ sklope dva nova ugovora: Ugovor o Europskoj ekonomskoj zajednici i Ugovor o Europskoj zajednici za atomsku energiju (EUROATOM).

slobodni prijevod). 17 zahvaljujući poslu koji je obavljen pod Spaakovim vodstvom, Paul-Henrya Spaaka obično se smatra “Ocem zajedničkog tržišta”.

12

potpisivanje Rimskih ugovora (1957)

1.3. RIMSKI UGOVORI

1.3.1. Europska ekonomska zajednica

Ugovorom o Europskoj ekonomskoj zajednici bilo je predviđeno ostvarenje dva važna koraka na putu ekonomske integracije europskih država, a to su: stvaranje carinske unije i potom zajedničkog tržišta između država članica Ugovora. Ovaj je Ugovor 25. ožujka 1957. g., na sastanku u Rimu, potpisalo svih šest država članica Europske zajednice za ugljen i čelik te je, nakon ratifikacije u svim članicama, stupio na snagu 1. siječnja 1958. g. Da bi ostvarili ciljeve, koje su dogovorile prvim rimskim Ugovorom, države članice su, (sukladno odredbama sadržanim u tom Ugovoru), već 1. siječnja 1958. g. ušle u novu supranacionalnu zajednicu pod nazivom Europska ekonomska zajednica (EEZ).

Prema Čl. 2. Ugovora, zadatak EEZ-a je bio «...da osnivanjem zajedničkog tržišta i postupnim usklađivanjem ekonomskih politika država članica unutar čitave Zajednice unaprijedi ravnomjeran razvoj gospodarskih djelatnosti, stalan i uravnotežen prirodni razvoj, veću stabilnost, brži porast životnog standarda i bliskije odnose među državama Zajednice.» (prijevod Mlikotin-Tomić).

Da bi mogla ostvariti ovakve zahtjevne zadatke, Zajednica je uspostavila vlastita izvršna tijela koja su bila slična tijelima EZUČ-a. Tijela putem kojih je EEZ ostvarivala svoje zadatke bila su: Vijeće ministara, Komisija, Skupština zastupnika i Sud pravde.

Vijeće ministara18 je bilo odlučujuće tijelo koje je odluke donosilo uglavnom jednoglasno ili, kad je to Ugovor predviđao, kvalificiranom većinom.

Za razliku od Visoke vlasti Europske zajednice za ugljen i čelik, u EEZ-u je uspostavljena Komisija koja je bila podređena Vijeću. Zadatak joj je bio inicirati pojedine politike unutar EEZ-a, a imala je znatno manje ovlasti u postupku donošenja odluka

18 Vijeće ministara bilo je u početku sastavljeno samo od ministara vanjskih poslova država članica. Kasnije, kako je posao na uspostavi zajedničkog tržišta napredovao, počeli su se u okviru Vijeća sastajati i ministri iz drugih resora (gospodarstva, financija, poljoprivrede, rada i socijalne politike, transporta itd.) tako da je sastav Vijeća ministara ovisio o temi o kojoj se raspravljalo i odlučivalo.

13

negoli Visoka vlast. Ipak, s obzirom na svoj sastav, Komisija je bila zamišljena kao tijelo koje bi više vodilo brigu o zajedničkim, a manje o posebnim interesima država članica. Sjedište Komisije bilo je u Bruxellesu.

Skupština zastupnika bila je ona ista koja je djelovala i u okviru Europske zajednice za ugljen i čelik (a koja se 1962. g. sama preimenovala u Europski parlament) te je imala samo savjetodavna i ograničena nadzorna ovlaštenja.

Europski sud pravde (ESP) osnovan također još u okviru Europske zajednice za ugljen i čelik, bio je zadužen nadzirati poštivanje osnivačkih ugovora19 i rješavati sporove koji iz njih proizađu. Ovaj Sud je svojim odlukama bitno doprinio razvoju komunitarnog prava, ali i jačanju supranacionalnog karaktera EEZ-a.

Okvir: Na temelju posebnog Ugovora o spajanju donesenog 1965. g., a koji je stupio na

snagu 1967. g., izvršna tijela triju Zajednica su ujedinjena i od 1967. g. Vijeće ministara i Komisija obavljaju poslove za sve tri Zajednice.

Ugovorm o spajanju ujedinjena su samo izvršna tijela Zajednica, a ne i Zajednice (koje su nastavile i dalje djelovati kao samostalni međunorodni subjekti). Europska ekonomska zajednica od 1967.g. obično se naziva samo Europska zajednica (EZ), a sve tri Zajednice zajedno Europske zajednice (EZ).) Europska zajednica za ugljen i čelik osnovana je bila na 50 godina i djelovala je kao samostalna zajednica do 2002.)

Razdoblje djelovanja EEZ-a, odnosno kasnije EZ-a, od Rimskih ugovora (1958. g.) do osnutka Europske unije (1993. g), obilježeno je mnogim poteškoćama i zastojima, ali i brojnim uspjesima u procesu europskog integriranja. U nastavku ćemo istaknuti najznačajnija postignuća u procesu integriranja ostvarena kroz tridesetipetogodišnje razdoblje djelovanja EEZ-a, odnosno EZ-a.

1.3.1.1. Carinska unija

Osnovni zahtjev da bi se uspostavila carinska unija između država je da se ukinu carine i kvote između država članica unije i uvedu zajedničke jedinstvene carine svih članica unije prema trećim državama/nečlanicama.

Uspostava carinske unije između šest država EEZ-a tekla je relativno brzo i bez većih poteškoća tako da se smatra kako je carinska unija zaživjela u punom opsegu već negdje do 1968. g. Paralelno s ukidanjem carinskih barijera između šest članica carinske unije koncem 50-tih i u prvoj polovici 60-tih godina, sve se više među njima razvijala međunarodna trgovina. To je značajno utjecalo na povećanje stopa gospodarskog rasta u tim zemljama, tako da se samo između 1958.-1960. godine trgovina između šest članica carinske unije povećala za 50% (Dinan, D., str. 45).

Međutim, ukidanje carina i kvota na uvoz robe iz država EEZ-a značilo je ujedno i otvaranje vlastitog gospodarstva stranoj konkurenciji. Da bi neutralizirale negativne učinke takvog otvaranja, većina članica Unije bila je prisiljena ne samo pomagati vlastitom gospodarstvu da se ubrzano prilagodi međunarodnoj konkurenciji, nego i

19 Osnivačkim ugovorima se obično nazivaju ugovori kojima su države članice osnovale određenu supranacionalnu zajednicu, ali i sve promjene takvih ugovora. Riječ je, dakle, bila o Ugovoru o Europskoj zajednici za ugljen i čelik iz Pariza (1951); Ugovoru o Europskoj ekonomskoj zajednici iz Rima (1957); Ugovoru o Europskoj zajednici za atomsku energiju iz Rima (1957).

14

sanirati socijalne posljedice koje su se najčešće očitovale kroz povećanu nezaposlenost. No, zahvaljujući visokim stopama gospodarskog rasta, šestorica su, u tom razdoblju, uglavnom još iz vlastitih proračunskih sredstava financirali socijalne programe. S vremenm su, međutim, članice odlučile u tu svrhu osnovati posebne fondove na europskoj razini. Stoga su, sredinom 70-ih godina, u okviru EEZ-a, osnovana su dva strukturna fonda: Europski fond za regionalni razvoj (European Regional Development Fund - ERDF) i Europski socijalni fond (European Social Fund - ESF). Svrha ovih fondova bila je pomoći državama članicama na razini Zajednice da premoste razvojne probleme i povećanu nezaposlenost uslijed liberalizacije tržišta, napose u vrijeme stvaranja zajedničkog tržišta.

1.3.1.2. Zajednička agrarna politika (Common Agricultural Policy)(1962.-1968.)

Tako kako je francusko-njemačka pomirba omogućila sam početak procesa europskog integriranja, tako su i francusko-njemački interesi odigrali presudnu ulogu na samom početku europskog ekonomskog integriranja. Stoga neki s pravom smatraju da je uspostava carinske unije najviše odgovarala ubrzo oporavljenom njemačkom gospodarstvu, dok je zaostaloj, ali značajnoj francuskoj poljoprivredi trebala zajednička europska poljoprivredna politika (Calleo, D. P., str. 146).

Glavni pobornik ostvarenja projekta o zajedničkoj poljoprivrednoj politici unutar EEZ-a bio je francuski predsjednik De Gaulle koji je na taj način želio osigurati široko tržište za francuske poljoprivredne proizvode uz zajamčene visoke cijene proizvoda unutar EEZ-a neovisno o cijenama na svjetskom tržištu, kao i uz europske subvencije za izvoz viška takvih proizvoda u zemlje izvan EEZ-a.

Drugim riječima, Zajednička poljoprivredna politika predstavljala je negaciju osnovnih načela zajedničkog tržišta u sferi poljoprivrede jer se temeljila na raznim oblicima protekcionističke zaštite i subvencioniranja poljoprivrede zemalja članica (direktne potpore seljacima, garantirane visoke okupne cijene, obvezni otkup viškova od strane države itd.) Kako je to s vremenom značilo i sve veća proračunska sredstva E(E)Z-a, tijekom godina su provedene brojne reforme kako bi se bar donekle smanjilo izdatke, iako do sada bez značajnijeg učinka.20

1.3.1.3. Oblici odlučivanja

Da bi se projekt zajedničke poljoprivredne politike mogao uspješno odvijati, Europska je komisija predložila sustav za reguliranje cijena poljoprivrednih proizvoda kao i samostalno financiranje EEZ-a, a o čemu bi se ubuduće odlučivalo u Europskoj komisiji i Europskom parlamentu kvalificiranom većinom, a ne kao do tada jednoglasno, odnosno samo uz suglasnost svih država članica. Prijedlog je naišao na oštro i otvoreno protivljenje Francuske, predvođene De Gaullom koji je, 1965. g. u znak protesta, povukao francuske predstavnike iz svih tijela EEZ-a. To se obično naziva «kriza prazne stolice». Spor je riješen 1966. g. tzv. «luksemburškim kompromisom» kojim je dogovoreno da ako se radi o vitalnim ili važnim pitanjima za bilo koju od članica, Vijeće

20 Danas se na financiranje Zajedničke poljoprivredne politike unutar EU-a troši oko 45% proračuna. Detaljnije o Zajedničkoj poljoprivrednoj politici bit će riječi u posebnom poglavlju.

15

ministara će poduzeti sve kako bi došli do jednoglasne odluke i kad je predviđeno da se odluka može donijeti na osnovi kvalificirane većine. Ako to ne uspije, onda će se primijeniti predviđeni postupak. Mnogi odriču bilo kakvu pravnu snagu luksemburškom kompromisu i smatraju ga tek političkim kompromisom da se Francuska vrati u EEZ. Međutim, ova povijesna epizoda pokazuje kako su se članice E(E)Z-a sporo i teško odricale jednoglasnosti u odlučivanju Vijeća ministara u korist kvalificirane većine. Značajan pomak na tom produčju donio je Jedinstveni europski akt.

Okvir: Radilo se zapravo o različitim konceptima uspostavljanja bliže suradnje između država. Federalisti, najčešće vrlo aktivni i kroz Europsku komisiju, zalagali su se da Vijeće ministara i Komisija donose što više odluka kvalificiranom većinom glasova država članica EEZ-a. Zagovornici većeg stupnja međudržavne, a manjeg nadnacionalne suradnje (a takav je bio i francuski predsjednik C. De Gaulle), inzistirali su na jednoglasnom donošenju svih odluka. De Gaulle nije bio protivnik zbližavanja država u Europi, ali se, poput britanske politike, žestoko opirao ograničavanju francuskog suvereniteta u korist Zajednice. De Gaulle se zalagao za «Uniju država» (l'union des etats). Institucionalno je tu ideju razradio njegov ministar Fouchet po kojemu je cijela inicijativa dobila ime Fouchetov plan. No Fouchetov plan za drugačiji model integriranja europskih država od modela koji su propagirali federalisti nije dobio podršku. On je. odbačen 1962. g.)

Mnogi nesporazumi i posebni interesi članica E(E)Z-a lakše su se rješavali kada bi se sastali i dogovarali najviši predstavnici, tj. predsjednici država i/ili vlada. Prvo je de Gaulle predložio redovite sastanke njemačkog kancelara i francuskog predsjednika kako bi se utvrdila i razvijala njemačko-francuska osovina kao motor integrativne politike u Europi. S vremenom su se povremeno počeli sastajati i predsjednici država i vlada svih članica E(E)Z-a, obično kad je trebalo riješiti neki problem koji nije mogao biti razriješen na razini Vijeća mnistara, ili da bi se donijele određene strateške odluke koje su se ticale Zajednice (npr.: revizija Rimskih ugovora, uspostava Europske monetarne unije i sl.). Na samitu 1969. g. u Haagu, bilo je dogovoreno da ovakvi «sastanci na vrhu» ili «samiti» postanu redovita praksa. Od 1974. g. redoviti sastanci predsjednika država i vlada te predsjednika Komisije dobili su naziv «Europsko vijeće» i obično se održavaju dva puta godišnje (lipanj/prosinac). Iako Europsko vijeće nije bilo predviđeno Rimskim ugovorima, ono je tijekom vremena dobivalo sve veću važnost kako zbog sastava (predsjednici država i vlada i predsjednik Europske komisije), tako i zbog zaključaka koje je donosilo, a koji su određivali strateške pravce integrativnih procesa između država članica Zajednice.

1.3.1.4. Jačanje uloge Europskog parlamenta

Prvi tvorci nadnacionalnih europskih institucija (Monnet i dr.) zamislili su Predstavničku skupštinu, kasnije nazvanu Europski parlament (slika br.6), prvenstveno kao savjetodavno i donekle nadzorno tijelo. Od 1951. g., kad je osnovana Europska zajednica za ugljen i čelik, Predstavnička je skupština imala upravo takav karakter, a sastojala se od određenog broja zastupnika koji su dolazili iz nacionalnih parlamenata

16

država članica. Na isti način nastavila je djelovati i kao predstavničko tijelo EEZ-a i EUROATOM-a.

Europski parlament u Strassbourgu

S vremenom, kako se širila nadležnost i time povećavale ovlasti E(E)Z-a na sve većem broju područja, postajali su sve glasniji prigovori koji su dolazili iz država članica (napose kad je Vijeće ministara kvalificiranom većinom donosilo odluke s kojima se pojedine članice nisu uvijek slagale) o tzv. «demokratskom deficitu» u Zajednici. Mnogi su, naime, smatrali da se mnoge ključne političke i druge odluke donose bez bilo kakvog utjecaja građana odnosnih država. Da bi se donekle umanjio značaj ovog, uistinu opravdanog prigovora, 1976. g. je prvi puta odlučeno da se provedu neposredni parlamentarni izbori za zastupnike u Europski parlament u svim državama članicama Zajednice. Prvi neposredni izbori provedeni su tek 1979. g., ali od tada se redovito provode svakih pet godina.

Međutim, zastupnici Europskog parlamenta koji su bili izabrani u državama članicama neposredno od građana nisu u početku imali gotovo nikakav utjecaj na odluke i politiku Zajednice. Naime, Europski je parlament sve do sredine 80-ih godina imao samo savjetodavnu funkciju, tj. Vijeće ministara ga je, prije donošenja neke odluke, moglo, a ponekad i moralo pitati za mišljenje, ali to mišljenje Parlamenta nije moralo uvažiti.

Europski je parlament zadobio prve značajnije ovlasti u postupku donošenja odluka (propisa), koje je donosilo Vijeće ministara, koncem 60-ih i nakon toga sredinom 80-ih godina usvajanjem Jedinstvenog europskog akta. Na samitu u Haagu 1969. g. odlučeno je bilo proširiti ovlasti Europskog parlamenta u odlučivanju o proračunu EZ-a, a Jedinstvenim europskim aktom (1985.) uveden je cijeli jedan novi postupak u kojem je u određenim predmetima Europski parlament mogao «surađivati» sa Vijećem ministara u donošenju odluka (tzv. postupak suradnje). Međutim, borba Europskog parlamenta za povećanje ovlasti nije time prestala i nastavila se sve do usvajanja prvog Lisabonskog sporazuma (200.....). Može se, dakle, reći kako je povijest Europskog parlamenta od početka do danas značajno obilježena stalnim zauzimanjem za što šire ovlasti u postupku donošenja odluka (propisa).

1.3.1.5. Europski monetarni sustav

17

Sedamdesete su godine bile obilježene kako gospodarskim poteškoćama izazvanim svjetskim zbivanjima, tako i zastojem integracijskog procesa.21 Zbog rata na Bliskom istoku došlo je do prve naftne krize, 1973. g., koja je izazvala ekonomsku recesiju u državama EZ-a i galopirajuću inflaciju. Kad su se države okomile na inflaciju uvođenjem restriktivne monetarne i fiskalne politike, došlo je do naglog porasta nezaposlenosti što je ponovno povratno utjecalo na usporavanje oporavka gospodarstva u tim državama. U to doba raspao se i Bretton-Woodski sustav utvrđivanja pariteta valuta što je imalo za posljedicu opasno fluktuiranje svih europskih valuta. Države EZ-a su to pokušale ispraviti tako što su 1972. g. pokušale osnovati tzv. «Europsku zonu stabilnosti», odnosno ograničiti koliko mogu fluktuiranje valuta u odnosu jedne prema drugoj (tzv. «zmija»). Nažalost, zbog gospodarskih poteškoća u članicama ovaj pokušaj nije uspio i 1976. g. definitivno je napušten. Komisija je tada zadužila jednog svog člana, Wernera, da pripremi izvješće o potrebnim mjerama monetarne politike članica. Na osnovi Wernerovog izvješća, na Europskom je vijeću 1979. g. bilo dogovoreno da se pristupi uspostavi Europskog monetarnog sustava (European Monetary System – EMS). Sustav se, ukratko, sastojao u vezanju valuta članica EZ-a posebno dizajniranim mehanizmom posebnih prava vučenja (Exchange Rate Mechanism –ERM) kako bi se valute članica ustabilile. Europski monetarni sustav dao je određene pozitivne stabilizirajuće rezultate u 80-im godinama, ali je ipak ostao tek prvi korak na putu prema kasnijoj Europskoj monetarnoj uniji, na kojoj se počelo ozbiljno raditi 1989. g.22

1.3.1.6. Europska politička suradnja

Još su na samitu u Haagu 1969. g. predsjednici država i vlada odlučili uspostaviti mehanizme za intenzivniju vanjsko-političku aktivnost EZ-a kao i suradnju država članica međusobno. Početkom 70-ih EZ je, predvođena Komisijom, počela jedinstveno nastupati u pregovorima s trećim državama i međunarodnim organizacijama.. Od 1970. g. nadalje, na osnovi izvješća povjerenika Davignona, uspostavljen je cijeli jedan sustav različitih načina i oblika suradnje i koordinacije između članica u području vanjske politike. Taj sustav se obično naziva «Europska politička suradnja» (European Political Co-operation – EPC). Ovaj prvi organizirani oblik usklađivanja vanjske politike država članica EZ-a imao je vrlo ograničeni uspjeh. Ipak, značaj EPC-a je prvenstveno u tome da su države članice po prvi puta prihvatile mogućnost organiziranijeg usklađivanja vlastitih vanjskih politika. Europska politička suradnja je bila osnova na kojoj je početkom 90-ih osmišljena Zajednička vanjska i sigurnosna politika EU-a.

1.3.1.7. Proširenje na nove članice

Europska zajednica je u 70-im i 80-im godinama udvostručila broj članica. 1973. g. ušle su u članstvo Velika Britanija, Danska i Irska, 1981. g. Grčka, a 1986. g. Španjolska i Portugal. To je bio najpouzdaniji pokazatelj da je proces europskog integriranja na dobrom putu.

Velika Britanija je zbog ideološke odbojnosti prema federalizmu i svog izrazito snažnog protivljenja supranacionalizmu ostala izvan kruga država koje su započele 21 Ovo razdoblje, napose oko sredine 70-ih, često se naziva i razdoblje «euroskleroze» (Eurosclerosis) zbog stalnih zastoja u tijeku integracijskog procesa (Dinan, D., str. 57. i dalje).22 Europski monetarni sustav i Europska monetarna unija detaljno su obrađeni u zasebnom poglavlju.

18

proces europskog integriranja. Štoviše, nakon odluke europske šestorice da osnuju carinsku uniju, Velika Britanija je u studenom 1959. g. okupila europske države izvan EEZ-a i osnovala Europsko udruženje slobodne trgovine (European Free Trade Association - EFTA) koje je imalo za cilj ukinuti međusobne carine između država članica Udruženja, ali ne dirati u carine tih država prema trećim državama nečlanicama. Članice EFTA-e, uz Veliku Britaniju, bile su Danska, Norveška, Švedska, Portugal, Švicarska, kasnije također Island i Lihtenštajn. Međutim, potaknuta gospodarskim uspjehom EEZ-a nakon uspostave carinske unije, Velika Britanija (a potom Danska i Irska) je ipak već 1961. g. podnijela zahtjev za članstvo u EEZ-u. U dva navrata je bila odbijena zbog francuskog veta tako da je prvo proširenje EEZ-a provedeno tek dvanaest godina poslije prve britanske aplikacije, tj. nakon odlaska de Gaullea s vlasti, što je ujedno značilo i prestanak francuskog protivljenja proširenju. I kao članica Zajednice, Velika Britanija je još uvijek zadržala dozu skepticizma prema dubljem integriranju mada to nikada nije ugrozilo sam proces. Štoviše, britansko protivljenje ili oklijevanje često je upravo bilo katalizator pojačane spremnosti kontinentalnih država članica da pronalaze sve dublje zajedništvo u izgradnji europskog projekta integriranja. Drugo, tzv. «proširenje na jug» u 80-im godinama (Grčka, Španjolska, Portugal) pokazalo je da se i relativno siromašne zemlje mogu uključiti u Zajednicu ako prihvate sve propise, standarde i troškove Zajednice, s time da im je EZ pružila obilnu pomoć za nužne prilagodbe i podnošenje povećanih troškova.

U okviru EU bila su kasnije još tri proširenja - i to 1995 .g. na Austriju, Finsku i Švedsku, 2004. g. na Poljsku, Češku, Slovačku, Mađarsku, Sloveniju, Litvu, Letoniju, Estoniju, Maltu i Cipar, te 2007.g. na Bugarsku i Rumunjsku.

1.3.1.8. Uspostavljanje zajedničkog tržišta

Iako su države članice EEZ-a Rimskim ugovorom pristale na osnivanje Zajedničkog tržišta (ZT), trebalo je proći dosta vremena da bi ideja o zajedničkom tržištu stvarno dobila podršku političkih krugova u tim zemljama.23 Naime, uglavnom su sve europske države, nakon rata, vodile protekcionističke i intervencionističke gospodarske politike, tj. na razne su načine s jedne strane štitile svoje gospodarstvo od vanjske konkurencije (razne zakonske restrikcije uvoza, količinska ograničenja, fiskalne mjere i sl.), a s druge su strane intervenirale u nacionalno gospodarstvo (subvencije, potpore, zaštita nacionalnih monopola, politika javnih nabavki i sl.). U takvoj politici su se osobito isticale Francuska, Italija i Njemačka, dok je V. Britanija vodila nešto liberalniju politiku. Protekcionističko/intervencionistička gospodarska politika bila je suprotna ideji stvaranja zajedničkog tržišta koje podrazumijeva ukidanje svih zapreka slobodnom kretanju svih čimbenika proizvodnje (roba, usluga, ljudi i kapitala). Dugo vremena su se, i na nacionalnoj i na razini EEZ-a, sukobljavali pobornici ujedinjenja Europe (integracionalisti) sa zagovornicima primata nacionalnih ekonomija i država (euroskeptici) oko načina kako uspostaviti zajedničko tržište, odnosno do koje će mjere i na kojim sve područjima države prihvatiti uklanjanje nacionalnih zapreka funkcioniranju zajedničkog tržišta.

23 Nakon Rimskog ugovora vladao je entuzijazam da se zajedničko tržište može uspostaviti za najviše 10-15 godina, tj. do početka 80-ih. No zbog euroskleroze u 70-ima ubrzo se uvidjelo da će taj proces trajati mnogo duže. Uspostava zajedničkog tržišta trajala je oko 35 godina jer se smatra da je ono formalno stvarno zaživjelo krajem 1992. g.

19

Proces mukotrpnog i postupnog otklanjanja zapreka u državama članicama i stvaranja ZT-a trajao je od 1958-1992, odnosno gotovo tridesetipet godina. Započeo je stvaranjem carinske unije i ukidanjem kvantitativnih restrikcija, a nastavljen je postupnim zaživljavanjem osnovnih sloboda te uvođenjem zajedničkih politika članica na određenim područjima.

Zajedničko tržište podrazumijeva carinsku uniju država te funkcioniranje četiri osnovne slobode(1) slobodno kretanje roba (2) slobodno kretanje usluga/poslovnog nastana (3) slobodno kretanje ljudi i (4) slobodno kretanje kapitala.

Tijekom 70-ih godina, dijelom i zbog gospodarskih problema, države članice su se snažno opirale napuštanju suverenih prava održavanja tržišnih restrikcija i upravljanja gospodarstvom te zaštite državnih monopola, a sve u cilju ostvarenja socijalne države. Najveći broj prepreka nalazio se u raznim nacionalnim propisima. Kako bi otklonila zapreke uspostavi zajedničkog tržišta, a koje su postojale u nacionalnim propisima država, EEZ je započela provoditi politiku harmonizacije kao i standardizacije propisa unutar Zajednice. To je pretežno značilo ujednačavanje nacionalnih politika kroz stvaranje zajedničkih tehničkih propisa, važnih za odvijanje trgovine. Započelo se s tehničkim standardima za pojedine prehrambene proizvode (vino, pivo, pekmez), pravo industrijskog vlasništva, javne nabavke, propise o nelojalnoj konkurenciji i sl. Nažalost, posao harmonizacije je sporo i slabo napredovao. Razlozi tomu nisu bili samo otpor nacionalnih vlada i različiti lokalni običaji, nego i jednoglasnost koja se tražila kod donošenja propisa u Vijeću EZ-a, te brze promjene u tehnologiji i proizvodnji koje nisu pratile i odgovarajuće promjene u zajedničkim propisima EZ-a.

Stoga je 1973. g. Europska komisija uvela nešto fleksibilniji oblik ujednačavanja propisa24 koji se sastojao u tome da se na razini EZ-a donesu samo općenite smjernice (na kojem području, u kojoj mjeri i kako treba ujednačiti nacionalne propise), a privatnom sektoru i/ili nevladinim tijelima je ostavljeno da na osnovi tih smjernica razrade nužne (najniže zajedničke) standarde. Tako su nastala dva danas nezamjenjiva tijela u stvaranju propisa za zajedničko tržište: 1. Europski odbor za normizaciju (Comite Europeen de Normalisation – CEN) i 2. Europski odbor za normizaciju električnih proizvoda i usluga (Comite Europeen de Normalisation Electrique – CENELEC), 25 koja okupljaju predstavnike industrije, sindikata, potrošača i svih ostalih zainteresiranih za proizvod ili uslugu čiji propis se ujednačava.

Uz ova tijela, vrlo značajnu ulogu u stvaranju ZT-a odigrao je i Europski sud pravde kroz svoju sudsku praksu. Između brojnih predmeta u kojima je Sud sudio najviše je bilo onih u kojima je presudio protiv država članica koje su nacionalnim propisima, protivnim pravu EZ-a, ograničavali slobodu kretnja najčešće roba, ali i ostalih čimbenika proizvodnje. Među brojnim sudskim presudama posebni značaj imaju presude u slučajevima Dassonville (1974.) i Cassis de Dijon (1979.) zbog načela koja je Sud u tim presudama utvrdio, a koja su temelj za uspostavu zajedničkog tržišta i za supranacionalni karakter propisa koji se donose u EZ-u.

Dodatni snažni poticaj razvoju ZT-a dalo je sve intenzivnije lobiranje poduzetničkog sektora iz država članica. Poduzetnici su, naime, ubrzo uočili prednosti koje im pruža zajedničko tržište. Uspješni poduzetnici, koji su se uspjeli prilagoditi

24 neki taj model ujednačavanja propisa nazivaju «standardizacija» za razliku od harmonizacije. Tako M. Cini, op. cit. str. 32 i dalje. 25 CEN je osnovan 1961. g. kao samostalna agencija za tehničku normizaciju svih proizvoda i usluga, osim električnih. Za njih je osnovan 1973. g. CENELEC.

20

konkurentskim uvjetima na europskom zajedničkom tržištu, sve su više uviđali da je zajedničko tržište ne samo katalizator za podizanje konkurentnosti pojedinih poduzeća, nego istodobno i učinkovit instrument za održavanje konkurentnosti samih država članica EZ-a na svjetskom tržištu u srazu sa rastućom kompeticijom SAD-a i Japana. Potporu poduzetnika iskoristila je Europska komisija te je 1983. g. osnovala neformalno Vijeće za zajedničko tržište koje je odigralo ključnu ulogu u predlaganju brojnih mjera za uklanjanje državnih barijera.

Negdje u isto vrijeme Komisija EZ-a je bila počela pripremati program reformi unutar EZ-a kako bi omogućila brže zaživljavanje ZT-a. U tu svrhu, Komisija je zatražila od svog povjerenika zaduženog za ZT, Lorda Cockfielda, da izradi izvješće o svim zaprekama ostvarenju ZT-a koje još postoje u državama članicama. Cockfieldovo izvješće je objavljeno 1985. g. i zbog svoje sveobuhvatnosti i konkretnosti, nazvano je «Program mjera za ostvarenje zajedničkog tržišta», odnosno poznatije pod nazivom «Bijela knjiga». Ovaj Program sadrži detaljni i sveobuhvatni pregled nacionalnih zapreka stvaranju ZT-a, grupiranih u tri skupine: fizičke, tehničke i fiskalne. Osim što je u Programu napravljena inventura zapreka, Program sadrži i tristotinjak odgovarajućih skupina mjera za otklanjanje tih zapreka, a koje se tiču roba, usluga, ljudi i kapitala, kao i rok za njihovu punu implementaciju (do 31. prosinca 1992. g.). Bijela knjiga je značila radikalni prekid s europskom protekcionističkom i intervencionističkom tradicijom te primatom nacionalnih politika, jer je mjerama koje je predlagala uvodila ekonomski neo-liberalizam u članice EZ-a..

Važnu prekretnicu u razvoju ZT-a predstavljala je međuvladina konferencija u Milanu 1985. g. gdje je zaključeno da treba žurno prilagoditi institucionalni i pravni okvir EZ-a da bi se predložene mjere mogle provesti i da bi zajedničko tržište zaživjelo do predviđenog roka. To je učinjeno u samo godinu dana donošenjem Jedinstvenog europskog akta (1986.).

1.3.1.2. Europska zajednica za atomsku energiju (EUROATOM)

Drugim Rimskim sporazumom iz 1957. g. osnovana je i Europska zajednica za atomsku energiju - EUROATOM sa sličnim institucionalnim ustrojem kao i EEZ i sa zadatkom unapređenja suradnje i razvoj atomske energije za miroljubive i gospodarske svrhe. Riječ je o vrlo važnoj zajednici, ali, u okviru povijesti europskih gospodarskih i političkih integracija, ona nas zanima samo kao još jedna supranacionalna institucija osnovana paralelno sa EEZ-om.

1.4. UBRZANJE USPOSTAVE ZAJEDNIČKOG TRŽIŠTA 1.4.1. Jedinstveni europski akt

Prva promjena (revizija) Rimskih ugovora dogodila se 1986. g. kada je donesen Jedinstveni europski akt (Single European Act - SEA) koji je potpisan 1.7-28. veljače 1986. g. (stupio na snagu 1. srpnja 1987. g.). Ovaj ugovor država članica EZ-a sadržavao je nekoliko važnih novina od kojih su najznačajnije: (1) program mjera za ubrzanje stvaranja zajedničkog tržišta i njegovo pretvaranje u jedinstveno tržište; (2) proširenje

21

ovlasti Europske Komisije koje se tiču odlučivanja kvalificiranom većinom radi uspostave zajedničkog tržišta. Jedinstveni europsku akt proširio je i nadležnost EZ-a na nova područja. Istodobno je povećao i ovlasti tijela EZ-a, i to kako Europske komisije (npr. u politici zaštite okoliša, na području znanosti i tehnologije i u području socijalne politike), tako i Europskog parlamenta (uvođenjem «postupka suradnje» Vijeća, Komisije i Parlamenta u donošenju odluka tako što EP dobiva pravo na drugo čitanje zakona). Ovim su dokumentom bili po prvi puta postavljeni temelji za kasniju uspostavu Europske ekonomsko-monetarne unije (EMU) i Zajedničke vanjske i sigurnosne politike (CFSP).

Iako se uzima da je zajedničko tržište uspostavljeno do 1992. g., ipak su i nakon toga ostale poteškoće u njegovom punom i nesmetanom funkcioniranju. Ponovno se javio pritisak nacionalnih država da intervencionističkim mjerama zaštite pojedine sektore od slobodne tržišne utakmice (najniža plaća i radno vrijeme radnika, kvote za medijsko emitiranje, ograničenja u tekstilnoj i brodograđevnoj industriji itd.). Istodobno, često još i danas ponekad postoji u državama nedostatak političke volje za dosljedno provođenje europskog zakonodavstva u nacionalnim pravim sustavima. Sve to ukazuje kako se procesi unutar Zajednice sporo razvijaju i podložni su raznim utjecajima. Stoga je svaki stadij procesa ne samo rezultat vanjskih okolnosti, nego često i izraz uspostavljene minimalne ravnoteže između oprečnih tradicija, interesa i pritisaka unutar EZ-a.

1.5. EUROPSKA (EKONOMSKO-MONETARNA) UNIJA

1.5.1. Okolnosti koje su dovele do stvaranja Europske unije

Još je u preambuli Rimskog ugovora sadržana odredba da su tim sporazumom države članice: «...odlučne postaviti temelje ujedinjenja naroda Europe...». Ipak, na početak stvaranja političke unije trebalo je pričekati dok nije uspostavljeno zajedničko odnosno kasnije sve više jedinstveno tržište, dok koncem 80-ih nije došlo do kolapsa komunizma, završetka hladnog rata i ujedinjenja Njemačke te dok se na europskoj političkoj sceni nisu pojavili Francois Mitterand, Helmut Kohl i Jacques Delors, osobe koji su dale novi zamah i kvalitetu integracijskim procesima u Europi. Zahvaljujući Kohlu i Mitterandu, 1983. g. na samitu Europskog vijeća u Stuttgartu, predsjednici država i vlada članica EZ-a potpisali su tzv. «Svečanu deklaraciju o Europskoj uniji», dokument koji je ponovno aktualizirao ideju federalista o osnutku političke unije u Europi. Inspiriran Deklaracijom, Europski je parlament (na inicijativu Spinellija) već 1984. g. izradio «Nacrt ugovora o Europskoj uniji» koji predviđa ukidanje postojećih Ugovora o osnutku tri zajednice u korist jednog novog kojim bi se uspostavila Europska unija. Nacrt nije nikada proslijeđen članicama na ratifikaciju.26

Zahvaljujući donošenju Jedinstvenog europskog akta, kraj 80-ih i početak 90-ih godina obilježen je u EZ-u uglavnom euforijom oko dovršetka izgradnje zajedničkog odnosno jedinstvenog tržišta. Jacque Delors, koji je u cijelom tom procesu odigrao

26 Altiero Spinelli, veteran eurofederalizma, kao zastupnik u Europskom parlamentu okupio je oko sebe grupu zastupnika istomišljenika koji su se redovito sastajali u strasburškom restoranu Krokodil kako bi raspravljali poteze kojima bi se unaprijedio integracijski proces. Grupa je postala poznata pod nazivom «Krokodilski klub» i tvorila je jezgru onih koji su u Europskom parlamentu kroz Odbor za institucionalne promjene EZ-a pripremili nacrt ugovora kojim bi se osnovala Europska unija (Dinan,D., str. 98-101).

22

značajnu ulogu kao predsjednik Europske komisije, usmjerio je potom svoju i pažnju Komisije na osmišljavanje i provedbu europske monetarne unije. U tu svrhu Delors je 1988. g. okupio grupu stručnjaka koja je izradila izvješće za Europsku komisiju o postupnoj izgradnji Ekonomsko-monetarne unije (EMU) kroz tri faze. U Izvješću je također bilo predviđeno da se što prije sazove međuvladina konferencija kako bi, u osnivačkom ugovoru o EZ-u, države unijele nužne promjene neophodne za provođenje II. i III. faze izgradnje EMU-a. Nakon usuglašavanja interesa, sve članice osim Velike Britanije (Margaret Thatcher), prihvatile su Delorsov program stvaranja EMU-a kao i potrebu sazivanja posebne međuvladine konferencije o toj temi.

Na prijelazu iz 80-ih u 90-e, dok je EZ bila zaokupljena procesom integriranja, Europa se našla na velikoj političkoj prekretnici. Slom komunizma doveo je do raspada SSSR-a i Istočnog bloka te pojave mnogih osamostaljenih, ali ekonomski zaostalih, novih država u srednjoj i istočnoj Europi koje su krenule putem izgradnje demokracije, parlamentarizma i tržišnog gospodarstva. Ujedinjenje Njemačke bilo je popraćeno sumnjičavošću i zabrinutošću kako za francuske, tako i za britanske nacionalne interese te je nakratko uzdrmalo francusko-njemačku osovinu u EZ-u. Nestanak politike hladnog rata u Europi imao je značajan utjecaj i na redefiniranje američke uloge u europskoj politici (NATO), a sredinom 90-ih doveo je i do novog, trećeg velikog proširenja uključivanjem Austrije, Švedske i Finske u EU. Zaljevski rat i rat na području bivše Jugoslavije, početkom 90-ih, pokazali su pak svu nedorečenost europskih nastojanja u okviru Europske političke surdnje (European Political Cooperation - EPC) oko formuliranja zajedničke političke strategije.

Splet svih tih političkih dogođaja u Europi, kao i razvoj unutar EZ-a, doveli su kod većine država EZ-a do sazrijevanja ideje da se krene u stvaranje čvršće (europske) političke unije. Europsko vijeće je odlučilo da se u prosincu 1990. g. sazovu dvije paralelne međuvladine konferencije - jedna o uspostavi europske monetarne unije, a druga o uspostavi europske političke unije. Pregovori između članica o sadržaju dogovora trajali su sve do samita u Maastrichtu kad je, 9-10. prosinca 1991.g., konačno potpisan Ugovor o osnutku Europske unije (Treaty on European Union –TEU). Kako su između država, sudionika konferencije, do kraja pregovora postojale brojne i duboke razlike u pogledu predloženih rješenja, ne treba čuditi što je Ugovor naišao na probleme u postupku ratifikacije. U Velikoj Britaniji ratifikacija je prošla tek nakon što je prihvaćeno da Britanija ne mora ući u monetarnu uniju i nakon što su odredbe o Socijalnoj povelji izdvojene iz Ugovora u posebni dodatni protokol koji Britanija nije prihvatila. Danska je ratificirala Ugovor tek kad joj je dopušteno ostati izvan monetarne unije te kada je predviđeno da ne mora sudjelovati u odlukama o Zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici kad se radi o pitanjima obrane.

Zbog svega toga, Ugovor o Europskoj uniji je potpisan 7. veljače 1992. g., a stupio je na snagu tek 1. studenog 1993. g. Tek tada je formalno uspostavljena Europska unija (EU). Iako naziv «unija» baš ne odražava ostvareni stupanj jedinstva, bio je to početak procesa stvaranja političke i produbljivanja gospodarske unije u Europi.

1.5.2. Europska unija

23

Razlike u gledanju kako uspostaviti buduću političku suradnju, a koje su do kraja pregovora postojale između država članica, rezultirale su kompromisnim rješenjima koja su utjecala na neobičnu institucionalnu arhitekturu novo uspostavljene Europske unije. Unija se temeljila na tzv. tri osnovna stupa.

Prvi stup institucionalne strukture EU-a tvorile su već ranije osnovane zajednice: Europska zajednica za ugljen i čelik (koja je postojala do 2002. g,) Europska Zajednica i EUROATOM. Samo u poslovima kojima su se bavile te zajednice zadržana je nadnacionalna suradnja država članica. Suradnja u poslovima koje su članice dogovorile uvrstiti u druga dva stupa, ostala je samo na međudržavnoj razini. Drugi stup se sastojao od suradnje članica na području Zajedničke vanjske i sigurnosne politike (Common Foreign and Security Policy - CFSP), a treći stup je sadržavao suradnju država članica na području pravosuđa i unutarnjih poslova (Justice and Home Affairs - JHA) Treći stup je 1997. g. preimenovan u «Policijska i sudska suradnja u kaznenim predmetima» (Police and Judicial Co-operation in Criminal Matters - PJCCM).

Stupasta struktura EU-a svjedoči o nejedinstvenom ili policentričnom ustroju EU-a nasuprot ranijem, klasičnom modelu jedinstvene zajednice u kojoj se o svim pitanjima odlučivalo na jednak način i u odnosu na sve članice. Ova policentričnost dolazi do izražaja ne samo u situacijama nadnacionalne, i međuvladine suradnje u pojedinim stupovima, nego i u situacijama kad se pojedinim državama članicama dopušta da odbiju primijeniti određene usvojene politike EU-a (npr. V. Britanja i Danska). To je tzv. «klauzula o izuzeću» (opt-out clause).

Ugovor iz Maastrichta donio je, osim institucionalnih novina i druge značajne promjene kojima je produbljen proces europskog integriranja između članica. To su napose:

proširenje ovlasti EZ-a na području socijalne politike, zaštite okoliša, ekonomske i socijalne kohezije itd., ali isto tako i širenje ovlasti EZ-a i na nova područja kao što su obrazovanje, kultura, javno zdravstvo, zaštita potrošača itd.

utvrđivanje hodograma za uspostavu Europske ekonomsko-monetarne unije (EMU) do 1. siječnja 2002.g.;

uvođenje novih institucija: Europska središnja banka, Vijeće regija i ombudsman;

jačanje uloge Europskog parlamenta uvođenjem «postupka suodlučivanja» pri donošenju Ugovorom predviđenih odluka, kao i ulogu Europske komisije daljnjim proširenjem slučajeva kad se odlučuje kvalificiranom većinom;

uvođenje po prvi puta europskog državljanstva.

Uz sva značajna postignuća u Maastrichtu, policentrični pristup nije zadovoljio pobornike stvaranja «još bliže Unije» («ever closer union»), a istodobno je pojačao oprez euroskeptika (V. Britanije) da se s ujedinjenjem ne bi previše žurilo. U novom institucionalnom ustroju bilo je otežano donošenje odluka (napose u II. i III. stupu) pa se ubrzo počelo govoriti o potrebi nove institucionalne reforme unutar EU-a.

Reforma je pripremljena na temelju izvješća posebno sastavljene «grupe za razmišljanje» koju je predvodio Carlos Westendorp (Španjolska).

24

Da bi identificirala manjkavosti i predložila rješenja, grupa za razmišljanje morala je voditi računa o ukupnim europskim okolnostima u prvoj polovici 90-ih. Naime, u to doba istodobno se odvijalo nekoliko značajnih europskih procesa:

1. tranzicija u zemljama Srednje i Istočne Europe i pritisak tih zemalja na otpočinjanje pregovora o njihovom punopravnom članstvu u EU;

2. osnivanje Europskog ekonomskog prostora (European Economic Area – EEA) i proširenje EU-e 1995.g. na tri tzv. države EFTA-e (Austriju, Švedsku i Finsku);

3. intenzivne reforme u državama članicama EU-a kako bi se udovoljilo kriterijima za uspostavu EMU-a i

4. opće nezadovoljstvo funkcioniranjem EU-a i birokratizacijom njenih tijela (demokratski deficit).

Analizirajući utjecaj svih tih procesa na probleme u Uniji, u Izvješću su identificirana tri osnovna područja na kojima je trebalo provesti reforme:

1. približiti EU građanima (ljudska prava, sigurnost, zapošljavanje, zaštita okoliša)

2. poboljšati učinkovitost institucija EU-a (otkloniti prigovor demokratskog deficita; pripremiti EU za proširenje)

3. osigurati veću učinkovitost EU-a u vanjskoj politici.

1.5.3. Ekonomsko-monetarna unija

Drugo veliko postignuće na planu europskog integriranja u 90-im godinama XX. stoljeća bilo je uspostava Ekonomsko-monetarne unije (EMU). Prvi puta spomenuta u Jedinstvenom europskom aktu kao jedan od ciljeva u procesu europskog integriranja, ideju je ponovno oživio Roy Jenkins (predsjednik Europske komisije) 1977. g. uz snažnu podršku H. Kohla i G. D'Estainga što je dovelo do uspostavljanja Europskog monetarnog sustava. Kad se pokazalo da taj sustav ne može otkloniti tadašnje valutne i monetarne probleme država članica, Jacques Delors je izradio izvješće u kojem je razradio nužne korake do uspostave monetarne unije. Na osnovi Delorsovog izvješća donesena je odluka da se održi posebna međudržavna konferencija na tu temu. Rezultat te konferencije su odredbe o Ekonomsko-monetarnoj uniji sadržane u Ugovoru iz Maastrichta, u kojem su predviđene tri faze do ostvarenja unije i uvođenja jedinstvene valute. Ugovor iz Maastrichta predviđa EMU kao korak na putu ekonomskog i socijalnog napretka i stabilizacije cijena. EMU je dovela do uvođenja jedinstvene valute (euro), ali i do zajedničke monetarne politike članica koju vodi Europska središnja banka. O svemu tome će biti detaljnije riječ u posebnom poglavlju.

1.6. PRIPREME ZA PROŠIRENJE EU

1.6.1. Dva nova proširenja

Uz stvaranje političke i monetarne unije, 90-e godine XX stoljeća bile su obilježene jednim manjim proširenjem i pripremama za drugo, do sada najveće proširenje Unije.

25

Treće proširenje EU-a dogodilo se 1995. g. ulaskom u punopravno članstvo bivših neutralnih država Austrije, Švedske i Finske. Ovo proširenje često se još naziva i «EFTA-nsko proširenje» zbog činjenice da su te tri države do ulaska u EU bile članice EFTA-e (Dinan, D., str. 186). Kako je riječ o ekonomski i demokratski razvijenim zemljama, pregovori o članstvu išli su brzo i relativno lagano. Razlog tomu djelomično je bio i taj što su članice EFTA-e već bile provele sve potrebne prilagodbe da bi se mogle uključiti u zajedničko tržište kroz tzv. «Europski ekonomski prostor» (European Economic Area – EEA) .

Inicijativu za osnutak EEA-e dao je J. Delors 1989. g. Ideja je bila osnovati najveće svjetsko područje zajedničke trgovine od oko 380 milijuna ljudi. Ugovor o EEA-u sklopljen je u svibnju 1992. g. Međutim, tri države EFTA-e postupno su aplicirale za punopravno članstvo (Austrija 1989., Švedska 1991., Finska 1992. i Švicarska 1992. godine). Švicarska je kasnije odustala od kandidature jer pristup Uniji nije prihvaćen na referendumu građana, a ostale tri EFTA-nske države su 1995 g. postale nove članice Unije.

Samo dvije godine kasnije, 1997. g., Europska je komisija započela pregovore o primanju u članstvo EU-a sa 12 novih država, i to sa deset iz Srednje i Istočne Europe (SIE)27 te Maltom i Ciprom. Pregovori su bili dugi i naporni za obje strane i trajali su sve do 2003. g.28 Ovo, do sada najveće, proširenje EU-a, i to na države koje su tek nedavno izašle iz komunizma i ubrzano su prolazile kroz tegobne tranzicijske reforme, zahtijevalo je ne samo da države kandidati provedu dugotrajne i složene prilagodbe, nego i da se Unija institucionalno reformira kako bi, proširena na dvadeset i sedam (27) članica, mogla nesmetano funkcionirati.

1.6.2. Ugovor iz Amsterdama

Imajući to na umu, 1996. g. održana je u Dublinu međudržavna konferencija na kojoj je bilo prihvaćeno Westendorpovo izviješće te je odlučeno da se zbog proširenja, ali i ostalih slabosti Ugovora o EU29, taj Ugovor revidira. Promijenjeni je Ugovor 2. listopada 1997. g. potpisan u Amsterdamu. Ugovor iz Amsterdama je, zbog problema s ratifikacijama, stupio na snagu tek 1. svibnja 1999. g.

Najvažnije novine koje je donio Ugovor iz Amsterdama su: Uspostavljen je mehanizam «bliže suradnje», tj. mogućnost pojedinih

članica EU-a da na gotovo svim područjima (osim onih u II. i III. stupu) uspostave tjesniju suradnju negoli postoji između ostalih članica EU-a.

Uveden je u EU pojam «područje slobode, sigurnosti i pravde» (Area of Freedom, Security and Justice -AFSJ).

Ojačana je uloga EU-a u vanjskoj politici tako što je uspostavljena funkcija «Visokog predstavnika za vanjsku politiku»; predviđeno je planiranje i izrada zajedničke vanjskopolitičke strategije; uvedena je mogućnost «konstruktivne suzdržanosti» u donošenju vanjskopolitičkih odluka.

27 Pregovori su bili otvoreni sa: Poljskom, Mađarskom, Češkom, Slovenijom, Estonijom, Litvom, Letonijom, Slovačkom, Rumunjskom i Bugarskom.28 Detaljnije će o pregovorima država SIE, Malte i Cipra biti riječi u posebnom poglavlju.29 Kao npr.: poteškoće u donošenju odluka, napose u pitanjima iz II. i III. stupa.

26

Sporazum iz Schengena o ukidanju graničnih kontrola unutar EU-a uključen je u Ugovor što znači da se počeo primjenjivati na sve članice EU-a osim V. Britanije i Irske koje su se izuzele od primjene.

Donošenje odluka u pitanjima politike imigracije i azila preneseno je iz III. stupa (međudržavna suradnja) u I. stup (supranacionalne ovlasti tijela EU-a), a zbog smanjene nadležnosti III. stup je preimenovan u «Policijska i sudska suradnja u kaznenim predmetima».

Proširio je na oko 19-ak novih područja donošenje odluka kvalificiranom većinom.

Uključio u I. stup odlučivanje o politici zapošljavanja te je proširio nadležnosti Europske komisije u područjima zaštite potrošača i zaštite prirode (kako bi ublažio kritike o demokratskom deficitu EU-a).

Uz sva postignuća, Ugovor iz Amsterdama ostat će zapamćen zbog dvije značajne posljedice koje je izazvao u daljnjem funkcioniranju EU-a: 1. uveo je još veću nejedinstvenost (fleksibilnost) unutar EU-a i 2. propustio je provesti institucionalne prilagodbe EU-a za proširenje na države Srednje i Istočne Europe.

Još je u Maastrichtu omogućeno pojedinim članicama da se izuzmu od primjene nekih odredaba tog Ugovora. To je iniciralo široku raspravu o tome mogu li članice slobodno odabirati svoj stupanj integriranosti u EU tako da neke ostanu izvan primjene određenih zajedničkih politika, a druge uspostave čak i bližu suradnju u pojedinim područjima od one koja je predviđena za sve članice osnivačkim ugovorima. Uvođenju povećane fleksibilnosti u odnose između 15-orice u EU-u znatno su doprinijeli kako skepticizam Velike Britanije u odnosu na EMU, tako i perspektiva daljnjeg proširenja na ekonomski slabe i male države SIE. Propust da se Ugovorom iz Amsterdama riješi pitanje kako će funkcionirati tijela EU-a kad dođe do proširenja ostavljao je osobito loš dojam o ozbiljnosti priprema EU-a za proširenje jer je iste godine (1997.) Europska komisija bila objavila dokument nazvan «Agenda 2000: Za snažniju i širu Europu» koji je sadržavao sve bitne zahtjeve Komisije koje su države SIE trebale ispuniti kako bi mogle postati punopravnim članicama EU-a (pregovaračka pozicija). Poruka koja se iz toga mogla pročitati bila je da je EU spremna početi pregovarati s državama SIE, ali još nije spremna institucionalno se pripremiti za proširenje. Neki su taj propust opravdavali prekratkim razdobljem postojanja EU-a (1993.-1997.) da bi se već moglo jasno uočiti pravac u kojem bi trebale ići potrebne promjene (Dinan, D., str. 170).

1.6.3. Ugovor iz Nice Međutim, kako su pregovori s državama kandidatkinjama za članstvo sve više

napredovali, odlučeno je da se pitanje institucionalne prilagodbe EU-a proširenju riješi novom revizijom Ugovora iz Maastrichta na sljedećoj međudržavnoj konferenciji. Konferencija je održana 14. veljače 2000. g.i na njoj se raspravljalo o mnogim temama (o budućnosti Europe), ali je, između ostalog, zaključeno da Europsko vijeće, na samitu u Nici 7.-11. prosinca 2000. g., dogovori potrebne institucionalne promjene. Ugovor dogovoren u Nici članice su potpisale 26. veljače 2001. g., a na snagu je stupio tek nakon drugog referenduma u Irskoj 2002. g.

27

Iako su mnogi oštro kritizirali rješenja koja je predvidio ovaj Ugovor kao sub-optimalan, on je ipak osigurao nužne institucionalne promjene da bi se moglo provesti proširenje EU-a. Bez institucionalne reforme koja je dogovorena u Nici, proširenjem na 10 novih članica došlo bi do institucionalne paralize u EU. Stoga je razumljivo da su članice u Nici često nevoljko, ali ipak prihvatile neka od rješenja, svjesne da samo tako mogu osigurati kakvo-takvo funkcioniranje EU tijela nakon proširenja na 25 članica.30

Druga značajna novina koju je donio Ugovor iz Nice bila je razrada postupka za suspenziju prava na glasovanje u svim tijelima Unije za svaku onu državu članicu koja trajnije krši načela na kojima je utemeljena EU (tzv. «žuta karta»). Na taj način stare članice Unije željele su se zaštititi od opasnosti koja bi prvenstveno mogla doći od strane bilo koje od budućih novih članica jer se mahom radi o državama s relativno mladim demokratskim iskustvom.

Međutim, Ugovor iz Nice ostat će poznat i po tome što je pojednostavio primjenu i revidirao mehanizam «bliže suradnje» (closer cooperation), preimenovavši ga u «sveobuhvatniju suradnju» (enhanced cooperation).

Uz ove, Ugovor iz Nice sadržava još neke važne novine, kao: na području CFSP-a, nakon što su uspostavljene Snage za brzo djelovanje

(European Rapid Reaction Forces - ERRF), EU je zadužena za provedbu mnogih aspekata zajedničke sigurnosne politike koji su ranije bili u ovlasti Zapadnoeuropske unije (WEU)

ponovno su proširene ovlasti odlučivanja kvalificiranom većinom u gotovo 40 slučajeva

proglašen je novo sastavljeni dokument pod nazivom «Povelja EU-a o temeljnim ljudskim pravima»

govorima čelnika država i vlada na Konferenciji otvorena je diskusija o daljnjoj budućnosti EU-a. Naglasak je bio kako na procesu ostvarenja ideja o europskoj federaciji (Joschka Fischer), tako i na pripremi europskog ustava (Jacques Chirac).

U mjeri u kojoj proces stvaranja «sve bliže Unije» istodobno podrazumijeva i produbljivanje suradnje između članica i širenje Unije na nove članice (deepening and widening), moglo bi se reći da je rezultat konferencije u Nici bio istodobno i jačanje i slabljenje ideje o «sve bližoj Uniji». S jedne strane, EU je nastavila ići putem sve veće fleksibilnosti u pogledu stupnja integracije pojedinih članica, a s druge, institucionalnom prilagodbom za prihvat novih članica otvorila je mogućnost za novo, veliko europsko širenje Unije.

1.7. OD EUROPSKOG USTAVA DO LISABONSKOG UGOVORA

Rasprava o budućnosti Europe i EU-a, koja je započeta na međudržavnoj konferenciji u Nici pretočena je u tekst posebne «Deklaracije o budućnosti Unije». Ona je bila u značajnoj mjeri odraz nezadovoljstva političke javnosti u državama članicama EU-a rezultatima pokušaja reforme institucija EU-a kako su dogovorene Ugovorom iz Nice. U tom, pravno neobvezujućem, dokumentu poziva se na široku i dublju raspravu o nekoliko osnovnih tema:

30 Konkretna rješenja o ustroju i načinu djelovanja tijela EU-a detaljno su obrađena u posebnom poglavlju.

28

kako uspostaviti precizniju razdiobu nadležnosti između EU i država članica

kako pojednostaviti odredbe osnivačkih ugovora Unije da budu razumljiviji građanima EU-a

redefinirati ulogu nacionalnih parlamenata u funkcioniranju EU-a kako poboljšati demokratski legitimitet i transparentnost tijela EU-a utvrditi kakva će biti daljnja sudbina proglašene Povelje o ljudskim

pravima.Kada je jednom započela rasprava o ovim pitanjima, ubrzo su se počela otvarati i

nova (stupasta arhitektura EU-a, socijalna pitanja itd.). Stoga je već sljedeće godine (2001.), na sastanku Europskog vijeća 14.-15. prosinca u Leakenu, donesena nova Deklaracija o budućnosti Europe (Deklaracija iz Leakena) u kojoj se poziva na raspravu o daleko širem spektru tema (više od 50-ak). Deklaracija predviđa da se ova rasprava ne vodi na međudržavnoj konferenciji, već da se u tu svrhu osnuje posebno ad hoc tijelo. Ono je ubrzo osnovano te se sastojalo od 105 članova (predstavnika nacionalnih parlamenata, Europskog parlamenta, Europske komisije i nacionalnih vlada). Nazvano je «Konvencija» (Convention), a predsjednikom je imenovan Giscard d' Estaing. Zadatak Konvencije je bio nejasno i vrlo široko formuliran: „da razmotri ključna pitanja za budući razvoj Unije i nastoji identificirati različite moguće odgovore“31 Kako u mandatu Konvencije nije bilo jasno definirano u kakvom obliku treba prezentirati prijedloge odgovora na postavljena pitanja, prihvaćena je francuska inicijativa Giscard d'Estainga da se radi na izradi prvog ustava EU-a. Konvencija je započela s radom u veljači 2002. g. i nakon nešto manje od dvije godine (18 mjeseci), u prosincu 2003. g. izašla je pred tijela EU-a s nacrtom tzv. Ustavnog ugovora EU-a u kojem je ponudila svoje odgovore na većinu postavljenih pitanja.

Nacrt Ugovora o Ustavu EU-a nije predvidio nikakvu revolucionarnu institucionalnu promjenu funkcioniranja Unije već je samo donekle promijenio njenu strukturu zadržavajući institucionalnu ravnotežu između supranacionalnih i međuvladinih institucija Unije. Ugovor je, naime, predvidio određenu institucionalnu reformu EU-a opredijelivši se za smanjenje veličine i drugačiji sastav pojedinih tijela EU-a, uvođenje nekih novih (kao što je Europsko vijeće sa Predsjednikom EU-a) kao i reformu sustava glasovanja i donošenja odluka.

Međutim, najveće postignuće Ugovora o Ustavu EU-a je bilo to što je sve postojeće osnivačke ugovore ujedinio u jedan dokument (Ustavni ugovor) i što je trostupčanu pravnu strukturu Unije integrirao u jedinstveni pravni poredak Unije. Osim toga, Ustavnim ugovorom EU je trebala po prvi puta dobiti samostanu pravnu osobnost, koju su do tada imale samo Zajednice, ali ne i Unija. Tim Ugovorom jasnije je definirana podjela nadležnosti između tijela Unije i država članica Unije, a uloga Europskog parlamenta u donošenju propisa i proračuna je značajno osnažena uvođenjem postupka suodlučivanja kao redovnog postupka za donošenje svih propisa za koje nije izrijekom propisan neki drugi način odlučivanja. Ustav je također ugradio u svoj sadržaj Povelju temeljnih (ljudskih) prava te uveo i mnoge druge novine32.

31 Usp.: Laekenska deklaracija http://europa.eu.int/futurum/documents/offtext/doc-151201_en.htm 32 Detaljnije će o pojedinim odredbama Ustava EU-a u odnosu na rješenja iz Nice biti riječi u poglavlju o ustroju EU-a)

29

Bilo je očekivano da će nacrt Ustava EU-a, ma koliko su u njegovoj izradi sudjelovali razni predstavnici svih članica, izazvati brojne rasprave o pojedinim rješenjima u državama članicama. Najproblematičnija su se i opet (kao i u Nici) pokazala predložena rješenja o načelima odlučivanja i o udjelu glasova starih i budućih članica, ali i malih i velikih država prigodom donošenja odluka u tijelima Unije. Male su se države posebno protivile smanjenju broja članova Europske komisije i reformi Predsjedništva uvođenjem funkcije Predsjednika EU-a jer su smatrale da se time jača uloga velikih država Unije.

Ipak, nakon mnogo rasprave, pritisaka i/ili kupovanja podrške pojedinih članica, na samitu 18. lipnja 2004.g., u Bruxellesu postignut je napokon kompromis u odnosu na sva sporna pitanja i 25 članica EU-a potpisale su prvi Ustav Europske unije na samitu u Rimu, u studenom 2004. godine.

Predsjednik Konvencije koja je sastavljala tekst Ugovora o Ustavu EU-a Giscard d'Estaing rekao je da dok: „ugovore stvaraju države i ratificiraju ih u parlamentima, ustave stvaraju narodne skupštine, a ratificiraju ih građani“.33 Ne treba stoga čuditi što je prihvaćanje (ratifikacija) već potpisanog Ugovora o Ustavu EU-a u mnogim državama članicama ovisilo o rezultatu prethodno provedenog referenduma građana. Jedan dio starih članica i najveći dio novih članica bez problema su provele postupak ratifikacije bilo nakon referenduma bilo bez njega prihvaćanjem Ugovora u parlamentu. Međutim, na referendumima u Francuskoj (u svibnju) i u Nizozemskoj (u lipnju) 2005.g., građani su odbili dati podršku prvom europskom Ustavu i time mu je bila donesena konačna „smrtna presuda“ jer je za njegovo stupanje na snagu bilo potrebno da ga ratificiraju svih 25 država članica Unije.

Kako je Europsko vijeće bilo potpuno nepripremljeno za takav scenarij, odlučilo je prekinuti daljnji postupak ratificiranja Ustavnog ugovora u preostalim državama članicama i proglasilo je tzv. „razdoblje promišljanja“. To je značilo ostaviti određeno razdoblje da s jedne strane Europska Komisija pokuša naći zadovoljavajući izlaz iz krize, a s druge strane države članice kako međusobnim pregovorima tako i upućivanjem vlastite javnosti u važnost predloženih reformi izađu sa novom strategijom rješenja nastale krize.

Presudnu ulogu u „spašavanju“ postignutih rješenja sadržanih u tekstu propalog Ugovora o Ustavu EU-a odigrala je njemačka kancelarka A. Merkel. Ona je na Europskom vijeću 2007.g, uspjela tihom diplomacijom postići suglasnost država članica oko „kompromisnih načela“ na osnovi kojih bi Međuvladina konferencija izradila ne više Ustavni već novi Reformski ugovor. Kompromis se sastojao uglavnom u slijedećem:

1. napustiti ustavni koncept kojim prestaju važiti osnivački ugovori, koje zamjenjuje tekst Ustavnog ugovora, te zadržati postojeće osnivačke ugovore i vratiti se klasičnoj metodi njihovih izmjena;

2. očuvati prvi dio Ustavnog ugovora uz nužne promjene predodžbe da se ne radi o Ustavu EU-a;

3. koristiti različitu terminologiju od one u Ustavnom ugovoru, ali bez da se mijenja njen pravni sadržaj;

33 Usp.: Closa Carlos, „Why convening referendums? Explaining decisions in EU constitutional politics”, ECPR Joint Sessions, Granada 14-18. April 2005 prema http://www.ics.ul.pt/seminariocienciapolitica/pdf/2006_01_why_convening_referendums.pdf

30

4. izbaciti Povelju o temeljnim pravima EU-a iz teksta Ugovora, a u Ugovoru se samo na nju pozvati kako bi joj se osigurala pravna snaga;

5. brisati članak koji govori o simbolima Unije (zastava, himna) i članak koji naglašava prvenstvo europskog nad nacionalnim pravima država članica;

6. nastojati ne otvarati raspravu o institucionalnim odredbama sadržanim u Ustavnom ugovoru.

Iz naprijed navedenog evidentno je kako se zapravo radilo samo o „kozmetičkim“ i marginalnim promjenama teksta Ustavnog ugovora kako je to prokomentirao i sam Giscard d'Estaing, ali i mnogi stručnjaci koji su uspoređivali ova dva teksta34. Reformski ugovor se, dakle, sastoji od izmjena dvaju osnivačkih ugovora: Ugovora o Europskoj uniji (UEU) i Ugovora o europskoj zajednici koji je sada dobio novi naziv: Ugovor o funkcioniranju Europske unije (skraćeno: UFEU). Nakon dodatnih usuglašavanja država članica, na samitu 13. prosinca 2007.g., u Lisabonu Reformski ugovor je potpisan. Obzirom da je jedno od pravila briselske diplomacije da se osnivački ugovori obično nazivaju po mjestima gdje su potpisani, Reformski ugovor se često naziva i Lisabonski ugovor. Kako nijedan od dva osnivačka ugovora koji se mijenjaju Lisabonskim ugovorom nemaju ustavnih karakteristika, gotovo sve države članice su ovaj puta izbjegle referendumski postupak i ratificirale ga u svojim parlamentima. Irska je po ustavu morala provesti referendum. Na prvom referendumu 2008.g., irski građani su odbili Lisabonski ugovor, te je on prošao tek na drugom referendumu 2009.g., pod pritiskom europske politike da se napokon riješi kriza funkcioniranja EU-a. Tako je Reformski ugovor iz Lisabona, donesen 2007.g., stupio na snagu tek koncem 2009.g. Iako je Europsko vijeće ustvrdilo kako Lisabonski ugovor predstavlja trajan i stabilan institucionalni okvir, sigurno neće proći puno vremena do sljedećih izmjena osnivačkih ugovora EU-a.

1.8. ZAKLJUČAK

Kad se napokon činilo da je proces sve dubljeg europskog integriranja (deepening of integration) dobio novi snažni zamah usvajanjem prvog Ustava, započela je ponovno drama s ratifikacijama. Nakon trogodišnjeg lutanja, europske političke elite složile su da rješenja iz Ustavnog ugovora pretoče u novi Reformski ugovor i da ga, prijevarom dijela europskih građana, usvoje na brzinu u nacionalnim parlamentima. Mnogi, naime, stručnjaci smatraju kako je prihvaćanje Referendumskog ugovora bacilo tamnu sjenu na nastojanje europske političke elite da ne birajući sredstva ratificira taj dokument35. Naime, iako su građani dviju država članica jasno odbili Ustavni ugovor, europska politička elita je, uz kozmetičke promjene, progurala većinu rješenja iz Ustavnog ugovora kroz nacionalne parlamente prikazujući Lisabonski ugovor kao novo, prihvatljivo rješenje kojim se mijenjaju dosadašnji osnivački ugovori EU-a. Osim toga, stručnjaci ukazuju i na to da nova institucionalna rješenja sadržana u Lisabonskom ugovoru narušavaju jedno od temeljnih načela na kojima se zasnivala Unija, a to je načelo jednakosti i ravnopravnosti

34 Usp. Rodin, Siniša, „Regulatorna autonomija država članica i ustavna osnova za pristupanje Republike Hrvatske Europskoj uniji” u Pristupanje Republike Hrvatske Europskoj uniji, HAZU, Zagreb, 2007, str. 46.35 Usp.: Podolnjak, Robert, „Od Leakena do Lisabona – uspon i pad Ustavnog ugovora” u Reforma Europske unije – Lisanonski ugovor, ur., Rodin, Čapeta, Lang, Narodne novine d.d., Zagreb, 2009, str. 63.

31

država članica jer odredbe o ustroju, međusobnom odnosu institucija Unije, broju glasova država članica i načinu glasovanja oslabljuju položaj malih država članica 36.

Dva propala pokušaja donošenja europskog ustava (1950. i 2004.) jasno su pokazali kako europska javnost, nasuprot dijelu europskih i nacionalnih političkih elita, nije spremna integracijski proces usmjeriti u federalističkom pravcu uz odricanje od nacionalnog suvereniteta. Naime, unatoč snažnom proeuropskom raspoloženju političkih elita u gotovo svim državama Europe, raspoloženje građana Europe manje je entuzijastično. To je prvenstveno zbog osjećaja izoliranosti od sve birokratiziranijeg europskog centra donošenja odluka (Bruxelles) koji, bez većeg utjecaja nacionalnih zakonodavaca, donosi propise o pitanjima koja za njih imaju vitalan nacionalni značaj. Ovaj osjećaj je često praćen i strahom građana od sve veće centralizacije odlučivanja o sve širem spektru pitanja izvan vlastite države.37 Ovaj, već dulje vremena stalno prisutan problem demokratskog deficita, na koji ni Ustav EU-a ni Reformski ugovor po svemu sudeći nije našao zadovoljavajući odgovor, izgleda da u novije vrijeme sve otvorenije dovodi u pitanje sadašnji integracijski model. Međutim, iako se Europska unija danas, zbog svih novijih događaja unutar nje same i izvan nje, nalazi na velikoj i značajnoj prekretnici, ipak, u dogledno vrijeme, još uvijek nema mjesta nikakvom ozbiljnijem pesimizmu u pogledu njene budućnosti. U svojoj šezdesetogodišnjoj povijesti, europski integracijski proces uspješno je savladao brojne izazove i poteškoće s kojima se susretao. Oni koji su tim procesom upravljali uvijek su, naime, imali dovoljno sluha da ga stalno usmjeravaju prema europskom ujedinjenju, ali i da ga istodobno prilagođavaju s obzirom na drugačija stremljenja kad bi se ona javljala. Stoga se integracija u Europi nikada nije odvijala samo jednom stazom ni isključivo pravolinijski prema zacrtanom cilju. Ipak, iz ovog kratkog povijesnog presjeka vidljivo je da je riječ o već duboko ukorijenjenom i vrlo vitalnom projektu koji nema i teško da će uskoro dobiti ozbiljnu alternativu u Europi.

Pitanja za razmišljanje i raspravu: 1. Zašto je suradnja Njemačke i Francuske nakon II. svjetskog rata bila

presudna za početak i razvoj procesa europskog integriranja?2. Je li (i zašto) izgradnja supranacionalnih institucija bila važna za početak i

napredovanje procesa europskog integriranja?3. Koje su bile osnovne zapreke koje je EZ morala otkloniti kako bi se

uspostavilo Zajedničko tržište te kojim je to instrumentima činila?4. Zašto se smatra da je u uspostavi zajedničkog tržišta Europski sud pravde

odigrao osobito važnu ulogu?5. Čini li vam se (i zašto) opravdanom trostupanjska struktura EU-a, uvedena

u Maastrichtu?6. Što bi po vama trebala značiti sintagma «širenje i produbljivanje»

(widening and deepening) EU-a?7. Smatrate li da EU treba postaviti granicu (brojčanu, geografsku,

populacijsku ili neku drugu) do koje će se širiti i hoće li proces daljnjeg

36 Usp. Ibidem, str. 65.37 To jasno dolazi do izražaja u tzv. Alternativnom izvješću (Alternative Report) o Ustavu koji su sastavili predstavnici ljevice, a u kojem su se kroz 15 točaka oštro suprostavili glavnim rješenjima koja donosi Ustav EU-a.

32

širenja EU-a nužno dovesti do različitih razina integriranosti pojedinih članica (npr. EU s više brzina, pojačana suradnja itd.)?

8. Izložite argumente za i protiv svakog od ova dva stava: EU treba zadržati sadašnju razinu raspodjele ovlasti između država

članica i tijela Unije. EU se treba dalje razvijati prema federativnom modelu u kojem će

najviše ovlasti dobiti tijela Unije, a države članice će sve više postajati slične federalnim jedinicama u federaciji.

9. Što mislite zašto se pristupilo sastavljanju i usvajanju Reformskog ugovora iz Lisabona i zašto je u njemu preuzeto tako puno već gotovih rješenja iz Ustavnog ugovora?

10. Koji bi po vašem mišljenju mogli sve biti razlozi sve većeg razočaranja europskih građana u aktualni integracijski model i što biste vi u njemu promijenili kad biste bili u prilici donositi odluke na razini EU-a?

LITERATURA i KORISNE WEB STRANICE

1. Arter, D., The Politics of European Integration in the Twentieth Century, Aldershot, Dartmonth, 1993.;

2. Calleo, D. P., Rethinking Europe's Future, Princeton University Press, Princeton, 2003;.

3. Closa C., „Why convening referendums? Explaining decisions in EU constitutional politics”, ECPR Joint Sessions, Granada 14-18. April 2005 prema http://www.ics.ul.pt/seminariocienciapolitica/pdf/2006_01_why_convening_referendums.pdf

4. Church, C., & Phinnemore, D., The Penguine Guide to the European Trities: From Rome to Maastricht, Amsterdam, Nice and Beyond, Penguin, London, 1996;.

5. Cini, M., European Union Politics, Oxford University Press, New York, 2003;.6. Commission AGENDA 2000: For Stronger and Wider Europe, Brussels, July 16,

1997, COM(97)2000 final;.7. Craig, P., & de Burca, G., EU Law, Text, Cases and Materials, III ed., Oxford

University Press, New York, 2003. 8. Ćapeta, T., i dr., Reforma Europske unije – Lisabonski ugovor, Narodne novine

d.d., Zagreb, 2009. 9. Davies, N., Europe, A History, Oxford University Press, London, 1997;.10. Duignan, P., & Gann, L.H., The United States and the New Europe, 1945-1993,

Blackwell, Oxford, 1999; . 11. Egan, M., Constructing a European Market, Standards, Regulation and

Governance, Oxford University Press, Oxford, 2001;.12. Fursdon, E., The European Defence Community: A History, St. Martin's Press,

New York, 1980;.13. Hagan, M., The Marshall Plan: America, Britain and the Reconstruction of

Western Europe, 1947-1952, Cambridge University Press, Cambridge, 1987;.

33

14. Milward, A. S., The Reconstruction of Western Europe, 1945-1951, University of California Press, Berkley, 1984;.

15. Mlikotin-Tomić, D., Pravo Europske ekonomske zajednice (pravni akti i dokumenti), Informator, Zagreb, 1989;.

16. Monnet, J., Memoirs, Donbleday, Garden City, New York, 1978;.17. Nelson, B. F., & Stubb, A., The European Union, III ed., Palgrave, MacMillan,

2003;.18. Podolnjak, R., „Od Leakena do Lisabona – uspon i pad Ustavnog ugovora” u

Reforma Europske unije – Lisanonski ugovor, ur., Rodin, Čapeta, Lang, Narodne novine d.d., Zagreb, 2009,

19. Rodin, S., Pravni sustav i institucije Europske zajednice, Zagrebačka poslovna škola, Zagreb, 1990;.

20. Rodin, S., „Regulatorna autonomija država članica i ustavna osnova za pristupanje Republike Hrvatske Europskoj uniji” u Pristupanje Republike Hrvatske Europskoj uniji, HAZU, Zagreb, 2007.

21. Samardžija, V., Europska unija i Hrvatska; Putevi povezivanja i suradnje, IRMO, Zagreb, 1994.

22. Torbiorn, K. M., Destination Europe, The Political and Economic Growth of a Continent, Manchester University Press, Manchester, 2003;.

23. Tsoukalis, L., The New European Economy, II ed., Oxford University Press, Oxford, 2001;.

24. Walker, M., The Cold War: A History, Holt, New York, 1995;.25. WHITE PAPERWhite paper on the 1996 IGC, vol. 1, Official Texts of the EU

Institutions, European Parliament, Luxembourg, 1996.

34