0000001 - revistahistoria.uc.cl

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EN LO PRINCIPAL: Deduce requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad

del precepto legal que indica; PRIMER OTROSÍ: Acompaña documentos; SEGUNDO

OTROSÍ: Suspensión del procedimiento; TERCER OTROSÍ: Solicitud que indica; CUARTO

OTROSÍ: Patrocinio y poder.

EXCELENTÍSIMO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

JOSÉ MIGUEL BURMEISTER LOBATO, abogado, cédula nacional de identidad N°

13.333.707-5, en su calidad de representante legal de la PONTIFICIA UNIVERSIDAD

CATÓLICA DE CHILE, (en adelante, la “Universidad”), RUT N° 81.698.900-0, domiciliada

para estos efectos en Miraflores 178, piso 17, comuna y ciudad de Santiago, a US.

Excma., respetuosamente digo:

Que, en virtud de lo consagrado en los artículos 93 incisos 1° N° 6 y 11 de la

Constitución Política de la República (en adelante “Constitución”, “Constitución

Política” o “CPR”, indistintamente), y 79 y siguientes del DFL N° 5, que fija el texto

refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 17.997 Orgánica Constitucional

del Tribunal Constitucional (en adelante, la “LOCTC”), y demás normas aplicables,

vengo en deducir requerimiento de inaplicabilidad respecto del artículo 103 letra b)

de la Ley N° 21.091 “Sobre Educación Superior”, específicamente sobre la expresión

“o una licenciatura” que emplea ese literal del precepto antes señalado (en

adelante, el “precepto legal impugnado”), en la gestión pendiente consistente en

un recurso de apelación ante la Excma. Corte Suprema, cuyo número de ingreso es

Rol N° 47375-2021, ya que dicha expresión, aplicada en la gestión pendiente,

produce efectos contrarios al artículo 19 N° 11 inc. 1 de la CPR, que consagra la

libertad de enseñanza (en su faz de autonomía universitaria), el artículo 19 N° 2,

que garantiza la igualdad ante la ley y la no discriminación arbitraria, y el 19 N° 10

que garantiza el derecho a la educación, todos de la CPR.

La situación concreta, consiste en que mi representada imparte un programa

académico denominado College UC (en adelante, también el “programa”), que

permite a los alumnos articular estudios con otras carreras de la misma Universidad

(o estudios conducentes), para luego acceder a un título profesional. La

continuación de esos estudios, con los límites temporales impuestos por la ley, era

financiada a los alumnos de dicho programa, según criterios socioeconómicos,

mediante el beneficio de la gratuidad. Pues bien, esta situación cambió

radicalmente, debido a que el Contralor General de la Republica, en un

pronunciamiento (Dictamen), aplicando la expresión “o una licenciatura” que

contiene el art. 103 letra b) de la Ley N° 21.091, decidió que los alumnos del

Programa College UC se encuentran debido a ello impedidos de acceder al

beneficio de la gratuidad universitaria, pues ese beneficio excluye –según el

Contralor-a quienes poseen una “licenciatura”, de manera que no pueden –

gratuitamente- continuar sus estudios con el objetivo de acceder a un título

profesional, por considerar que dicho programa (College UC) concluye en una

“licenciatura terminal”. De esa forma, el dictamen del Contralor – validado, como

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INGRESADO16:40:26

05-08-2021

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veremos, por la Corte de Apelaciones de Santiago- impide que los alumnos

continúen – gratuitamente- sus estudios para culminar en la obtención de un título

profesional.

Como veremos a lo largo de este requerimiento, esta decisión del Contralor

– validada por la Iltma. Corte de Santiago- es grave pues la Universidad había

informado ante el Ministerio de Educación, que el programa era un programa

inicial, que es conducente- cuando se continúan los estudios- a un título

profesional, situación que –conforme al art. 103 letra b) inciso 2°-, admite

financiamiento mediante el beneficio de la gratuidad. Esa decisión fue

completamente ignorada por la Contraloría, y a base de criterios completamente

cuestionables –como se expuso en la gestión pendiente-, determinó que la

licenciatura expedida en el College UC era “terminal”, de manera que la

continuación de estudios no podría ser conducente a un título profesional.

En estos términos, como se sostendrá en el presente requerimiento, el

artículo 103 letra b), en la expresión “o una licenciatura” que emplea la Ley N°

21.091, aplicado en la gestión pendiente, produce efectos contrarios a la

Constitución, pues vulnera la libertad de enseñanza en su dimensión de autonomía

universitaria, el derecho a la educación y el principio de igualdad constitucional.

En efecto, el artículo 103 de la Ley N° 21.091, dispone que:

“Artículo 103.- Las instituciones de educación superior que accedan

al financiamiento institucional de que trata este título deberán

otorgar estudios gratuitos a los estudiantes que, de acuerdo a la

condición socioeconómica que la ley disponga, cumplan los

siguientes requisitos:

a) Ser chileno, extranjero con permanencia definitiva, o extranjero

con residencia, y respecto a éste último caso, que haya cursado la

enseñanza media completa en Chile.

b) No poseer un título técnico de nivel superior, ni un título

profesional o una licenciatura; ni un título o grado académico

reconocido o revalidado en Chile, sin perjuicio de lo dispuesto en el

artículo 109 de esta ley.

Se entenderá que cumplen este requisito los estudiantes que hayan

obtenido una licenciatura en carreras o programas de estudio

conducentes a un título profesional, mientras no obtengan este

último.

c) Estar matriculado en alguna de las carreras o programas de

estudio señalados en el artículo 104”.

Como hemos dicho, es el Contralor General de la República quien, mediante

el Dictamen aludido, ha cambiado el criterio que ya permitía a los alumnos del

College UC acceder al beneficio de la gratuidad, para continuar sus estudios. Ello

defrauda el propósito de la gratuidad universitaria y e infringe el derecho a la

libertad de enseñanza, constituyendo una lesión al derecho a la igualdad ante la ley

y al derecho a la educación.

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Por ello, esta parte dedujo un recurso de protección contra el dictamen

indicado, solicitando a la I. Corte que lo anulara e hiciera primar los derechos

fundamentales a los alumnos que cursan College UC y de la Universidad. Sin

embargo, la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago, resolviendo el

recurso de protección interpuesto contra el dictamen del Contralor, validó

completamente la aplicación del art. 103 letra b), dejando sin financiamiento a los

estudiantes del College UC, que realizan sus estudios conducentes a un título

profesional. En efecto, la Iltma. Corte, en sentencia de 7 de julio de 2021, rechazó el

recurso porque consideró que el Contralor había actuado “ajustado a derecho”, y

que “no es posible sostener que se esté en presencia de un acto ilegal o arbitrario”,

pues el Contralor tiene potestades para fijar el “sentido y alcance” de las normas

legales involucradas, al aplicarlas.

En consecuencia, la Iltma. Corte de Apelaciones aplica de la misma manera la

expresión “licenciatura” del art. 103 letra b) de la Ley 21.091, impidiendo a los

alumnos del programa gozar del beneficio de gratuidad para sus estudios

“conducentes a un título profesional”, y con ello, pasa por encima, soslaya, ignora,

la decisión autónoma – basada en su derecho fundamental y en la legislación, que

explicaremos- de la Universidad de considerar ese programa como inicial o

conducente a un título profesional.

De no mediar la declaración de inaplicabilidad que se le solicita al Excmo.

Tribunal, la Excma. Corte Suprema (que conoce el recurso de apelación interpuesto

en contra de la sentencia de la corte ya referida) podría confirmar su sentencia,

sobre la base de la aplicación que se ha realizado del precepto legal impugnado, lo

que como hemos dicho, infringirá la Carta Fundamental en términos graves y

precisos. Lo hará de la siguiente manera:

i. Respecto de la libertad de enseñanza, garantizada en el art. 19 N° 11 inc. 1

de la CPR, que consagra, el derecho a organizar y mantener

establecimientos educacionales de todo nivel y naturaleza, siendo además la

autonomía universitaria garantía institucional de la libertad de enseñanza, y

formando parte del “núcleo duro” de esta, la aplicación del precepto legal

impugnado importa que la decisión de mi representada acerca de cómo

calificar el Programa College UC, esto es, inicial o terminal, deviene

irrelevante. En efecto, si conforme al precepto legal impugnado, basta con

que el programa otorgue una licenciatura, entonces la decisión de calificarla

como una licenciatura inicial o conducente a un título profesional es

completamente superflua. De esa manera, si bien la casa de estudios puede

calificar sus programas y carreras, esa decisión adoptada no es considerada

por la autoridad, lo que implica desconocer derechamente la decisión de la

Universidad.

ii. También infringe el art. 19 N° 2 que garantiza la igualdad ante la ley y la no

discriminación arbitraria, en una dimensión específica: el precepto legal

impugnado, en su aplicación, discrimina por diferenciación, pues trata de

manera diferente (en cuanto al acceso a la gratuidad de la educación) a los

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estudiantes que, estudiando College UC continúan sus estudios para

obtener un título profesional de aquellos que, estudiando cualquier otra

carrera que otorgue una licenciatura, continúan sus estudios para obtener

un título profesional. El ejemplo paradigmático de comparación es el de

pedagogía. En efecto, en el caso de los alumnos de pedagogía, ellos

obtienen en primer lugar una licenciatura en el área de su especialidad (vgr.

licenciatura en artes), la que no los habilita para ser profesores. Este título

profesional solo lo obtienen cuando, luego de haber obtenido su

licenciatura, continúan sus estudios de pedagogía, para obtener el título

profesional de profesores. Esa continuación de estudios, en el caso de

quienes articulen con pedagogía, se encuentra cubierta por el beneficio de

gratuidad, de conformidad al art. 109 de la Ley 21.091. Esta situación

demuestra el trato diferenciado, discriminatorio, de desmedro, a quienes se

encuentran esencialmente en una posición similar.

iii. Infracción al derecho a la educación contenido en el art. 19 N° 10 CPR. El

acceso de los estudiantes a los estudios superiores, cuando no cuenten con

las condiciones socioeconómicas que permitan financiar sus estudios, se

trunca por la aplicación del precepto legal impugnado. En efecto, los

alumnos del College UC no pueden desarrollar su proceso de aprendizaje de

manera integral, hasta obtener un título profesional que les permita trabajar,

si no cuentan con las condiciones materiales para pagar sus estudios, ya

que, conforme al precepto legal impugnado, los estudios conducentes al

título profesional, no se encuentran financiados por la gratuidad. Es

importante destacar que ellos no pretenden estudiar dos carreras, los

alumnos de College UC optan por un programa que les permite elegir,

durante sus estudios, el rumbo de sus carreras profesionales. Esa manera de

enfrentar el desarrollo profesional, que se encuentra amparada por el

derecho inclusivo a educarse, se trunca con el precepto legal que

impugnamos.

Así, la segura aplicación del artículo 103 letra b) en su expresión precisa “o

una licenciatura”, de la Ley N° 21.109, con efecto decisivo, a la resolución del

Recurso de Protección intentado por la Universidad, y que constituye la gestión

pendiente, tendrá como resultado una vulneración directa y grave de derechos

fundamentales que la Carta Fundamental garantiza, precisamente, a este

establecimiento educacional y a los alumnos que cursan el College UC.

Se trata, por lo demás, de un precedente de tal gravedad que, de no mediar

una sentencia favorable por parte de este Excmo. Tribunal, arriesga extenderse

respecto de todo el sistema de educación superior quedando completamente

anulada la autonomía universitaria, en la definición de uno de los aspectos

esenciales. En efecto, el precepto legal impugnado pone en entredicho las

competencia y atribuciones que la CPR y las leyes les han conferido a las

universidades y para ejercer la potestad de auto-organización plena, lo que les

permite establecer las reglas de su organización académica, económica y

administrativa.

0000004CUATRO

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I. ANTECEDENTES.

1. Hechos de la gestión pendiente de autos.

i. Con fecha, 16 de octubre de 2020 la Contraloría General de la República

emitió el Dictamen N° 43.811 de 2020, acto ilegal y arbitrario, que,

contrariando un mandato legal expreso de los artículos 3 letra e) y f) y el del

DFL 2 del Ministerio de Educación, el art. 54, 103 y 109 de la Ley N° 21.091 y

los artículos 11, 17 letra f) y 41 de la Ley N° 19.880, ha sido impugnado por

la Universidad. En síntesis, el Dictamen sostiene que:

a. La Ley N° 21.091 “vino a regular en forma permanente el acceso

gratuito a la educación superior en su título V, artículo 103,

disposición que, en lo que interesa, establece que no pueden obtener

ese beneficio quienes, según su letra b), no (sic) posean un título

técnico de nivel superior, ni un título profesional o una licenciatura; ni

un título o grado académico reconocido o revalidado en Chile, sin

perjuicio de lo dispuesto en el artículo 109 de esa ley.

b. En segundo lugar, sostiene que del artículo 109 de la Ley 21.091 “se

desprende que el legislador concede el referido beneficio de

gratuidad a las personas que posean una licenciatura no terminal,

esto es, aquellos que hayan logrado ese grado académico en

programas de estudio conducentes a un título profesional, y solo

mientras no alcancen dicho título, y, por el contrario, excluye de este

derecho a quienes obtuvieron una licenciatura terminal, con

excepción de los estudiantes que cursen luego una licenciatura

adicional que conduzca a un título de pedagogía.”

c. Luego, haciendo referencia a las características del programa de

nuestra representada señala que UC “se trata de un programa de

pregrado de cuatro años de duración que es conducente o que

culmina en un grado de licenciado, el cual es habilitante para optar a

un magister, doctorado o a otros programas de estudios conducentes

a títulos profesionales”.

d. Enseguida, y sin ninguna razón concluye que ”contrariamente a lo

expuesto por la requirente, el Programa College no finaliza en una

licenciatura de una carrera o programa de estudios conducentes a un

título profesional – como señala el artículo 103 de la Ley N° 21.091-,

sino que culmina en una licenciatura propia, es decir, terminal, en

virtud de la cual el estudiante, posteriormente, y si así lo estima,

puede acceder a un plan de continuación de estudios en otra carrera

o programa de esa misma casa de estudios superiores.”

ii. Posteriormente, con fecha 25 de noviembre de 2020, impetramos recurso de

protección, fundado en que dicho dictamen es ilegal, arbitrario, e infringía el

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principio de igualdad, el derecho a la educación y la libertad de enseñanza

de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Sostuvimos, en suma, que el

Dictamen de Contraloría lesiona de manera grave dos pilares fundamentales

del sistema educacional universitario. Por un lado, cercena la autonomía

universitaria para decidir, conforme a sus fines, los planes de estudios que

dicho establecimiento educacional ofrece, y por el otro, deja completamente

anulada la posibilidad de que los planes de estudios ofrecidos tengan la

flexibilidad necesaria para adaptarse a las realidades sociales, económicas y

culturales de cada uno de los estudiantes.

iii. Con fecha 7 de julio del presente, la Segunda Sala de la Iltma. Corte de

Apelaciones de Santiago, mediante sentencia Rol N° 96050-2021, rechazó el

recurso de protección interpuesto por esta parte en contra del Dictamen N°

43.811 de 2020, del Contralor General de la Republica. La sentencia se limitó

a desestimar, en términos genéricos, la impugnación de ilegalidad y

arbitrariedad acusada por esta parte, señalando que:

a. “Que de los antecedentes expuestos, resulta dable puntualizar que

desde la dictación de la ley N° 20.091, vigente desde el 29 de mayo

de 2018, en su Título V, Párrafo 5°, se procedió a regular las

condiciones del financiamiento institucional para la gratuidad

universitaria, excluyendo imperativamente de tal beneficio, tal como

dispone la letra b) del artículo 103 de dicho cuerpo legal, a quienes

detenten un título técnico de nivel superior, un título profesional o

una licenciatura, o un título o grado académico reconocido o

revalidado en Chile. Asimismo, a través del programa College

impartido por la entidad recurrente, los alumnos que culminan sus

estudios en éste, obtienen el grado de licenciados, pudiendo, si así lo

desean, cursar a continuación otras carreras profesionales”

b. “Que la recurrente a través de este arbitrio acusa la ilegalidad del

dictamen de marras, ante la interpretación normativa efectuada en

dicho acto, el que concluye, que el Programa College UC, sería uno

de carácter terminal, lo que difiere del alcance que su parte le

atribuye, según los argumentos que desarrolla en su libelo, en tanto,

estima, que aquel es de tipo intermedio, toda vez, que sirve o

conduce a los alumnos que lo terminen, para lograr con posterioridad

un título profesional, y por ende, arguye, les sería aplicable el

beneficio de la gratuidad, al quedar incluidos en la letra b) del artículo

103 de la ley en comento, al tratarse de un programa inicial y no

terminal, como erróneamente lo califica la recurrida.”

c. “La actuación reprochada a la recurrida ha consistido en declarar, en

la esfera propia de su competencia, el sentido y alcance de una

determinada disposición legal, sin poder advertirse, en modo alguno

ilegalidad o arbitrariedad endicha labor”, al ser “emitido, dentro de

las atribuciones y en el ejercicio de las facultades que el artículo 98 de

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la Constitución Política de la República, y los artículos 1, 5, 6 y 9 de la

ley N° 10.336, le confieren a la Contraloría General de la República”; y

d. “se logra constatar que el dictamen en cuestión, explicita los

razonamientos y los antecedentes de hecho y de derecho, que le

sirven de sustento conforme a los cuales se ha adoptado la decisión

que contiene, de modo que no es posible sostener que se esté en

presencia de un acto ilegal o arbitrario que debe ser corregido por

esta vía…”.

iv. Con fecha 13 de julio de 2021, presentamos recurso de apelación contra la

sentencia pronunciada por la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, para

que, teniéndola por interpuesta, la concediera para ante la Excma. Corte

Suprema a fin de que ésta la revoque y acoja en todas sus partes el referido

recurso de protección. En este sostuvimos que:

a. Primero, que la sentencia yerra al señalar que el Contralor hace una

“interpretación normativa” o fija “el sentido y alcance” del art. 103 de

la Ley 21.091. Eso no es correcto, porque el concepto que el Contralor

aplica en su dictamen es el de licenciatura terminal, el que no se

deriva de la citada disposición. Más bien, lo que hizo el Contralor es

crear un concepto, “el de licenciatura terminal”, que no deriva de

dicha disposición legal.

b. Segundo, que la sentencia de la Iltma. Corte, validó la “interpretación”

de la CGR, secundada por el Mineduc, sobre la base de que esta se

fundaría en una distinción legal. Esa distinción no es sostenible

jurídicamente a la luz de lo que dispone el art. 103 letra b) de la Ley

N° 21.091.

c. Tercero, que es incorrecto que la sentencia sostenga que lo señalado

en el dictamen constituye una “interpretación” del art. 103 de la Ley

N° 21.091. Lo que hace el dictamen es decir que aplica la referida

disposición, pero utilizando criterios que derivan de sus anteriores

dictámenes, los que se fundan en preceptos legales derogados, y se

refieren a materias por completo ajenas a este recurso.

v. Finalmente, la Iltma. Corte elevó los autos a la Excma. Corte Suprema, siendo

ingresados con fecha 20 de julio de 2021 con Rol de Ingreso N° 47375-2021,

instancia que constituye la gestión judicial pendiente.

2. Marco normativo aplicable a la gratuidad universitaria y, en particular,

al programa College UC.

2.1. Antecedentes del programa.

La Pontificia Universidad Católica de Chile, desde sus orígenes y en ejercicio

de la libertad de enseñanza que la Constitución asegura, ha elaborado programas

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de formación innovadores dentro del ámbito universitario. La Universidad tiene

como uno de sus pilares formativos la innovación académica, lo que implica estar

constantemente reformando y acomodando sus carreras con la finalidad de que

sus alumnos estén entre los mejor preparados del país, lo que se refleja, entre otros

aspectos, en la alta tasa de empleabilidad de nuestros egresados.

En el marco de la innovación académica que nos inspira, hace ya casi 10

años hemos venido implementando en la oferta académica el programa College

UC. Este programa está diseñado como un programa flexible, pues les permite a los

alumnos dar continuidad a sus estudios accediendo a una carrera profesional, y

actuando, en este caso, como una licenciatura intermedia, facilitando, en

consecuencia, que el programa funcione como pivote curricular para acceder a

distintos títulos profesionales dentro de la Universidad.

Asimismo, el diseño curricular de este programa, permite a los estudiantes la

posibilidad de obtener el grado de licenciado y con ello poder articular

directamente a programas de postgrado en Chile y en el extranjero. También, les

posibilita realizar la continuidad de estudios en programas como el de Formación

Pedagógica para acceder al título profesional de Pedagogo, u otro título

profesional.

Por último, el College UC permite que los estudiantes puedan explorar su

vocación, dándole la posibilidad para que, en un plazo de dos años, conozcan

directamente distintas opciones de carrera y traspasarse a partir del tercer año a su

carrera definitiva. En este caso, el programa actúa como un programa inicial y los

estudiantes obtienen la licenciatura y el título profesional de la carrera definitiva.

2.2. Sobre el reconocimiento normativo del College.

Sabemos que el derecho a la libertad de enseñanza permite abrir, organizar

y mantener establecimientos educacionales sin otras limitaciones que las impuestas

por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional. Este

derecho garantiza a nuestra Universidad, la posibilidad de ofrecer la más amplia

gama de programas académicos que estime apropiados para el cumplimiento de

sus fines.

Conforme al art. 3 letra e) de la Ley General de Educación (DFL N° 2 del

Ministerio de Educación), uno de los principios fundamentales en materia de

educación es la autonomía. Dice la citada norma que:

“e) Autonomía. El sistema se basa en el respeto y fomento de la

autonomía de los establecimientos educativos. Consiste en la

definición y desarrollo de sus proyectos educativos, en el marco de

las leyes que los rijan”.

Asimismo, el artículo 2 letra a) de la Ley de Educación Superior, define, entre los

principios inspiradores del sistema de educación superior el de autonomía. Lo hace

en los términos siguientes:

0000008OCHO

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“a) Autonomía. El Sistema reconoce y garantiza la autonomía de las

instituciones de educación superior, entendida ésta como la

potestad para determinar y conducir sus fines y proyectos

institucionales en la dimensión académica, económica y

administrativa, dentro del marco establecido por la Constitución y la

ley. Asimismo, las instituciones de educación superior deben ser

independientes de limitaciones a la libertad académica y de cátedra,

en el marco de cada proyecto educativo, orientando su ejercicio al

cumplimiento de los fines y demás principios de la educación

superior, buscando la consecución del bien común y el desarrollo

del país y sus regiones”.

En lo pertinente, el principio de autonomía se ve reforzado por el principio de la

calidad de la educación superior, consagrado en el artículo 2 letra b) de la Ley de

Educación Superior, destacándose, tanto en su inciso primero como segundo, la

dimensión de “innovación” asociada a esta. Así, el referido inciso segundo señala

que: “En la búsqueda de la calidad, las instituciones de educación superior deberán

tener en el centro a los estudiantes y sus aprendizajes, así como la generación del

conocimiento e innovación”. Ello es, por lo demás, reforzado por el artículo 3 inciso

primero de este cuerpo legal que, al definir la universidad, señala explícitamente

que la innovación es uno de los vehículos a través de los cumplas ellas cumplen

con su misión institucional.

En consecuencia, autonomía universitaria, calidad de la educación superior e

innovación, son todos componentes fundamentales del modo en que nuestro

sistema constitucional entiende la libertad de enseñanza y el legislativo la

implementa en el modelo de educación superior.

Otro de los pilares del sistema educativo chileno es la flexibilidad,

consagrado en la letra i) del artículo 3 de la Ley General de Educación, que

dispone:

“i) Flexibilidad. El sistema debe permitir la adecuación del proceso a

la diversidad de realidades, asegurando la libertad de enseñanza y la

posibilidad de existencia de proyectos educativos institucionales

diversos.”

Conforme a este último pilar, los establecimientos educacionales deben

adecuar sus programas académicos para lograr llegar a las distintas realidades de

sus estudiantes, quienes pueden tener la legítima necesidad de explorar diversas

áreas del conocimiento para luego tomar la decisión por una de ellas. Esa, como

hemos dicho, fue una de las finalidades del programa College UC.

Ahora bien, sin perjuicio de esta amplia libertad para obtener

reconocimiento oficial, el titular de este derecho debe cumplir los requisitos que

establece el legislador orgánico constitucional (conforme al art. 19 N° 11 inciso

final).

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La Ley General de Educación, en cumplimiento del mandato constitucional

antes referido, establece los requisitos que deben cumplir las instituciones de

educación superior, a fin de obtener el reconocimiento oficial del Estado. El art. 55

establece que “Las universidades que no sean creadas por ley, deberán constituirse

por escritura pública o por instrumento privado reducido a escritura pública, la que

debe contener el acta de constitución de la entidad y los estatutos por los cuales

han de regirse.”

Enseguida, el art. 61 establece los requisitos para entender reconocidas a las

universidades. Dice la referida disposición:

“Art. 61. Las nuevas universidades se entenderán

reconocidas oficialmente una vez cumplidos los siguientes

requisitos:

a) Estar constituidas como persona jurídica de acuerdo con lo

dispuesto en los artículos anteriores, lo que deberá certificarse por el

Ministerio de Educación;

b) Contar con los recursos docentes, didácticos, económicos,

financieros y físicos necesarios para ofrecer el o los grados

académicos y el o los títulos profesionales que pretende otorgar,

certificado por el Consejo Nacional de Educación, y

c) Contar con el certificado del Consejo Nacional de Educación

en que conste que dicho organismo ha aprobado el respectivo

proyecto institucional y sus programas correspondientes y que

llevará a efecto la verificación progresiva de su desarrollo

institucional”.

Luego de ser reconocida oficialmente, las universidades “podrán otorgar

títulos profesionales y toda clase de grados académicos en especial, de licenciado,

magíster y doctor” (art. 54 inciso 4 de la LGE). Esto quiere decir que una vez

reconocida oficialmente, la universidad tiene la capacidad de ofrecer estos

programas académicos, los que pueden culminar en títulos profesionales o en

grados académicos. El inciso 5° del mismo artículo refuerza lo anterior al señalar

que:

“Corresponderá exclusivamente a las universidades otorgar títulos

profesionales respecto de los cuales la ley requiere haber obtenido

previamente el grado de licenciado en las carreras que impartan.”

Si la Universidad lo estima del caso, la carrera puede culminar en un grado

académico, o en un título profesional, para lo cual se requiere, previamente, el

respectivo grado académico. Ello quiere decir que una carrera puede otorgar un

grado académico, pero culmina con el título profesional. Precisamente en ese

marco se inserta el College UC.

Lo relevante de esta disposición es que señala que esa decisión le

corresponde “exclusivamente a las universidades”, es decir, es un ámbito que la ley

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–en virtud del derecho constitucional de la libertad de enseñanza y su proyección

de autonomía universitaria– la que permite que sean los propios establecimientos

educacionales quienes definan en qué fase, y cuándo, terminará determinado

programa académico. La decisión de la universidad es fundamental.

Ahora bien, el College UC no solo ha sido reconocido por la LGE. La

denominación de College también aparece en la normativa infra legal. Por ejemplo,

en el Reglamento del Programa de Becas de Educación Superior,1 no solo se

reconoce, sino que también se denomina como “programa de formación inicial”. El

art. 5 de ese reglamento dispone:

“Artículo 5º.- A excepción de la Beca Vocación de Profesor, los

programas de formación inicial, tales como bachilleratos, college, y

módulos de licenciatura conducentes a título pedagógico, se

considerarán como parte integrante del currículum de la carrera

profesional por la que el estudiante en definitiva opte. Por tanto, en

estos casos, se entenderá como período reglamentario de duración

la suma de los semestres de dicho programa más los semestres de la

carrera propiamente tal, descontando el número de semestres de los

programas de formación inicial que sean convalidados por la

institución de educación superior cuando el alumno ingresa a la

carrera profesional, de acuerdo al nivel de avance académico

informado por la institución para cada estudiante.”2

La norma transcrita es clara y muy importante. Al calificar al programa de

College como un “programa de formación inicial”, ello importa que “se

considerarán como parte integrante del currículum de la carrera profesional por la

que el estudiante en definitiva opte”. Ello quiere decir, que, si el estudiante de

College opta por estudiar ingeniería, los años que haya estudiado en el College se

entienden como parte de su carrera de ingeniería.

Luego, el mismo art. 5 del Reglamento que hemos citado define lo que se

entiende por College, en los términos siguientes:

“College: programa de estudios conducente al grado de Licenciado,

compuesto por una concentración disciplinaria y una base de

formación general, que entrega una educación interdisciplinaria de

gran flexibilidad curricular, y habilita al estudiante para la

continuidad de estudios hacia el postgrado y/o programas de

titulación profesional.”

Nuevamente vemos en la citada norma, que el College siempre se ha

entendido como un programa que, no obstante, puede otorgar un grado

académico, quien lo desee puede usarlo como un paso o vehículo para “conducir”

(por eso es conducente) sus estudios a un postgrado o a un título profesional. Se

1 Decreto Supremo N° 97 del año 2013 y modificado por el Decreto N° 253 de junio del 2017 y que

“Reglamenta el Programa de Becas de Educación Superior” 2 El destacado es nuestro.

0000011ONCE

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trata de un programa que tiene una naturaleza que permite al propio estudiante

decidir, conforme sus intereses, si desea quedarse con el grado académico, estudiar

un postgrado, o continuar sus estudios para obtener un título profesional.

En consecuencia, la Universidad, en virtud del derecho a la libertad de

enseñanza, tiene un amplio espectro para crear y administrar ese tipo de

programas académicos, según las necesidades, inquietudes, y motivaciones que

surjan de los propios estudiantes. Lo importante es que es la propia universidad la

que diseña su oferta académica, su naturaleza y carácter, y no un órgano del

Estado. La Contraloría no tiene potestad para entrometerse en aquellos ámbitos de

la libertad de enseñanza que le son propios a los establecimientos de educación

superior.

2.3. El College UC y el beneficio de la gratuidad.

La Ley N° 21.091 sobre Educación Superior vino a modificar la forma en que

se financia la educación universitaria. En lo pertinente, en el art. 82,3 se señala que

la institución de educación superior podrá optar por un financiamiento institucional

para la gratuidad, que permite que ciertos alumnos estudien gratuitamente. Se

trata de un sistema en el que la respectiva institución universitaria accede a dicho

financiamiento, lo que genera ipso facto “un deber de otorgar estudios gratuitos” a

los estudiantes que cumplan ciertos requisitos.

El art. 103 de la Ley N° 21.091, establece qué requisitos debe cumplir un

estudiante para acceder a la gratuidad y el que la institución de educación superior

“debe” otorgar. Dispone la referida disposición:

“Artículo 103.- Las instituciones de educación superior que accedan

al financiamiento institucional de que trata este título deberán

otorgar estudios gratuitos a los estudiantes que, de acuerdo a la

condición socioeconómica que la ley disponga, cumplan los

siguientes requisitos:

a) Ser chileno, extranjero con permanencia definitiva, o extranjero

con residencia, y respecto a éste último caso, que haya cursado la

enseñanza media completa en Chile.

b) No poseer un título técnico de nivel superior, ni un título

profesional o una licenciatura; ni un título o grado académico

reconocido o revalidado en Chile, sin perjuicio de lo dispuesto en el

artículo 109 de esta ley.

Se entenderá que cumplen este requisito los estudiantes que

hayan obtenido una licenciatura en carreras o programas de estudio


último.

c) Estar matriculado en alguna de las carreras o programas de

estudio señalados en el artículo 104.”

Es importante destacar un requisito de esta norma.

3 Título V, párrafo 5°: “Del deber de otorgar estudios gratuitos y cobros regulados”

0000012DOCE

13

El art. 103, en su letra b), señala que puede optar a gratuidad el alumno que

no posea un título ni técnico, ni profesional, ni una licenciatura. En esos términos,

como es fácil concluir, el programa College quedaría excluido del derecho a la

gratuidad, porque como dijimos, quien cursa el programa por completo (es decir, 4

años) obtiene una licenciatura. Luego, la referida norma lo amplia a los títulos o

grados académicos que, habiendo sido obtenidos en el extranjero, han sido

“reconocidos o revalidados en Chile”.

Enseguida, la norma señala que lo anterior es la regla general. En efecto, una

primera excepción se encuentra en el art. 109 de dicho cuerpo normativo, que, en

lo pertinente, prescribe que quienes obtengan el grado académico de licenciado

pero deseen optar por continuar sus estudios para obtener el título pedagógico,

tendrán cubiertos con gratuidad tanto su licenciatura como los estudios para

obtener el título de profesor, a condición de que estos últimos, no excedan los

cuatro semestres.4 Esta excepción del art. 109 es importante, pues permite articular

el programa College UC con las carreras de pedagogía.

Ahora bien, la regla general del art. 103 letra b) tiene, en segundo lugar, una

nueva excepción en el art. 103 letra b) inciso 2°, que señala:

“Se entenderá que cumplen este requisito los estudiantes que hayan

obtenido una licenciatura en carreras o programas de estudio


último.”

Conforme a esta última norma, quienes hayan obtenido una licenciatura en

“carreras o programas” de estudios “conducentes a un título profesional” cumplen

el requisito de la letra b) del art. 103, es decir, pueden obtener el beneficio de la

gratuidad y las instituciones de educación superior deben otorgárselo. Esto implica

que, quienes estudien en el programa College UC, y articulen desde ahí un título

profesional, quedan cubiertos por la gratuidad, mientras no lo obtengan.

Esta interpretación, por lo demás, es la que se desprende de manera clara de

la Historia de la Ley N° 21.091. Esa regla que subyace al precepto fue aclarada por

doña Alejandra Contreras, quien era la Jefa de la División de Educación Superior del

Ministerio de Educación, quien, exponiendo en la Comisión de Educación del

Senado, junto a la Ministra, señaló:

“Asimismo, afirmó que la obligación de brindar estudios gratuitos se

extiende por la duración nominal de la carrera, lo que incorpora el

plan de estudios y proceso de titulación, y es posible realizar un

4 Dice el inciso final del art. 109: “Asimismo, dichas instituciones deberán otorgar estudios gratuitos

a los estudiantes que cumplan con los requisitos establecidos en las letras a) y c) del artículo 103 y

que posean el grado de licenciado o licenciada otorgado por instituciones de educación superior,

para cursar un módulo de licenciatura conducente a título pedagógico otorgado por una institución

que reciba el financiamiento institucional cuya duración no exceda de cuatro semestres. Para este

caso, no le será aplicable lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 107.”

0000013TRECE

14

cambio de carrera manteniendo la gratuidad, pero se descontará el

tiempo que el estudiante haya cursado estudios gratuitos en las

carreras previas. Esta duración se extiende, añadió, para el caso

de los programas de formación inicial (bachilleratos) y

programas técnicos de nivel superior que se articulen con otra

carrera de la un área afín, y, para estos casos, la duración se

incorporará a la duración de la carrera, descontándose los semestres

convalidados.5

Lo que se desprende de la intervención del Ministerio, durante la tramitación

de la Ley 21.091 es precisamente que si un programa es calificado por la institución

de educación superior como inicial, esto es que “articulen con otra carrera del área

afín”, esa articulación – con miras a obtener un título profesional- dentro del plazo

de duración autorizado por la ley, se encuentre beneficiada con gratuidad.

De esa forma, el art. 103 letra b) en concordancia con el art. 109 inciso final,

permiten deducir tres reglas:

i. La primera, es que quienes han obtenido un título profesional, un título

técnico de nivel superior o una licenciatura, o un título o grado académico

reconocido o revalidado en Chile, no pueden optar al beneficio de

gratuidad. En consecuencia, no pueden optar a la gratuidad quienes tengan

un título técnico de nivel superior, profesional o una licenciatura (incluso

reconocida, o revalidada en Chile).

ii. Sí pueden optar a la gratuidad aquellos que, habiendo obtenido una

licenciatura, deseen continuar sus estudios para obtener el título

pedagógico.

iii. También pueden optar a gratuidad, además, quienes hayan obtenido una

licenciatura en carreras o programas conducentes a un título profesional,

mientras no obtengan este último.

3. Implementación del beneficio de la gratuidad a partir de 2016 para

alumnos College UC y cambio de criterio de Contraloría.

El beneficio de la gratuidad se hizo efectivo durante los años 2016, 2017 y

2018, a través de su consagración vía glosa en la Ley de Presupuesto.

Durante esos años ingresaron al College UC con gratuidad muchos

estudiantes que lo hicieron considerando que, conforme a la regulación existente,

el programa permitía articular una pedagogía como también un título profesional.

De esa manera, el programa se transformó en un programa inicial, conducente, que

permite articular nuevos desafíos académicos para sus alumnos, todo ello sobre la

base de la decisión del alumno. Por eso, el College UC es un programa único en su

especie e innovador.

5 Segundo informe de la Comisión de Educación del Senado, pp. 439. El destacado es nuestro.

0000014CATORCE

15

En ese marco jurídico, durante todo el año 2018 y el primer semestre de

2019, los estudiantes que cursaron el programa College, obtuvieron acceso

gratuito a la educación superior, por cuanto la autoridad administrativa

competente lo consideraba como un programa de licenciatura inicial o intermedia,

conforme lo configuran las normas reglamentarias que hemos citado,

reconociendo su naturaleza de articulación para una posterior carrera profesional,

esta último sí con carácter terminal. De esa manera, esos alumnos podían continuar

sus estudios superiores, conforme al ejercicio de su derecho a la educación,

conservando la gratuidad

Hasta ese momento, las reglas se cumplían perfectamente, nadie dudaba de

su aplicación.

Frente a un Dictamen de Contraloría, el N° 30.941-2018,6 en virtud del cual

el Ministerio de Educación, no renovó el beneficio de gratuidad para el segundo

semestre del año 2019 a 28 estudiantes que provenían del programa College UC,

sin notificación o comunicación alguna de parte de dicha secretaria de Estado a la

Universidad,7 esta última solicito al ente contralor un dictamen acerca de la

6 Con fecha 13 de diciembre de 2018, la Contraloría General de la República, emitió el dictamen

N°30.941, a propósito de la solicitud de un alumno de pronunciamiento acerca de la naturaleza del

programa College UC. La consulta tenía la finalidad de determinar la procedencia de la renovación

del beneficio de gratuidad otorgado mediante glosa presupuestaria para los estudiantes que

continúen sus estudios en la Pontificia Universidad Católica de Chile, correspondiente articulación a

su carrera profesional. El Dictamen, señaló que no era procedente renovar el acceso gratuito a la

educación gratuidad para la carrera articulada, ya que tenía una licenciatura anterior. En la especie,

el alumno había cursado el College UC, y había articulado ese programa con sus estudios de

derecho. En el dictamen, específicamente, la Contraloría señaló: “el programa de estudios college de

4 años, finaliza al alcanzar el grado académico respectivo y no es un requisito sine qua non o un

ciclo previo conducente a obtener un título profesional determinado. De este modo, considerando

que la anotada normativa (…) estableció que no podrán optar a este beneficio aquellos estudiantes

que posean un grado de licenciado con carácter terminal, es menester concluir que quienes

hubiesen obtenido alguna de las licenciaturas que otorga el enunciado College, no calificaban para

obtener el beneficio por el que se consulta”. Ahora bien, la Contraloría en ese Dictamen señaló que

en diversos dictámenes ha reconocido “una equivalencia entre título profesional y licenciatura con

carácter terminal”. Por ello señala que si la licenciatura es “suficiente para el ejercicio profesional” es

equivalente a un título profesional. Para sostener lo anterior, se funda en varios dictámenes en los

que, a propósito de la consulta de entes administrativos sobre si determinada persona que posee el

grado de licenciado se encuentra o no habilitado para ejercer un empleo público, la Contraloría

determina que las licenciaturas son habilitantes para ejercer el cargo. 7 Luego del Dictamen N° 30.941-2018, y sin previo aviso, el Ministerio de Educación dejó sin

financiamiento a 28 alumnos. Sobre dicho Dictamen, la Universidad no tuvo noticias. Jamás le fue

notificado, ni se le solicitó informe, ni tampoco se requirió información sobre las carreras ni

programas. La única vinculación de ese Dictamen con la Universidad es que fue requerido por un

alumno de College UC que luego pretendía continuar sus estudios de derecho en la misma

universidad. En este sentido, la Universidad se enteró de esta situación mediante la actualización de

la plataforma SIES (Servicio de Información de Educación Superior), sin notificación o

fundamentación alguna; la información referente a los estudiantes había sido cambiada por el

Ministerio en la plataforma. Es importante destacar que estos 28 alumnos a esa fecha ya se

encontraban matriculados e inscritos en sus ramos correspondientes y seguían el curso curricular

habitual de un estudiante de College. Ello, sin saber que la administración había decidido, sin

comunicación o razón alguna, despojarlos del beneficio que ya les había sido otorgado. El

Ministerio de Educación no ha informado nunca a la Universidad de esta situación. Nunca ha

existido notificación formal de algún acto administrativo del Ministerio de Educación que exponga

0000015QUINCE

16

legalidad de la actuación del MINEDUC. La Contraloría, se pronunció con fecha 16

de octubre de 2020, siendo la Universidad notificada del Dictamen con fecha 26 de

octubre del mismo año, mediante carta certificada.

En el referido Dictamen, la recurrida señala que al emitirse el dictamen N°

30.941, se “consideró la normativa que dispuso en anotado beneficio para el año

2017, esto es, la ley de presupuestos del sector público para dicha anualidad”.

Luego, señala que la Ley N° 21.091 “vino a regular en forma permanente el acceso

gratuito a la educación superior en su título V, artículo 103, disposición que, en lo

que interesa, establece que no pueden obtener ese beneficio quienes, según su

letra b), no (sic) posean un título técnico de nivel superior, ni un título profesional o

una licenciatura; ni un título o grado académico reconocido o revalidado en Chile,

sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 109 de esa ley.

Continúa el Contralor señalando que “se entenderá que cumplen este

requisito los estudiantes que hayan obtenido una licenciatura en carreras o

programas de estudios conducentes a un título profesional, mientas no obtengan

este último”.

Luego de citar el artículo 109 de la Ley 21.091, la Contraloría sostiene que

“se desprende que el legislador concede el referido beneficio de gratuidad a las

personas que posean una licenciatura no terminal, esto es, aquellos que hayan

logrado ese grado académico en programas de estudio conducentes a un título

profesional, y solo mientras no alcancen dicho título, y, por el contrario, excluye de

este derecho a quienes obtuvieron una licenciatura terminal, con excepción de los

estudiantes que cursen luego una licenciatura adicional que conduzca a un título

de pedagogía.”

Enseguida, la Contraloría expone los antecedentes proporcionados por la

Universidad, señalando que el College UC “se trata de un programa de pregrado de

cuatro años de duración que es conducente o que culmina en un grado de

licenciado, el cual es habilitante para optar a un magister, doctorado o a otros

programas de estudios conducentes a títulos profesionales”. Llama la atención este

párrafo del dictamen requerido, pues interpretando los antecedentes la Contraloría

arriba a idéntica conclusión con esta parte; el College es un programa conducente

para optar un programa de estudios que permite obtener un título profesional, es

decir, precisamente la hipótesis del art. 103 letra b) inciso 2° de la Ley de Educación

Superior.

razones, fundamentos, o el por qué –con la misma normativa vigente- de este cambio intempestivo

de criterio para no renovar el beneficio de la gratuidad de estos estudiantes. Cuando la Universidad

se enteró de esta situación, decidió solicitar a la Contraloría un pronunciamiento general sobre esta

materia, advirtiendo desde el inicio que, conforme a su autonomía universitaria había decidido

considerar el programa College UC como un programa inicial. Así también lo había informado al

Ministerio de Educación en ocasiones anteriores, al exponer su oferta académica, lo que, fue

aceptado por éste –aunque se trata de un mero acto informativo de la Universidad, no sujeto a

autorización-.

0000016DIEZ Y SEIS

17

Sin embargo, como veremos, eso es completamente irrelevante para el

Contralor. Sostiene en un párrafo posterior que ”contrariamente a lo expuesto por

la requirente, el programa no finaliza en una licenciatura de una carrera o

programa de estudios conducentes a un título profesional – como señala el artículo

103 de la Ley N° 21.091-, sino que culmina en una licenciatura propia, es decir,

terminal, en virtud de la cual el estudiante, posteriormente, y si así lo estima, puede

acceder a un plan de continuación de estudios en otra carrera o programa de esa

misma casa de estudios superiores.”

El énfasis que tiene este párrafo en el Dictamen es fundamental. Se trata de

la más flagrante invasión del Contralor en lo que, conforme a la Constitución y la

ley, es el espacio infranqueable que tienen las instituciones de educación superior

para organizar, conforme a sus fines, sus establecimientos educacionales.

Y es que el Contralor simplemente no tiene potestad para decidir, sin

considerar el parecer de la Universidad, si un programa que esta Casa de Estudios

superiores imparte, es terminal o inicial. Esa decisión es soberana de la Universidad.

Concluye el Dictamen señalando que resulta “procedente que el Ministerio

de Educación no haya renovado el acceso gratuito a la educación superior para

cursar estudios a quienes poseen una licenciatura del Programa College de la

Pontificia Universidad Católica de Chile, dado que se trata de una licenciatura

terminal, por lo que tales personas no cumplen con el requisito dispuesto en el

artículo 103 de la Ley N° 21.091, para obtener dicho beneficio.”

En consecuencia, el Dictamen recurrido, vulnera gravemente la autonomía

universitaria, considerando como irrelevante la calificación que hace la propia casa

de estudios como inicial del Programa College UC, y de esa manera dejando sin

acceso al beneficio de gratuidad a todos los alumnos que hoy cursan dicho

programa, con la esperanza – si todas las normas jurídicas siguen igual- de estudiar

desde allí su carrera terminal para obtener su título profesional.

0000017DIEZ Y SIETE

18

II. VICIOS DE CONSTITUCIONALIDAD Y NORMAS CONSTITUCIONALES TRANSGREDIDAS.

En este capítulo se examinará de forma detallada, de conformidad a lo

dispuesto en el artículo 80 de la LOCT, cómo el art. 103 letra b) de la Ley N° 21.091,

en aquella parte que hemos indicado (la expresión “o una licenciatura”), el

precepto legal impugnado, vulnera el art. 19 N° 2 (igualdad ante la ley y no

discriminación arbitraria); el art. 19 N° 11 inc. 1 (el derecho a organizar y mantener

un establecimiento educacional y la autonomía universitaria); y el art. 19 N° 10

(derecho a la educación), todas garantías de la Constitución Política de la

República.

El Dictamen que hemos reseñado más arriba, en la medida que sostiene que el

College UC es una licenciatura terminal –concepto que solo existe en las ideas del

Contralor- tienes dos aspectos críticos. Por una parte, constituye una calificación de

hecho efectuada por el Contralor acerca de las carreras que la universidad imparte,

entrometiéndose en una facultad / derecho que como señalamos la ley atribuye a

las Universidades, en garantía de la libertad de enseñanza. La Universidad efectuó

dicha calificación, que es coincidente con los planes de estudios y no invade ni

afecta ningún criterio de la gratuidad. Por otra parte, dicho Dictamen se basa en

una incorrecta y permanente percepción del Contralor acerca de que la ley de

educación, prohíbe a estas carreras aprovechar la gratuidad para beneficiar a los

estudiantes más desventajas económicamente. Para esto último, el Dictamen se

asila en el artículo 103 letra b) inciso primero de dicha ley para impedir a la

Universidad ofrecer una variedad de grados y títulos, conforme garantiza la libertad

de enseñanza.

1. Infracción a la libertad de enseñanza (art. 19 N° 11 CPR); específicamente

el derecho a organizar y mantener establecimientos educacionales de nivel

superior y la autonomía universitaria.

1.1. La libertad de enseñanza. El derecho a organizar y mantener

establecimientos educacionales como núcleo esencial.

La libertad de enseñanza posee un núcleo esencial, que consiste en “abrir,

organizar y mantener establecimientos educacionales” de todas clases, de acuerdo

al art. 19 N° 11 inc. 1 de la CPR.

La doctrina más autorizada, destaca que se trata de una libertad que debe

ser entendida con la máxima “amplitud”, en cuanto es también expresión de otras

libertades (opinión, creencia, o asociación),8 y también que tales derechos [abrir,

organizar y mantener] pueden ser ejercidos respecto de establecimientos de

cualquier nivel, es decir, parvulario, básico, medio y superior, con las subdivisiones

que caben en la enseñanza media y en la de nivel superior”.9

8 Ver Alejandro Silva Bascuñán, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo XII, Editorial Jurídica de

Chile, 2008, p. 238, para quien, “la libertad de enseñanza entendida con tal amplitud es simple

expresión de otras libertades, como son las de opinar, de creencia, de asociarse…”. 9 José Luis Cea, Derecho Constitucional Chileno. Tomo II, Ediciones UC, 2003, p. 339.

0000018DIEZ Y OCHO

19

En efecto, profundizando en torno a los elementos nucleares de este

derecho se ha sostenido que:

“Resulta claro que “abrir” y “mantener” un establecimiento

educacional, en los términos que asegura la Constitución, significa

garantizar la libertad para iniciar –y, por ende, para desarrollar- las

funciones de enseñanza en cualquier nivel de educación (reconocida

o no reconocida por el Estado), de acuerdo al proyecto que desee

impartir. Las limitaciones de “(…) la moral, las buenas costumbres, el

orden público y la seguridad nacional” constituyen un margen que

persigue, justamente, fortalecer la libertad de ejercicio de la

enseñanza. A su vez, la palabra “organizar” utilizada en la garantía

constitucional incorpora la facultad de administrar y la asociación

con la “libertad” de enseñanza subraya la autonomía con que se

tiene derecho a ejercer la organización o administración de

establecimientos educacionales. La especialidad del reconocimiento

unido a la libertad reconocida para su desenvolvimiento permite

entender que se está en presencia de un “derecho a abrir, organizar

y mantener” fuertemente protegido”. 10

Asimismo, el art. 19 N° 11 inc. 2 de la CPR dispone que esta libertad no tiene otras

limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden

público y la seguridad nacional, agregando el inc. 3 una prohibición adicional: la

enseñanza reconocida oficialmente no podrá orientarse a propagar tendencia

política partidista alguna.

1.2. La libertad de enseñanza y la autonomía universitaria.

En el debate en torno al estatuto constitucional de la educación, la Comisión

de Estudios de la Nueva Constitución (CENC), había consagrado una norma expresa

que garantizara la autonomía universitaria. Esta regla fue, posteriormente,

removida por el Consejo de Estado, bajo la idea de preferir “un texto escueto que

contenga sólo las ideas fundamentales”.11

Esta relación estrecha entre la autonomía universitaria y la libertad de

enseñanza ha generado que, incluso sin una regla constitucional expresa, la

práctica legislativa y administrativa, la doctrina, y especialmente la jurisprudencia

constitucional hayan desentrañado esa conexión, para luego definir su contenido y

contornos. En efecto, como veremos con mayor profundidad más adelante, para el

TC la autonomía universitaria constituye la garantía institucional de la libertad

de enseñanza, formando parte de “la esencia de la libertad de enseñanza” o, en

otras palabras, constituyendo parte de su “núcleo duro”.

10

STC Rol N° 4371-2018, prevención ministro Romero, considerando 9°, citando STC 2787-2015,

voto por acoger, considerando 7°. El subrayado es nuestro. 11

Manuel Antonio Núñez, “Las universidades estatales y la construcción unitaria del principio de

autonomía universitaria: Ensayo de una crítica a la jurisprudencia constitucional chilena” Estudios

Constitucionales, Año 5, Nº 2, 2007, p. 227.

0000019DIEZ Y NUEVE

20

En el campo de la educación superior, esta autonomía universitaria

cimentada en la libertad de enseñanza, en su faz de institución privada, resulta ser

la particular manifestación de la autonomía de los grupos intermedios que

reconoce el art. 1 inc. 3 de nuestra Constitución y que resultan del ejercicio de las

libertades de asociación (art. 19 N° 15 CPR.) y de enseñanza, especialmente en su

dimensión institucional (art. 19 N° 11 CPR). El binomio señalado (asociación y

enseñanza) otorga fundamento y protección constitucional a las universidades no

estatales en la gama más amplia de sus funciones (y, especialmente en la docente,

que vendría a ser la única función oficial y exclusiva de estos cuerpos intermedios)

y de sus características de identidad.12

En síntesis, la autonomía universitaria constituye la garantía institucional de

la libertad de enseñanza, formando parte de su núcleo esencial, la que, a su vez, ha

sido caracterizada –la libertad de enseñanza- como una garantía especialmente

protegida.

1.3. La autonomía universitaria como garantía institucional y núcleo

esencial de la libertad de enseñanza en la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional.

Este Excmo. Tribunal ha tenido la oportunidad de pronunciarse en diversas

sentencias en torno a la autonomía universitaria, su naturaleza y contenido, sus

límites, y su fundamento constitucional. Como veremos, la práctica interpretativa

de casi dos décadas del TC se inclina por una interpretación en sentido fuerte de la

libertad de enseñanza y de la autonomía universitaria a partir de lo dispuesto en la

Constitución.

i. STC Rol N° 352-2002. En STC Rol N° 352-2002,13 este Excmo. Tribunal

sostuvo que la autonomía universitaria debe estructurarse sobre bases

constitucionales y legales diferentes al principio de subsidiariedad (o

autonomía de los cuerpos intermedios del art. 1 inc. 3 CPR).14 En efecto,

sostuvo que tal autonomía debía entenderse como “… el derecho de cada

establecimiento de educación superior a regirse por sí mismo, de

conformidad con lo establecido en sus estatutos en todo lo concerniente al

12

Núñez, ob. Cit., p. 229. Ver también Juan Carlos Ferrada, “La autonomía universitaria: algunas

reflexiones generales acerca de su contenido jurídico”, Estudios Sociales vol. 108 N° 2, 2001, pp. 73-

74. Jaime Arancibia, “La autonomía universitaria ante el derecho”, en José Antonio Guzmán, Juan

Ignacio Brito e Ignacio Illanes (eds.): La universidad en debate. 18 miradas sobre una controversia,

Universidad de los Andes, 2018, pp. 56-57. 13

Requerimiento de inconstitucionalidad presentado por treinta señores Diputados respecto del

proyecto de ley que traspasa la dependencia del Liceo Experimental Manuel de Salas desde la

Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación a la Universidad de Chile. 14

En efecto, sostuvo “Que, como puede apreciarse, el principio de subsidiariedad, por su propia

naturaleza, no tiene aplicación respecto del Estado concebido en sí mismo y en las relaciones entre

éste y los órganos que lo constituyen, que, en cuanto tales, forman parte del propio Estado. Estos

carecen, por lo tanto, de autonomía, salvo que sea el mismo Estado, a través de la Constitución o la

ley, el que, al estructurarlos, atendido su carácter, los haya dotado de ella, como ocurre respecto de

las instituciones de Educación Superior”. STC Rol N° 325-2002, considerando 10°.

0000020VEINTE

21

cumplimiento de sus finalidades y comprende la autonomía académica,

económica y administrativa”.15

ii. STC Rol N° 523-2006. En esta sentencia,16 el TC elaborará los siguientes

parámetros:

a. La autonomía universitaria, en tanto autonomía “máxima o

extensiva”17, comprende al menos tres aspectos esenciales y ligados

indisolublemente: el académico, el económico y el administrativo;18

b. El objetivo de la autonomía académica y administrativa es

precisamente “asegurar el ejercicio de la total autodeterminación

docente e institucional de las universidades, que constituye uno de

los valores fundamentales de toda sociedad democrática”;19

c. La autonomía administrativa, dice el TC, se refiere a “la facultad para

organizar su funcionamiento interno de manera eficiente para

satisfacer adecuadamente sus servicios”;20

d. Al ser las universidades, “cuerpos intermedios a través de los cuales

se organiza y estructura la sociedad, la autonomía que las singulariza

tiene fundamento constitucional directo en el artículo 1º, inciso

tercero, de la Carta Fundamental, que garantiza la autonomía de los

cuerpos intermedios”;21 y 15

STC Rol N° 352-2002, considerando 17°. 16

Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad deducido por Viviana Parra y otros

respecto del DFL N° 153, de 1981, del Ministerio de Educación, Estatuto de la Universidad de Chile,

en recurso de protección Rol 2767-2006 de la Corte de Apelaciones de Santiago. Esta sentencia fue

definida por Núñez, en un influyente trabajo de la época, como una “tesis unitaria de la autonomía

universitaria”. Ver Manuel Antonio Núñez, “Las universidades estatales y la construcción unitaria del

principio de autonomía universitaria: Ensayo de una crítica a la jurisprudencia constitucional chilena”

Estudios Constitucionales, Año 5, Nº 2, 2007. 17

El Excmo. Tribunal lo explica del siguiente modo: “Que, en efecto, la autonomía que singulariza a

las universidades, ya sean públicas o privadas, se explica por el trascendental rol que éstas cumplen

en la sociedad. Dicha autonomía difiere de cualquiera otra que sea reconocida por el ordenamiento

jurídico, toda vez que, por la propia naturaleza de estas instituciones, dicha autonomía, sin llegar a

ser ilimitada o absoluta, es una de las más amplias de todo nuestro sistema institucional, razón por

la cual bien puede ser calificada como máxima o extensiva; STC Rol Nº 523-2006, considerando 12º 18

Así, prosigue: “El primero dice relación con la potestad para determinar la forma en que deben

realizar sus funciones fundamentales de docencia, investigación y extensión. A su turno, la

autonomía económica apunta a la potestad soberana de determinar la forma en que se distribuye

su presupuesto para cumplir sus fines esenciales. Por último, la autonomía administrativa dice

relación con la facultad para organizar su funcionamiento interno de manera eficiente para

satisfacer adecuadamente sus servicios. Así se ha reconocido, entre otras normas…”. STC Rol N°

523-2006, considerando 14°. 19


STC Rol N° 523-2006, considerando 14º 21

STC Rol N° 523-2006, considerando 24°. Agregó que: “Al efecto cabe tener presente lo discutido

sobre el particular en la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, cuando se analizó en el

marco de la libertad de enseñanza la posibilidad de incorporar disposiciones específicas sobre el

estatuto de las universidades y su consecuente autonomía, lo que se estimó innecesario, habida

consideración que el Capítulo I de la Carta Fundamental ya confiere autonomía a todos los cuerpos

intermedios “y las Universidades también lo son”(Sesión Nº 399, de 12 de julio de 1978, p. 3155)”.

0000021VEINTE Y UNO

22

e. La autonomía universitaria tiene además fundamento en sede

constitucional, toda vez que constituye la garantía institucional de la

libertad de enseñanza, tutelada en el artículo 19 Nº 11 de la

Constitución Política de la República,22 la que incluye el derecho de

abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales.23

iii. STC Rol Nº 1615-2010. Luego, en el año 2010, y con motivo de un

requerimiento de inaplicabilidad del artículo 35 de la LOC de Enseñanza, el

Tribunal Constitucional sostuvo que la autonomía universitaria es entendida

“como el derecho a regirse por sí mismo en todo lo concerniente al

cumplimiento de sus finalidades”,24 y comprende la “autonomía académica,

económica y administrativa”.25 Asimismo, la autonomía administrativa

“faculta a cada establecimiento de educación superior para organizar su

funcionamiento de la manera que estime más adecuada de conformidad

con sus estatutos y las leyes”26.

iv. STC Rol N° 2731-2014. Más adelante, en STC Rol N° 2731-2014,27 este

Excmo. Tribunal profundizó en su conceptualización de la autonomía

universitaria en los siguientes términos:

a. Las instituciones de educación superior tienen la autonomía

universitaria que les reconocen la Constitución, las leyes y sus

estatutos;28

b. La autonomía universitaria es un concepto que no está reconocido

expresamente en la Constitución, pero que se deduce directamente

de ella a partir de que algunos tipos de universidades son un cuerpo

intermedio de la sociedad. Y, también, porque se asume como

garantía institucional integrante de los derechos educacionales, en

particular, de la libertad de enseñanza.29 Y si bien no todas las

Id. Asimismo, sostuvo, que “… del mismo modo, es preciso anotar lo sostenido por la doctrina en

cuanto a que si bien la Carta Fundamental -en principio- no contiene una norma específica sobre la

autonomía universitaria, ello no significa en modo alguno que ella no tenga fundamento en sede

constitucional…”, la que asocia al art.1 inc. 3 de la CPR ya aludido. STC Rol N° 523-2006,

considerando 25°. 22


STC Rol N° 523-2006, considerando 29°. El TC lo dijo así: “Que así las cosas, si bien la autonomía

universitaria no se encuentra reconocida y tutelada expresamente en la Carta Fundamental, se

relaciona estrecha e indisolublemente con la libertad de enseñanza, conformada por el derecho de

abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, en los términos que resguarda y

ampara el artículo 19 Nº 11 de la Constitución Política de la República”. 24

STC Rol Nº 1615-2010, considerando 10º 25

STC Rol Nº 1615-2010, considerando 11º 26

Idem. 27

Requerimiento de inconstitucionalidad presentado por un grupo de Diputados, respecto de los

preceptos que indican del proyecto de ley que crea el administrador provisional y administrador de

cierre de instituciones de educación superior y establece regulaciones en materia de administración

provisional de sostenedores educacionales, contenido en el Boletín N° 9333-04. 28


STC Rol N° 2731-2014, considerando 27°.

0000022VEINTE Y DOS

23

universidades tienen por origen una agrupación intermedia, todas

ejercen el principio de autonomía universitaria, que es el derecho de

cada establecimiento de educación superior a regirse por sí mismo,

de conformidad con lo establecido en sus estatutos en todo lo

concerniente al cumplimiento de sus finalidades y comprende la

autonomía académica, económica y administrativa (artículo 103 de la

Ley N° 20.370, General de Educación);30

c. La autonomía universitaria ciertamente reconoce límites: es

inadecuada cuando pretende ser invocada para realizar actividades

ilegales, dañosas o ilícitas, o amparar excesos en la actuación del

órgano que la invoca,31 y ella se ejerce según o en silencio de ley, y

no contra la ley. La intervención legislativa, por definición, establece

restricciones, limitaciones, obligaciones. Es decir, afecta la autonomía

(STC 2541/2013; 2487/2013), puesto que ésta tiene límites.32

v. Voto disidente en STC 2731-2014. Por su parte, la disidencia en esta

sentencia -contando con el concurso de cinco ministros-, elabora una

interpretación del principio de autonomía universitaria en un sentido fuerte,

que compartimos, en los términos siguientes:

a. Regulaciones intrusivas vagas, imprecisas, “redactadas en términos

tan genéricos e ilimitados”, pueden llegar a “amagar” la libertad

constitucional de enseñanza cuyos elementos esenciales son abrir,

organizar y mantener establecimientos educacionales. Por lo tanto,

las normas que vulneren alguno de estos tres elementos, atentarán

contra este derecho.;33

b. La autonomía universitaria constituye la garantía institucional de la

libertad de enseñanza. (STC Rol N° 523, c. 27°), formando parte de “la

esencia de la libertad de enseñanza” o, en otras palabras, “que

30

El Tribunal Constitucional lo dice así: “Que, respecto de la autonomía universitaria, no todas las

universidades tienen por origen una agrupación intermedia, pero sí todas ejercen el principio de

autonomía propiamente tal (Manuel Núñez, Las universidades estatales y la construcción unitaria

del principio de autonomía universitaria: Ensayo de una crítica a la jurisprudencia constitucional

chilena en Estudios Constitucionales, Año 5, N° 2, 2007, pp. 236 - 239). Esta noción de autonomía ha

sido definida en la ley. El legislador sostiene que la autonomía es el principio del sistema educativo

chileno que se basa en el respeto y fomento de la autonomía de los establecimientos educativos.

Consiste en la definición y desarrollo de sus proyectos educativos, en el marco de las leyes que las

rijan (artículo 3°, literal d), de la Ley N° 20.370, General de Educación) y, respecto de la autonomía

universitaria, es el derecho de cada establecimiento de educación superior a regirse por sí mismo,

de conformidad con lo establecido en sus estatutos en todo lo concerniente al cumplimiento de sus

finalidades y comprende la autonomía académica, económica y administrativa (artículo 103 de la

Ley N° 20.370, General de Educación). Respecto de estas dos últimas expresiones de la autonomía,

ambas deben ejecutarse de acuerdo o en conformidad con sus estatutos y las leyes (artículo 103 ya

aludido)”. STC Rol N° 2371-2014, considerando 29°. 31



STC Rol N° 2371-2014, disidencia, considerando 40°.

0000023VEINTE Y TRES

24

constituye parte de su “núcleo duro” en el sentido de que si no se

respeta podemos decir que se desfigura la libertad de enseñanza;34

c. La autonomía que singulariza a las universidades, ya sean públicas o

privadas, se explica por el trascendente rol que éstas cumplen en la

sociedad;35

d. Dicha autonomía difiere de cualquier otra que sea reconocida por el

ordenamiento jurídico, toda vez que, por la propia naturaleza de

estas instituciones, dicha autonomía, sin llegar a ser ilimitada o

absoluta, es una de las más amplias de todo nuestro sistema

institucional, razón por la cual bien puede ser calificada como máxima

o extensiva, comprendiendo al menos tres aspectos esenciales y

ligados indisolublemente: el académico, el económico y el

administrativo. (STC Rol N° 523, cc. 13° y 14°);36

e. A diferencia de lo que afirma la sentencia (considerando 30°), no es

posible afirmar que el contenido esencial de la autonomía

universitaria se limite al ámbito académico. Ello supondría realizar

una distinción entre las diferentes manifestaciones de la autonomía

universitaria (académica, económica y administrativa) que el

legislador no ha efectuado, no siendo posible al intérprete

realizarla.37

vi. STC Rol N° 4317-2018. Finalmente, en STC Rol N° 4317-2018,38 este Excmo.

Tribunal terminó de sistematizar su jurisprudencia en esta materia,

expresando que:

a. La Carta Fundamental asegura en términos amplios a todas las

personas “la libertad de enseñanza”, añadiendo -en forma no menos

vasta- que ésta “incluye el derecho de abrir, organizar y mantener

establecimientos educacionales” (inciso 1°). Y enseguida, con pareja

amplitud, el texto supremo agrega que esa libertad “no tiene otras

limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el

orden público y la seguridad nacional” (inciso 2°);39

b. Habiendo configurado el Constituyente de tal manera amplia esa

libertad de enseñanza, a fin que no se la prive de eficacia real ni se la

haga objeto de depreciación gradual, entonces su comprensión y

alcance han de regirse por aquel principio -favor libertatis- que lleva

34

STC Rol N° 2371-2014, disidencia, considerando 40°. 35




Control de constitucionalidad del proyecto de ley sobre educación superior, correspondiente al

boletín N° 10.783-04. 39


0000024VEINTE Y CUATRO

25

a interpretar extensivamente las disposiciones atinentes a los

derechos y garantías de las personas; 40

c. Sólo una interpretación formalista y literal de los derechos que

incluye la libertad de enseñanza, como si éstos pudieran consistir más

en la expresión que en la sustancia, podría no advertir -ínsita en ellos-

la facultad connatural para determinar las condiciones y requisitos

que deben cumplir quienes integran su estructura organizacional.

Cuando la Constitución aseguró el contenido esencial de la libertad

de enseñanza, en el citado artículo 19, N° 11, inciso primero,

reconociendo que ésta “incluye el derecho de abrir, organizar y

mantener establecimientos educacionales”, quiso significar con ello

que dichos “elementos definitorios e inafectables” no pueden ser

alterados por el legislador. Misma razón que llevó a esta Magistratura

a sostener en STC Rol N° 410 que no es materia de reserva legal -sino

que de reserva personal- la facultad que poseen los titulares de los

establecimientos educacionales para “organizarlos” con toda

autonomía, esto es, para determinar o modificar su “régimen de

dirección, administración y responsabilidad”, entre otras potestades

(considerando 10°);41 y

d. Los derechos no pueden limitarse por quienquiera, siempre y por

cualquier razón, puesto que estas deben disponerse por ley y

solamente “en los casos que ella lo autoriza”. En efecto, el artículo 19

N°, 11°, inciso segundo, es estricto, en cuanto a que “La libertad de

enseñanza no tiene otras limitaciones que las impuestas por la moral,

las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional”. Por

ello, “las limitaciones legales son concreciones constitucionales o no

lo son. No hay espacio ni competencia para que el legislador pueda

crear limitaciones basándose en otras causales, de su propia e

irrestricta invención”.42

En consecuencia, de la práctica interpretativa de este Excmo. Tribunal en las

últimas dos décadas en esta materia surgen parámetros precisos para evaluar una

controversia. Son los siguientes:

i. La autonomía universitaria, en tanto autonomía “máxima o extensiva”,

comprende al menos tres aspectos esenciales y ligados indisolublemente: el

académico, el económico y el administrativo (STC Rol N° 523-2006,

considerando 14°);

ii. El objetivo de la autonomía académica y administrativa es precisamente

“asegurar el ejercicio de la total autodeterminación docente e institucional

de las universidades, que constituye uno de los valores fundamentales de

toda sociedad democrática” (STC Rol N° 523-2006, considerando 14°);

40




0000025VEINTE Y CINCO

26

iii. Que, la “autonomía administrativa faculta a cada establecimiento de

educación superior para organizar su funcionamiento de la manera que

estime más adecuada de conformidad con sus estatutos y las leyes” (STC Rol

Nº 1615-2010, considerando 11º).

iv. No importando que no exista regulación constitucional expresa –la que,

como hemos visto se explica únicamente por la decisión del Consejo de

Estado de eliminar la regla que sobre la materia había propuesto la CENC-,

la autonomía universitaria constituye la garantía institucional de la libertad

de enseñanza, formando parte de “la esencia de la libertad de enseñanza”

constituyendo parte de su “núcleo duro” (STC Rol N° 523-2006,

considerando 27°; STC Rol N° 2371-2014, considerando 27°, y disidencia,

considerando 40°);

v. Regulaciones intrusivas imprecisas, “redactadas en términos tan genéricos e

ilimitados”, pueden llegar a “amagar” la libertad constitucional de enseñanza

cuyos elementos esenciales son abrir, organizar y mantener

establecimientos educacionales. Por lo tanto, las normas que vulneren

alguno de estos tres elementos, atentarán contra este derecho (STC Rol N°

2371-2014, disidencia, considerando 40°);

vi. El art. 19 N° 11 inc. 2 de la CPR establece limitaciones taxativas a la libertad

de enseñanza. Así, “Las limitaciones legales son concreciones

constitucionales o no lo son. No hay espacio ni competencia para que el

legislador pueda crear limitaciones basándose en otras causales, de su

propia e irrestricta invención” (STC Rol N° 4371-2018, considerando 100°).

1.4. El art. 103 letra b), en la frase “en una licenciatura” de la Ley N° 21.091

infringe el art. 19 N° 11 inc. 1 de la CPR y los parámetros que ha fijado

este Excmo. Tribunal

Llegados a este punto queda la pregunta fundamental por contestar; la

central de este requerimiento: ¿Puede establecerse una limitación tan intensa al

ejercicio efectivo del derecho a organizar y mantener un establecimiento de

educación superior, de tal magnitud que afecta la autonomía universitaria y la

libertad de organizar y mantener un establecimiento de educación superior?

Como demostraremos a continuación, nuestra respuesta es un rotundo no, y

en la especie, dicha limitación a la libertad de enseñanza de que es titular la

Universidad se produce por la aplicación específica que la Contraloría –y la Cortes

de Apelaciones al validar la misma- realiza respecto del precepto legal impugnado

en la especie. Por lo demás, la respuesta se desprende naturalmente del conjunto

de parámetros que han sido desarrollados por este Excmo. Tribunal en las últimas

dos décadas como hemos podido apreciar en la sección anterior.

0000026VEINTE Y SEIS

27

1.4.1. El precepto legal impugnado infringe la autonomía universitaria

entendida como “máxima o extensiva”, y que comprende la autonomía

administrativa, impidiendo su auto-determinación institucional en el

desarrollo efectivo de su programa College UC.

La afectación de la autonomía universitaria y por lo mismo, de la libertad de

enseñanza es clara. Como hemos señalado, la Constitución y los fallos del TC,

reconocen esa autonomía extensa e intensamente a los establecimientos de

educación superior, debido a la importante función social que desempeñan para

reproducir el conocimiento, transmitirlo, generar padrones de memoria común y

revisar críticamente y en libertad las ideas públicas, lo que posee un valor social

inestimable que cada proyecto universitario configura y ejecuta como le parece.

Adicionalmente como ha sostenido el TC, el objetivo de la autonomía

académica y administrativa es precisamente “asegurar el ejercicio de la total

autodeterminación docente e institucional de las universidades, que constituye uno

de los valores fundamentales de toda sociedad democrática”.43

Esto implica que la Universidad, con total apego a la legislación aplicable, y a

su Estatuto, pueda definir desarrollar e innovar los programas académicos que

estime pertinentes bajo el amparo de su proyecto educativo.

Si ello no es posible, la idea de que dicho plantel cuenta con “total auto-

determinación” garantizada por la Carta Fundamental, conforme lo señala el TC en

su jurisprudencia, se transforma en una mera declaración lírica, sin eficacia real, una

mera promesa de auto-determinación. No existe autonomía administrativa, si la

Universidad no puede desarrollar libremente –respetando las normas legales

pertinentes- su proyecto educativo.

Todo ello implica, en consecuencia, que el titular de este derecho, tiene un

espacio libre de intromisiones, para adoptar, conforme a sus fines y objetivos,

todas aquellas decisiones que se relacionen con la apertura, organización, y la

forma en que mantienen los establecimientos educacionales, sin más restricción

que lo establecido por la Constitución y la ley.

Si ello es así, cuando el recurrido afirma que, a pesar de la forma en que la

Universidad concibió el College UC (como programa inicial, según el Reglamento

de becas), que permite continuar estudios hacia un título profesional, el considera,

dicho programa tiene el carácter terminal, hace desaparecer ese espacio de

autonomía. Si bien el Contralor deja a la Universidad calificar su programa como

inicial, en concreto, esa calificación es completamente irrelevante para el Contralor

quien juzga, ante sí y conforme su modelo teórico de educación, que ese programa

debe terminar con la licenciatura.

No es posible imaginar una forma más brutal de lesionar la autonomía

universitaria. El contrapunto es, necesariamente, negarla como si nunca hubiera

existido, y que el Estado defina qué programas pueden ofrecer las universidades, la

43


0000027VEINTE Y SIETE

28

duración que deben tener, y, en definitiva, qué se puede enseñar. Lo más cercano a

“un mundo feliz”.

Consideramos que la Constitución no tolera este tipo de intromisión que

significa en la autonomía académica el Dictamen del Contralor, por lo que el

derecho a la libertad de enseñanza ha sido gravemente lesionado.

1.4.2. El precepto legal impugnado infringe la autonomía universitaria como

garantía institucional de la libertad de enseñanza.

1.4.2.1. El dictamen no considera la calificación que hace la propia

universidad del programa College UC como programa inicial.

Infracción al art. 3 letra e) y letra i) y al art. 54 de la Ley General de

Educación

Sabemos, nuestra Carta Fundamental, al igual que la doctrina constitucional

más autorizada reconocen los derechos fundamentales en su dimensión de

derecho público subjetivo, como asimismo en su dimensión objetiva, esto es, las

garantías institucionales a los intereses jurídicos en juego.

En efecto, el puro reconocimiento del derecho público subjetivo a abrir,

organizar y mantener establecimientos educacionales, en cualquier nivel, no logra

su total potencial si, la Carta Fundamental, no complementara con una estructura

normativa que la realiza, la hace aplicable, eficaz, ante la vida jurídica.

Ejemplo de lo anterior lo encontramos en las causales taxativas de limitación

de acuerdo a los incs. 2 y 3 del art. 19 N° 11 de la CPR, a los que nos referiremos

más abajo en detalle. Con todo, constatemos que estas causales son

fundamentales para cautelar la eficacia del derecho público subjetivo garantizado

en el art. 19 N° 11 inc. 1 de la CPR.

Pero en igual sentido, la infraestructura legislativa y regulatoria que

desarrolla y complementa el bien jurídico protegido, debe estar al servicio de su

realización, su goce en plenitud, y no que sea una quimera o una mera expectativa.

De aquí la importancia central de que la autonomía universitaria, y en la especie, de

la idea de auto-gobierno que implica la autonomía administrativa, en conjunto con

las reglas legales y estatutarias, permitan que sea la propia Universidad la que

defina sus programas académicos.

En esa lógica, cobra relevancia que uno de los pilares fundamentales de

nuestro sistema educativo sea, precisamente, la autonomía universitaria. Como

hemos desarrollado en el Capítulo I, la Ley General de Educación consagró este

principio fundamental en el art. 3 letra e). También lo hizo en el artículo 2 letra a)

de la Ley de Educación Superior. A ello se suman otros principios rectores del

sistema de educación en general, por ejemplo, el de flexibilidad (artículo 3 letra i)

de la LEGE), o de educación superior como el de calidad –y la relevancia de la

innovación-.

0000028VEINTE Y OCHO

29

Conforme a este conjunto de normas y principios que inspiran nuestro

sistema educativo, los establecimientos educacionales –cualquiera sea el nivel-

tienen libertad para definir, dentro de los márgenes que la Constitución fija a la

libertad de enseñanza, sus propios programas educativos, sus procesos

académicos, su oferta académica, en suma, para trazar, en conjunto con sus

estudiantes, el proceso educativo de acuerdo a sus fines, y conforme a las

realidades de sus alumnos.

Por lo demás, el Art. 54 de la LEGE, establece, en su inciso 5° una

manifestación concreta de dichos principios inspiradores. Señala que le

corresponde a las Universidades, exclusivamente, otorgar títulos profesionales. Así,

corresponderá “exclusivamente” a las universidades “otorgar títulos profesionales

respecto de los cuales la ley requiere haber obtenido previamente el grado de

licenciado en las carreras que impartan”.

Esta norma es importante porque significa que son las universidades que,

una vez reconocidas oficialmente, las que otorgan – conforme a los requisitos

académicos que ellas mismas fijen- los títulos profesionales que requieran

previamente de una licenciatura. Si ello es así, la decisión de si un programa es –

como dice Contraloría en sus dictámenes “condición sine qua non”- para obtener

un título profesional es exclusivamente de la Universidad. No debe haber

interferencia de ningún tipo, ni mucho menos del Contralor General de la

Republica.

Pues bien, eso fue precisamente lo que hizo la Universidad al implementar el

College UC. Decidió, soberanamente que dicho programa permitiría acceder a

títulos profesionales en tanto es definido por la propia universidad, así como

también por la autoridad,44 como un programa inicial. Recordemos que este

programa venía a romper la antigua tradición que consistía en que los alumnos

entraban a una carrera tradicional. Con este programa, el alumno define, luego de

haber explorado diversas áreas, aquel que realmente representa su vocación.

Pero no solo eso, el College UC entrega – en su calidad de programa inicial-

la posibilidad de estudiar a los alumnos que por diversas circunstancias no

entraron directamente a la carrera que preferían estudiar y que luego de completar

el programa inicial lo pueden hacer traspasándose, finalmente, a la carrera que les

permitirá ejercer la profesión que siempre quisieron tener.

En la especie, la Contraloría –y el MINEDUC al implementar su dictamen-

aun conociendo el proyecto educativo que ha implementado nuestra representada,

sabiendo que College UC es un programa que en todas partes figura como un

programa inicial, que permite continuidad de estudios, señala que “contrariamente

a lo expuesto por la requirente” (es decir, sin dar ningún valor a lo que sostiene el

titular de la autonomía universitaria) el College UC es una “licenciatura propia, es

decir, terminal”.

44

Decreto Supremo N° 97 del año 2013 y modificado por el Decreto N° 253 de junio del 2017 y que

“Reglamenta el Programa de Becas de Educación Superior”

0000029VEINTE Y NUEVE

30

Por supuesto, en este caso no se trata de una mera inadvertencia del

Contralor, un error de apreciación de los hechos, sino que se trata de una decisión

deliberada por actuar contra (por eso dice, “contrariamente”) lo que ha decidido

autónomamente la Universidad. No es que al Contralor no le haya quedado claro

que el College UC no sea un programa terminal, la recurrida no lo considera así, no

lo considera inicial, independiente de lo que haya indicado la Universidad.

La pregunta es qué fue lo que inclina la balanza para que el Contralor, en

ese dictamen, decida que no es procedente cubrir con gratuidad al alumno

consultante. La respuesta está en el criterio que hemos explicado antes: no es un

requisito sine qua non para obtener un título profesional, por lo tanto, es terminal.

Pero lo que nos interesa dejar sentado aquí es que la Contraloría considera

que es la Universidad respectiva es la que tiene la “potestad para decidir por sí

mismas” si le confieren “el carácter de terminal a una licenciatura”. La Contraloría

General de la Republica, al dictaminar –contrariamente- a lo decidido por la

Universidad ha infringido el art. 3 letra e), la letra i) y el art. 54 inciso 5° de la LEGE,

así como el Reglamento de Becas que hemos citado largamente.

El Contralor tiene potestad para fijar una interpretación de la ley que sea

vinculante para los funcionarios de la Administración del Estado, pero a pretexto de

aquello, no puede entrometerse en las decisiones que la LEGE le ha entregado

autónomamente – exclusivamente, dice el art. 54 inciso 5°- a las Universidades.

1.4.2.2. El Dictamen niega un beneficio a los estudiantes que la LEGE estima

procedente. Infracción al art. 103, en relación al art. 2 letra e y f de

la LEGE.

Como consecuencia de la errónea consideración del programa College UC,

como un programa terminal, la Contraloría validó el actuar del Ministerio de

Educación por el cual decidió no renovar el beneficio de la gratuidad a los alumnos

que habiendo cursado el College UC, continuaron sus estudios con miras a obtener

un título profesional.

Solo porque la Contraloría, a pesar de lo decidido por la Universidad,

persistió en considerar al College UC como un programa terminal, y no como un

programa inicial – tal como estaba informado y conceptualizado por la autoridad-

es que pudo denegar la gratuidad que el art. 103 de la Ley de Educación Superior

otorga como beneficio a los estudiantes. Ello quiere decir que, sin esa errónea

calificación de la Contraloría, el requisito del art. 103 letra b) de la citada ley se

encontraría cumplido, y, por tanto, los alumnos de College UC podrían continuar

sus estudios cubiertos por el beneficio de la gratuidad, como lo habían venido

haciendo hace ya varios años.

Expliquemos en detalle en este punto. Para ello, es fundamental volver al art.

103 de la Ley de Educación Superior. En lo que nos interesa, conforme a la citada

0000030TREINTA

31

disposición, no cumplen con el requisito para obtener el beneficio de la gratuidad

aquellos estudiantes que han obtenido:

i. Un título profesional;

ii. Un título técnico de nivel superior o una licenciatura; y

iii. Un título o grado académico reconocido o revalidado en Chile.

Eso, como dijimos, es la regla general en esta materia. No obstante, sí

pueden optar al beneficio de gratuidad quienes:

i. Habiendo obtenido una licenciatura, deseen continuar sus estudios para

obtener el título pedagógico. (Art. 109 de la Ley de Educación Superior); y

ii. Sí pueden optar a gratuidad, además, quienes hayan obtenido una

licenciatura en carreras o programas conducentes a un título profesional,

mientras no obtengan este último. (Art. 103 letra b) inciso 2°).

Ahora bien, si el programa College UC hubiese sido considerado por la

recurrida como una licenciatura conducente a un título profesional o una

licenciatura inicial, en su propio lenguaje, entonces no habría razones por las cuales

considerar ajustado a derecho la decisión del Ministerio de Educación de no

renovar el beneficio a los estudiantes de nuestro programa.

Pero una idea adicional demuestra lo equivocado que está el Contralor.

Conforme al art. 109 de la Ley de Educación Superior, al que hace reenvió el art.

103 letra b), quienes, habiendo obtenido una licenciatura, y pretendan continuar

sus estudios para obtener el título pedagógico, sí pueden acceder a gratuidad. Ello,

incluso si el programa College UC es calificado, aun contra la voluntad de nuestra

representada, como un programa terminal. Esto quiere decir que la clasificación

que hace el Contralor está cimentada en un error, pues no hay ninguna razón que

justifique que quien desee terminar su carrera académica como profesor si pueda

estudiar gratis y quienes estimen una carrera distinta tengan que pagar.

Si el modelo teórico que elabora el Contralor para definir lo que es una

carrera o programa “inicial” de lo que es una “terminal”, resulta insuficiente para

explicar lo que sucede con los títulos pedagógicos, entonces el modelo es el

equivocado.

Lo que debió haber resuelto el Contralor es usar la terminología que utiliza

el propio texto de la ley: “programas de estudios conducentes”. Así, el problema

queda completamente resuelto; el College sí puede conducir, según lo estime el

propio alumno, a estudios que permitan obtener un título profesional. Si el alumno

estima que ese título profesional es el de pedagogía, o de ingeniería, la regla lo

permite.

0000031TREINTA Y UNO

32

Esa deficiencia del Contralor para lograr configurar un método que le

permita diferenciar, apegado al texto de la ley, entre estudios conducentes de lo

que no lo son, es lo que ha generado la infracción al art. 103 letra b) de la Ley de

Educación Superior, pues sabiendo que se trata de un programa inicial, la

Contraloría debía objetar la actuación del Ministerio de Educación. Al no hacerlo,

actuó infringiendo el art. 103 letra b) de la Ley de Educación Superior. Ese deseo

por subvertir la decisión de la propia Universidad es la que ha inducido a actuar

ilegalmente al recurrido.

2. Infracción a la igualdad ante la ley y la no discriminación arbitraria (art. 19

N° 2 CPR), específicamente en cuanto el precepto legal impugnado

discrimina arbitrariamente por diferenciación.

2.1. Igualdad ante la ley y no discriminación arbitraria.

El artículo 19 N° 2 de la CPR garantiza la igualdad ante la ley, y prohíbe la

discriminación arbitraria. La doctrina ha buscado precisar el concepto de trato

discriminatorio arbitrario generado por toda autoridad, especialmente por el

legislador.

Por ejemplo, el profesor Evans de la Cuadra sostuvo que es “toda

diferenciación o distinción, realizada por el legislador o por cualquier autoridad

pública, que aparezca como contraria a la ética elemental o a un proceso normal

de análisis intelectual; en otros términos, que no tenga justificación razonable”.45

El profesor Silva Bascuñán, por su parte, sostuvo que, la característica más

común de lo arbitrario es “la circunstancia de derivar el acto de la libre e irrestricta

voluntad o capricho de quien lo realiza y que carece de todo fundamento

razonable”.46

De forma más reciente, Martínez y Zúñiga, han señalado que en esta materia

existe “… una opción del constituyente a fin de que todos los que se encuentran en

una misma categoría, situación o circunstancia, sean tratados de manera similar por

la norma legal, sin que existan entre ellos privilegios o discriminaciones

arbitrarias.”47

En idéntico sentido, el Excmo. Tribunal Constitucional ha mantenido una

larga tradición jurisprudencial precisando conceptualmente las condiciones bajo las

cuales se produce un trato discriminatorio arbitrario que no es tolerable por la

Carta Fundamental.48

45

Enrique Evans de la Cuadra, Los Derechos Constitucionales, Tomo II, Santiago, Editorial Jurídica, p.

125. 46

Alejandro Silva Bascuñán, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo XI, Santiago, Editorial

Jurídica, 2006, p. 123. 47

José Ignacio Martínez y Francisco Zúñiga, “El principio de razonabilidad en la jurisprudencia del

Tribunal Constitucional”, Estudios Constitucionales, Vol. 9, Nº 1, 2011, p. 210. 48

STC Roles N°s 53, 128, 219, 790, 986, 1273, 1710, 1755, 1951, 2014 y 2113.

0000032TREINTA Y DOS

33

Ahora bien, una forma específica de discriminación se produce bajo la

hipótesis de discriminación arbitraria por diferenciación, esto es, el tratamiento

no igualitario a los iguales, sin fundamento o base racional. Y es que, desde un

punto de vista dogmático, el principio de igualdad obliga a equiparar y a

diferenciar, dependiendo del caso.49

Este Excmo. Tribunal ha venido desarrollando una larga jurisprudencia

elaborando parámetros de control para poder determinar, en sede de

inaplicabilidad, hipótesis en los que el legislador, por la vía de diferenciar clases o

categorías de personas iguales, que se traduce en un tratamiento diferenciado

desde el punto de vista normativo, son tratados como iguales, y, en particular, bajo

qué condiciones tal diferenciación es una discriminación arbitraria. Así, por

ejemplo, ha sostenido que:

“Lo necesario, entonces, es avanzar en precisar cuáles son aquellas

condiciones de igualdad o de desigualdad en las que se encuentran las

personas o presentan las situaciones, para permitir uno y otro trato por la

ley. Es lo que la doctrina moderna distingue “en establecer los criterios

(legítimos) conforme a los cuales se tratará una situación en términos de

equiparación (que no necesita en principio justificación), o bien en los de

discriminación (que ha de ser justificada)”. Dicho de otro modo, si, como

resume Comanducci (1992,108), el juicio de igualdad es el instrumento a

través del cual “se describe, se instaura o se prescribe una relación

comparativa entre dos o más sujetos u objetos que poseen al menos una

característica relevante común”, su cometido consiste, precisamente, en

establecer cuándo, cómo y por qué hay que equiparar o diferenciar en el

trato a personas, conductas o situaciones”.50

De forma más específica, ha sostenido que estaremos ante una

discriminación arbitraria injustificada, (i) cuando ello se hace sin un fin lícito que lo

justifique o sin razonable justificación (STC Rol N° 807-2007, considerando 22°),51 y,

que la igualdad ante la ley presupone que se trate en forma igual a quienes son

49

Ver Rodolfo Figueroa, "Igualdad y Discriminación", Cuadernos de Análisis Jurídico, N° 10, p. 15. De

manera más reciente, ver José Manuel Díaz de Valdés, Igualdad constitucional y no discriminación,

Tirant Lo Blanch, 2019, pp. 118 y ss. 50

Véase, STC Rol N° 1273, considerando 59°. 51

En STC Rol N° 807-2007, sostuvo: "Que el artículo 19, número 2, de la Carta Fundamental prohíbe,

a leyes y a autoridades, establecer diferencias arbitrarias y que es efectivo que la jurisprudencia,

incluyendo la de este propio Tribunal, y la doctrina han entendido, en diversos casos, que constituye

una diferencia arbitraria dar igual trato a situaciones sustancialmente diversas. Esta dimensión de la

igualdad no significa, sin embargo, que toda diferencia exija de trato legal diferenciado, pues ello

haría imposible establecer reglas generales. Lo que la Constitución prohíbe no es hacer diferencias,

sino hacer diferencias arbitrarias. De igual modo, en la dimensión del principio de igualdad que el

requirente denomina diferenciado, no se prohíbe dar trato igual a situaciones diferentes, sino

hacerlo arbitrariamente; esto es, sin un fin lícito que lo justifique; lo prohibido es hacerlo sin

razonable justificación”. En STC Rol N° 807-2007, considerando 22°. En idéntico sentido, STC Rol N°

2042 considerando 18°, STC Rol N° 2628, considerando 18°, y STC Rol N° 2841 considerando 10°.

0000033TREINTA Y TRES

34

efectivamente iguales, y sólo a ellos, y en forma desigual a quienes no lo sean (STC

Rol N° 811-2007, considerando 18°).52

La aplicación de estos parámetros en la especie resulta especialmente

ilustrativa y demuestran que estamos ante un caso de discriminación arbitraria por

diferenciación, lo que examinamos a continuación.

2.2. El art. 103 inc.1 de la Ley N° 21.091 infringe la igualdad ante la ley y la

no discriminación arbitraria al diferenciar a los alumnos de College UC

en el acceso al beneficio de la gratuidad.

Específicamente, el dictamen impugnado tiene como efecto que, se

considere ajustado a derecho que el Ministerio de Educación no renovase el

beneficio de gratuidad que otorga la ley, a los estudiantes que ya habiendo

cursado el College UC, decidan continuar sus estudios para obtener el título

profesional que deseen.

Ese efecto del Dictamen es contrario al principio de igualdad, toda vez que

establece una diferencia entre los alumnos de College UC y otros alumnos, de

programas análogos como los bachilleratos, y otros conducentes o que permiten

articular con otras carreras.

Así, unos alumnos, tendrán acceso a la gratuidad y a los recursos públicos, y

otros no, a pesar de que todos los que se encuentran en situaciones semejantes

(habilitados para acceder) tienen derecho al mismo tratamiento y a gozar de los

recursos públicos para la gratuidad. Como hemos explicado antes, esa diferencia

que establece el dictamen entre los alumnos de College UC y el resto de los

estudiantes, no se encuentra fundada razonablemente y es arbitraria. Las razones

son, al menos, dos.

Primero, el criterio que utiliza el Contralor para considerar “terminal” el

programa College UC, no se desprende de ninguna norma jurídica. Es un criterio

que el Contralor adaptó de dictámenes anteriores que no tienen ningún punto de

comparación con la situación que planteamos en nuestra solicitud. Pero, además,

es un criterio que aplicado al caso, produce exactamente el efecto contrario al

deseado por el legislador, como lo demuestra el inciso final del art. 109 de la Ley

21.091.

En segundo lugar, la analogía entre licenciatura y título profesional que

utiliza el Contralor, no resiste análisis. Si el legislador las define, y establece

52

En STC Rol N° 811-2007, señaló: “Que la igualdad ante la ley consiste en que las normas jurídicas

deben ser iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y que no

deben concederse privilegios ni imponerse obligaciones a unos que no beneficien o graven a otros

que se hallen en condiciones similares. Es decir, la igualdad ante la ley presupone que se trate en

forma igual a quienes son efectivamente iguales, y sólo a ellos, y en forma desigual a quienes no lo

sean. Ahora, si se hacen diferencias, pues la igualdad no es absoluta, es necesario que ellas no sean

arbitrarias”. STC Rol N° 811-2007, considerando 18°.

0000034TREINTA Y CUATRO

35

diferencias entre ellas, no tiene sentido analogarlas. Eso, como dijimos, va contra el

texto expreso de la ley y por tanto no es razonable como criterio de diferenciación.

En suma, el Dictamen establece una diferencia arbitraria que no es tolerable

por la Constitución.

3. Infracción al derecho a la educación (art. 19 N° 10 CPR).

Para explicar la infracción que produce el precepto legal impugnado en este

requerimiento, al ser aplicado en la gestión pendiente, nos parece fundamental

partir de ciertos supuestos básicos para su correcta comprensión.

La premisa con la que se debe partir, es que conforme al inciso segundo del art. 19

N° 10 de la Constitución, el derecho fundamental a la educación tiene por “objeto

el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de la vida”. Por esa razón,

el estudio de cómo ha sido entendido este derecho- una suerte de fenomenología

jurídica- arroja como resultado un proceso continuo, el que no se debe cortar,

cercenar, truncar. De lo contrario, la persona pierde un elemento que le permitiría

alcanzar su pleno desarrollo personal y espiritual (art. 1 de la Constitución).

Como se ha dicho aquí, respecto de la libertad de enseñanza, para que este

derecho pueda ser garantizado por el Estado, es necesario una serie de arreglos

institucionales. Uno de los más importantes, es definir cuál es el mecanismo

adecuado para asegurar el acceso. En los niveles básico y media, el constituyente

tomó una decisión; el Estado debe “financiar un sistema gratuito”. En el presente

caso, lo discutido se relaciona con el acceso a la educación de nivel superior. Sobre

este nivel, el constituyente fijó un lineamiento; fomentar el desarrollo de la

educación en todos sus niveles. Pues bien, ejerciendo este mandato,53 el legislador

ha decidido financiar el acceso a la universidad de los alumnos que, cumpliendo

con los criterios socioeconómicos que fije la ley, accederán a educación gratuita. 54

La forma en que esa educación universitaria gratuita se provee es a través de

las casas de estudios reconocidas oficialmente, quienes deben permitir el acceso de

los alumnos que cumplan los requisitos establecidos en la ley (particularmente, los

definidos en el art. 103 de la Ley 21.091). Esa provisión de educación es financiada

directamente por el Estado.

Ahora bien, si el estándar de cumplimiento del derecho fundamental a la

educación universitaria establecido por el legislador es el acceso gratuito a ciertos

53

Así lo ha entendido también el Tribunal Constitucional, cuando señala: “de la obligación del

Estado en cuanto a financiar un sistema gratuito no se infiere que la subvención sea el único medio

para lograr tal objetivo” STC Rol N° 2787, considerando 52°. 54

Sobre este punto ha dicho el Excmo. Tribunal: “El objeto de la gratuidad, dentro del cual se

enmarca la subvención educacional, no es garantizar el lucro o la libertad de enseñanza. Su objeto

es asegurar la educación básica, la educación media y la educación parvularia, en la parte que la

Constitución garantiza en este último nivel. La Constitución utiliza la expresión “con tal objeto”. Por

lo mismo, fija o establece la finalidad que eventualmente pueda tener una subvención estatal. Es un

mandato constitucional, entonces, la afectación de estos fondos.” STC Rol N° 2787, considerando

52°.

0000035TREINTA Y CINCO

36

alumnos que cumplan los criterios socioeconómicos definidos en la ley, desconocer

ese acceso a quienes ya estaban estudiando, genera efectos contrarios a la

Constitución.

Esa es precisamente la infracción o efecto contrario a la Constitución que

generará, de aplicarse nuevamente en la gestión pendiente, el precepto legal

impugnado.

En efecto, los alumnos del College UC no pueden desarrollar su proceso de

aprendizaje de manera integral, hasta obtener un título profesional que les permita

trabajar, si no cuentan con las condiciones materiales para pagar sus estudios, ya

que, conforme al precepto legal impugnado, los estudios conducentes al título

profesional, no se encuentran financiados por la gratuidad. Es importante destacar

que ellos no pretenden estudiar dos carreras, los alumnos de College UC optan por

un programa que les permite elegir, durante sus estudios, el rumbo de sus carreras

profesionales. Esa manera de enfrentar el desarrollo profesional, que se encuentra

amparada por el derecho inclusivo a educarse, se trunca con el precepto legal que

impugnamos. Y el Excmo. Tribunal ha dicho al respecto que:

“El derecho de otorgar educación reconocida oficialmente y

conducente a la obtención de un título universitario o técnico-

superior, importa la concurrencia de normas de organización y

procedimientos que velen por los derechos de todos los integrantes

de una comunidad educativa.”55

De esta manera, un precepto legal – como el que impugnamos en este

requerimiento- que, por una situación completamente ajena al estudiante y que

dice relación con la forma en que se entiende tal o cual carrera o programa

universitario, pierde su acceso gratuito a su educación, genera efectos contrarios al

derecho a la educación. Los mecanismos institucionales, parafraseando la

sentencia citada, no están velando por los derechos de todos los estudiantes de la

comunidad educativa. El Excmo. Tribunal, haciendo referencia a esta situación, ha

dicho que:

“La imposición a estudiantes vulnerables, para el goce de gratuidad

en las instituciones de educación superior de las cuales forman

parte, consagrada en la Ley de Presupuestos, de requisitos que

escapan a su propia voluntad y a su propia condición personal,

genera diferencias injustificadas entre estudiantes vulnerables que

se encuentran en idéntica situación, lo que resulta contrario al

principio de igualdad ante la ley y no discriminación arbitraria.” 56

Se trata de una triada inseparable entre derecho a la educación, libertad de

enseñanza y derecho a la igualdad. Conforme a esa forma de entender la debida

armonía que debe existir entre el derecho a la educación, con su contracara, la

libertad de enseñanza y bajo el paraguas de legitimidad de todo sistema

55

STC Rol N° 2731, considerando 15°. 56

STC Rol N° 2935, considerando 23°.

0000036TREINTA Y SEIS

37

democrático que es la igualdad ante la ley, cualquier intromisión indebida – como

lo es el Dictamen del Contralor, que impugnamos en este recurso- constituye un

quebrantamiento del delicado equilibrio entre estos tres derechos.

Ese delicado equilibro al que nos referimos, solo existe, solo se produce,

cuando el Estado, en cumplimiento de la Constitución y las obligaciones

internacionales que debe respetar y promover, permite el acceso igualitario y

universal, siempre con las limitaciones presupuestarias existentes, al derecho a la

educación de los estudiantes. Cuando ese acceso se entraba, se limita, de manera

caprichosa, irracional, en suma, arbitraria, no solo de deniega el derecho a la

educación, sino que también se hace erosionando severamente la libertad de

enseñanza y el principio de igualdad. La libertad de enseñanza, la contracara del

derecho a la educación, desaparece pues si la Universidad, legítimamente no puede

organizar sus programas académicos conforme a sus fines, pues cuando lo hace se

impide el acceso – por la vía de negar la gratuidad- entonces, la Universidad no

tiene libertad de enseñanza.

Lo mismo sucede con la igualdad, pues ¿de qué sirve que la Constitución

asegure la igualdad ante la ley, y que la ley efectivamente otorgue un acceso

igualitario al derecho a la educación, cuando el Contralor, arbitraria e ilegalmente,

por la vía interpretativa resuelve denegar ese acceso a los estudiantes de

continuidad del College UC?

0000037TREINTA Y SIETE

38

III. CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DEL REQUERIMIENTO

El artículo 93, incisos 1º N° 6 y 11 de la Constitución, establece una serie de

requisitos de admisibilidad del requerimiento de inaplicabilidad por

inconstitucionalidad. A estos requisitos, deben sumarse los establecidos por el DFL

N° 5 que Fija el texto Refundido, Coordinado, y Sistematizado de la Ley N° 17.997,

Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional (en adelante, la LOCTC).

Los requisitos se encuentran plenamente cumplidos en la presentación de

autos, como lo pasaremos a exponer a continuación.

1. Existencia de una gestión pendiente ante un tribunal ordinario o

especial

La Constitución Política exige que el precepto legal impugnado pueda ser

aplicable en una gestión judicial pendiente, ante un tribunal ordinario o especial.

Este requisito se cumple plenamente en este requerimiento.

En efecto, actualmente se encuentra pendiente de conocimiento y fallo ante

la Excma. Corte Suprema, en sede de apelación de la sentencia de protección y

cuyo Rol es el N° 47375-2021. Esto consta en el certificado que se acompaña en un

otrosí de esta presentación.

2. Legitimación activa: El requirente es parte en la gestión pendiente

La Universidad es recurrente en el recurso de apelación de la sentencia de

protección de la Segunda Sala de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago,

caratulado “Pontificia Universidad Católica de Chile con Contraloría General de la

República”, causa Rol ante la Excma. Corte Suprema N° 47375-2021, que constituye

la gestión pendiente del presente requerimiento.

Como he señalado, dicho recurso de apelación, expone los vicios y errores

de derecho que cometió la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago en su

sentencia de fecha 7 de julio de 2021. Ese recurso, en la que mi representada es

recurrente, constituye la gestión pendiente de este requerimiento de

inaplicabilidad.

3. La aplicación del precepto legal resulta decisiva para la resolución de

un asunto

El requerimiento impugna el art. 103 letra b) de la Ley N° 21.091,

específicamente en la expresión “o una licenciatura”, pues dicho precepto legal

genera el efecto inconstitucional descrito en este caso concreto, al ser aplicado en

los autos caratulados “Pontificia Universidad Católica de Chile con Contraloría

General de la República”, causa Rol ante la Excma. Corte Suprema N° 47375-2021,

que constituye la gestión pendiente del presente requerimiento, y que, de no

mediar una sentencia favorable de este Excmo. Tribunal, se consolidará en el

subiudice, lo que implica que el precepto tiene carácter decisivo en la gestión

pendiente que conoce la Excma. Corte Suprema

0000038TREINTA Y OCHO

39

Se debe tener presente, a efectos del cumplimiento del requisito de

aplicación decisiva que, si el precepto legal impugnado en autos es declarado

inaplicable por parte de este Excmo. Tribunal, por generar efectos

inconstitucionales en el caso concreto, entonces la Excma. Corte Suprema no podrá

recurrir a dicha norma para fundamentar su decisión en la gestión pendiente

invocada en autos.

Queda de manifiesto la naturaleza decisoria litis del precepto legal

impugnado, si recordamos, solamente, la conclusión a la que llega la Iltma. Corte

de Apelaciones de Santiago en su sentencia, al expresar, en los considerandos

relevantes del fallo:

a. “La actuación reprochada a la recurrida ha consistido en declarar, en

la esfera propia de su competencia, el sentido y alcance de una

determinada disposición legal, sin poder advertirse, en modo alguno

ilegalidad o arbitrariedad endicha labor”, al ser “emitido, dentro de

las atribuciones y en el ejercicio de las facultades que el artículo 98 de

la Constitución Política de la República, y los artículos 1, 5, 6 y 9 de la

ley N° 10.336, le confieren a la Contraloría General de la República”; y

b. “se logra constatar que el dictamen en cuestión, explicita los

razonamientos y los antecedentes de hecho y de derecho, que le

sirven de sustento conforme a los cuales se ha adoptado la decisión

que contiene, de modo que no es posible sostener que se esté en

presencia de un acto ilegal o arbitrario que debe ser corregido por

esta vía…”.

En consecuencia, la Iltma. Corte, al considerar que el dictamen del Contralor,

que fue impugnado en el recurso de protección, no es ilegal ni arbitrario, respalda

la aplicación o “interpretación normativa” que hace este último del precepto legal

impugnado. Eso demuestra que el art. 103, letra b), en la expresión que tantas

veces hemos indicado, resulta decisivo para resolver el conflicto que subyace a la

gestión pendiente. De esa forma, el precepto legal impugnado resulta decisivo

para resolver un asunto en los autos de la gestión pendiente.

4. El precepto legal impugnado tiene rango legal

El precepto legal impugnado se encuentra contenido en el artículo 103 letra

b) de la Ley N° 21.091, específicamente la frase “o una licenciatura”, norma o

unidad lingüística que tiene el rango de ley en sentido estricto.

De esta forma, esta parte cumple con formular un requerimiento en contra

de un “precepto legal”.

0000039TREINTA Y NUEVE

40

5. El presente requerimiento se encuentra fundado razonablemente

Como ya se ha explicado en detalle, tanto en los antecedentes, como en los

fundamentos de derecho que sostienen este requerimiento, la aplicación del

precepto legal contenido en el art. 103 letra b) de la Ley N° 21.091, específicamente

la frase “o una licenciatura”, en la gestión judicial pendiente implicará, un efecto

inconstitucional preciso: numerosos alumnos del programa de College UC se verán

imposibilitados de acceder al beneficio de la gratuidad, a pesar de que cumplen los

requisitos establecidos en el artículo 103 y 109, entre otros, de la Ley N° 21.091,

para acceder a este. Todo ello lesiona de manera grave y concreta, la libertad de

enseñanza, en su dimensión específica de autonomía universitaria, el principio

constitucional de igualdad ante la ley, y el derecho a la educación.

De esta forma, esta parte, por un lado, ya ha expuesto de manera

circunstanciada en el capítulo I, todos los antecedentes relevantes tanto de hecho

como respecto del marco normativo aplicable.

Luego, en el Capítulo II, la forma en que el precepto legal impugnado

produce un resultado contrario a la Constitución en su aplicación al caso concreto.

Lo hace en términos graves y precisos respecto de dos garantías constitucionales:

i. Respecto de la libertad de enseñanza, garantizada en el art. 19 N° 11 inc. 1

de la CPR, que consagra, el derecho a organizar y mantener

establecimientos educacionales de todo nivel y naturaleza, siendo además la

autonomía universitaria garantía institucional de la libertad de enseñanza, y

formando parte del “núcleo duro” de esta, la aplicación del precepto legal

impugnado implica que la decisión de mi representada acerca de cómo

calificar el Programa College UC, esto es inicial o terminal, se torna

irrelevante. En efecto, si conforme al precepto legal impugnado, basta con

que el programa otorgue una licenciatura, entonces la decisión de calificarla

como una licenciatura inicial o conducente a un título profesional es

completamente superflua. De esa manera, si bien la casa de estudios puede

calificar sus programas y carreras, esa decisión adoptada no es considerada

por la autoridad, lo que implica desconocer derechamente la decisión de la

Universidad.

ii. Infringiendo el art. 19 N° 2 que garantiza la igualdad ante la ley y no

discriminación arbitraria, en una dimensión específica: el precepto legal

impugnado, en su aplicación, discrimina por diferenciación, pues trata de

manera diferente (en cuanto al acceso a la gratuidad de la educación) a los

estudiantes que, estudiando College UC continúan sus estudios para

obtener un título profesional de aquellos que, estudiando cualquier otra

carrera que otorgue una licenciatura, continúan sus estudios para obtener

un título profesional. El ejemplo paradigmático de comparación es el de

pedagogía. En efecto, en el caso de los alumnos de pedagogía, ellos

obtienen en primer lugar una licenciatura en el área de su especialidad (vgr.

licenciatura en artes), la que no los habilita para ser profesores. Este título

profesional solo lo obtienen cuando, luego de haber obtenido su

0000040CUARENTA

41

licenciatura, continúan sus estudios de pedagogía, para obtener el título

profesional de profesores. Esa continuación de estudios, en el caso de

quienes articulen con pedagogía, se encuentra cubierta por el beneficio de

gratuidad, de conformidad al art. 109 de la Ley 21.091. Esta situación

demuestra el trato diferenciado, discriminatorio, de desmedro, a quienes se

encuentran esencialmente en una posición similar.

iii. Infracción al derecho a la educación contenido en el art. 19 N° 10 CPR. El

acceso de los estudiantes a los estudios superiores, cuando no cuenten con

las condiciones socioeconómicas que permitan financiar sus estudios, se

trunca por la aplicación del precepto legal impugnado. En efecto, los

alumnos del College UC no pueden desarrollar su proceso de aprendizaje de

manera integral, hasta obtener un título profesional que les permita trabajar,

si no cuentan con las condiciones materiales para pagar sus estudios, ya

que, conforme al precepto legal impugnado, los estudios conducentes al

título profesional, no se encuentran financiados por la gratuidad. Es

importante destacar que ellos no pretenden estudiar dos carreras, los

alumnos de College UC optan por un programa que les permite elegir,

durante sus estudios, el rumbo de sus carreras profesionales. Esa manera de

enfrentar el desarrollo profesional, que se encuentra amparada por el

derecho inclusivo a educarse, se trunca con el precepto legal que

impugnamos.

Finalmente, en este Capítulo III hemos dado cuenta del cumplimiento de

cada uno de los requisitos de admisibilidad de este escrito de acuerdo a la CPR y la

LOCTC.

6. El precepto legal en cuestión, no ha sido previamente declarado

conforme a la Constitución por el Tribunal Constitucional

Respecto al requisito de admisibilidad establecido en el artículo 84 N° 2 de

la LOCTC, cabe mencionar que este Excmo. Tribunal Constitucional no se ha

pronunciado respecto de la constitucionalidad del precepto legal impugnado.

En efecto, de acuerdo a la certificación que se anexa a la publicación de la

Ley N° 21.091, se certifica por parte del Secretario del Tribunal Constitucional lo

siguiente:

“Que, por oficio N° 13.758, de 26 de enero de 2018 -ingresado a

esta Magistratura el mismo día y año-, la Cámara de Diputados ha

remitido copia autenticada del proyecto de ley, aprobado por el

Congreso Nacional, sobre Educación Superior, correspondiente al

Boletín N° 10.783-04, con el objeto de que este Tribunal

Constitucional, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 93,

inciso primero, Nº 1º, de la Constitución Política de la República,

ejerza el control de constitucionalidad respecto de la letra e) del

artículo 8; la letra b), el párrafo segundo de la letra i), y el párrafo

segundo de la letra j), todos literales del inciso primero y, el inciso

0000041CUARENTA Y UNO

42

final del artículo 20; el artículo 34; el inciso primero del artículo 51;

los números 1), 2), 4), 6), 8), 9), 25), 39) y 40) del artículo 81; el

artículo 101; los números 1), 2), 3), 4), 5) y 6) del artículo 119; y el

número 14) del artículo 120, todos preceptos permanentes, y el

artículo segundo transitorio, del proyecto de ley”.57

Por esta razón, no existe requerimiento para control preventivo ni represivo

sobre el art. 103 letra b) de la Ley N° 21.091, que impugno en el presente

requerimiento.

De esta forma, el requerimiento cumple plenamente con el requisito de

admisibilidad establecido en el artículo 84 N° 2 de la LOCTC.

POR TANTO,

en mérito de lo expuesto, y conforme lo dispuesto en los artículos 19 N°s 2, 10 y 11

inc. 1 y el art. 93 N° 6, todos de la Constitución Política,

PIDO A US. EXCMO.: Se sirva tener por interpuesto el presente requerimiento de

inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de la expresión “o una

licenciatura” contenida en el artículo 103, letra b), de la Ley N° 21.091, admitirlo a

tramitación, declarándolo admisible y, en definitiva, acogiéndolo, declarando a

dicho efecto que la aplicación del precepto legal impugnado, en los autos

“Pontificia Universidad Católica de Chile con Contraloría General de la República”,

causa Rol ante la Excma. Corte Suprema N° 47375-2021, produce un efecto

contrario a la Constitución Política, por cuanto vulnera las garantías establecidas en

el artículo 19 N°s 2, 11 inc. 1 y 10, todos de la CPR, por lo que debe declarar, en

consecuencia, que el precepto legal impugnado no es aplicable en la resolución del

asunto judicial pendiente a que se hace referencia, comunicando tal decisión al

tribunal que conoce de la causa.

PRIMER OTROSÍ: Se sirva tener por acompañados los siguientes documentos, con

citación:

i. Certificado de gestión pendiente de fecha 5 de agosto de 2021.

ii. Mandato judicial conferido por la Pontificia Universidad Católica de Chile

ante la Notario Público doña Valeria Ronchera Flores, de fecha 24 de junio

de 2020 y número de repertorio Nº 3528-2020, en el que consta mi

representación.

SEGUNDO OTROSÍ: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93 incisos 1°

N° 6 y 11° de la Constitución, y el artículo 85 de la LOCTC, solicito a este Excmo.

Tribunal, que disponga de la suspensión del procedimiento en que incide el

presente requerimiento de inaplicabilidad. Como lo hemos señalado, este

requerimiento recae sobre un recurso de apelación de protección ante la Excma.

57

Autorizada por el Secretario del Tribunal Constitucional, señor Rodrigo Pica Flores; 26 de abril del

año 2018.

0000042CUARENTA Y DOS

43

Corte Suprema caratulado “Pontificia Universidad Católica de Chile con Contraloría

General de la República”, Rol ante la Excma. Corte Suprema N° 47375-2021.

La presente solicitud de suspensión del procedimiento se funda en razón del

estado actual de la gestión pendiente. En efecto, actualmente, el recurso de

apelación se encuentra siendo conocido en última instancia, por la Excma. Corte

Suprema habiéndose dictado “dese cuenta” del recurso de protección. De esta

forma, si US. Excmo., no concede la suspensión del procedimiento, la Excma. Corte

Suprema aplicará el precepto legal impugnado, que este requerimiento solicita

inaplicar, radicándose de forma definitiva los efectos inconstitucionales de su

aplicación. Esto por cuanto, en caso de dictarse sentencia definitiva por parte de la

Excma. Corte Suprema, esta parte no dispone de medios procesales para impugnar

la aplicación del artículo 103 letra b) de la Ley N° 21.091, en la frase especifica que

hemos indicado (“o una licenciatura”), en la gestión pendiente. Siendo así, es de la

mayor importancia que se suspenda la tramitación de la causa invocada. Por estas

razones, esta parte solicita a este Excmo. Tribunal, que conceda la suspensión del

procedimiento, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política y la Ley

N° 17.997.

TERCER OTROSÍ: En conformidad a lo dispuesto en los artículos 82 inciso tercero y

43 de la Ley N° 17.997, solicito a US. Excma. disponer se oigan alegatos para

decidir la admisibilidad del requerimiento, sólo en caso de estimarlo necesario.

CUARTO OTROSÍ: Se sirva tener presente que, en mi calidad de mandatario

judicial de la Pontificia Universidad Católica de Chile, de acuerdo al mandato

judicial que se acompaña en un otrosí, patrocinaré personalmente esta causa.

Asimismo, solicito a US. Excmo., se sirva tener presente que delego poder en los

abogados habilitados para el ejercicio de la profesión don Gastón Gómez

Bernales, Cédula Nacional de Identidad N° 7.777.441-6, don José Francisco García

García, cédula nacional de identidad N° 13.659.768-k, y Francisco Cañas

Sepúlveda, cédula de identidad Nª 16.681.159-7, todos de mí mismo domicilio,

quienes podrán actuar conjunta, separadamente, o indistintamente, en este

requerimiento de inaplicabilidad.

0000043CUARENTA Y TRES

msanchez

Sello

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