€¦ · Web viewRegionalizmus és területi kormányzás. A TERÜLETI KORMÁNYZÁS ELMÉLETI...
507
Regionalizmus és területi kormányzás Pálné Kovács, Ilona Tuka, Ágnes Schmidt, Andrea Vadál, Ildikó Kákai, László Created by XMLmind XSL-FO Converter.
Transcript of €¦ · Web viewRegionalizmus és területi kormányzás. A TERÜLETI KORMÁNYZÁS ELMÉLETI...
HELYI S TERLETI POLITIKA, VLASZTSI MODELLEK S MEGOLDSOK
HELYI S TERLETI POLITIKA, VLASZTSI MODELLEK S MEGOLDSOK
Regionalizmus s terleti kormnyzs
Pln Kovcs, Ilona
Tuka, gnes
Schmidt, Andrea
Vadl, Ildik
Kkai, Lszl
Regionalizmus s terleti kormnyzs
rta Pln Kovcs, Ilona, Tuka, gnes, Schmidt, Andrea, Vadl, Ildik, s Kkai, Lszl
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
Tartalom
1. A TERLETI KORMNYZS ELMLETI ALAPJAI, NEMZETKZI MODELLJEI 0
1. A terleti hatalommegoszts trtnete 0
2. A terleti kzigazgats-szervezs alapfogalmai 0
2.1. Decentralizci dekoncentrci 0
2.2. Unitrius s fderatv llam 0
2.3. Ultra vires s ltalnos felhatalmazs 0
2.3.1. Ultra vires 0
2.3.2. ltalnos felhatalmazs, szles felelssg 0
2.4. ELLENRZ KRDSEK 0
3. A terleti kzigazgats szervezs fbb elmletei 0
3.1. A nemzeti kzigazgatsi rendszerek konvergencija 0
3.2. Szubszidiarits 0
3.3. Hlzat (governance) paradigma 0
3.4. New public management 0
3.5. A terleti szervezeti formk pluralizldsa 0
3.6. ELLENRZ KRDSEK 0
4. AZ NKORMNYZATI SZEREPKRK 0
4.1. Terletrendezs s -fejleszts 0
4.2. Laksellts 0
4.3. thlzat 0
4.4. Kzlekeds 0
4.5. Kpzs 0
4.6. Szakkpzs s felntt kpzs 0
4.7. Kulturlis tevkenysg, knyvtrak s mzeumok 0
4.8. Rekrecis szolgltatsok 0
4.9. Egszsggy s szocilis ellts 0
4.10. Rendrsg 0
4.11. Tzvdelem 0
4.12. Helyi gazdasgfejleszts s foglalkoztats 0
4.13. Kzmvek 0
4.14. Turizmus 0
4.15. ltalnos tevkenysg tbbnyire minden szinten. 0
4.16. Termszet s krnyezetvdelem 0
4.17. ELLENRZ KRDSEK 0
5. llami irnyts ellenrzs a helyi szervek felett 0
5.1. ELLENRZ KRDSEK 0
6. A regionalizci, a terleti kzigazgats lptkvltsa 0
6.1. ELLENRZ KRDSEK 0
7. Terleti kormnyzsi tpusok Eurpban 0
7.1. ELLENRZ KRDSEK 0
8. A terleti kormnyzatok alkotmnyos szablyozsa 0
8.1. A szvetsgi llamok terleti hatalommegosztsnak jellemzi 0
8.1.1. Ausztria 0
8.1.2. Belgium 0
8.1.3. Ciprus 0
8.1.4. Nmetorszg 0
8.2. A regionalizlt llamok terleti kzigazgatsnak alkotmnyos szablyai 0
8.2.1. Olaszorszg 0
8.2.2. Spanyolorszg 0
8.2.3. Franciaorszg 0
8.3. Az unitrius llamok nkormnyzatainak alkotmnyos helyzete 0
8.3.1. Bulgria 0
8.3.2. Csehorszg 0
8.3.3. Dnia 0
8.3.4. Egyeslt Kirlysg 0
8.3.5. sztorszg 0
8.3.6. Finnorszg 0
8.3.7. Grgorszg 0
8.3.8. Hollandia 0
8.3.9. rorszg 0
8.3.10. Lengyelorszg 0
8.3.11. Lettorszg 0
8.3.12. Litvnia 0
8.3.13. Luxemburg 0
8.3.14. Mlta 0
8.3.15. Portuglia 0
8.3.16. Romnia 0
8.3.17. Svdorszg 0
8.3.18. Szlovkia 0
8.3.19. Szlovnia 0
8.4. ELLENRZ KRDSEK 0
9. A magyar terleti kzigazgats trtnete 0
9.1. Az llamalapts, a feudlis llamfejlds 0
9.2. A polgri llam terleti kzigazgatsa 0
9.3. A szovjet tpus tancsrendszer a prtllam keretei kztt, 19501989 0
9.4. A magyar helyi kormnyzs rendszervlts eltti fejldsbl levonhat tanulsgok 0
9.5. ELLENRZ KRDSEK 0
10. A magyar nkormnyzati rendszer szablyozsi sajtossgai s szerkezetnek formldsa 1990 utn 0
10.1. Az indul helyzet 0
10.2. A struktra korrekcijra tett ksrletek az utbbi kt vtizedben 0
10.3. ELLENRZ KRDSEK 0
11. Felhasznlt irodalom 0
2. A RGI FOGALMA 0
1. Bevezets 0
2. Az egyes tudomnygak rgirtelmezsei 0
3. Rgirtelmezs trben s idben 0
4. Rgirtelmezs a regionlis tudomnyban 0
5. A rgik kialakulsa 0
3. AZ EURPAI UNI S A RGIK REGIONLIS KAPCSOLATOK EURPBAN 0
1. Szubnacionlis szintek egyttmkdse Eurpban 0
2. Elmleti krdsek 0
2.1. Tbbszint kormnyzs (MLG multilevel governance) 0
2.2. Hlzatosods 0
2.3. Szubszidiarits 0
2.4. ELLENRZ KRDSEK: 0
3. Eurpai Teleplsek s Rgik Tancsa (CEMR Council of European Municipalities and Regions) 0
3.1. Eurorgik 0
3.2. Eurocities 0
3.3. ELLENRZ KRDSEK: 0
4. Szubnacionlis szintek egyttmkdse Eurpai Kzssgekben / Uniban 0
4.1. Rgik Bizottsga (CoR Committee of Regions, illetve RB) 0
5. Felhasznlt irodalom: 0
6. Mellkletek 0
6.1. 1. mellklet: Helyi s Regionlis Kzhatsgok Eurpai Kongresszusa (CLRAE) magyar tagjai 0
6.2. 2. mellklet: 0
6.3. 3. mellklet: A Rgik Bizottsgnak magyar tagjai 0
4. A REGIONALIZMUS KRDSEI LENGYELORSZGBAN, CSEHORSZGBAN S SZLOVKIBAN 0
1. Kzp-eurpai sajtossgok az unis csatlakozs kihvsai 0
2. Az Eurpai Uni regionlis politikjnak alapelvei a terleti kohzi fogalma 0
3. A tbbszint kormnyzs elvei s a rgik 0
3.1. Az Eurpai Uni elvei 0
3.2. Kzp-eurpai tapasztalatok s kihvsok 0
4. Kzp-Eurpa hatrai 0
5. Lengyelorszg trfejldse 0
5.1. Regionlis politika s trfeloszts Lengyelorszgban 0
5.2. A lengyel regionlis fejlesztspolitika intzmnyrendszere Az llamszervezet trtnelmi tvlatbl 0
5.3. A kzigazgatsi egysgek trtnete Az 1998-as reformok s elzmnyk 0
5.4. A NUTS szintek Lengyelorszgban 0
5.4.1. A vajdasgok tszervezse s j funkciik 0
5.4.2. A jrsok (powiatok) s szerepkrk 0
5.4.3. A gmink 0
6. CSEHORSZG 0
6.1. Csehorszg trfejldse 0
6.2. A rendszervlts problmi 0
7. SZLOVKIA 0
7.1. Szlovkia trfejldse 0
7.2. Csehszlovkia ltrejtte 0
7.3. A rendszervlts kvetkezmnyei az nllsg tjn 0
7.4. A kerleti szint 0
5. A REGIONLIS POLITIKA EURPAI S HAZAI SAJTOSSGAI 0
1. A TERLETI EGYENLTLENSGEK 0
1.1. Fogalmi megkzeltsek 0
1.2. A terleti egyenltelensgek tpusai 0
2. A TERLETFEJLESZTSI POLITIKA FOGALMA, ESZKZEI, KORSZAKAI 0
2.1. Regionlis politika fogalma 0
2.2. A terleti kiegyenlts, felzrkzats politikjnak eszkzei 0
2.2.1. Jvedelem jraeloszts 0
2.2.2. Tervezs 0
2.2.3. Az eszkzk pluralizldsa 0
3. AZ EURPAI UNI REGIONLIS POLITIKJA 0
3.1. Az unis regionlis politikai ciklusok fbb jellemzi 0
3.2. Az unis kohzis politikai irnyok a jelenlegi szablyozs alapjn 0
3.2.1. Kzpontosts (koncentrci) 0
3.2.2. A nagyvrosok hozzjrulsa a nvekedshez s a foglalkoztatshoz 0
3.2.3. Igazgatsi kapacitsok javtsa 0
3.3. A kohzis politikai tmogatsi alapelvek a hatlyos tancsi rendelet alapjn 0
3.3.1. a. Fldrajzi s tematikai koncentrci 0
3.3.2. b. Egyttmkds (partnersg) 0
3.3.3. c. Kiegszt jelleg, sszhang s megfelels 0
3.3.4. d. Programozs 0
3.3.5. e. Monitoring, rtkels 0
3.3.6. f. Addicionalits 0
4. A REGIONLIS POLITIKA IRNYTSNAK FBB SZERVEZETI SAJTOSSGAI 0
4.1. Az unis regionlis politika fbb intzmnyi jellemzi 0
4.2. A fbb irnytsi elvek 0
5. A MAGYAR TERLETFEJLESZTSI POLITIKA FBB JELLEMZI, KORSZAKAI 0
5.1. 1950-1990 0
5.2. 1990-1996 0
5.3. 1996-2004 0
5.4. 2004- 0
6. A MAGYAR TERLETFEJLESZTSI POLITIKA INTZMNYRENDSZERE 0
7. AZ UNIS STRUKTURLIS ALAPOK HAZAI FELHASZNLSNAK INTZMNYI KERETEI 0
7.1. 2004-2006 0
7.2. 2007- 0
8. GAZDASGI, TRSADALMI ,TERLETI HELYZET S TRENDEK 0
8.1. Versenykpessg s konvergencia 0
8.2. A jllt javtsa s a trsadalmi kirekeszts cskkentse 0
8.3. Krnyezeti fenntarthatsg 0
9. NEMZETI POLITIKK S KOHZI 0
9.1. Kzkiadsok az unis tagllamokban 0
9.2. Kzkiadsok s kzssgi beruhzsok regionlis szinten 0
9.3. A gazdasgi vlsg s a nemzeti vlsgkezelsi politikk 0
9.4. A sikeres kohzi strukturlis felttelei 0
10. EGYB UNIS POLITIKK S A KOHZI 0
10.1. Terleti dimenzival br politikk 0
10.2. Szakpolitikk rszben regionlis dimenzival 0
10.3. Kifejezett terleti dimenzival nem rendelkez politikk 0
11. A KOHZIS POLITIKA HATSAI 0
11.1. Ersebb gazdasgok 0
11.2. Az Unis polgrok jlltnek javtsa 0
11.3. A krnyezet vdelme 0
11.4. Kormnyzs 0
11.5. Hozzjruls a regionlis s a globlis nvekedshez 0
12. Felhasznlt irodalom 0
6. A TERLETI LLAMIGAZGATSI SZERVEK A MAGYAR KZIGAZGATSI RENDSZERBEN 0
1. A TERLETI LLAMIGAZGATS LEGFONTOSABB JELLEMZI 0
1.1. Fogalmi bizonytalansg 0
1.1.1. ELLENRZ FELADATOK 0
1.2. A terleti llamigazgatsi szervezetrendszer alakulsnak trtnete 0
1.2.1. ELLENRZ FELADAT: 0
1.3. A kzigazgatsi feladat-telepts elvei s lehetsgei terleti szinten 0
1.3.1. ELLENRZ FELADAT: 0
1.4. A terleti llamigazgatsi szervek rendszerezse 0
1.4.1. A terleti llamigazgatsi szervek illetkessgi terlete 0
1.4.2. A terleti llamigazgatsi szervek feladat- s hatskrnek fbb jellemzi 0
1.4.3. Hierarchikus szlak 0
1.4.4. ELLENRZ FELADAT: 0
2. A TERLETI LLAMIGAZGATSI SZERVEK KORSZERSTSE 0
2.1. Elzmnyek 0
2.2. A terleti llamigazgatsi szervek korszerstse az 1105/1995. (XI. 01.) kormnyhatrozat alapjn 0
2.3. A terleti llamigazgatsi szervek regionlis tszervezsnek elmleti krdsei 0
2.3.1. ELLENRZ FELADAT: 0
2.4. A terleti llamigazgatsi szervek regionlis tszervezse Magyarorszgon 0
2.4.1. Elzmnyek 0
2.4.2. A terleti llamigazgatsi szervek 2006/2007. vi reformjnak krlmnyei 0
2.4.3. A terleti llamigazgatsi szervek regionalizcija a 2118/2006. (VI. 30.) kormnyhatrozat alapjn 0
2.4.4. A regionalizci hatsa 0
2.4.5. ELLENRZ FELADAT: 0
2.5. A kzigazgatsi/llamigazgatsi hivatalok tortrja 0
2.5.1. ELLENRZ FELADAT: 0
2.6. Ismt megyei lptk a terleti llamigazgatsi szervek 2010. utni tszervezse 0
2.6.1. ELLENRZ FELADAT: 0
3. Felhasznlt s ajnlott irodalom 0
4. MELLKLETEK 0
4.1. Felhasznlt jogszablyok: 0
4.2. VITAANYAG 0
4.2.1. A KZIGAZGATS KORSZERSTSNEK KIINDUL PONTJAI 0
4.2.2. A KORSZERSTS IRNYAI 0
4.2.3. 2118/2006. (VI. 30.) Korm. hatrozat az llamhztarts hatkony mkdst elsegt szervezeti talaktsokrl s az azokat megalapoz intzkedsekrl 0
4.3. Emprikus kutats a terleti llamigazgatsi szervek regionlis tszervezsnek tapasztalatairl 0
4.3.1. A kutats clja s elzmnyei 0
4.3.2. A terleti llamigazgatsi szervek 2007. vi tszervezsnek krlmnyei 0
4.3.3. A terleti llamigazgatsi szervek regionalizcija 0
4.3.4. A terleti llamigazgatsi szervek regionlis tszervezsnek tapasztalatai 0
4.3.5. Felhasznlt irodalom: 0
7. HELYI S TERLETI POLITIKA, VLASZTSI MODELLEK S MEGOLDSOK 0
1. Bevezets 0
2. HELYI KORMNYZAT S POLITIKA 0
2.1. Lokalista szemllet 0
2.2. j Jobb s a kzssgi vlaszts elmlet 0
2.3. A dulis llam tzis 0
2.4. A helyi llam s a trsadalmi kapcsolatok 0
3. TELEPLSMRET 0
4. VLASZTSI RENDSZER 0
4.1. Tpusok, fajtk 0
4.1.1. Tbbsgi rendszerek 0
4.1.2. Arnyos rendszerek 0
4.1.3. Flig arnyos (kevert rendszerek) 0
5. A MAGYAR NKORMNYZATI VLASZTSOK JELLEGZETESSGEI 0
6. Felhasznlt irodalom: 0
Regionalizmus s terleti kormnyzs
Regionalizmus s terleti kormnyzs
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
1. fejezet - A TERLETI KORMNYZS ELMLETI ALAPJAI, NEMZETKZI MODELLJEI
Pln Kovcs Ilona
1. A terleti hatalommegoszts trtnete
Az llami tevkenysg kezdetei ta megoldand feladat volt a klnbz funkcik gyakorlsnak terleti kiptse. Az llam terleti tagolsa all kivtelt azok az extrm esetek jelentenek, amikor az llamterlet mrete miatt nem szorul tagolsra (pl. minillamok), vagy fderatv szerkezetben egy vros is hordozhat egyszerre nkormnyzati s llami vonsokat (vrosllamok pl. Berlin, Vatikn), ahol teht rtelemszeren nem klnlt el az llami irnyts kzponti s terleti szintje.
Az llami irnyts trbeli egysgei kzl elvileg kettt tekinthetnk objektve ltez, megkerlhetetlen trtneti adottsgnak, az orszghatrt s a teleplshatrt (br az urbanizci s globalizci kvetkeztben mr egyik sem szilrd). A kzttk kialaktott irnytsi egysgek ugyanakkor minden esetben politikai s egyb szempontok szerinti mrlegels eredmnyeknt jnnek ltre. A dntsi szintek szma, a terleti egysgek kipltsge alapveten az llami funkciktl, fldrajzi s trtnelmi adottsgoktl fgg, a dnt befolyst azonban mindig az llam bels szksgletei jelentik.
A kzigazgats terleti szervezetrendszere s a tr kztti kapcsolatok elemzsben meg kell klnbztetni a modern polgri llamot s az azt megelz trtnelmi korszakokat. Az kori Kelet rabszolgatart llamai despotikus, centralizlt rendszert alkottak, ahol az egyhzzal s katonasggal sszefond uralkod a fld uraknt s egyben tulajdonosaknt a kzponti igazgats szksgleteinek megfelelen tagolta az llamterletet, a terleti egysgek irnytst a despota kpviseli, kormnyzi vgeztk. A nagy birodalmakban a terleti tagolds esetenknt tiszteletben tartotta a meghdtott llamalakulatok szerkezett, (klnsen a tekintlyesebb vrosok s kerletek tudtak nllsgukbl valamennyit megrizni) s ezek fl rendeltek birodalmi felgyeletet.
Az llam terleti megszervezse ms hatalmi krnyezetben zajlott az kori Grgorszgban. Arisztotelsz Politika cm mvben rja le azt a folyamatot, amelynek sorn a kzssgek falvakba, azok laza szvetsgekbe, majd a szvetsgek poliszba tmrltek. A bellrl terletileg nem tagold vrosllam irnytsnak ltalban demokratikus berendezkedse egyszerre mutatott llami s nkormnyzati vonsokat, az irnytsban nem vlt szt a kzponti s terleti-helyi szint. A poliszfejlds ksbbi szakaszban a poliszkzpont s a vidk kztti klnbsgek lesedtek, s a trzsi-etnikai szervezettel szemben a terleti elv kerl eltrbe. A poliszrendszer vlsga miatt llamszvetsgek jnnek ltre, melyekben lassan felolddik a poliszok nllsga (Horvth, P. 1997).
A feudlis llam szervezetileg nem fedte le az orszg terletet, st hossz ideig lnyegben a kirly udvartartsa jelentette az llamot, amely a trsadalommal az adztats, jogszolgltats s a katonai vdelem vonatkozsban rintkezett. E viszonyrendszerben is alapvet klnbsg volt a tbbnyire fldesri vagy egyhzi fennhatsg alatt ll falvak s a kontraktulis alapon privilgiumokkal rendelkez vrosok kztt. A feudlis llam alkotmnyos sajtossga volt, hogy a fldesr gazdasgi hatalma a fldbirtoka felett egyben szemlyi fennhatsgot jelentett az ott l npessg vonatkozsban. A falvak helyi trsadalma ugyan kiptette szoksjogi bzison a maga nkormnyzatt, helyi magatartsszablyokban egyezett meg, brt vlasztott, de ezek autoritsa nem jelentett kiknyszerthet kzhatalmat, azt vgs soron a fldesr gyakorolta.
A vrosok nkormnyzata fejldst tekintve ppen ebben klnbzik a falusitl. A vrosok mr a 11-12. szzadban, az n. kommunamozgalmak sorn trekedtek fggetlensgre szert tenni. A ksei kzpkorban a vrosi polgrok a fldesri hatalom all gy tudtk kivonni magukat, hogy a kzponti kirlyi hatalommal szvetkezve, ritkbban a fldesr ellen fellzadva kivltsgokat szereztek. Ennek fejben a kirlynak adztak, s helyi, fldesri befolystl mentesen mkdtethettk nkormnyzatukat, nem csak a civil polgri kultra, hanem virtulisan a republiknus eszmk enklvjv vlva (ahogy a nmet kzmonds fogalmaz A vrosi leveg szabadd tesz!). A vrosfalak kztt kiplt polgri trsadalmat szolidarits tartotta ssze: Test s llek, ezek tartoztak a kis helyi hazkhoz, s ezekkel jelent meg az antikvits ta elszr Eurpban a polgri rzs (Norton 1994:5).
Ugyanakkor azt is figyelembe kell venni, hogy a vrosok sem szakadtak ki a feudlis trsadalom s jogrendszer szvetbl, csak a fennll tradicionlis hatalmi-trsadalmi-jogi eszkztrat hasznlva fordulhattak szembe maguk is a feudlis paradigmval (Kajtr, 1997). A vrosok nllsgnak mrtke jelentsen differencildott a teljes szuverenitst birtokl vrosllamoktl, ahol a bels hatalmi rend mr magban hordozta a polgri modern llam lnyeges elemeit egy nll vrosjog bzisn (Horvth, 1997), a fldesri vrosokig, amelyek lnyegben a fldesri akaratnak voltak kitve. E differencilds fldrajzi rtelemben is megmutatkozott, hiszen a kelet-eurpai vrosfejlds jelentsen megksett, s a hatalmi-kzjogi szerkezet nem is mindig kvette a tnyleges vrosi fejlettsget, sokszor dinamikusan fejld vrosok sem tudtk megszerezni a szabad kirlyi jogot.
A feudlis llam a teleplsek nkormnyzatt illetve fldesri alvetettsgt elfogadva, a fldesri birtokhatr s a vrosfalak tiszteletben tartsval hozta ltre az llami terleti egysgeket (megye, provincia stb.), amelyek egyrszt politikailag a nemessg rdekkpviseleti, msrszt egyhzi igazgatsi, harmadrszt az llamhoz szorosan kapcsold igazsgszolgltatsi, pnzgyi esetleg katonai funkcikat hordoztak. A ksbbi llami terleti struktrk fejldse szempontjbl fontos megjegyezni, hogy a mai nemzetllamok helyn a kzpkorban egy lnyegesen tagoltabb llami-politikai struktra ltezett, amelyet ha ssze is fogtak birodalmi keretek esetenknt, de az etnikai vagy dinasztikus, familiris sszetartozson alapul nll llamocskk (hercegsg, fejedelemsg, tartomny, grfsg stb.) jelentettk az llamisg elemi szintjt. Br ezek nem voltak kpesek a terlet igazgatst komplexen tfogni, annak ellenre, hogy mind a kirlyok, mind a fejedelmek lland mobilitssal trekedtek trsgket valban uralni. A patrimonilis uralmi formkban ugyanis a kzponti hatalom nem tudta a helyi honorcior rteg kzvett szerept kikszblni (Weber, 1996). Ezek a trtnelmi gykerek/hatrok ksbb visszaksznnek a nemzetllamok terleti szerkezetben, hol fdercis, hol pedig regionalizlt formban. Termszetes, hogy nem tnhet el nyomtalanul egy tbb mint htszz ves trtnelem terleti soksznsge sem a jogviszonyokbl, sem a szoksokbl, mentalitsbl, klnsen ma, amikor ezek a klnbsgek jra megjelennek s kihasznlhatak lesznek. fogalmaz Kuropka, amikor a nmet regionalizmus tjt elemzi (Kuropka, 1994: 13).
A 1617. szzadban megjelen termszetjogias nemzeti szuverenits eszmk, illetve az abszolt monarchik centralizcis trekvsei nyomn a kzpkori szerzdses kivltsgokra pl nkormnyzati jogok felszmoldnak. Megersdnek a kzpontost trekvsek, s ezzel j megvilgtsba kerl az llamterlet felosztsa, a teleplsi nkormnyzatok helye, s a terleti egysgek hatra s szerepe is. Ettl az idszaktl kezdden kezdenek sztvlni az eurpai llamok klnbz csoportjai a hatalom trbeli felosztsa, a helyi szereplkkel val viszonyrendszer kiptse tekintetben. A felvilgosods korban az nkormnyzatok s az igazgats terleti megszervezse tern sajtos technokrata, mrnki szemllet idek fogalmazdnak meg:
Arisztotelsz szobra Sztagirban
Forrs: Andriushka (Wikimedia)
- David Hume a tkletes brit birodalmat a 100 megye orszgban ltta, ahol a szz megye szz kzsgre (parishra) oszlik, az egszet a szz megybl deleglt szz szentor kormnyozza. Minden megyt tz magisztrtus irnyt, akiket minden tz parish delegl.
- Turgot a sajt idelis llamt a falvakra pti, amelyekbl harminc falu egy 15 kilomteres krzeten bell alkot provincilis nkormnyzatot, s harminc provincia formlja a birodalom nagy kormnyzatt.
- Vlheten ez a terv inspirlta Jeffersont az Egyeslt llamok szak-nyugati terletnek geometrikus felosztsban. Azt javasolta, hogy Virginit a grg polisz mintjra 5-6 ngyzetmrfldes kerletekre osszk (Norton, 1994; Miller, 1990).
- A kzigazgats trbeli fejldse folytonossgnak s megszaktottsgnak jellemz pldja a francia forradalom, illetve Napleon kzigazgats szervezsi intzkedsei, pldul a dpartements-ek ltrehozsa. Amg a francia felvilgosods filozfijban illetve a forradalom idejn a kzsgek, municipiumok nllsga az egynhez hasonlan kiterjedt volt, addig a napleoni j centralizlt rendszer megszervezsnek alapvet clja az volt, hogy az j Franciaorszg megteremtsvel sztszaggassk az emberek/elitek kztti korbbi viszonyokat (Chapman, 1955). A ltrehozott prefektusi rendszer, amelyet lnyegben kvettek a latin llamok, illetve a napleoni megszlls alatt lv ms terletek, nem egyszeren a kzponti hatalom rvnyestst, a helyi szabadsg korltozst szolglta, hanem folyamatosan cljaknt szerepelt a helyi jlt megteremtshez val hozzjruls is, ezrt a trfeloszts e szempontot ugyancsak trekedett figyelembe venni.
A modern polgri llam az llamfejlds, illetve llamszervezet alkotmnyos szablyozsnak folyamatban a 19. szzad els feltl kezdden kebelezte be az llam teljes terlett sajt kzigazgatsa, fennhatsga szmra. Az llam s a helyi-terleti nkormnyzatok viszonyban bekvetkez vltozs lnyege az, hogy a kzponti s helyi-terleti szervek kztti viszonyrendszert elssorban nem a hatalmi rivalizls, hanem egyre inkbb az objektv szksgletekre alapoz munkamegoszts, illetve a feladatelltsban megjelen sszefonds jellemzi. Az egyik legkvetkezetesebb kzsgreform Karl von Stein s August von Hardenberg nevhez fzdik. A porosz helyi kzigazgatsi rendszer a ksbbiekben mintv vlik a kontinens tbb llamban. A reform trekvse volt az llamhatalom terleti megszilrdtsa, a terleti igazgatsi rendszer szablyozsa, a kzszolglati jogviszony egysgestse s a teleplsi nkormnyzatok bels demokratizlsa is. A francia megszllst kvet els miniszterelnk, von Stein br, amikor kipti 1808-ban a nmet nkormnyzati rendszert, ppen azzal rvel, hogy ezek az nkormnyzatok kpesek felbreszteni a szunnyad energikat s tpllni a nemzeti rzst. A reformok jellemzje teht, hogy egyszerre szolgltk az nkormnyzati nllsg s az egysges llamhatalom megteremtst.
J plda erre a gondolkodsra a dn alkotmny, amelyik 1848-ban decentralizlt unitrius llamrl beszlt. E jelzt gy rtelmezik a dn alkotmnyjogszok, hogy az llam s relatve autonm rszei nem passzv, akarat nlkli gpezetek, hanem krnyezetktl viszonylag autonm mdon elklnl dinamikus entitsok, amelyek llami szinten mgis egysget kpeznek. A dn alkotmnyjogi gondolkods szerint nem az egyes rszek elhatroldsval, a hatalom megosztsval kell foglalkozni, hanem a rszeket egysgbe fon szerves kapcsolatokkal, a szolidaritssal.
A polgri fejlds nem csak az alkotmnyos alaphelyzetet vltoztatta meg gykeresen, hanem a nemzetllam szoros ktelkben az llami hatalomgyakorls terleti rendjt is. Mikzben sztbomlanak a birodalmi keretek, kvetkezetesen kipl az llamigazgats terleti rendje, a helyi nkormnyzatok s a dekoncentrlt kzigazgats prhuzamos megszervezsvel. Az nkormnyzatok kiptsben eleinte a politikai szempontok dominlnak, a nemzett vls folyamatban sokhelytt a kzssgi lt s a politikai rszvtel elsrend keretei az nkormnyzatok. Annak ellenre, hogy a modern polgri nkormnyzatok struktrja eleinte a helyi kzssgekhez, teleplsekhez igazodott a telepls, mint fldrajzi egysg, vagy a helyi trsadalom, mint szociolgiai kategria automatikusan nem vlt alapegysgv az llamigazgatsnak. A modern polgri llamban fogalmilag sztvlik a kzsg s a szomszdsgi elv kzssg, ahogy Max Weber fogalmazott, de a terleti irnytsi egysgek, klnsen a helyiek, kzssgi gykerei mindvgig fennmaradnak. Az llami irnyts teleplsi s trsgi szintjei ugyanakkor a trtneti gykerek tovbblse mellett alrendeldnek a kzigazgats szervezs szakmai s politikai kvetelmnyeinek.
E kvetelmnyek, s a helyi-terleti szinten elltand feladatok terjedelme fokozatosan nvekedett, klnsen a msodik vilghbort kveten. A szocilis s szolgltat, gazdasgszervez funkcikkal egyre terjeszked llam rknyszerlt a feladatok decentralizlsra, amelyben a helyi-terleti nkormnyzatok kaptk a dnt szerepet, br nvekedett a terleti llamigazgatsi s egyb llamilag finanszrozott s irnytott intzmnyek kre is. A tmegess vl feladat-decentralizci valamint a gazdasgi-trsadalmi vltozsok terleti kvetkezmnyei ksztettk az egyes llamokat a terleti reformokra, amelyek eltr filozfival s mdszerekkel zajlottak le szerte Nyugat-Eurpban, illetve a vilgon.
Az utbbi vek esemnyeinek tkrben jabb fordulat grkezik a terleti kzigazgats illetve az nkormnyzatok fejldsben. A kibontakoz gazdasgi vlsg s egyb globlis kihvsok (terrorizmus, klmavlsg, migrci) jelents rvekkel szolglnak a centralizci mellett. Az nkormnyzatok mozgstere szkl, a korbbi, neoliberlis szolgltats-szervezsi modellek sikeressge megkrdjelezdik, a kzponti kormnyzat s a dekoncentrlt kzigazgats, illetve a klasszikus szolgltatsi mdszerek gyakran jra elnyt lveznek, az n. neoweberi renesznsz jegyben (Dreschler, 2009). Az egyre marknsabb kritika azrt fogalmazdik meg, mert elmaradtak a neoliberlis, decentralizlt modelltl vrt sikerek mind a gazdasgi teljestmnyben, mind a terleti klnbsgek cskkentsben, mind pedig az olcsbb s professzionlisabb llam megteremtsben. Ugyanakkor, a vlts nem tekinthet teljes htraarcnak, hiszen az jabb reformok is igyekeznek megszntetve megrizni a korbbi korszak bizonyos elnyeit is: a szervezetek nyitottsgt, a diskurzv elemeket, az eredmnyrdekeltsget, kltsgrzkenysget, s termszetesen az nkormnyzatok is trekszenek pozciik s nllsguk megrzsre, amiben a nemzetkzi szervezetek is partnerek.
ELLENRZ KRDSEK
1. Mi jellemezte a feudlis llam terleti kormnyzst?
2. Mikortl beszlnk a modern rtelemben vett nkormnyzatokrl?
3. Milyen fejldsi ciklusok jellemeztk a 20. szzad ta nkormnyzati rendszereket?
2. A terleti kzigazgats-szervezs alapfogalmai
2.1. Decentralizci dekoncentrci
Az llami hatalom s az llami feladatok megosztsnak elmletileg kt dimenzija van, a horizontlis s a vertiklis. A horizontlis hatalom- illetve munkamegoszts a kzponti llami szervek egymshoz val viszonyt s munkamegosztst rinti. Az llamhatalmi gak megosztsnak klasszikus elmlett a felvilgosodshoz, klnsen Montesquieu nevhez ktjk. Ez a krds azonban kezdettl foglalkoztatta a filozfus gondolkodkat, hiszen mr Arisztotelsz is megklnbztetett trvnyhoz-szablyoz, vgrehajt-szervez s bri hatalmat. Ezeknek a hatalmi gaknak az egymstl val elvlasztst, az llamon belli szervezeti illetve szemlyi hatalomkoncentrci megakadlyozst, az llamhatalom trsadalmi ellenrzst klnbz modellekkel kvntk szolglni azok az llamberendezkedsek, amelyek demokratizmusra, azaz a hatalommal val visszals megakadlyozsra trekedtek. Montesquieu hress vlt vlasza a hatalom korltozsra: Hogy a hatalommal ne lehessen visszalni, ahhoz az kell, hogy a dolgok helyes elrendezse folytn a hatalom szabjon hatrt a hatalomnak. (Manent, 1994: 74).
David Hume portrja
Forrs: Skt Nemzeti Galria
A hatalmi gak horizontlis megosztsnak, a fkek s ellenslyok beptsnek vszzados hagyomnyai vannak a polgri llamfejlds szakaszban is. Gyakorlatilag nincs olyan llam, amelyik szervezetileg ne klnten el a trvnyhoz, vgrehajt s bri hatalmat, s az llamhatalmi gak megosztst a npszuverenits elve mellett alapvet alkotmnyos pillrnek ne tartan, ha ez expressis verbis nem is szerepel az alaptrvnyeikben olyan kvetkezetes formban, mint az Egyeslt llamok alkotmnyban.
A vertiklis hatalom- s munkamegoszts az llami hatalom s feladatok terleti szintek illetve dntshozk kztti megosztst jelenti. E problmakr elmleti alapjai mr lnyegesen kevsb kidolgozottak, csak az utbbi fl vszzadban vlt frekventlt tudomnyos, szakmai krdss. A hatalom terleti megosztsban az egyes llami berendezkedsek sokkal nagyobb klnbsgeket mutatnak, nemcsak fldrajzi s strukturlis vonatkozsban, hanem filozfijukat tekintve is.
Mieltt a hatalom terleti megosztsnak modelljeirl beszlnnk, clszer megklnbztetni fogalmilag a hatalom megosztstl a munka- vagy feladatmegosztst. A hatalom megosztsa lnyegben hatalmi gakra trtnik. nll hatalmi gat az a szervezetrendszer kpez, amelynek alkotmnyjogilag garantlt nll dntsi felhatalmazsa, illetve mozgstere van, s abban ms szervezet nem brlhatja fell. Egy hatalmi gon belli munkamegoszts esetben a terletileg, illetve funkcionlisan s gazatilag tagolt szervezetek hierarchiba rendezdnek, s az alsbb szervezet dntst a felsbb szervezet fellbrlhatja, st hatskrt maghoz vonhatja.
Mind a hatalmi, mind pedig a feladatmegoszts keretben biztostott nllsgnak kt ltalnos korltja van:
- A parlament, mint a hatskrk hatskrnek birtokosa alkotmnyoz erejnl fogva mdosthatja mind a hatalom, mind a feladatok megosztsnak rendjt.
- A msik korlt pedig a legszlesebb rtelemben vett szervezeti nllsg esetn is a trvnyessg. Minden szervezet, illetve szemly al van vetve a jogszablyoknak, mrlegelsi nllsguk mindig a jog keretei kztt kell, hogy maradjon.
A hatalom, illetve munkamegoszts ezen elvi keretei kztt kell rtelmezni mind a terleti-helyi nkormnyzatok, mind pedig az llami dekoncentrlt szervek helyzett. Az llam s az nkormnyzatok alkotmnyosan hierarchikus viszonyt ma mr senki nem vitatja. Az llam hozza ltre az nkormnyzatokat, s alapveten az llam rendelkezik a hatskrk hatskrvel, teht a trvnyhoz hatalomnak van joga nkormnyzati hatskrket, feladatokat konstitulni. Mint emltettk, a modern polgri demokrcik alkotmnyozsi folyamatban a 19. szzad eleje ta zajlik a helyi nkormnyzatok inkorporlsa az llami struktrba. Az nkormnyzatok llamon kvlisge ma mr meghaladott nzet. Ezt a ttelt mg azokban az llamokban is elismerik, ahol kronolgiailag elbb lteztek az nkormnyzatok az alkotmnyos llamnl. Az USA-ban 1868-ban John Dillon, Iowa fbrja gy fogalmazott: Az llami trvnyhozs lehel letet az nkormnyzati testletekbe, amely nlkl nem lteznnek. Ahogy az llam megalkotta, gy meg is semmistheti ket. Ha megszntetheti, akkor korltozhatja s ellenrizheti ket. (Chandler,1993: 140). Az nkormnyzatok s az llam szembelltsa nem az llamon kvlisg bizonytsra szolgl, hanem arra, hogy a helyi nkormnyzatok a horizontlis hatalommegoszts keretben nll hatalmi gat kpezzenek. E trekvs szociolgiai alapjt elszr Benjamin Constant dolgozta ki. mutatott r arra, hogy a kzponti hatalom ellenslyozsa, a helyi nllsg elismerse a helyi kzssgek sszetartozsn, kzs rdekein, helyhez ktttsgn alapul, ami kzjogi vdelmet is ignyel (Sri, 1995).
Az llamhatalom terleti megosztsa, amelyet kiss leegyszerstve a centralizci s decentralizci fogalomprjval lehet azonostani, korntsem rendelkezik olyan szilrd, kzmegegyezst lvez elmleti alapokkal, mint a hatalmi gak. A modern polgri llam fejldstrtnete centralizcis s decentralizcis ciklusokkal jellemezhet. A kzponti s helyi-terleti egysgek kztti viszony szervezeti, munkamegosztsi s kapcsolatrendszerbeli vonatkozsban is folyamatosan vltozik. Az llam terleti struktrjban kevsb jtszanak szerepet llamszervezsi alapelvek, aximk. Az llamon belli terleti munkamegoszts ltalban dinamikus, mg akkor is, ha ltszlag a terleti keretek llandak, s ha bizonyos szervezeti modellek tartsnak is bizonyultak.
A kzponti s helyi szervek kztti munkamegoszts szervezeti modelljt tekintve alapulhat a decentralizci illetve a dekoncentrci elvn. Az angolszsz elmlet az alapmodelleken bell megklnbztet fdercit, devolucit, delegcit vagy dekoncentrcit (Scruton, 1982). A hatalom terleti szereplk kztti sztosztsnak modelljei lnyegben az albbiak szerint klnbznek egymstl:
- A terleti szereplk milyen tpus felhatalmazst, milyen tpus nllsgot kapnak. Az nllsg mrtke a fderatv szerkezetben a legnagyobb, a devoluci a mrlegelsi, politikai nllsggal rendelkez felhatalmazst, mg a delegci, illetve dekoncentrci a vgrehajtsi nllsg klnbz mrtkt jelenti.
- Mi jellemzi a kzponti s helyi szervezetek kztti viszonyrendszert a mkds sorn. A fderatv s devolutv rendszerben lnyegben nincs szervezeti alrendeltsg, mg a msik esetben igen.
- Vannak akik a kt modellt az alapjn klntik el, hogy a helyi szervezetnek van-e a dntshozsban mrlegelsi nllsga vagy nincs (Humes, 1959).
- A megklnbztetst az is segti, hogy a dekoncentrlt szervezetekhez csak dekoncentrlt illetve deleglt funkcik juthatnak, mg a kpviseleti, nkormnyzati szervezet decentralizlt s dekoncentrlt feladatokat egyarnt ellt, az egyes funkcik elltsakor eltr nllsga van.
A helyi-terleti nkormnyzatok viszonylagos nllsgnak trtneti gykerei vannak, s n. ketts legitimitssal rendelkeznek. A helyi nkormnyzs szociolgiai, politikai gykere, alapveten kzssgi karaktere alkotmnyosan abban testesl meg, hogy kpviseleti tartalma van, az nkormnyzati szervek megbzatsukat vlasztssal nyerik. Ez az alulrl ptkez karakter fondott ssze a polgri llamfejlds sorn az llami igazgatssal. A helyi kzssg gyeit intz szervezetek bepltek az llami szervezetrendszerbe, de megriztk a helyi trsadalomtl szrmaz legitimitsukat. A helyi nkormnyzatok s a dekoncentrcival ltrehozott llamigazgatsi terleti adminisztrci kztt a leglnyegesebb klnbsg ppen az, hogy az elbbinek demokratikus tartalma van, mg az utbbit a brokratikus szervezsi logika jellemzi, az elbbi viszonylagos autonmit birtokol, az utbbi szigor hierarchiba rendezdik.
A dekoncentrci lnyege, hogy a helyi-terleti szerv hierarchikus alrendeltsgben van a kzponti irnytssal, hatalma deleglt hatalom, dntseit a felettes szerv szakmai s szervezeti irnytsa mellett hozza meg, nem vagy korltozottan rendelkezik szabad mrlegelsi joggal, s dntsei rendszerint fellvizsglhatk. E deleglt hatalom arra a konkrt krre terjed ki, amelyen bell az adott szervezet, szemly, dntsi felhatalmazst kapott. Az n. dekoncentrlt szerv nknt vllalhat feladatokra nem kap felhatalmazst, tbbnyire nem is ltalnos felhatalmazs, hanem egy-egy gazatra koncentrldik a tevkenysge.
Decentralizci esetn a kzponti s helyi- terleti szervezet kztt lnyegben hatalmi s munkamegoszts jn ltre. A helyi szervezet felhatalmazsa nagyobb nllsgot eredmnyez, s nem hoz ltre szervezeti al-flrendeltsget a kzponti irnytssal. Rendkvl fontos azonban megjegyezni, hogy a helyi szervek nkormnyzati nllsga sem jelent llami szuverenitst, a legnagyobb fok decentralizci esetn sem beszlhetnk abszolt autonmirl, a helyi-terleti szervek az egysges llam rszei.
Mind a dekoncentrci, mind a decentralizci a centralizci ellenprjai, termszetesen nem egyenrtk formban. Fontos hangslyozni azonban, hogy a centralizci s a decentralizci nem zr-sszeg viszonyban van egymssal, nem egyms alternatvi, hanem kiegsztik egymst (Sthr et al. 2001). Az is igaz, hogy az nkormnyzati rendszer a politikai hatalommegoszts rendszerben legfeljebb ellenslya lehet az llamhatalomnak, de konkurense nem (Takcs, 1998:140).
Nehz ltalnos rvnnyel llst foglalni abban, hogy a decentralizci/centralizci milyen arnyban kvnatos. A trtnelmi elzmnyek alapjn az llapthat meg, hogy a kett arnya folytonosan vltozik, nem csak koronknt, hanem orszgonknt, rginknt is. A 21. szzad kszbn mg tartja magt a nzet, hogy a decentralizlt llam modernebb, hatkonyabb s demokratikusabb (sok ms felttel teljeslst beszmtva). Mindenesetre vannak olyan eljelek is, amelyek a korbbi arnyok vltozshoz vezethetnek, s a centralizci ersdse irnyba mutatnak (globalizci, terrorizmus, krnyezeti problmk, krzismenedzsment). sszertlen s teljesthetetlen kvetelmny lenne a centralizci s dekoncentrci kizrsa az llam, illetve a kzigazgats megszervezsbl. Lteznek olyan llami feladatok, amelyek vgrehajtsa optimlisan csak centralizltan vagy dekoncentrlt formban teljesthet: ilyenek a ritkn elfordul gyek, a magas szakrtelmet, nemzeti, vagy ppen transznacionlis szint informcit ignyl, az orszgos jelentsg gyek, vagy a mrlegelsi nllsgot nem tr gyek (honvdelem, jrvnygy stb.).
A centralizci alatt nem egyszeren a kzponti hatalomgyakorlsi szintet, annak befolysol erejt rtjk, hanem ltalban a telepls feletti szintek beiktatst, a funkcik, hatskrk s eszkzk feletti rendelkezsi jog felfel haladst is. Ezt azrt klnsen fontos hangslyozni, mert a regionalizci jelensge sok esetben a teleplsek szintjrl centralizciknt rtelmezdik. ltalban is igaz, hogy az llam kzponti szintje az utbbi vtizedekben nem azzal szerez pozcikat, hogy az nkormnyzatoktl visszavesz feladatokat. Sokkal inkbb jellemz, hogy a kzponti kormnyzs szintjn j feladatok jelennek meg, s a korbbiak lefel haladnak. Ha a feladatok lefel haladst azonban nem ksri elegend eszkzrendszer s kell mrlegelsi nllsg, akkor az alsbb szintek a jelensget nem decentralizciknt, inkbb felelssgthrtsknt rtelmezik.
A helyi adminisztratv vagy dekoncentrlt, illetve kpviseleti nkormnyzati szervek kztti jelents klnbsgeket esetenknt az egyes orszgok nyelve elmossa, illetve az elnevezs nem tkrzi a tnyleges tartalmat, gyakran a szakirodalom sem figyel a differencikra. Egyes orszgokban a helyi nkormnyzatok elnevezse kifejezetten utal azok kzssgi jellegre, pldul a francia (collectivits locales/territoriales), olasz (communes). Az angol viszont elssorban a kzjogi jogalanyisggal rendelkez helyi kormnyzatokat, mint szervezeteket jell kifejezst hasznlja (local government). A nmet terleti nkormnyzatok ugyan jelents nllsgot lveznek, az elnevezsk mgis az igazgatsi-vgrehajtsi karaktert hangslyozza, mikzben az nkormnyzat kifejezs a testleti s terleti nkormnyzatok megjellsre egyarnt szolgl (Selbstverwaltung). A szakirodalomban gyakran hasznlt helyi hatsgok (local authorities) kifejezs mgtt pedig akr nkormnyzati, akr adminisztratv szervezet llhat.
Azokban az llamokban, ahol a helyi nkormnyzatok ltalnos felhatalmazst kaptak a helyi gyek intzsre, illetve elsbbsget lveznek a hatskrk sztosztsnl, ott hallgatlagosan vagy deklarltan elismert elv a decentralizci. A decentralizci elve tg rtelmezsben azt jelenti, hogy a kzponti szervek szerepe elssorban a szablyozs, koordinci, a trsadalomirnyt stratgiai dntsek meghozatala, s nem az operatv, egyedi dntshozs, amelyet az llam terleti szervei vgeznek. Ebbe az rtelmezsbe beletartozik az n. dekoncentrci is, amelynek sorn a terleti szerv csak vgrehajtsi nllsgot szerez. A decentralizci szkebb rtelemben a hatalom tnyleges megosztsa a terleti dntshozkkal, amelyek nincsenek szervezeti alrendeltsgben a kzponti szervekkel.
Mind a dekoncentrci, mind a decentralizci a centralizci ellenprjai, termszetesen nem egyenrtk formban. Ugyanakkor sszertlen s teljesthetetlen kvetelmny lenne a centralizci s dekoncentrci kizrsa a kzigazgats szervezsbl. Termszetesen lteznek olyan llami feladatok, amelyek vgrehajtsa optimlisan csak centralizltan vagy dekoncentrlt formban teljesthet:
az gyek elfordulsnak ritkasga,
magas szakrtelem,
nemzeti szint informci ignye,
orszgos jelentsge folytn,
ha az adott feladatcsoportban nem biztosthat a vgrehajtk szmra semmifle mrlegelsi nllsg.
A centralizci s decentralizci arnynak mrlegelsekor szmtsba kell venni azt, hogy a centralizcinak is vannak elnyei, illetve a decentralizcinak is vannak htrnyai, a kt szervezsi elv egymst kiegszti, kiegyenslyozza (Begg, et al. 1993). A centralizci alatt nem egyszeren a kzponti hatalomgyakorlsi szintet rtjk, hanem ltalban a telepls feletti szintek beiktatst, azaz centralizci s decentralizci mindig nzpont krdse. Szociolgusok hangslyozzk, hogy a centralizci s decentralizci sokszor alig klnbztethet meg egymstl, az egyik a msikat jrulkos technikkkal ellenslyozza. A decentralizci esetenknt a centralizci eszkze, amennyiben adminisztratv gymkods ksri, gondoljunk a francia prefektus ellentmondsos szerepre (DupuyThoenig, 1983).
A centralizci elnyei kztt szoks felsorolni bizonyos hatkonysgi szempontokat:
- kpes kikszblni a spillover hatsokat, azaz a helyi szolgltat rdektelensgt az illetkessgi terletn kvli rintettekkel szemben,
- kpes rvnyesteni a mretgazdasgossgi elnyket,
- nagyobb mrtkben tudja garantlni a gazdasgi nehzsgek, sokkhelyzetek kezelst.
A centralizci esetenknt mltnyossgi szempontbl is elnysebb:
- Az egyes lokalitsok kztti fejlettsgbeli illetve pnzgyi kondcibeli klnbsgeket centralizlt jraelosztssal egyszerbb kiegyenlteni.
- A kzponti adzssal knnyebb a gazdlkodk illetve klnbz jvedelmi helyzet csoportok kztti tcsoportosts, mint helyben.
Az tlthatsg szempontjt alapul vve, a centralizlt dntshozs bizonyos terleteken s mrtkben mrlegelve a politikai kultrt, a prtok szerept stb. a vlasztk szmra tlthatbb, ellenrizhetbb, mint a helyi.
Ezek a szempontok arra utalnak, hogy a centralizlt rendszer alkalmasabb a koordincira, mint a decentralizlt. Ennek alapjn azt kell mrlegelni, hogy milyen elnykkel jr a decentralizci:
A hatkonysgi szempontok figyelembe vtelekor, ktsgtelen elny, hogy:
- helyben tbb informci ll rendelkezsre,
- knnyebben mrhetk az egyes dntsek illetve politikk kzvetlen hatsai,
- a helyi dntshozs knnyebben alkalmazkodik a helyi-regionlis sajtossgokhoz.
Az elszmoltathatsg szempontjbl a decentralizlt struktra
- alkalmat nyjt a polgroknak arra, hogy kzvetlenl reagljanak klnbz ket rint intzkedsekre, pldul a lbbal szavazssal,
- a helyi szavazson kzvetlenl elrheti a polgrsg a neki nem tetsz helyi kormnyzat levltst, mg az orszgos szavazson sokkal erteljesebben rvnyeslnek a vlasztsi magatartsban ideolgiai s egyb ssztrsadalmi szempontok.
A mltnyossgi szempontot figyelembe vve, a decentralizci ugyanakkor ktsgtelenl htrnyos a kiegyenlt funkcik gyakorlsra, st ppen a polarizlds irnyba hat (1. tblzat).
1. tblzat: A centralizci s decentralizci elnyei
Hatkonysg
A decentralizci elnyei
Hatkonysg
Kpes kikszblni a spillover hatsokat, azaz a helyi szolgltat rdektelensgt az illetkessgi terletn kvli rintettekkel szemben.
Kpes rvnyesteni a mretgazdasgossgi elnyket.
Nagyobb mrtkben tudja garantlni a gazdasgi nehzsgek, sokkhelyzetek kezelst.
Helyben tbb informci ll rendelkezsre.
Knnyebben mrhetk az egyes dntsek illetve politikk kzvetlen hatsai.
A dntshozs knnyebben alkalmazkodik a helyi-regionlis sajtossgokhoz.
tlthatsg, elszmoltathatsg
A dntshozs bizonyos terleteken s mrtkben mrlegelve a politikai kultrt, a prtok szerept stb. a vlasztk szmra tlthatbb s ellenrizhetbb.
Alkalmat nyjt a polgroknak arra, hogy kzvetlenl reagljanak klnbz ket rint intzkedsekre; helyi szavazson levlthatjk a nekik nem tetsz kormnyzatot.
Mltnyossg
Az egyes lokalitsok kztti fejlettsgbeli illetve pnzgyi kondcibeli klnbsgeket centralizlt redisztribcival egyszerbb kiegyenlteni.
A centralizlt adzssal knnyebb a gazdlkodk illetve klnbz jvedelmi helyzet csoportok kztti tcsoportosts, mint helyben.
-
Forrs: Begg, et. al 1993.
Linder egy j vtizeddel ksbb ugyancsak sszehasonltotta a centralizci s decentralizci elnyeit s htrnyait, nagyon hasonl eredmnyre jutva (Linder, 2002, 2. tblzat). Manapsg mr vannak arra ksrletek, hogy a decentralizlt kormnyzs hatst szmszerstsk az adott orszg gazdasgi teljestmnye tkrben (Mller, 2009).
2. tblzat: Centralizci/decentralizci elnyei
Centralizci
Decentralizci
Minimlis mrtk (repltr)
Kzelebb a felhasznlk preferenciihoz
Pnzgyi egybeess (fizetk-hasznlk) felsoktats)
Pnzgyi ellenrtk realizlsa knnyebb
Egymsra utaltsg, magas koordincis kltsg (krhzak)
Helyek versenye jobb minsg
Alacsonyabb adminisztratv mellkkltsgek (adztats)
Kzvetlen ellenrzs lehetsge
Kisebb igny a szakrtelemre
Forrs: Linder, Worldbank Institute, 2002
sszessgben azt mondhatjuk, hogy a centralizci elnye elssorban a megbzhat koordinciban, mg a decentralizci elnye a kzvetlen elszmoltathatsgban van. Az utbbi vtizedek politikai elvrsai, klns tekintettel a szubszidiarits elvre, gy tnik, hogy az elszmoltathatsgot rszestik elnyben, miutn annak hinya nagyobb mrtkben veszlyezteti a kormnyzs minsgt (Begg et al. 1993).
Az is tny, mint ahogy ez a ksbbiekben kiderl, hogy a decentralizci s dekoncentrci, azaz a demokratikus s brokratikus tpus munkamegoszts hatrai lassan elmosdnak, illetve a terleti irnyts szervezeti rendjnek pluralizldsval, az egyes szereplk kztti sszefondssal a tiszta modellek alig rvnyeslnek.
A fejlett polgri demokrcikban ltalban klnbz orszg-csoportokat klntenek el a helyi-terleti irnyts alkotmnyos jellegzetessgei alapjn (v. ksbb). Az egyik legtipikusabb feloszts a napleoni, az angolszsz s a vegyes modelleket klnbzteti meg (Hesse, 1991). Ez a csoportosts nyilvnvalan elssorban kzs trtnelmi hagyomnyokra pl, de nem hanyagolhatak el a geopolitikai sajtossgok sem. A politikai szociolgia ugyan meglehetsen elhanyagolja az llamtr fldrajzi sajtossgai s a hatalmi szerkezet kztti viszonyrendszert, ennek ellenre idrl idre ksrletek vannak ezen sszefggsek rtelmezsre. Burdeau pldul egyrtelm sszefggseket lt a brit llamisg liberalizmusa s szigetszer fggetlensge, a svjci hegyek helyi kzssgeket sszetart szerepe, vagy a kormny szkhelytl tvoli amerikai pionr nllsga kztt, amely szinte termszeti knyszert gyakorol a hatalom decentralizlsra (Burdeau, 1964).
A helyi-terleti igazgatst vgz nkormnyzatok sajtos kzjogi autonmijnak ltalnos rvnye all a szovjet tpus tancsrendszer jelentett kivtelt. A hatalom egysgt vall lenini llamfelfogs alapjn a tancsok az egysges kzponti llamhatalom vgrehajt gensei, amelyek ugyan vlasztssal jttek ltre, de a kzpontbl val szervezeti alrendeltsgen nyugv irnyts lehetsge a rendszer folyamatos korszerstse, demokratizlsa ellenre mindvgig fennmaradt. A tancsrendszer alkotmnyos beolvasztsa az llamigazgatsba azzal a kvetkezmnnyel jrt, hogy a terleti igazgatsszervezsben hagyomnyosan alkalmazott decentralizci s dekoncentrci kevsb vlt szt. A tancsok szervezetbe integrldtak olyan llami funkcik is, amelyek ltalban a dekoncentrlt kzigazgats hatkrbe tartoznak (trvnyessgi felgyelet, pnzgyi igazgats stb.). Az egysgesebb, ttekinthetbb terleti igazgatsi struktra ktsgtelenl elnys volt igazgats-szervezsi szempontbl, ugyanakkor a tancsok llamszervezeti karaktere tbillent a brokratikus llamigazgats irnyba. A kpviseleti szervek szerepe formliss vlt, a rendszer slyos politikai, kpviseleti deficitet szenvedett, ahol alig rvnyeslhetett a helyi trsadalom rdeke s tmogatsa. Mint tudjuk, ez a modell intermezzt kpviselt a terleti kzigazgats trtnetben, s a polgri, plurlis demokrcik az nkormnyzati rendszert alapvet rtknek tartjk, ami azt jelenti, hogy a centralizcis trekvsek brmennyire ersek, hivatalosan soha nem krdjelezdik meg az nkormnyzati nllsg politikai elnye s szksgessge. Az nkormnyzati decentralizci tekinthet teht olyan normatv rtknek, ami a jogllamisg, a j kormnyzs felttele, mg akkor is, ha vannak ciklusok, amikor az nkormnyzatok pusztn a kzhatalom s a trsadalom kztti konfliktusok elhrtsra szolglnak (Offe, 1975; gh, 2008).
2.2. Unitrius s fderatv llam
A hatalom terleti megosztsa szempontjbl az egyik legkarakterisztikusabb felosztsi lehetsg az llamokat unitrius s fderatv szerkezetekre csoportostani. Az unitrius llam terlete egysges kzponti llami irnyts alatt ll, a kzponti kormnyzat trvnyhoz hatalma nem oszlik meg tagllami kormnyzatokkal.
Az unitrius llamon bell azonban tovbbi csoportosts lehetsges, aszerint, hogy a szubnacionlis szintek, azaz a terleti nkormnyzatok milyen nllsgot lveznek, mi a viszonyuk egymshoz.
- A klasszikus unitrius llamokban a terleti egysgek nllsga korltozott, nincs intzmnyes rszvteli lehetsgk az orszgos politikban, a terleti nkormnyzatok, ha egyltaln vannak, akkor a municipiumokhoz, a teleplsekhez ktdnek elssorban s nem a kormnyzat partnerei.
- A devolcis tpus unitrius llamokban hatrozottabb decentralizci figyelhet meg, s a reformok sorn kzvetlenl a kormnyzat alatti rgik jelennek meg, kzvetlenl vlasztott testletekkel, ezek szerepe azonban korltozottabb.
- Az n. regionalizlt llamokban a rgik alkotmnyosan megerstett jogllssal rendelkeznek, esetenknt szablyozsi hatalommal, jelents nllsggal s mozgstrrel (Bullmann, 1997).
Klnsen az utbbi vtizedekben elfogadott eurpai alkotmnyok mr explicite is megfogalmazzk a decentralizci ignyt. (Pldul Grgorszg alkotmnya azt mondja ki, hogy az llamigazgats a decentralizci alapelvn pl fel, a portugl alkotmny is a helyi hatalom cm fejezetben a hatskrk s a szervezet kialaktst a kzigazgats decentralizlsa elvnek rendeli al.) Mg marknsabb folyamatnak tekinthet az, ahogy az eredetileg decentralizlt-unitrius llamok bels terleti egysgeinek nllsga eljut a fderatv struktra megalapozsig, pldul Belgium esetben.
Az egysges, unitrius llammal szemben megklnbztetik a szvetsgi, fderatv llamot, amelyik teht a legdecentralizltabb, ahol a tagllamok, tartomnyok llami minsget hordoznak. A fderalizmus fogalmi megkzeltse rendkvl sokrt a szakirodalomban, klnsen azt kveten, ahogy a fderalizmus ltalnos panacev vlik mindenfle kormnyzsi problmk, pldul etnikai, nemzeti ellenttek oldsra. A fderatv szerkezet sajtos kompromisszum az egysg s a diverzits ignye, illetve a centralizci s decentralizci kztt. Preston King pldul a fderci fogalmi kellkei kzl az albbi elemeket emelte ki:
- a tlnyoman terleti elv kpviseletet,
- ezeknek a loklis s regionlis nkormnyzatokra plst,
- a terleti egysgek kzvetlen rszvtelt a kzponti dntshozsi folyamatokban,
- s klnsen a rgik sttusnak alkotmnyos vdelmt, (idzi Grant, 1997).
A tagllamok s a szvetsgi llam kztt egyrtelm munka-, illetve hatalommegoszts van, s pontosan meghatrozott terletekre terjedhet csak ki a szvetsgi szint autoritsa, illetve a tagllam felhatalmazsa. Ez utbbi vonst tartjk alapveten elvlaszt szempontnak a regionalizlt unitrius llamhoz kpest, illetve azt, hogy a kzponti hatalomnak nincs autoritsa arra, hogy megvltoztathassa a tagllam hatrait. A szvetsgi s tagllami szint kztti viszonyok is rendkvl differenciltak, s elfordul, hogy a tagllam nllsga nem haladja meg vagy gyakorlatilag el sem ri egy kvetkezetesen decentralizlt, vagy regionalizlt unitrius llam terleti szereplit. A legfontosabb dntsi sajtossg azonban, hogy az alkotmny megvltoztatshoz a tagllamok hozzjrulsa kell, az Amerikai Egyeslt llamokban pldul az llamok hromnegyede. A kzponti dntshozsban val rszvtel szablyozsa klnbz. Az amerikai szentusban pldul mind az tven llamnak ktkt helye van, fggetlenl a npessgszmtl, mg az NSZK-ban a Bundesratban a nagyobb tartomnyoknak br nem npessgarnyosan de tbb kpviselje van.
A fderatv llamszerkezet azokban az llamokban jellemz, ahol az orszgterlet nagy, vagy ahol a terleten bell jelents kulturlis, etnikai klnbsgek vannak terletileg koncentrltan. A modern fderalizmus politikai eszmjt elszr az Egyeslt llamokban valstottk meg Hamilton s Madison javaslata nyomn, amely az alkotmny konfdercis cikkelyeinek megvltoztatsra vonatkozott. Az amerikai modellt a ksbbiekben tbb llam kvette.
A fderlis berendezkeds llamok esetben is eltr szemllet alakulhat ki a fderalizmus rtkelsben, illetve a fderlis szerkezet idrl idre eltr nllsgot nyjt a tagllamok szmra. Az utbbi idszak fejlemnyei tkrben vlt ismertt az n. kooperatv fderalizmus jelensge. Mg a fderalizmus sikert korbban ppen abban lttk, hogy sikerl-e tisztn elvlasztani a szvetsgi s tagllamok kompetenciit, addig az utbbi vtizedekben a regionlis egysgek, tagllamok egyre gyakrabban vlnak rdekeltt a szvetsggel val kompetencia megosztsban, illetve forrstmogatsban (KhanMcNiven, 1990). E jelensgkrbe sorolhat pldul az NSZK alkotmnynak mdostsa, az n. kzssgi feladatok klauzula beiktatsa 1969-ben, amely deklarlta, hogy a tartomnyok s trsgek kztti terleti klnbsgek kezelse a tartomnyok s a szvetsg kzs feladata (Blanke, 1991). Az Amerikai Egyeslt llamokban Reagan ta a fisklis szempontokra pl j fderalizmus azzal nvelte az llamok s az nkormnyzatok gazdasgi nllsgt, hogy jelentsen cskkentek a szvetsgi tmogatsok. Ezt a decentralizcit rtheten az llamok s az nkormnyzatok nem fogadtk lelkesedssel (KingPierre,1990). A szvetsgi tmogatsok rendszernek tszervezse jelentsen cskkentette az ttekinthetsget, szmtalan diszfunkcit eredmnyezett. Az llamok srgettk a reformot, illetve tbb alkalommal is a Legfelsbb Brsghoz fordultak, amelynek dntsei tkrben megllapthat, hogy a szvetsg s a tagllamok tkzsei sorn mr alig biztosthat garancia a tagllamok alkotmnyos vdelmhez. A tagllamok vgl is j stratgira knyszerltek: megerstettk az egymssal val egyttmkdst (horizontlis fderalizmus), mgpedig szerzdses alapon, tovbb fejlesztettk a sajt helyi-terleti nkormnyzataik kztti koordincit is. A tagllami szintek meglnklse, innovcija vgl is elvezetett oda, hogy a Clinton-adminisztrci deklarltan elismerte a tagllamok nllsgt olyan politikkban is, amelyekben eredetileg szvetsgi stratgik fogalmazdtak meg, pldul egszsggy, munkanlklisg kezelse, krnyezetvdelem (Fechtner, 1995).
A fderalizmus ugyan az egyik legstabilabbnak tekintett forma, mgis tallhatak benne szinte beptett konfliktusok, gyengesgek, esetenknt felersthetik a nyelvi, etnikai, s egyb konfliktusokat. A fderalizmust esetenknt a terleti korporatizmus formjnak tartjk, amelyik a kzpontot kpes arra szortani, hogy trgyaljon a terleti rdekcsoportokkal, ugyanakkor kevesebb figyelem irnyul a szocilis klnbsgekre, amelyek nem felttlenl kvetik a tagllami hatrokat (BurgessGagnon, 1993).
Az eurpai kontinensen a fderlis llamokat a decentralizci mintakpeinek tekintik, noha a szvetsgi s tagllamok kztt jelents konfliktusok vannak. Esetenknt a tagllamok szuverenitsa, klnsen pnzgyekben, teljesen formlis, errl panaszkodnak pldul az osztrk tartomnyok. A svjci llammodellben viszont, amelyet konfdercinak neveznek, a szvetsgi szint gyenge, olyannyira, hogy nehzsgekbe tkzik az egysges nemzeti identits megteremtse is (Wehling, 1988). Termszetesen arra is vannak pldk, hogy a fderalizmus nem tud stabil llami keretet nyjtani a terleti egysgek egyttmkdse szmra, ilyen a Nyugat-Indiai Fderci (1962), vagy a Kzp-Afrikai Fderci (1963), vagy legutbb a jugoszlv llam felbomlsa (Grant, 1997). sszessgben azonban az llthat, hogy a tgabb rtelemben vett fderalizmus alkalmas eszkz az etnikai, kulturlis konfliktusok tarts megoldsra (Gyri Szab, 2007).
2.3. Ultra vires s ltalnos felhatalmazs
Visszatrve az unitrius llamon belli munka- s hatalommegoszts rendjre, tisztzni kell a felhatalmazs mdjt, tartalmt, a kzponti llamot s a terleti szerveket sszekt kapcsolatokat. A helyi-terleti gyek intzsre irnyul felhatalmazs lehet ltalnos, pontosabban tbb terletre, clra kiterjed, s korltozdhat az gyek egy bizonyos konkrt csoportjra, gazatra, egy clra. A helyi gyek intzsre irnyul ltalnos felhatalmazsnak is kt tpusa van:
2.3.1. Ultra vires
Az angolszsz nkormnyzati jogfelfogsba illeszkedik az ultra vires elve, mely szerint a helyi nkormnyzat, mint jogi szemly (eltren a termszetes szemlytl) csak olyan feladatokat lthat el, olyan hatskrket gyakorolhat, amelyekre a trvnyhoz kifejezetten (az angol jogfelfogs szerint sz szerint) felhatalmazta. Angliban pldul Fulham vros nkormnyzatt hatskrnek tllpsvel illettk 1921-ben, mert olyan mosodkat akart mkdtetni, ahol ellenttben a megfelel trvnnyel, nem a fogyasztk maguk mossk ki a holmijaikat, hanem trts fejben a fizetett alkalmazottak (Cross, 1981). Az ultra vires szigor alkalmazsn az els rst 1963-ban az nkormnyzatok finanszrozsrl szl trvny ttte, miutn felhatalmazta az nkormnyzatokat, hogy a kltsgvets bizonyos szzalkt sajt beltsuk szerint, a helyi kzssg rdekt figyelembe vve klthetik el. Az 1972-es nkormnyzati trvny bizonyos szablyokkal tovbb oldotta az elv merevsgt, miutn korbban kln felhatalmazsra volt szksg ahhoz is, hogy a helyi nkormnyzatok bekapcsoldhassanak a helyi gazdasgfejlesztsi programokba. Eszerint a reform szerint a helyi nkormnyzatok a helyi kltsgvetsk kt szzalkt fordthattk e trvny szerint helyi gazdasgfejlesztsi programok tmogatsra. Ezt kveten jabb jogszablyi felhatalmazssal 1989-ben vltak jogosultt ltalban arra, hogy megtegyenek olyan lpseket, amelyeket a trsgk fejldsnek tmogatsra alkalmasnak tartanak (Horvth, 1997). Az USA-ban az llamok jogosultak az nkormnyzatokat tbbnyire lakossgszmuk szerint osztlyozni, s a hatskrket, forrsokat sztosztani az n. charterek formjban, amelyek lnyegben az egyes helyi nkormnyzatokat llamilag elismer alkotmnyok (Reynolds,19821996). Az ltalnos modell all kivtelt kpeznek az n. home rule charterrel rendelkez, tbbnyire nagyvrosok, amelyek aktivitst lnyegesen kevsb korltozza az llam, azaz az ultra vires elvvel szemben ltalnos felhatalmazst kapnak. Erre elszr Missouri llamban kerlt sor St. Louis szmra, de a pldt kvette az amerikai llamok tbb mint fele. A gyakorlatban nhny llam home rule charterei szintn ersen korltoz jellegek, s gy az arra jogosult vrosok sem ignylik ezt a sttust (Chandler, 1993).
Azt tapasztaljuk teht, hogy noha az angolszsz orszgok nkormnyzatait szoks igazn szabadoknak tekinteni, amelyeket vdenek a tradcik s a demokratikus politikai kultra, a gyakorlat azonban gyakran ellentmond ezeknek a hiedelmeknek. Szakrtk szerint az angol nkormnyzatok drasztikus visszaszortsa a Thatcher-kormny alatt a kzzelfoghat bizonytk arra, hogy az nkormnyzatok alkotmnyos garancik nlkl, pusztn a tradcikkal nem vdhetk meg a kzponti hatalom nknytl, s egybknt is az angol trtnelemben a lokalista-centralista ellentt folyamatosan jelen van (Batley,-Stoker, 1991). A tbbnyire brit mintt kvet angolszsz orszgok kzl rdekessgknt kiemelend Ausztrlia, ahol 1985-ben npszavazsra bocstottk a krdst, hogy a helyi nkormnyzatok kapjanak-e alkotmnyjogilag vdett sttust. A szavazk 33%-a voksolt csak igennel, ami azt jelzi, hogy a kzvlemny szemben nem az nkormnyzati nllsg, a felhatalmazs kzjogi bzisa, hanem a helyi szolgltatsok minsge s elrhetsge elssorban az rtk.
2.3.2. ltalnos felhatalmazs, szles felelssg
A kontinentlis Eurpban uralkodnak tekinthet msik modellben az nkormnyzatok ltalnos felhatalmazst kapnak a helyi gyek intzsre s alkotmnyjogilag privilgiumokat illetve vdelmet lveznek a trvnyhoz hatalommal szemben. Az llam korltlan hatalmt hirdet, mr emltett Dillon-i tlet logikjval szemben ez az nkormnyzati doktrna alkotmnyos sttust nyjt az nkormnyzatoknak. Luxemburgban 1789-ben, Svjcban kantonlis szinten 1803-ban, 1848-ban s 1874-ben, Poroszorszgban 1808-ban, Franciaorszgban s Belgiumban 1831-ben, Dniban s Norvgiban 1837-ben, Hollandiban 1848-ban, Svdorszgban 1862-ban, Finnorszgban 1865-ben, a Weimari Kztrsasgban 1919-ben, Japnban 1947-ben, Olaszorszgban 1948-ban, NSZK-ban 1949-ben, Portugliban 1976-ban, Spanyolorszgban 1978-ban, majd a rendszervltsokat kveten szinte minden posztkommunista orszgban alkotmnyos megerstst kaptak az nkormnyzatok. Ezekben az orszgokban az nkormnyzatok alkotmnyos jogainak elismerse azon a termszetjogi felfogson alapul, hogy az nkormnyzatok az llampolgrok kzssgi jogait valstjk meg, az llami beavatkozssal szemben ugyangy vdelmet lveznek, mint az egyes egynek. Ezzel szemben az angolszsz, klnsen a brit felfogs a kzssgi gykerek helyett az utilitarista logikt kvetve azt vallja, hogy az llamba bepl nkormnyzatok llami feladatokat valstanak meg, fggetlenl attl, hogy gynksgekrl vagy kpviseleti szervekrl van sz. Az nkormnyzatok alkotmnyos vdelme s nllsga nem korltlan. A tartomnyok s kommunlis nkormnyzatok nll hatalmi g voltt expressis verbis csak az 1831-es belga alkotmny deklarlta, elismerve azt a belga tradcit, hogy az vszzados idegen elnyoms alatt a helyi hatsgok testestettk meg a szabadsgot s demokrcit. Robert Senelle, amikor indtvnyozta az alkotmnyoz gyls szmra a decentralizci szablyozst, ppen a napleoni igazgatsi logikval szemben kvnt fellpni, amelyik nem engedte meg kzbens mechanizmus kiplst az llam s az egyn kztt (Warmenhoven, 1981). Ms krds az, hogy az alkotmnyos meghatrozs csak keretjelleg volt a helyi kzssg rdekben ll gyek intzsre. gy a folyamatos centralizcis veszly elhrtsra ez az alkotmnyos szably a gyakorlatban nem bizonyult elegendnek, klnsen a 19. szzadtl kezdve, amikor az jjelir llam helyre az egyre szlesebb krben beavatkoz llam modellje lpett (Delmartino, 1991).
A kontinentlis Eurpa rott alkotmnyaiban a helyi nkormnyzatok alkotmnyos sttusa teht az ltalnos kompetencia elvre pl. E felfogs szerint a helyi nkormnyzatok minden feladatot ellthatnak, ami a helyi kzssg rdekeit rinti s nem tkzik ms szervek hatskrbe. Tbb alkotmny ezt az ltalnos felhatalmazst kifejezetten megfogalmazza. A nmet alaptrvny 28 -a szerint: A helyi nkormnyzatokat a jogszablyok keretei kztt megilleti a jog, hogy sajt felelssgkre a helyi kzssg gyeiben kormnyozzanak s szablyozzanak. Az r nkormnyzatok 1991-ben kaptak ltalnos hatskri felhatalmazst arra, hogy intzkedjenek, kezdemnyezzenek olyan terleteken, illetve vgezzenek olyan tevkenysget a jogi keretek kztt, ami szksgesnek vagy kvnatosnak minsl a helyi kzssg rdekeinek tmogatsban. A dn nkormnyzatok rendeltetseknt a kzsg gyeirl val gondoskodst jellik meg stb.
Ebben az nkormnyzati modellben, az ultra vires elv rendszerekkel szemben, az nkormnyzatok konkrt dntseit nem kell visszavezetni konkrt hatskri felhatalmazsra. Termszetesen ezek az alkotmnyos meghatalmazsok ersen keretjellegek, mindenesetre alkalmasak arra, hogy a hatskr-telepts alkotmnyjogi vita trgya lehessen. A nmet alkotmnybrsg egyik tletben pldul az albbiakban hatrozta meg a helyi kzgy lnyegt: A helyi kzssg gyei azok a szksgletek s rdekek, amelyek a helyi kzssgben gykereznek vagy olyan specifikus vonsuk van, amely a helyben lakkat, mint egysges kzssget egyttesen rinti az egyttls s egytt laks vonatkozsban, ami nem mlhat a kzsg kzigazgatsi erejn. A 28. egyben rgzti a hatskrk elosztsban a kzsgi nkormnyzat elsbbsgt a jrsival szemben, amit ugyancsak egy alkotmnybrsgi dnts mondott ki, kifejtve azonban azt is, hogy ez az elv nem zrja ki a feladatok vndorlst, abban az esetben, ha egy feladat tln a kzsg hatrain. Ezrt tlte az alkotmnybrsg pldul a szemtszlltst, trolst, feldolgozst kzsgen tli illetve feletti feladatnak. Az alkotmnybrsg egy msik dntse szerint a kzsgi tancs a 28. alapjn nem hozhat olyan hatrozatot, melyben terlett atomfegyver mentes vezett nyilvntja.
Kln slya van a nmet alkotmny megfogalmazsban a trvnyek keretei kztt kifejezsnek, amellyel alkotmnyjogilag lehetsg van az nkormnyzatok korltozsra. Egy kzsg felszmolsval szemben pldul alkotmnyjogi panasz nem emelhet, hiszen az nkormnyzati jog nem egyedileg az egyes teleplseket vdi, hanem ltalban a kzsgeket, mint intzmnyeket. A trvnyi beavatkozsnak azonban van egy jelents korltja, mgpedig az nkormnyzs n. Kernbereich-ja, lnyegi magja, ami pldul az elz esetben azt jelenti, hogy feloszlatni kzsget gy nem lehet, hogy eltte ne fejthesse ki a vlemnyt, s csak akkor lehet indokolt, ha a kzjt szolglja. Ezen az alapon lehet pldul egy kzsget iskolafenntart trsulsba knyszerteni, ha nknt nem hajland r, s a gyerekek rdeke ezt diktlja.
A pldk arra mutatnak r, hogy amennyiben az alkotmny vllalkozik az nkormnyzati ltalnos hatskr fogalmi krlhatrolsra, akkor a trvnyhoz nem korltozhatja nknyesen ezt a terletet. Hozz kell ugyanakkor tenni azt is, hogy egyes vlemnyek szerint pldul a nmet alkotmnybrsg az nkormnyzatokat rint alkotmnyjogi vitkban tbbnyire nem az nkormnyzatoknak kedvez.
A kt alapmodell kztti koncepcionlis eltrs tisztn kitkztt a Helyi nkormnyzatok Eurpai Kartjnak elksztse s elfogadsa idejn. Ez a politikai dokumentum azt clozta meg, hogy az alr llamokkal elismertesse a helyi nkormnyzatok lehet legnagyobb autonmijt annak rdekben, hogy szimbolizljk a valdi demokrcia prbakveit. 1989-ig a kartt az Eurpa Tancs 17 tagllama alrta (Norton, 1994), Nagy-Britannia viszont csak sokkal ksbb, arra hivatkozva, hogy annak elvei idegenek a brit nkormnyzati tradciktl.
Sajtos mdon azonban, ha kzelebbrl szemgyre vesszk a kt nkormnyzati modell tnyleges mkdst, az nkormnyzatok ltal elltott feladatokat s mkdsk feltteleit, akkor kornt sincs olyan nagy klnbsg, mint ami a modellekbl kvetkezne. Ahol ltalnos hatskrt birtokolnak az nkormnyzatok, ott tbbnyire sokalljk a ktelez llami feladatokat, s lnyegesen kevesebb az olyan pozitv hatskri sszetkzs, amikor az nkormnyzatok a maguk szmra vitatnak el ms szerv ltal elltott feladatokat. A msik oldalon pedig, mint emltettk, pldul a brit nkormnyzatok az utbbi vtizedek trvnyi szablyozsa nyomn olyan keretjelleg felhatalmazsokkal rendelkeznek, amelyekkel gyakorlatilag ltalnos kompetencit lveznek a helyi kzgyek intzsben s meglehetsen tg diszkrecionlis mozgstrrel, ami viszont a kontinentlis szablyozsra kevsb jellemz. A Bains-jelents nyomn az angol nkormnyzatok is egyre nagyobb rugalmassggal szervezhetik az adminisztrcis struktrt, azaz szervezetalaktsi joguk is egyre ersebb.
Az ltalnos felhatalmazssal rendelkez ltszlag szlesebb hatskr kontinentlis eurpai nkormnyzatok hatkre is gyakran szkthet ms szervek beiktatsval olyan tevkenysgi krkben, amelyek msutt az nkormnyzatok hatskrbe tartoznak. A brit szolgltats-szervezsi reformokat viszont a szakirodalom arrl az oldalrl kritizlja, hogy a helyi feladatok nkormnyzatoktl trtn kiszervezse elssorban az llami befolys nvelst, a demokratikus kontroll cskkentst szolglta. Mikzben az nkormnyzatok ltalnos felhatalmazshoz jutottak, a msik oldalon 1930 ta folyamatosan vesztettek kompetencijukbl a munkanlkliekrl val gondoskods, krhzfenntarts, gz s elektromos s vzellts, szemtszllts stb. terletn (Norton, 1994).
Ezek az elemek, ellentmondsos jelensgek felhvjk a figyelmet arra, hogy az egyes terleti igazgatsi rendszerek s modellek jellemzsre nmagban az alkotmnyos sttus, illetve a hatskrk decentralizlsnak modellje nem ad elegend informcit. A decentralizci s dekoncentrci mrtke, a birtokolt hatskrk s sajt forrsok terjedelme, az llam ellenrzsi s befolysolsi lehetsgei felttlenl vizsglandak. A terleti irnyts, az nkormnyzatok alkotmnyos helyzete, normatv szablyozsa csak kiindulpont a tnyleges kzjogi, politikai s gazdasgi helyzet rtkelshez. A tapasztalatok azt mutatjk, hogy ltszlag ersen eltr kzjogi berendezkeds mellett a mkd rendszerek gyakorlati problmi ksrtetiesen hasonltanak egymsra (BatleyStoker, 1991). A kzponti s helyi viszonyrendszer mindig ambivalens, a centralizciban s a decentralizciban rdekelt erk eslyei folyamatosan vltoznak. A kzpontost trekvsek nem mindig jelennek meg a szervezeti s hatskri szablyokban, sokkal inkbb a pnzgyi forrsok elosztsban. Az nkormnyzs demokratikus tartalma sem rvnyesl maradktalanul, ltalnos jelensg a helyi trsadalom kzmbssge, alacsony vlasztsi rszvtele, az nkormnyzati testletekben az elitizmus, illetve a formalizmusok eluralkodsa. Ez arra utal, hogy az nkormnyzati s dekoncentrlt szektor mkdsi mdszereiben esetenknt kzeledik egymshoz, illetve az nkormnyzati rendszerek demokratikus elnyei nem mindig rvnyeslnek, klnsen ott nem, ahol eleve kisebb a trsadalompolitikai jelentsgk, s ezzel kivltjk a helyi vlasztpolgrok kzmbssgt. Az nkormnyzati rendszerek httrbe szorulsnak egyik legtipikusabb eszkze a finanszrozsi rendszer szortsa, amikor a kzjogi joglls s a pnzgyi mozgstr kerl kibkthetetlen ellenttbe, s az nkormnyzatok autonmijuk ellenre sem rendelkeznek nagyobb mozgstrrel, mint a dekoncentrlt llami szektor.
2.4. ELLENRZ KRDSEK
1. Ismertesse a decentralizci, dekoncentrci fogalmt
2. Vzolja fel az unitroius s fderatv llam fbb klnbsgeit
3. Mit jelentenek a fogalmak: ltalnos felhatalmazs s ultra vires
4. Melyek a centralizci s decentralizci elnyei s htrnyai?
3. A terleti kzigazgats szervezs fbb elmletei
3.1. A nemzeti kzigazgatsi rendszerek konvergencija
Az eurpai nemzeti kzigazgatsok reformja ersen az integrci hatsa alatt zajlik. Az Eurpai Unival kapcsolatos llam s politikatudomnyi kutatsoknak az utbbi vtizedben az egyik leggyakoribb tmja az un. eurpaizci. E fogalom lnyegben azt a folyamatot takarja, amelynek sorn az uni szablyoz, orientl szerepnek hatsra a tagllamok gazdasgi, trsadalmi, jogi, politikai s kzjogi rendszere kzeledik egymshoz. Az eurpaizci sajtossga, hogy nem csupn azokon a terleteken kvetkezik be, ahol az alkalmazkods lnyegben ktelez, hanem olyan terleteken is, ahol nincs direkt knyszer, m a kzeleds mgis szinte szksgszer. Ilyen terlet a kzigazgats. Amikor egy llam szupranacionlis politikai-adminisztratv rendszerhez csatlakozik, szembe kell nznie az alkalmazkods kvetelmnyvel. Amg a kzs jogszablyok elfogadsa, a jogrendszerek harmonizcija viszonylag jelents mrtkben halad elre, addig az adminisztratv rendszerek harmonizlsa, egy tbbszint kormnyzsi rendszerbe illesztse, bonyolultabbnak grkezik. Ugyanakkor ez a feladat nem kerlhet meg, hiszen az egyes tagllamok egymsba vetett bizalma jelents mrtkben mlik azon, hogy a kzigazgatsuk milyen sznvonalon mkdik.
A nemzeti kzigazgatsok kzeledse nem korltozdik Eurpra, hanem a globalizci hatsra, vilgjelensg, e folyamat lnyegben kt fzisban zajlott.
Az llamok fejldsre egszen a huszadik szzad msodik felig az volt jellemz, hogy a nemzetllamnak nem volt versenytrsa, nem kellett sszehasonltania magt ms llamokkal. A hetvenes vektl a globlis gazdasgi folyamatok miatt tbb terleten a nemzetllami mretek helyett szupranacionlis, sokszor vilgmret beavatkozs vlt jellemzv, pontosabban szksgess. A globalizcira a nemzetkzi egyttmkds, a hlzatok, szervezetek kiterjedse volt a reakci, teht a nemzetllamok, ksbb pedig a rgik kzs alkalmazkodsnak, egyttmkdsnek jelensge. A mkdsi tapasztalatok, intzmnyek, eljrsok nemzetkzi cserjnek elmaradsa slyos mkdsi gondokkal szembestette volna a nemzetllami kormnyzatokat (DOrta, 2003.). A globalizci nem a nemzetllam meggyenglst, hanem a nemzetkzi krlmnyekhez val alkalmazkodst teszi szksgess. Az ENSZ els jelentse a vilg kzszektorrl Globalizci s az llam cmmel, 2001-ben mr azt llaptja meg, hogy az llam meggyenglse akadlyozta az emberek elnykhz jutst a globalizcibl, a gyenge llam nem volt kpes lehetv tenni a fejldst, nem teremtett szocilis biztonsgot azok szmra, akik a gazdasgi szerkezetvlts ldozatai.
A kzigazgatsi rendszerek talakulsnak s nemzetkzi integrldsnak msodik korszaka az utbbi vekben kezddtt, amikor megfogalmazdott, hogy a legjobb praxisok s intzmnyek terjesztse mr nem bzhat pusztn a tagllamokra, hanem ehhez szupernacionlis tmogats szksges. A vilg kzigazgatsban tapasztalhat egysgeslsi folyamat egyik kulcsfogalmv vlt az un. j kormnyzs, amely lnyegben a kormnyzatokkal szembeni standard elvrsok foglalata. Vereblyi Imre a j kormnyzs kritriumait, egyezen a nemzetkzi dokumentumokban s a szakirodalomban szerepl alaprtkekkel, a demokrcia, jogllamisg, eredmnyessg s hatkonysg fogalma al sorolja (Vereblyi, 2004).
Az ENSZ n. millenniumi deklarcija 2000. szeptember 8-n, hangslyozza a szegnysg elleni kzdelem s a j kormnyzs szoros kapcsolatt, a kzszektor megerstsnek szksgessgt. A szupranacionlis szervezetek szerepvllalsra, az j korszak megjelensre tbb tny utal:
2001-2002-ben az OECD ltrehozta a Kzigazgatsi s Terleti Fejlesztsi Figazgatsgot, megerstette kzigazgatsi bizottsgnak hatskrt, hogy biztos bzison folytathasson kutatsokat, elemzseket a kzigazgatsi rendszerek terletn, s hogy ezek alapjn javaslatokat fogalmazhasson meg a klnbz orszgok szmra. Egyre tbb olyan vilg vagy kontinentlis mret tfog elemzsek kszlnek pldul az OECD gisze alatt, amelyek egy elre meghatrozott kritrium rendszer szerint hasonltjk ssze s minstik az egyes orszgok kormnyzatainak teljestmnyt.
Az ENSZ, mr emltett jelentse 2001-ben, illetve egy msik 2003-ban az e-kormnyzsrl, de egyb jelek is azt mutatjk, hogy az ENSZ is egyre intenzvebb szerepet kvn vllalni a kzigazgatsi reformok tmogatsban, tekintettel arra a vlemnyre, hogy a gazdasgi tmogatsok, seglyek sikert jrszt a kormnyzs minsge hatrozza meg az adott orszgokban. E szerepvllalsra kszlve hozott ltre az ENSZ ilyen profil szervezeteket az utbbi idben.
1999-ben rendeztk meg elszr a Globlis frum a kormnyzs jra felfedezsrl cm rendezvnyt. Azta mr t kormnykzi tancskozs volt, amelyek clja, a sikeres tapasztalatok tadsval felgyorstani a kormnyzati rendszerek innovcijt.
Mint ksbb rszletesen kitrnk r, az uni is egyre marknsabban trekszik a nemzeti kzigazgatsok befolysolsra. 1998-ban prhuzamosan az Eurpai Monetris Uni korrekcijval az uni elfogadott egy derogcit a nemzetllamok adminisztratv autonmijnak s fggetlensgnek gyakorlatilag szentknt kezelt elve all. Ennek kell tekinteni az Eurpai Kzponti Bank ltrehozst, illetve ezzel a nemzeti kzponti bankok szksgszer talaktst. Itt mr ugyanis nem spontn koopercirl van sz, hanem kzs adminisztratv reformrl! (DOrta, 2003.)
A j kormnyzs eszmje teht egyrtelmen jelzi egyrszt a nemzeti kzigazgatsokkal szembeni globalizcis nyomst (klnsen a nemzetkzi szervezetek ltal seglyezett szervezetek irnyban), msrszt azt az irnyvltozst is, amelyik a korbbi karcs illetve minimlis llam helyett, a hatrozott, cselekv, megfelel kapacitsokkal rendelkez llameszmnyt favorizlja.
Az eurpai kzigazgatsi trsg (EAS)
A nemzeti kzigazgatsok egyttmkdsnek els korszaka a hetvenes vekben lnyegben teljesen spontn volt. Az llamok klcsnsen fertztk egymst, tltetve jogi s adminisztratv intzmnyeket egyik orszgbl a msikba. Ebben az idszakban elssorban a New Public Management eszmje s mdszerei terjedtek. E folyamat mellett rleldtt az eurpai kzigazgatsi jog, jrszt az Eurpai Brsg tevkenysge nyomn, amely thatotta a tagllamok kzigazgatsi kultrjt (Saphiro, 2000.).
E spontn folyamatok ellenre, mg mindig ellentmondsos jelensgeknek lehetnk tani a nemzetllamok viselkedsben. Egyrszt ersdik a mr 20 ve mkd Eurpai Kzigazgatsi Hlzat, amelynek szerepe fontos a kzigazgatsrt felels llami vezetk dntseinek elksztsben, msrszt azonban tovbbra is vltozatlan az igny arra, hogy a tagllamok megrizzk kzigazgatsi autonmijukat. Egyre hatrozottabban jelennek meg azonban azok a vlemnyek, melyek szerint kzp illetve hosszabb tvon az egysgeslsi folyamat szksgszer lesz. E vlemnyek azon a tapasztalaton alapulnak, hogy az uni eddigi trtnete sorn fokozatosan lebontotta a hatrokat a tagllamok kztt s belp egy j peridusba, amelyben a kzs politikk vgrehajtsa lesz a priorits. Ha nem kvetkezik be a nemzeti kzigazgatsok homogenizldsa, akkor az uni sztszakad a vezet, ttr llamokra s a tbbiekre, felerstve a centrifuglis hatsokat (DOrta, 2003.).
A tagllamok adminisztratv kapacitsainak homogenizlsa azonban nem jelent teljes uniformizlst, nem hagyja figyelmen kvl az egyes orszgok trtnelmt s sajtossgait. Ez ellentmondana a szubszidiarits elvnek s annak a decentralizcis folyamatnak, amely a tagllamok zmben zajlik. ltalnos felismers ma mr ugyanis, ahogy az emltett ENSZ jelents fogalmaz, hogy a korbbi kvlrl-fellrl irnytott, knlat orientlt reformok tbbnyire sikertelenek. Ha a tuds transzferje nem tallkozik a fogad orszg ignyvel, akkor nem kpes fenntarthat eredmnyeket hozni.
Krds, hogyan lehet egyszerre a homogenizcit elrni, s a tagllami autonmit megrizni? DOrta vlemnye szerint csak gy, ha nem az adminisztratv rendszerek, intzmnyek, eljrsok homogenizlsra kerl sor, hanem a rendszerek teljestmnye vlik egysgess, teht ha sikerl elrni a nemzeti adminisztratv rendszerek szolgltatsaink, mkdsnek kzs mennyisgi s minsgi standardjt. A polgroknak s a vllalkozsoknak ugyanis nem az a fontos, hogy ki s hogyan, hanem, hogy milyen szolgltatsokat nyjt (DOrta, 2003). Az eurpai adminisztratv trsg kifejezst a kzigazgatsrt felels miniszterek 2000. november 7-n Strasbourgban tartott lsn elfogadott hatrozata expressis verbis tartalmazza bizonyos sszefggsben: Az j, nyitott mdszer koordinci (OMC), amelyet a Lisszaboni cscsrtekezlet ajnlott, lehetv teszi egy eurpai minsg kzigazgats kiptst a trsgben. Az eurpai adminisztratv trsg az eurpai politikk s szablyok ltal teremtett krnyezet, amely a tagllamokat arra kszteti, a polgroknak s vllalkozsoknak nyjtott jogok egysgessge nevben, hogy a szolgltatsokat egysges minsgben szervezze meg (DOrta, 2003).
Olsen szerint az eurpai adminisztratv trsg, mint konvergencia jelensg annak ksznhet, hogy a kzigazgats ebben a trsgben az uni kzs elveit kvetve mkdik (Olsen, 2004). Tny viszont, hogy tovbb l a nemzetllamok ragaszkodsa a kzigazgatsi tradciikhoz, s elvrs maradt, hogy a nemzeti kzigazgats az adott trsadalom specilis ignyeire reagljon. Olsen szmba veszi azokat az elemeket, amelyek a nemzeti kzigazgatsok fejldsben kzsnek tekinthetek. A kzigazgats vilgszerte talakulban van, s halad a weberinus, brokratikus kzigazgatstl az un. New Public Management irnyba, a kzhatalmi, hierarchikus kormnyzattl az egyttmkd kormnyzs fel (government/governance). A kzigazgats fejldse, mozgsa jelents mrtkben fgg a szereplktl, a rendszer rszeknt mkd autonm intzmnyektl. A kzigazgats teht nem formlhat egyszeren tiszta teoretikus-univerzlis modellek mentn. A kzigazgats nem magyarzhat leegyszerstett tnyekkel, hiszen szmtalan komplex hats ri, melyek kzl vannak termszetesek, objektvek, (pldul a funkcik, a termszeti krnyezet talakulsa), s vannak olyanok, amelyek mestersgesek, klsdlegesek, esetleg diktltak. Ez utbbi jelensgre is van bven plda. A fejlett nyugati orszgok illetve nemzetkzi szervezetek a fejld orszgokba irnyul klcsnket, seglyeket sokszor politikai, adminisztratv tpus felttelek teljestshez ktttk, de a korbbi szovjet blokk orszgainak kzigazgatsa is kls mintt kvetett. A kls mintk legnagyobb gondja, hogy nem veszi figyelembe azt, hogy a kzigazgats nem mkdik igazn sem a weberi brokratikus, sem az zleti szablyok szerint. A kzigazgats klnbz szereplk, rtkek, rdekek szvete, amellyel szemben nagyon klnbz, egymssal ellenttes elvrsok fogalmazdnak meg (lojalits, jogllamisg, professzionalizmus, kltsgtakarkossg, politikai rtkek vdelme, stb.). Mindegyik elem forrsa lehet a legitimcinak s a kritiknak egyarnt, s a konfliktusos elvrsokbl klnbz eredmnyek szlettek a trtnelem sorn.
A kzigazgatsok kztti konvergencia eltr szksgletek, hatalmi viszonyok, s rtkek mentn trtnhet. ltalban megllapthat, hogy a nemzeti kzigazgatsok nehezen mozdulnak a bels kultrk, szervezeti ellenlls, trtnelmi meghatrozottsgok miatt. Az is tny, hogy mg mindig knnyebb szablyokat, intzmnyeket kzelteni, mint a kultrt, a mkdsi gyakorlatot, a brokrcia magatartst, a kls mintk teht a gyengbb ellenlls irnyba haladva elszeretettel javasoljk klnbz szablyok megalkotst, intzmnyek fellltst, vagy az adminisztratv kapacitsok fejlesztst.
Krds, hogy az eurpai tagllamok adminisztrcijra milyen mrtkben hat maga az uni? Olsen a technikai fejlds globlis hatsaknt a kzigazgats eurpaizcijnak egyik ktsgtelen jeleknt rtkeli, hogy ltalban a kzigazgats, klnsen az e-vagy web-brokrcia szerepe nvekedett, br ez a jelensg az egsz fejlett nyugatra jellemz.
Azt is szmtsba kell venni, hogy a Brsgnak s a Bizottsgnak felhatalmazsa van a szerzdsek vdelmre, ami magba foglalja az ersebb adminisztratv beavatkozs lehetsgt is. Az is tny, hogy a tagllamoknak indirekt mdon van ktelme a megfelel adminisztratv kapacitsok kiptsre, hiszen a Szerzds 10. szakasza alapjn kteles a tagsgbl ered ktelezettsgek teljestsre, teht rszt venni az EU dntsi mechanizmusban, vgrehajtani az EU szablyozst, teljesteni a pnzgyi ktelezettsgeket (MoxonBrowne, 2005)
3.2. Szubszidiarits
A szubszidiarits elvt mr Arisztotelsz is ismerte, illetve rvnyeslst kvnatosnak tartotta az llam s trsadalom, illetve az egyn kztti kapcsolatrendszer ptsben. A polisz hatalmt csak addig a mrtkig ismerte el, amg az az egyn javt szolglja s szabadsgt vdi (Dunn, 1995). Aquinoi Szent Tams tantsaiban is megjelenik a gondolat, hangslyozza az llam kzssgi eredett, s noha a kirlysgot tartja idelis llamformnak, egyben lelkesedik az olasz vrosllami formrt, ppen azrt, mert a dntshozs kzvetlenl a vrosi trsadalom kzelben plt ki. A msodik vilghbor utn vlik azonban szles krben elfogadott s alkalmazott az elv, amelynek gykereit az llam s trsadalom kztti viszonyt rtelmez kt f filozfiai ramlat gondolatisgban s vitjban lehet fellelni (Norton, 1991).
- Az angolszsz utilitarista iskola szerint az llam szerepe arra korltozdik, hogy az egyni rdekek rvnyeslst elsegtse.
- A kontinentlis katolikus gondolkods viszont (Cicero s Aquini Szent Tams nyomn) az llam s a trsadalom szoros kapcsolatban az llam elsdleges feladatnak tekinti az llampolgrrl val gondoskodst.
- A kt iskola individuum felfogsa gykeresen klnbzik egymstl, miszerint az egyik az egyn rdeknek veti al az llamot s trsadalmat, mg a msikban az egynt szolidarits kti ssze az llammal s trsadalommal.
A szubszidiarits s szolidarits katolikus elvt, mint termszetjogi keretet nmet befolysra XI. Pius 1931-ben kibocstott Quadragesimo anno kezdet enciklikja fogalmazta meg. Eszerint a szocilis felelssg elssorban az egynre vagy a trsadalomnak az egynhez legkzelebb ll szintjre hrul. Ksbb XII. Pius deklarlta, hogy a szubszidiarits elve vonatkozik valamennyi szervezet trsadalmi letre. XXIII. Jnos ppa Mater et Magistra enciklikjban az llami hatsgok gazdasgi szerepkrrl rja: btortani, stimullni, szablyozni, kiegszteni s helyettesteni, de nem kisajttani kell az egyni erfesztseket. E megfogalmazs egybknt megegyezik a brit enabling role koncepcival, amely a nyolcvanas vek konzervatv kormnyzsban vlt uralkodv a helyi kormnyzatokra vonatkoz stratgit illeten, s ppen az nkormnyzatok szerepnek cskkentsre irnyult azzal, hogy az llami/nkormnyzti kzvetlen szolgltats helyett arra kell trekedni, hogy a piaci vagy nonprofit szereplk vljanak kpess a feladatok elltsra.
Az eurpai politikai gondolkodsban a legnagyobb karriert befutott szervezsi elmlet a nmet keresztnydemokrata s nem marxista szocialista prtideolgiktl indult s az Eurpai Kzssg egyik legfontosabb szervezsi elvig jutott. A nmet politikusok a szubszidiaritst Eurpa Magna Chartjnak nevezik, szellemesen utalva arra, hogy az elv nyomn hogyan plnek be a terleti dntshozk a kzssgi dntshozsba. A szubszidiarits elve 1986-ban s 1990-ben az integrci mlytst szolgl alapdokumentumok elfogadsnl rtkeldtt fel, amikor Delors nem egyszeren a kzssg s a tagllamok kztti viszonyrendszer megalapozsra, hanem a brsszeli brokrcia demokratikus deficitjnek a kezelsre is alkalmas elvnek jellte meg (HummerBohr,1994). A Jacques Delors ltal 1991-ben rendezett kollokviumon trekedtek sszekapcsolni a szubszidiarits eredetileg morlis tartalmt a kzfeladatok nemzeten belli s nemzetkzi szintjei kztti teleptsnek jszer dimenzijval. Delors a szubszidiarits kt elvlaszthatatlan aspektust klntette el:
- mindenki joga arra, hogy gyakorolja feladatkrt azokon a terleteken, ahol erre a legalkalmasabb;
- a kzfeladatokat gyakorl hatsgok ktelezettsge arra, hogy mindenkinek megadjanak minden eszkzt kapacitsuk teljes kihasznlsra.
Delors szerint a szubszidiarits nem egyszeren a felsbb hatsgok beavatkozsnak korltozsa az egynnel vagy kzssggel szemben, azrt, hogy maguk cselekedhessenek, hanem egyben ktelezettsg is arra, hogy cselekedjenek az egyn vagy csoport irnyba, ha lehetsg van arra, hogy azok elrjk a kvnt clt. A kisebb illetve alacsonyabb egysg joga addig a mrtkig cselekedni, ameddig arra egyedl jobban kpes, mint a nagyobb illetve magasabb egysg. Delors ugyanezt az elvet rvnyesnek tartja az Eurpai Kzssgre is, miszerint a fderlis szint kompetencijt gy kell kialaktani, hogy az eurpai struktrban j equilibrium jjjn ltre a kzssgi, nemzeti s helyi szintek kztt (Delors, 1991).
Aquini Szent Tams egy knyvillusztrcin
Az Eurpa Tancs szervezsben elkszlt 1994-re egy szakrti tanulmny, amely ajnlsknt funkcionl a tagllamok szmra. A szubszidiarits eszerint lnyegben a hatalom korltozsnak s egyben a beavatkozs szksgessgnek s szablyozsnak elve (Balzs, 1994).
Az nkormnyzatok Eurpai Chartja is ad egy defincit, mely szerint ltalban a kzfeladatokat lehetleg az llampolgrokhoz legkzelebb ll igazgatsi szerveknek kell megvalstaniuk. A feladatok ms igazgatsi szervekre trtn truhzsa a feladat termszettl, jellegtl, a hatkonysgi s gazdasgossgi kvetelmnyektl fgg.
A szubszidiarits elve a klnbz dokumentumokban rendkvl ltalnos megfogalmazsokban jelenik meg, ezzel nem kis nehzsget okoz az Eurpai Unin belli alkalmazsban, ugyanakkor hivatkozsi alapul szolgl klnbz szinteken foly kompetencia-vitknak, (Schmieding,1992, EUREG, 1995). Heinrich Siedentopf szellemesen fogalmazza meg a szubszidiaritsi elv rugalmassgt: A szubszidiarits elve h bartja a nmet tartomnyoknak s nkormnyzatoknak, de nem kevs llamjogi furfangossg mellett mkdkpes csak. (Siedentopf, 1991: 240).
A mig tart vitk alapjt lnyegben az kpezi, hogy a szubszidiarits elve a Maastrichti szerzdsen bell is ellentmondsosan jelenik meg. Mikzben a szerzds preambuluma az elv ltalnos alkalmazsnak szndkra utal, ehhez kpest a ksbbi rendelkezsekbl egyrtelmv vlik, hogy ktelez, jogi relevancija csupn a Kzssg s a tagllamok kztt van. Sokak szerint mg ezt a viszonyrendszert sem sikerlt egybknt kell precizitssal megfogalmazni (Finta, 2006). Nem vletlen, hogy az elv, illetve vgs soron a Kzssg s a tagllamok kztti viszonyrendszer szablyozsa nem is zrul le az unirl szl szerzdssel. Az Amszterdami Szerzdshez ktd jegyzknyv rszletesebben rja le az elv alkalmazsnak szablyait, br az ehhez kapcsold tagllami nyilatkozatok azt jelzik, hogy a vita korntsem jutott nyugvpontra (Finta, 2006).
Abban azonban egyetrts mutatkozik, hogy a szubszidiarits elvnek nemzetllamon belli ktelez alkalmazsra ezek a dokumentumok nem szolglhatnak elsdleges referenciaknt. Az elv teht nem kthet kizrlag az unihoz. A szubszidiarits elvt kvnjk kvetni a kzszolgltatsok rendszernek kialaktsban is, amelynek eurpai chartjt mr meglehetsen hossz ideje ksztik (Sos, 1999). Mikzben a szubszidiarits elve az llamon belli terleti munkamegoszts, vagy ppen a kzhatalom s a civiltrsadalom kztti kompetencia-megoszts alapjaknt merl fel, addig a nemzetkzi ertrben a nemzetllami hatrokat lebont, megkrdjelez szupranacionlis s regionlis viszonyrendszer kplett jelenti (Hlvely, 1999).
Nyugtzhatjuk teht, hogy a szubszidiarits elve valban rendkvl komplex fogalmi keretben rtelmezdik, hivatkozsi alapul szolglva a legklnbzbb dimenzij trekvseknek. Ami kzs ezekben a trekvsekben, az a hatalom, forrsok, kompetencik elmozgatsa a korbbi szintekrl s szereplktl, tbbnyire fllrl lefel s a kzhatalomtl a magn s civil szereplk irnyba haladva.
3.3. Hlzat (governance) paradigma
Klnsen a regionlis politikai dntshozsban merlt fel, a lnyegben vertiklis dimenziban rtelmezhet decentralizci s szubszidiarits elve s kvetelmnye mellett a hlzati modell. Klnsen a fderalizld orszgokban, tljutva a fderalizls/regionalizls modernizcis top-down fzisn, jelent meg a klnbz szektorok, szereplk partnerknti bevonsa a dntshozsba. A lnyegesen rugalmasabb, tbb szereplt mozgat struktrk kztti koopercit mr nem tudja a hierarchia, illetve a kzhatalmi eszkzrendszer biztostani. Szksgess vlik a verseny helyett a konszenzusra trekvs, az alkudozs, a horizontlis koopercik bevetse, megtanulsa.
A szubszidiarits, amelyik elssorban a szintek kztti hatalmi s munkamegoszts, a sztvlaszts elve mellett teht, a hlzat-elve az, amelyik biztostja az egyre bonyolultabb, sokszerepls rendszerek rugalmas mkdst/egyttmkdst. A hlzati paradigma azonban nem zrja ki a kzhatalmi, llami irnytsi szerepeket, csupn kiegszti azokat. A kzponti hatalom illetve kzhatalom tlti be a rendszer-integrtor szerept, amelyik biztostja a szintek s szektorok kztti informciramlst (Cappellin, 1997).
A politikatudomnyok sokfle megkzeltsben trgyaljk a hlzatokat. A terleti kormnyzs szempontjbl klnsen az n. kzpolitikai hlzatok elmlete relevns, amely az j tpus kormnyzs felismersbl indul ki. Ebben a kormnyzsi modellben a hierarchikus, kzhatalmi elemek mellett klnbz erssggel rvnyeslnek hlzati, horizontlis elemek s szereplk. A kormnyzsnak (governance) sokfajta rtelmezse van (Kooiman, 1993). A brit megkzelts az j tpus kormnyzst nszablyoz hlzatknt fogja fel, egy olyan korszakban, amikor a kormnyzati dntshozs lnyegben tlpi a Westminster s Whitehall falait (Rhodes, 1997:49). Ez a megkzelts arra a tapasztalatra reaglt, hogy a brit kormnyzat, klnbz, a kormnyzati hierarchin kvli, szervezetek kiptsvel, megkerlte a hagyomnyos helyi nkormnyzatokat, s egyre tbb kzfeladat elltsa kerlt ebbe az n. harmadik szektorba. Ez a mdszer nem pusztn a kormnyzs pluralizlsra, a New Public Management megoldsainak bevezetsre volt alkalmas, hanem j kormnyzsi tr a rgi kialaktsra is.
Rhodes vgl is az j tpus kormnyzst (governance) egy nszablyoz, szervezetek kztti hlzatknt rta le, amelyben
az rintett szervezetek kztt klcsns fggsg van,
a hlzatok kztt folyamatos interakcik tapasztalhatak,
ezek az interakcik jtkszerek, meghatrozott szablyokkal, bizalomra plve,
s mint hlzat viszonylag fggetlen az llamtl, noha indirekt mdon a hlzatot kormnyz befolysa van (Rhodes, 1997:52).
Ennek az j lokalizmusnak, illetve az j vllalatszer menedzsmentnek a megtlse azonban vegyes. Putnam, s Rhodes szerint valjban nem nvekedett a helyi erk hatalma, inkbb cskkent az elszmoltathatsg, ntt a fragmentci. Offe szerint viszont a tradicionlis brokrcik s kzszereplk helyre lp parakormnyzati szereplk valban kpesek kataliztor szerepet betlteni a klnbz szektorok kztt (Jones, 1999). Hasonlan a modell elnyeit hangslyozva tbbek szerint az tlthatsgot ront elemek ellenslyozhatak az ers trsadalmi kontroll intzmnyestsvel (Moss Kanter, 2000).
Az uniban kialakult flfderatv, rszvtelre pl, a hagyomnyos llamkzpont kormnyzstl jelentsen eltr governance modell klnsen azokban az orszgokban jelent adaptcis knyszert, ahol unitrius a szerkezet, s az rdekegyeztets korporatv, s kzvetlen formi nem mkdnek (Grote-Gbikpi, 2002). A regionlis governance neoliberlisnak tekintett jelszava alatt azonban gyakran pusztn tlthatatlan hlzatosods zajlik, a tbbnyire jonnan krelt rgik az intzmnyptsi jtsok elszenvedi, ahol exkluzv elitkrk, egy j regionlis szolgltatsi osztly jelent meg (Lovering, 2011).
3.4. New public management
A kzigazgats menedzseri megkzeltse lnyegben a klasszikus, weberi brokratikus llamigazgats kritikja, amelyik a piaci szektorban hasznlatos menedzsment mdszerek alkalmazsval trekedett a kzigazgats teljestmnyt nvelni, az un. kzssgi vlasztsok (dntsek) elmlete alapjn (Johnson, 1999). Az j kzmenedzsment (NPM) lnyegben a neokonzervativizmus ideolgiai krnyezetbl indult trsadalompolitikai irnyzatnak, mozgalomnak tekinthet, (Horvth M., 2005), amelyik ugyanakkor a neoliberlis gazdasgpolitika elveit, technikit kveti. Az NPM, mint mozgalom teht nem pusztn az zleti szektor technikit alkalmazza, hanem sok esetben a filozfijt is, amelyek szleskr reformokhoz vezettek eleinte az angolszsz vilgban, majd az eurpai kontinens orszgban is.
A kzmenedzsment s j kzmenedzsment annyiban kzs, hogy elszeretettel alkalmazza a piaci mdszereket a kzssgi feladatok elltsban, bepti a vllalkoz mdszereket a nagy ellt rendszerekbe, aktivizlja a magnszektort a kzmegbzsok teljestsben (Horvth M, 2005: 27).
Az NPM mint mozgalom, irnyzat olyan sikeresnek bizonyult eleinte, hogy a nemzetkzi szervezetek is (EU, OECD, Vilgbank) ersen tmogattk a j gyakorlatok terjedst. Mind az angolszsz, mind a kontinentlis nkormnyzati rendszerek jelents pozcikat vesztettek a privt s civil szektor javra, (divestment, contracting out). Klnsen a munkanlkliekrl val gondoskods, krhzfenntarts, gz-, elektromos energia s vzellts, szemtszllts tern a profit s nonprofit szektor egyre dominnsabb pozcit szerzett, a hagyomnyosan is pluralizlt szocilis ellts, kulturlis szolgltatsok s gyermekvdelem mellett (Norton, 1994; Horvth M., 2005; Jzsa, 2006).
Az un. New Public Management az albbi f vltozsokat hangslyozza a kzigazgatsban:
a kzssgi s magnszektor sszefondsa,
tbb, szerzdses bzison nyugv, versenyeztetett kzszolgltats,
