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PLANEJAMENTO EM SAÚDE E GESTÃO DEMOCRÁTICA: uma análise dos instrumentos do Planejamento da Política de Saúde do
Município de Campos dos Goytacazes.
Maria Carolina Gonçalves Oliveira1
Ludmila Gonçalves da Matta2
Resumo
Este artigo tem por objetivo apresentar os resultados encontrados durante a pesquisa do trabalho dissertativo do Mestrado em Planejamento Regional e Gestão de Cidades. O presente trabalho tem como objeto o Planejamento na Política de Saúde e s resultados encontrados nos mostram que a Política de Saúde do Município de Campos dos Goytacazes não é devidamente operacionalizada, ocorrendo falhas técnicas tanto na elaboração dos Instrumentos do Planejamento em Saúde, quanto no controle social por parte do Conselho Municipal de Saúde.
Palavras-chaves: Política de Saúde, Instrumentos do Planejamento, Instrumentos do Planejamento em Saúde.
Introdução 1 Mestra em Planejamento Regional e Gestão de Cidades (UCAM). Graduada em Serviço Social (UFF-Campos dos Goytacazes). Membro pesquisador do Núcleo de Novos Estudos sobre Desigualdade Social (NUESDE – UFF). [email protected]. 2 Doutora em Ciência Política. Professora do Mestrado e Doutorado em Planejamento Regional e Gestão de Cidades (UCAM). [email protected]
Entendemos a política de saúde como uma política pública de caráter universal sendo o
fruto dos movimentos sociais urbanos que lutaram para que a política de saúde fizesse parte
de uma política maior, a política de Seguridade Social.
Para tanto, como em toda e qualquer política pública é de suma importância o
planejamento da política e de suas ações. No Planejamento em Saúde não é diferente, pois
seus instrumentos são resultantes de um processo que culmina com a elaboração de planos
e relatórios. Assim, “sendo o objeto de grande parte do arcabouço legal do Sistema Único
de Saúde (SUS), o planejamento indica processos e métodos de formulação e requisitos
para fins de repasse de recursos e de controle e auditoria” (BRASIL, 2009, p. 17).
Assim, o presente trabalho tem como tema o planejamento da Política de Saúde do
Município de Campos dos Goytacazes. E, como recorte, os instrumentos do planejamento, o
Plano Municipal de Saúde (e/ou Plano de Saúde em nível municipal, de 2010-2013), as
Programações Anuais de Saúde (PAS 2010, 2011, 2012 e 2013) e os Relatórios Anuais de
Gestão (RAG 2010, 2011, 2012 e 2013). Tais instrumentos têm por finalidade
operacionalizar o planejamento de todas as iniciativas no âmbito da saúde.
O Município de Campos dos Goytacazes recebeu significativa receita oriunda de
royalties e participações especiais (podemos citar um exemplo em 2013 recebeu o
equivalente a R$1.375.983.824,37 (INFOROYALTIES, 2014)), o que o tornou uns dos
municípios mais ricos do Estado do Rio de Janeiro.
Campos dos Goytacazes foi considerada a “Capital Nacional do Petróleo”, em razão
da exploração do petróleo da Bacia de Campos que produziu cerca de 80% da produção
nacional de petróleo (LIRA, 2012). Perdeu este status em decorrência de alguns eventos,
são eles: a queda do preço do barril do petróleo no mercado internacional, a “nascente
produção da camada Pré-Sal da Bacia de Santos” (CRUZ, 2016, p.2), e a “redução do ritmo
de crescimento petrolíferos recebidas do Estado do Rio de Janeiro, ao passo que há uma
verdadeira explosão deste ritmo nos pequeninos municípios do Estado de São Paulo”
(CRUZ, 2016, p.3).
Parte desses royalties é destinada ao financiamento das políticas públicas
municipais, inclusive a Política de Saúde (SILVA; ALVES, 2013). Ressaltamos ainda que o
município é credenciado ao SUS na Gestão Plena do Sistema Municipal (Diário Oficial do
município de 16 de setembro de 2009), e recebe o “total de recursos federais programados
para o custeio da assistência em seu território” (BRASIL, 2003), conferindo maior autonomia
para gerir e executar os serviços públicos de saúde.
Neste artigo apresentamos os resultados encontrados durante a pesquisa do
trabalho dissertativo do Mestrado em Planejamento Regional e Gestão de Cidades. O
presente trabalho tem como objeto o Planejamento na Política de Saúde e os resultados
encontrados nos mostram que a Política de Saúde do Município de Campos dos
Goytacazes não é devidamente operacionalizada, ocorrendo falhas técnicas tanto na
elaboração dos Instrumentos do Planejamento em Saúde, quanto no controle social por
parte do Conselho Municipal de Saúde (CMS).
A relevância deste trabalho está na forte correlação entre as condições de saúde da
população e o desenvolvimento econômico, entendendo a política de saúde municipal e
seus processos como um fator essencial para o desenvolvimento territorial, reconhecendo
não somente os determinantes que atuam sobre ela, mas a importância de elaborar uma
política pública que permita a inclusão social, promoção da saúde e democratização.
Metodologia
Para a realização da pesquisa, buscamos diferentes tipos de técnicas de pesquisa.
São elas: Pesquisa Exploratória; Pesquisa Documental dos Instrumentos do Planejamento
em Saúde e de atas do CMS; Coleta de dados consolidados da Secretaria Estadual de
Saúde sobre o Município de Campos e entrevista semiestruturada com funcionário que está
ligado à elaboração dos instrumentos do Planejamento em Saúde da Secretaria Municipal
de Saúde de Campos dos Goytacazes.
Na Pesquisa Exploratória fizemos visitas periódicas às instalações do CMS, de
março de 2013 a fevereiro de 2014.
No decorrer da Pesquisa Exploratória, utilizamos de observação participante. Nesse
tipo de técnica, optamos pelo papel do pesquisador enquanto “participante como
observador”, tendo um papel de pesquisador reconhecido pelo grupo observado (MAY,
2004). A pesquisadora utilizamos da “‘racionalização reflexiva’ da conduta: ou seja, a
interpretação e a aplicação contínuas de novos conhecimentos pelas pessoas (incluindo
eles mesmos) nos seus ambientes sociais como um processo permanente” (MAY, 2004, p.
181). Permitiu-nos analisar os discursos dos
conselheiros durante as reuniões a que esta pesquisadora participou. Quanto ao número de
participações nas reuniões do CMS, a quantidade é “substituída pela intensidade, pela
imersão profunda” (GOLDENBERG, 2004, p. 50), o que permite uma melhor compreensão
do objeto em estudo.
Executamos um mapeamento e análise das posições político-ideológicas dos
diversos atores que se envolvem com o processo político em saúde, apontando diversos
“âmbitos”: espaços sociais e institucionais em que se inserem os atores políticos
(identificação dos diversos espaços de poder formal e poder real). Para tal, as
pesquisadoras durante as reuniões do CMS utilizaram de algumas abordagens aos
conselheiros questionamos sobre a política de saúde e seu planejamento utilizando da
técnica de pesquisa conhecida como relato verbal oral e escrito (LUNA, 2000).
Para tais abordagens aos conselheiros as pesquisadoras utilizaram da técnica
amostragem “bola de neve”, é uma técnica de amostragem não probabilística, na qual os
participantes iniciais de um estudo indicam novos participantes e assim sucessivamente, até
que seja alcançado o objetivo proposto. Essa técnica é muito utilizada em grupos onde
“pessoas que o pesquisador deseja entrevistar não sejam receptivas a abordagens diretas”
(MAY, 2004, p.158).
Salientamos que, para garantir o anonimato dos informantes, não serão citados os
nomes dos conselheiros, que serão representados por números.
Para tal, em princípio realizamos uma pesquisa empírica composta por: pesquisa
documental, subdividida em análise dos Instrumentos do Planejamento em Saúde (Plano
Municipal de Saúde 2010-2013, PAS e RAG 2010, 2011, 2012 e 2013) tendo como
parâmetro o Manual do Planejamento em Saúde, atas das reuniões do CMS, levantamento
de dados da Secretaria Estadual de Saúde do Rio de Janeiro.
O Manual de planejamento do SUS possui diretrizes determinadas por esse
composto de normas, sendo enumeradas em princípios gerais que norteiam os gestores das
três esferas (federal, estadual e municipal) no arranjo de suas atividades de planejamento,
“com destaque para as disposições estabelecidas no Decreto n. 7.508, de 2011, na Lei
Complementar (LC) n. 141, de 2012, e especialmente na Portaria n. 2.135, de 25 de
setembro de 2013, que define de forma mais explícita as diretrizes atuais para o
planejamento no SUS” (BRASIL, 2015).
Sendo assim, destacamos que, através do Manual de planejamento do SUS, Decreto
n. 7.508/2011 e Portaria n. 2.135/2013, o Plano de Saúde em nível municipal (e/ou PMS)
deverá ser fragmentado de acordo com seu tempo de vigência, que seria de quatro anos,
sendo obrigatória a elaboração da Programação Anual da Saúde (PAS) e, após a conclusão
do período da programação, a elaboração do Relatório Anual de Gestão (RAG).
É importante ressaltar que durante a pesquisa documental as pesquisadoras
encontraram dificuldades ao obter o material documental para a análise, pois os
documentos não se encontram disponíveis em sites e na sala da secretaria executiva do
CMS. Após a solicitação da pesquisadora junto ao CMS, os documentos foram
disponibilizados com certa resistência por parte da gestão municipal de saúde.
Tendo em vista esses instrumentos, nessa pesquisa optamos por analisar o Plano de
Saúde de vigência no período 2010-2013 (PMS 2010-2013), e as respectivas programações
e relatórios anuais (PAS e RAG 2010, 2011, 2012 e 2013).
Já no que tange as PAS (2010, 2011, 2012 e 2013), em tese as pesquisadoras
guiamos pela análise do desdobramento do PMS (2010-2013) em suas PAS 2010, 2011,
2012 e 2013.
E por fim, as análises RAG 2010, 2011, 2012 e 2013 seriam feitas através da
comparação do que foi planejado (PAS) e o que foi executado (RAG) em cada ano
correspondente. Ressaltamos que a análise das PAS (2010, 2011, 2012 e 2013) não
ocorreu conforme o planejamento da pesquisadora, pois as PAS (2010, 2011, 2012 e 2013)
não são o desdobramento do PMS (2010-2013). As PAS não são documentos apreciados e
aprovados pelo CMS. As PAS estão mencionadas nos RAG (2010, 2011, 2012 e 2013),
devido a este fato a análise foi comprometida.
Já os RAG (2010, 2011, 2012 e 2013) a análise também foi comprometida, porque a
pesquisadora não pode fazer a comparação das metas estabelecidas e das metas
alcançadas. O que a pesquisadora fez foi à descrição de cada RAG (2010, 2011, 2012 e
2013).
A Leitura das atas das reuniões ordinárias e extraordinárias do ano de 2009, antes
da elaboração do Plano de Saúde Municipal. Nesse período, o Município de Campos dos
Goytacazes se credenciou à Gestão Plena Sistema de Saúde e com vigência do Plano de
Saúde Municipal 2010-2013. Assim totalizando: 2009 - 6 Reuniões ordinárias e 2 reuniões
extraordinárias; 2010 –12 Reuniões ordinárias e 1 reunião extraordinária; 2011 – 10
Reuniões ordinárias e 2 reuniões extraordinárias 2012 – 11 Reuniões ordinárias e 3
reuniões extraordinárias; 2013 – 11 Reuniões ordinárias e 3 reuniões extraordinárias.
A leitura das atas das reuniões ordinárias e extraordinárias foi direcionada para a
participação dos conselheiros quanto à elaboração e controle social dos instrumentos do
Planejamento em Saúde no período de 2010-2013, como o PMS 2010-2013, PAS e RAG
2010, 2011, 2012 e 2013.
Devido ao fato de não ser possível a análise dos Relatórios Anuais de Gestão no que
diz respeito à meta pactuada e meta alcançada (ou observada), recorremos aos dados
secundários oficiais encontrados no portal da Secretaria Estadual de Saúde do Rio de
Janeiro. Esses dados secundários são os 67 indicadores que compõem o rol de diretrizes,
objetivos, metas e indicadores 2013-2015.
Esses Indicadores de Saúde estão inscritos no Pacto pela Saúde (2006), mais
especificamente no tópico Pacto pela Vida. Em 2012, passou a fazer parte da “transição
Pacto-COAP” (Secretaria Estadual de Saúde do Rio de Janeiro, 2015) e
em 2013 ao Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde (COAP).
As metas pactuadas são estabelecidas pela Comissão Tripartite, através do COAP.
Como o objeto deste trabalho é o Planejamento em Saúde do Município de Campos dos
Goytacazes, optamos pelos valores observados nos anos de 2010, 2011, 2012 e 2013, anos
de vigência do Plano de Saúde a nível municipal. A cada ano são escolhidos alguns
indicadores para pactuar as metas, por isso encontramos nas tabelas da Secretaria
Estadual de Saúde do Estado do Rio de Janeiro, as metas alcançadas (ou valores
observados) que pertencem ao indicador não pactuado. Como o objeto deste trabalho é o
Planejamento em Saúde do Município de Campos dos Goytacazes, optamos pelos valores
observados nos anos de 2010, 2011, 2012 e 2013, anos de vigência do Plano de Saúde em
nível municipal.
A Política e o Planejamento em Saúde
A Carta Magna, considerada um marco para a cidadania brasileira, estabeleceu uma
importante reforma do sistema de proteção social, que, por sua vez, compreende “um
conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade destinado a
assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social” (BRASIL, 1988,
Art. 194).
A política de saúde, sendo uma política de Seguridade Social, é sempre considerada
durante o período eleitoral uma das “bandeiras nas campanhas políticas”, principalmente por
ser uma política pública cujo orçamento é o mais volumoso em um município.
Por sua importância e volumosos orçamentos, a política de saúde acaba se tornando
uma “vitrine” para futuros candidatos a gestor municipal, tanto para uma imagem positiva
quanto negativa. Dessa forma, assumir a gestão da Secretaria Municipal de Saúde é
considerado uma porta para pleitear vaga tanto no legislativo quanto no executivo.
Analisando a ocupação do cargo de Secretário de Saúde, observamos o Quadro 1:
Quadro 1: Mudança na gestão da política de saúde
ANOGESTOR E PRESIDENTE DO
CONSELHO PERÍODO2009 Paulo Roberto Hirano Jan./Dez2010 Paulo Roberto Hirano Jan./Dez2011 Paulo Roberto Hirano Jan./Dez2012 Paulo Roberto Hirano Jan./Mar.2012 Geraldo A. P. Venâncio Abr./Dez.2013 Geraldo A. P. Venâncio Jan./Jun.2013 Francisco A. S. Oliveira Jul./Dez.
Fonte: Elaborado pelas autoras
A partir do Quadro 1, podemos constatar que a gestão da Secretaria Municipal de
Saúde acompanha os mandatos executivos com certa estabilidade, ocorrendo a mudança
apenas no último ano do mandato.
Com a mudança de gestor também ocorre a mudança de alguns cargos indicados
por ele. Isso atrapalha a continuidade do trabalho realizado pela equipe que deixou a
gestão. Podemos ilustrar a situação descrita através da fala do conselheiro 4: “Existem no
mesmo governo grupos diferentes, grupos de poder que brigam entre si, quando um gestor
sai outro gestor entra e uma nova turma também”.
Já a opinião do conselheiro 1 é de que “falta pessoas capacitadas para ocupar tais
cargos de real importância, e que são cercados por assessores despreparados para tais
funções”.
Quanto ao orçamento da política de saúde, ressaltamos algo atípico, pois o
orçamento da saúde deveria ser elaborado pelos técnicos da Secretaria de Municipal
Saúde, apreciado e aprovado pelo CMS. Tal fluxo não ocorre, pois a secretaria que elabora
o orçamento na gestão municipal elaborou o orçamento da política de saúde, posteriormente
apresentou ao CMS.
Os conselheiros afirmaram que o orçamento para a política de saúde foi elaborado e
aprovado pela Câmara Legislativa, mas só depois foi apresentado ao CMS. “A secretaria de
orçamento e finanças diz à saúde como ela tem que gastar” (fala do conselheiro 1).
Sobre essa temática, ao indagar um dos conselheiros sobre essas questões, o
conselheiro 2 disse: “O que acontece é que o pé é maior do que o sapato. Nada é feito
seguindo um planejamento, tudo é feito para apagar incêndio”.
Observamos, através dessa fala, que a política de saúde possui uma gestão com
projetos e programas pontuais, fragmentados, não indo ao encontro dos princípios
doutrinários do SUS, principalmente o princípio doutrinário de universalidade.
Essa segmentação da política de saúde impede o Estado de implementar o que
preconizava a reforma sanitária, o que “afasta cada vez mais a possibilidade de efetivação
do direito à saúde” (BAPTISTA et al., 2009 apud STEVANIM, 2015, p. 64).
Observamos o orçamento é algo que não ocorre através da participação do CMS,
como previsto em Lei e na Resolução 453/2012, que o CMS possui autonomia para manter
o controle social da política de saúde. Simplesmente o orçamento é imposto no Modelo
“Top-Down” de política pública.
Com relação ao Planejamento em Saúde de Campos dos Goytacazes, durante as
reuniões do CMS, ao questionar alguns conselheiros, a maioria diz que há falta de
planejamento. Já o conselheiro 3 disse: “O planejamento é algo que existe só para constar,
não sendo colocado em prática, fica na gaveta”.
Quanto ao Planejamento em Saúde, este está inscrito pelo Pacto de Gestão entre os
entes federativos, a Lei Complementar n. 141/2012, e operacionalizado através do Manual
de Planejamento do SUS, no qual são estabelecidos os modelos a serem seguidos e os
prazos estabelecidos pelo Ministério da Saúde. Destacamos que, no Município de Campos
dos Goytacazes, há um verdadeiro descompasso quanto aos prazos estabelecidos pelo
Ministério da Saúde.
De acordo com o Manual de Planejamento do SUS, os Instrumentos do
Planejamento em Saúde devem ser formulados por técnicos da Secretaria de Saúde e
apreciado e aprovado pelo CMS.
Um dos Instrumentos do Planejamento em Saúde é o Plano de Saúde em nível
municipal (PMS 2010-2013), que foi apresentado aos conselheiros municipais de saúde na
reunião ordinária de 13 de julho de 2010, estando em descompasso ao estabelecido pelo
Ministério da Saúde, descrito no Manual de Planejamento no SUS, no qual:
Será entregue ao respectivo Conselho de Saúde para aprovação, antes da entrega do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias do poder executivo, cujas informações da saúde farão parte (art. 36, § 2° LC n° 141, de 2012). Cabe destacar que o prazo de entrega do projeto de LDO na Casa Legislativa é até o dia 15 de abril (art. 165 CF 1988) (BRASIL, 2015, p. 114).
O PMS (2010-2013) não foi aprovado na reunião ordinária do dia 13 de julho de
2010. Sua discussão ponto a ponto e aprovação pelo CMS ocorreu dias depois, conforme
relatado em ata, em 20 de julho de 2010.
Observamos ainda nas atas a não identificação de cobranças do CMS quanto à
implementação do PMS (2010-2013), e dos prazos estabelecidos pelo Ministério da Saúde.
Também observamos, nas atas, que não há registro nem sequer cobranças de
nenhum tipo, do CMS, quanto às Programações Anuais (PAS 2010, 2011, 2012 e 2013).
Para o funcionário ligado à elaboração dos Instrumentos do Planejamento em Saúde, a PAS
não foi elaborada e aprovada pelo CMS. Mas, no RAG, encontramos descrito a PAS.
Quanto ao RAG, notamos que foi apresentado ao Conselho todos os anos, porém
todos com atrasos, como descrito na Tabela 1:
Tabela 1: RAG (2009, 2010, 2011, 2012, 2013), ano de aprovação e recursos orçamentários.
RAG/ANO ANO DE APROVAÇÃO NO CMS
RECURSOS ORÇAMENTÁRIOSPROGRAMADO EXECUTADO
RAG/2009i3 Julho de 2010Não está disponível no
RAGNão está disponível no
RAG
RAG/2010 Junho de 2011Não está disponível no
RAGNão está disponível no
RAGRAG/2011 Agosto de 2012 209.000.000,00 202.520.703,26RAG/2012 Setembro de 2013 199.503.500,00 240.054.023,83RAG/2013 Não aprovado CMS 626.915.251,664 611.037.636,22
Fonte: Elaborado pelas autoras
Em relação aos prazos estabelecidos pelo MS para elaboração e apreciação do
RAG, este indica que deverá ser “enviado para análise do respectivo Conselho de Saúde
até o dia 30 de março do ano seguinte à execução orçamentária” (BRASIL, 2015, p. 109).
Ao analisar os Instrumentos do Planejamento em Saúde, observamos que os Ao
compararmos o RAG 2010 aos demais (RAG 2011, 2012 e 2013), destacamos que o RAG
2010 é detalhado em suas informações. Já os demais Relatórios Anuais de Gestão não
possuem detalhes em suas informações, mas somente possuem informações gerais, como:
gestão municipal de saúde; como nome do gestor; Fundo Municipal de Saúde lei de criação;
Conselho em funcionamento; PMS aprovado pelo CMS; Plano de Cargos e Salários; adesão
ao pacto pela saúde; adesão à regionalização; e dados demográficos do município.
Ao analisarmos o RAG 2010 e os demais Relatórios Anuais de Gestão (2011, 2012 e
2013), percebemos também que os relatórios não possuem informações sobre as metas
pactuadas e as metas alcançadas (ou valores observados). Dessa forma, recorremos ao site
da Secretaria Estadual de Saúde do Estado Rio de Janeiro, que disponibiliza a tabela com
dados sobre as diretrizes, objetivos, metas e indicadores de saúde.
Alguns pontos de análise
Considerando tais reflexões, temos como objeto o Planejamento em Saúde e os
seus instrumentos na Política de Saúde de Campos dos Goytacazes.
Um dos pontos observados durante a análise foi o funcionamento do Conselho, que
possui uma sala onde ocorrem as reuniões do CMS e uma sala onde funciona a secretaria
3Como descrito no trabalho, o RAG 2009 não é objeto deste estudo, porém destacamos que no ano de 2009 o município foi credenciado à Gestão Plena do Sistema Municipal de Saúde.4O conselheiro 3 ao ser questionado sobre os valores programados e valores executados de 2013 estarem superiores aos dos anos anteriores, o conselheiro 3 disse “esses valores dos anos anteriores não são menores, pois os valores programados e executados não incluem os valores destinados para a Fundação Municipal de Saúde e do Fundo Municipal de Saúde”.
executiva do CMS. Observamos que os funcionários da Secretaria Municipal de Saúde não
sabem dizer onde são localizadas as salas de reunião do CMS e a sala da secretaria
executiva do CMS. Ao entrar na Secretaria Municipal de Saúde não existem placas
indicando a localização dessas salas. Somente encontramos uma placa indicando já
próximo às salas. Ambas não possuem acessibilidade para pessoas cadeirantes.
Quanto às disputas de poder interno do CMS, observamos muitas vezes, durante as
reuniões, que as pautas possuem uma linguagem técnica e rebuscada. Isso, de certa forma,
atrapalha a compreensão dos conselheiros.
Também identificamos através da observação participante nas reuniões do CMS,
grupos de interesses distintos e seus interesses. Visualizamos que existe um grupo
hegemônico (um grupo menor) que, de certa forma, consegue desarticular o grupo maior,
mas mesmo existindo essas “manobras”, o CMS é entendido nesta pesquisa como um
espaço público, uma “arena”, de conflitos de interesses diversos.
Ressaltamos também, que o CMS está sendo utilizado por grupos de interesses
particulares, não indo ao encontro do processo de construção da democracia, podendo dar
visibilidade às “demandas das parcelas excluídas da sociedade, influenciando a agenda
governamental” (VIANNA, 2013, p. 3 apud CAMPOS, 2006).
No que tange à Política e o Planejamento em Saúde, identificamos que a gestão
municipal está no segundo mandato, mas na Política de Saúde em nível local ocorrem
mudanças na gestão. Assim, com essa mudança na gestão municipal de saúde, também
ocorrem mudanças no quadro de funcionários que possuem cargos comissionados.
Diante desse fato, os conselheiros dizem que existem pessoas despreparadas
ocupando cargos com certa importância na gestão municipal de saúde, o que acaba
influenciando essa política.
No que cabe à Política de Saúde, esta deverá planejar suas ações através dos
Instrumentos do Planejamento em Saúde, os quais deverão estar em consonância com o
Manual de Planejamento do SUS.
Ressaltamos que, no Município de Campos dos Goytacazes, ocorre um
descompasso nesses Instrumentos quanto aos prazos estabelecidos pelo Ministério da
Saúde. Encontramos os descompassos nos prazos das aprovações, pelo CMS, do Plano
Municipal de Saúde e dos RAGs 2010, 2011 e 2012. Já o RAG 2013, este não foi se quer
colocado em pauta pelo CMS. Notamos que ao indagar um funcionário ligado à elaboração
do Planejamento em Saúde, este diz que as Programações Anuais de Saúde não são
formuladas. Mas, ao ler os RAGs 2011 e 2012, observamos que estão presentes nesses
documentos. No RAG 2010, não está presente a PAS. Já no RAG 2013 só estão descritos
os valores orçamentários da PAS.
Percebemos que nas atas não estão presentes discussões a respeito da PAS, nem
reclamações e debates a respeito dos Instrumentos. Somente estão citadas nas atas a
aprovação do PMS 2010-2013 e as aprovações dos RAGs 2010, 2011 e 2012.
Verificamos que, durante a análise dos RAGs, não se encontraram as metas
pactuadas pelos entes federativos e as metas alcançadas (ou valores observados).
Para tal, fizemos uma complementação das informações do RAG de cada ano,
analisado com as informações levantadas da Secretaria Estadual de Saúde do Estado do
Rio de Janeiro.
Os dados encontrados mostram que alguns indicadores de saúde não alcançam ou
superam a meta pactuada. Por diversas vezes atentamos para o não acesso de uma grande
parcela da população campista aos serviços da Atenção Básica de forma a estar em
consonância com a prevenção e promoção da saúde.
De certa forma, isso estaria influenciando no aumento com gastos e
sobrecarregando os Serviços de Média e alta Complexidade. Ao indagar aos conselheiros
sobre a questão do presidente do conselho ser o gestor municipal de saúde, os conselheiros
são enfáticos ao dizer que seria melhor dessa forma, pois assim o Secretário estaria
interessado nas decisões do CMS. Mas verificamos que a participação do Secretário é uma
forma de controle da política local e, de certa forma, está relacionada à participação da
gestão municipal no que tange ao sucesso da atuação dos Conselhos.
Verificamos que é necessária a mudança dos atores sociais que compõem o CMS,
pois isso teria influência direta na atuação do Conselho, visto que algumas instituições que
compõem o Conselho dependem do financiamento da Política de Saúde e acabam tomando
decisões de acordo com seus próprios interesses não indo de encontro a interesses
coletivos. Sendo assim, a Política de Saúde não avança em seu debate mais amplo, de uma
gestão democrática e livre de práticas clientelistas.
Quanto aos instrumentos do Planejamento em Saúde, estes foram elaborados,
porém não são devidamente operacionalizados. Este fato remete a seguinte percepção: a
sua elaboração seria por uma questão meramente formal para repasse de recursos federais
e estaduais ao Município de Campos dos Goytacazes. Ocorrem falhas tanto na sua
elaboração por parte dos técnicos da Secretaria Municipal de Saúde, quanto em sua
apreciação, aprovação e controle social por parte do CMS. A julgar por tal panorama
podemos notar que o município “faz de conta que faz planejamento” em sua política de
saúde.
Podemos exemplificar tal argumentação através da fala de um conselheiro que diz
que o planejamento “é algo que existe só para constar, não sendo colocado em prática, fica
na gaveta”. Ressaltamos também a fala do funcionário ligado a gestão da Secretaria
Municipal de Saúde, que afirma não existir um real planejamento, que os funcionários “não
fazem o planejamento” ou não discutem sobre o planejamento de suas ações, e que quando
a meta é alcançada ou ultrapassada não é resultado do planejamento.
Considerações finais
Tendo em vista a realidade da política de saúde de Campos dos Goytacazes, e
fazendo uma leitura das ideias de Testa (1995, 1992, 1989, 1987) a forma como a política
de saúde é organizada e conduzida está diretamente ligada à questão do Poder Social, que
não apenas mantém-se pela coerção, mas também pelo consenso. Esse consenso é
vislumbrado através das práticas do grupo menor, que influencia diretamente o grupo maior
dentro do CMS, através da ideologização, em que esse grupo menor não só sabe que
consegue articular de forma eficaz, quanto se reconhece (tem consciência) como tal.
Uma mudança nesse panorama está ancorada na ideia de novas formas
organizativas para as práticas de saúde, tanto no “âmbito” da Secretaria Municipal de Saúde
com um corpo técnico competente e que possa elaborar e seguir o planejamento, quanto no
próprio CMS, com maior rotatividade das instituições que possuem cadeira no referido
conselho.
Diante do exposto e com uma maior participação dos vários atores sociais
imbricados na Política de Saúde de Campos dos Goytacazes, ela poderia experimentar uma
possível mudança, na política, no planejamento e na gestão, deixando assim de possuir um
planejamento tecnocrático (normativo), passando a ter um planejamento com a participação
popular, tendo um caráter estratégico.
Referências
BAPTISTA, T.W.F. et al. Responsabilidade do Estado e direito à saúde no Brasil: um balanço da atuação dos Poderes. Revista Ciência e Saúde Coletiva. v. 14, n.3. p.829-839. 2009. Disponível em:<http://www.scielo.br/pdf/csc /v14n3/18. pdf>. Acesso em: 20 set. 2015.
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