Kesarev

10, Kunaeva Street, 3rd Floor,

010000, Nur-Sultan, Kazakhstan

phone: +772.73.49-31-59

e-mail: info@kesarev.com

1

ПРЕЗИДЕНТСКИЕ ВЫБОРЫ В КАЗАХСТАНЕ: РИСКИ И

ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ ЗАРУБЕЖНЫХ КОМПАНИЙ

9 июня 2019 г. в Казахстане состоялись президентские выборы. Согласно итогам, победу одержал

исполняющий обязанности главы государства Касым-Жомарт Токаев с результатом 70,96%

голосов. На втором месте – политик и общественный деятель Амиржан Косанов (16,23%), на

третьем – депутат Мажилиса Парламента Дания Еспаева (5,05%). Явка составила 77,4%. Срок

президентских полномочий – пять лет.

Выборы являются одним из этапов активной фазы транзита и реорганизации системы власти,

запущенной отставкой первого президента Казахстана Нурсултана Назарбаева с поста

президента 20 марта 2019 года. Досрочный уход Назарбаева и досрочные президентские выборы

(очередные должны были пройти в апреле 2020 года) говорят о стремлении правящих групп

минимизировать риски дестабилизации, связанные с осложнением экономической ситуации,

конфликтами среди элит и сменой президента.

Риски дестабилизации подтверждаются несанкционированными митингами в Алма-Ате и Нур-

Султане, прошедшими в дни выборов и подсчета голосов.

Транзит власти затягивается на неопределенный срок, в течение которого будет происходить

дальнейшее переформатирование основных институтов власти. Среди инструментов обновления

архитектуры власти на данном этапе можно выделить следующие:

✓ Перераспределение полномочий между институтом президента, правительством и

парламентом.

✓ Закрепление роли первого президента (Елбасы - лидера нации) в качестве верховного

арбитра в обновленной системе власти (на период транзита или далее).

✓ Введение иных законодательных и институциональных гарантий для Н. Назарбаева и его

окружения.

✓ Вероятный запуск новых партийных проектов и обновление состава парламента

(вероятность досрочных парламентских выборов).

✓ Кадровые ротации в правительстве.

✓ Усиление роли силовиков на фоне возрастающей политической нестабильности,

обусловленной процессом транзита.

2

✓ Обновление сегмента общественных организаций и др.

Сравнительно высокий результат кандидатов, занявших второе и третье места (на президентских

выборах 2015 кандидат, занявший второе место, набрал 1,6%) также могут свидетельствовать о

подготовке казахстанского общества к обновлению архитектуры власти и определенным

изменениям формата взаимоотношений власти с бизнесом и иностранными инвесторами.

Подготовка транзита власти началась еще в начале 2017 г. С технической стороны, причинами

запуска данного процесса могли стать:

• Преклонный возраст Н. Назарбаева (79 лет).

• Попытки избежать негативного сценария смены власти в соседних Узбекистане и

Туркменистане (окружение умерших в статусе президентов глав государств было отстранены

от власти и подверглось преследованиям).

Сложная конструкция транзита власти обусловлена необходимостью получения внутренней

(попытки избежать народных волнений, «цветной революции» и т.п.) и внешней (не допустить

международной изоляции Казахстана и возникновения проблем для крупных казахстанских

активов на Западе) легитимности. В этой ситуации выдвижение кандидатом в президенты на

текущих выборах, например, дочери Н. Назарбаева Дариги либо его зятя Тимура Кулибаева, с

одной стороны, выглядело бы как решение вопроса транзита, но с другой – повышало бы

вероятность протестов и негативной реакции Запада.

В то же время «пролонгация» вопроса с транзитом власти (сейчас условно можно говорить о

формировании/сохранении нескольких центров влияния – Назарбаев и его окружение, Дарига

Назарбаева и ее окружение, в перспективе президент Токаев и др.) формирует определенные

риски для иностранных компаний и инвесторов:

• Короткий горизонт планирования в связи с нарастающей политической нестабильностью в

РК:

• вероятная смена ключевых стейкхолдеров на фоне транзита власти (глав и министров

правительства, акимов и др.).

• Тенденции децентрализации системы управления, усложнение процессов согласования и

необходимость также согласования и учета интересов различных групп (прежняя система –

согласование с Назарбаевым, санкция с его стороны и прямая имплементация – может дать

сбой).

• Изменения условий ведения бизнеса для крупного и среднего бизнеса в сегментах FMCG,

транспорта, логистики, сфере IT, услуг и др.:

• повышение общей фискальной нагрузки (налоги, внебюджетные платежи и т.п.);

• наложение дополнительных социальных обязательств для работодателей.

• Возможный пересмотр условий сотрудничества с крупными международными корпорациями

по сырьевым проектам (соглашения о разделе продукции, трубопроводные консорциумы и

т.п.).

• Возможное введение полного запрета на аренду земель сельхозназначения иностранцам

(сейчас действует ряд ограничений на продажу земли иностранным компаниям, а также

3

казахстанским компаниям, аффилированным с иностранным бизнесом; приостановлена сдача

в аренду земли иностранным юрлицам).

• Общеэкономические риски, падение производительности и замедление темпов роста

экономики РК:

• колебание курса тенге (наблюдается уже сейчас на фоне роста политической

нестабильности);

• истощение резервов (прежде всего, Национального фонда РК) и снижение внутреннего

спроса;

• проблем банковской системы и риск возникновения панических настроений.

• Растущее социальное напряжение, риски протестных выступлений, угрозы в сфере

безопасности и др.

10-11 июня

Оглашение итогов выборов

9 июня

Выборы президента

До 16 июня

Вступление в должность избранного президента

4 июля

Предварительная дата заседания Совета иностранных инвесторов

30 августа

День Конституции Республики Казахстан

нач. 2020 г.

Возможные досрочные выборы в парламент РК

12 июня

Инаугурация избранного президента

16 июня – 4 июля

Возможные перестановки в правительстве и среди глав регионов

6 июля

День столицы

1 сентября

Отчет правительства по результатам ревизии госкомпаний

K E S A R E V . C O M

Президентские выборы итранзит власти в Казахстане 2019 r.

5

I. Формирование новой политической системы

На протяжении 2017-2019 гг. был принят ряд поправок в конституцию и конституционные законы

Казахстана. Наиболее актуальные изменения касаются:

• Перераспределения полномочий между ветвями власти (от президента – правительству и

парламенту):

• речь может идти о постепенном переходе к президентско-парламентской форме

правления (по конституции РК сейчас имеет президентскую форму правления). Насколько

успешно будет реализован данный сценарий и будет ли реализован вообще, говорить

пока рано;

• повышение статуса Совета безопасности, возглавляемого Н. Назарбаевым, и придание

ему характера временной надстройки над существующим госаппаратом (возникают

вопросы к устойчивости данной конструкции).

• Дополнительных полномочий для органов госбезопасности.

• Гарантиях личной и финансовой неприкосновенности Н. Назарбаева и его семьи.

• Изменения законодательства о выборах.

Перераспределение полномочий между ветвями власти

Правительство:

• Расширены полномочия в сфере регулирования экономических процессов:

• от президента правительству перешли полномочия по утверждению госпрограмм, а также

единой системы финансирования оплаты труда работников бюджетной сферы.

• правительство по согласованию с президентом получило право распускать избираемые

населением органы власти на местах (маслихаты).

• Конституционная реформа также предполагает в долгосрочной перспективе передачу

функции контроля за деятельности органов, подчиненных президенту:

• Агентства по делам госслужбы и противодействию коррупции.

• Генеральной прокуратуры.

• Центральной избирательной комиссии.

• Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета.

• Национального банка.

Парламент:

• Победившая на парламентских выборах политсила формирует состав правительства (ставка

на определяющую роль Нур Отан).

• Парламент по согласованию с президентом утверждает кандидатуры министров социально-

экономического блока.

• Правительство подотчетно одновременно президенту и парламенту. Парламент может

отправить в отставку министров с одобрения президента.

6

Кроме того, конституционные изменения предусматривают смену статуса и наделение большими

полномочиями Совета безопасности Казахстана:

• Совбез из консультативно-совещательного органа стал конституционным.

• Расширены полномочия Совбеза в сфере экономического регулирования:

• Совет согласовывает назначение и увольнение министров;

• участвует в согласовании экономических программ и бюджетных трат;

• контролирует силовые ведомства и др.

• Определено, что Совбез пожизненного возглавляет первый президент РК Н. Назарбаев.

Совет безопасности во главе с Назарбаевым, по сути, является надгосударственной надстройкой,

главная задача которой – обеспечивать управляемость процесса транзита власти и не допускать

эксцессов. Заметно усложнился механизм согласований и консультаций в структуре

правительство-парламент-президент-Совбез, который должен сохранять консенсус элит во главе

с представителями семьи Назарбаевых.

При дальнейшей реализации данного сценария следует ожидать аппаратного и политического

усиления премьер-министра, превращения его в самостоятельную политическую фигуру с

обширными полномочиями. В этом случае должность назначаемого контролируемым

парламентом и президентом премьера может занять выходец из ближайшего окружения

Назарбаева, что может означать завершение транзита власти. Многое будет зависеть от того, как

в дальнейшем поведет себя новый президент Токаев и будет ли он пытаться получить

политическую самостоятельность (что потребует «заморозки» сценария распределения

полномочий от президента правительству и парламенту).

Дополнительные полномочия для органов безопасности

Расширенные полномочия органов безопасности и их подконтрольность Н. Назарбаеву – еще

одно условие обеспечение транзита власти. Ключевыми органами в данном контексте являются

Комитет национальной безопасности (КНБ), возглавляемый Каримом Масимовым, и Агентство по

делам госслужбы и противодействию коррупции (Алик Шпекбаев).

Последние изменения в законе о противодействии террористической и экстремистской

деятельности, в частности, вводят норму о лишении гражданства за совершение терактов и иных

преступлений, затрагивающих интересы национальной безопасности (сепаратистская

деятельность, участие и руководство экстремистской группой и др.).

Кроме того, приняты нормы об ответственности руководителей на республиканском и

региональном уровнях за коррупционные преступления подчиненных. Для отставки министра или

акима достаточно вступившего в силу судебного решения о признании виновным в

коррупционном преступлении подчиненного им госслужащего. Таким образом, создана своего

рода «тревожная кнопка» в кадровой политике на уровне правительства и акиматов со стороны

силовых ведомств, подконтрольных Н. Назарбаеву.

Данная ситуация теоретически может привести к укреплению позиций силовых структур,

влиянию на транзит власти с их стороны и отсюда на экономические процессы в стране, включая

вопросы регулирования иностранных инвестиций и др.

7

Гарантии неприкосновенности Н. Назарбаева и его ближайшего окружения

Такие гарантии обеспечены на законодательном уровне. Первый президент Казахстана – Елбасы

(лидер нации) обладает неприкосновенностью. Он не может быть привлечен к ответственности

за действия, совершенные в период исполнения им полномочий президента, а после их

прекращения – действия в статусе первого президента. Елбасы не может быть задержан,

арестован, содержаться под стражей, допрашиваться и подвергаться обыску.

Неприкосновенность также распространяется на все имущество Н. Назарбаева и совместно

проживающих с ним членов семьи и др. Также неприкосновенность распространяется на

имущества Фонда Первого Президента РК и учреждаемые им юридическим лицам. Гарантируется

банковская тайна и неприкосновенность банковских счетов Назарбаева и его семьи.

В свете возможного старта волны приватизации определенную роль в смысле гарантий

неприкосновенности активов и капитала Н. Назарбаева и его окружения может сыграть

Международный финансовый центр «Астана», на территорию которого не распространяются

нормы казахстанского законодательства (действует британское право и функционируют

международные суды).

Изменения законодательства о выборах

Изменения в законодательство о выборах были направлены на фильтрацию несистемных игроков

и связанных с ними политсил (покинувший РК крупный предприниматель Мухтар Аблязов):

• Переход к пропорциональной системе голосования на парламентских выборах и выдвижение

кандидатов в президенты от партий.

• Ограничение права переизбираться на должность президента двумя сроками и сокращение

срока президентских полномочий с 7 до 5 лет.

• Дополнительные требования к кандидатам в президенты (скок пребывания на госслужбе – не

менее 5 лет, проживание в стране – не менее 15 лет, прохождение медобследования и др.).

II. Вероятность досрочных выборов в парламент и смены правительства

Поскольку вопрос с транзитом власти остается открытым и предполагает

формирование/обновление властной конструкции, то высокой является вероятность проведения

досрочных парламентских выборов. Данные выборы могут быть направлены на запуск и придание

импульса новым партийным проекта окружения Назарбаева.

Речь идет о следующих проектах:

➢ Экологический проект Алии Назарбаевой (младшая дочь первого президента возглавляет

президиум Ассоциации экологических организаций РК).

➢ Политический проект социальной направленности Дариги Назарбаевой (с марта текущего

года она возглавляет Сенат - верхнюю палату парламента Казахстана).

8

Очередные выборы в нижнюю палату парламента РК должны состояться в 2021 г. Тогда как

досрочные выборы могут пройти в начале 2020 г.

Также есть вероятность смены правительства Аскара Мамина, но против этого играют следующие

факторы:

• Частая смена правительств (предыдущее было отправлено в отставку в феврале текущего

года) снижает аппаратный вес Кабмина в принятии решений:

• вместе с тем, именно правительство и должность премьер-министра, вероятно, должны

сыграть важную роль в транзите власти на конечном этапе.

• В такой ситуации более вероятна смена отдельных министров в рамках политических

договоренностей и согласования интересов в окружении Назарбаева.

III. Программа и заявления К. Токаева. Мотивы выведения на

политическую сцену фигур А. Косанова и Д. Еспаевой

Программа К. Токаева, а также заявления, сделанные до выборов, могут отражать определенные

планы властей в экономической сфере.

В частности, в мае этого года К. Токаев вслед за Н. Назарбаевым заявил о моратории на создание

госкомпаний, а также дал поручение правительству к 1 сентября провести ревизию

существующих видов деятельности госкомпаний и дать предложения по их сокращению для

снижения доли государственного участия в экономике (по некоторым оценкам, она составляет

85%). Фактически речь может идти о вероятности запуска управляемой приватизации.

Полная или частичная приватизация значимых активов (большинство из них входят в фонд

Самрук-Казына) может быть страховкой от риска утраты «управленческой ренты» (контроль

активов без оформления права собственности) в период транзита власти. Одновременно

вероятная приватизация может спровоцировать конфликт между казахстанскими элитами.

Глубина этого конфликта будет зависеть как от характера самого транзита, процессов

разгосударствления экономики, так и от социально-экономического положения Казахстана.

Сравнительно высокие результаты кандидатов, занявших второе и третье места на выборах,

могут представлять интерес как с точки зрения оценки перспектив переформатирования власти,

так и с точки зрения вероятных изменений формата взаимоотношений бизнеса с властью.

Так, занявший второе место А. Косанов, помимо национал-патриотической повестки (усиление

роли казахского языка, декоммунизация и десоветизация и т.п.) выдвигает ряд инициатив,

которые могут являться элементами транзита власти, но не могут быть озвучены по ряду причин

представителями самой власти, а именно:

• Переход к парламентско-президентской форме правления (как конечный этап трансформации

президентской формы правления в президентско-парламентскую, а затем – парламентско-

президентскую или чисто парламентскую).

• Раскрытие деталей международных соглашений и договор (ряд из них секретны) и пересмотр

в пользу Казахстана договоров с транснациональными компаниями по использованию недр.

9

• речь может идти о соглашениях о распределении продукции (СРП) по освоению

нефтегазовых месторождений западными энергетическими компаниями. Соглашения

заключены в 90-е. годы, периодически поднимается вопрос об их пересмотре.

Относительно высокий процент голосов Д. Еспаевой может говорить о подготовке общественного

мнения к вероятному приходу к власти политика-женщины и сосредоточению власти в руках

Дариги Назарбаевой в долгосрочной перспективе.

IV. Взаимоотношения с внешними игроками

На этапе транзита власти внешняя политика Казахстана, вероятно, останется неизменной и будет

ориентироваться на принцип многовекторности. Ключевыми партнерами РК являются ЕС, Китай,

Россия и США. Интересы иностранного бизнеса представляет Совет иностранных инвесторов.

Европейский союз:

• Ключевой партнер с точки зрения казахстанского экспорта: на ЕС приходится примерно 50%

(на Китай и Россию – по 11%).

• Интересы европейских энергетических компаний в проектах по добыче нефти и газа.

• Вопросы сохранения активов и капиталов казахстанской элиты в ЕС.

• Казахстан пытается играть роль медиатора и площадки в решении ряда конфликтов

(Астанинский формат по Сирии, предложения по урегулированию украинского кризиса и др.).

Китай:

• Китай остается наиболее активным кредитором РК в последние годы (задолженность свыше

$1,2 млрд).

• КНР также реализует в Казахстане крупные инфраструктурные проекты (в рамках развития

«Шелкового пути» и др.), что делает Китай ключевым игроком с точки зрения развития

транзитного потенциала РК.

• Инвестирует в добычу сырьевых ресурсов.

• Проявляет интерес к аграрному сектору Казахстана (вызывает наибольшие опасения местных

элит, в связи с чем были приняты ограничения на продажу и аренду земли иностранными

компаниями).

Россия:

• Россия играет ключевую роль в вопросах безопасности (Казахстан – член ОДКБ).

• Россия и Казахстан входят в Евразийский экономический союз.

• Для Казахстана РФ – крупнейший импортер продукции (отрицательное сальдо торговли

между странами не в пользу РК).

США:

• Участие американских энергетических компаний в нефтегазовых проектах в РК.

• Для США Казахстан представляет интерес, прежде всего, в военно-политическом плане

(действует соглашение о коммерческом железнодорожном транзите специальных грузов в

связи с участием США в урегулировании проблем в Афганистане).

10

Перспективы участия Казахстана в ЕАЭС

На фоне транзита власти перспективы участия Казахстана в ЕАЭС приобретают

некоторую неопределенность. Главным интересантом интеграционных процессов

является непосредственно Н. Назарбаев (считается автором идеи создания ЕАЭС), для

которого вопрос евразийской интеграции является в т.ч. вопросом личной

безопасности и гарантий неприкосновенности.

Против более глубокого участия РК в ЕАЭС играют как перекосы во взаимной торговле

(отрицательное внешнеторговое сальдо для Казахстана), так и отсутствие

заинтересованности казахстанского истеблишмента в интеграционных процессах

(воспринимают как дополнительную помеху). При этом вовлеченность российского

бизнеса в экономику Казахстана остается сравнительно низкой.