保安不敢管、执法难发现，不文明养犬如何破截至今年7月20日，上海累计处罚违法养犬行为870余起，与往年同期相比大幅提升

■本报记者 邬林桦 刘雪妍

因为遛狗没牵绳，家住杨浦区星源佳园的孙女士收到一张行政处罚单， 被罚款 20

元。“被处罚过，肯定要长记性的，以后不会再犯这样的错误了。”

上海像整治交通违法一样，通过加强执法处罚力度规范文明养犬，治理各类违法养犬行为。从今年 5 月开始，上海警方对携犬外出未束牵引带、 携带大型犬外出未戴嘴套、携犬外出未悬挂犬牌及携犬进入公共场所且不听劝阻等“三未一进”违法养犬行为，

启动当场执法处罚模式。截至 7月 20日，全市已累计处罚违法养犬行为 870余起，与往年同期相比大幅提升。

与交通违法一样，违法养犬行为同样存在量大面广的问题。犬只伤人、粪便不清理、

噪音扰民等问题，已给市民生活带来严重困扰。 管理部门在执法过程中遇到哪些困难？

完善养犬管理，上海还有哪些探索？

日前，记者跟随上海市公安局杨浦分局殷行路派出所民警，直击其对辖区居民违法养犬行为的现场整治。 在星源佳园小区，一条体形娇小的黄色长嘴腊肠犬正在草坪溜达，没戴牵引绳。犬只主人孙女士在几米开外跟邻居闲聊。见有陌生人走近，这只腊肠犬好奇地上前闻嗅。面对民警询问，孙女士有些不好意思：“我想着就带它在楼下玩一小会儿，所以没拴狗绳。”

殷行路派出所民警石磊解释，孙女士的行为违反《上海市养犬管理条例》二十二条第二款规定：养犬人携带犬只外出应当为犬只束牵引带， 牵引带长度不得超过两米，在拥挤场合自觉收紧牵引带。根据规定，可以处 20元以上 200元以下罚款。“你认识到错误，酌情对你进行 20 元处罚。”孙女士对违法事实和处罚结果均没有异议，填写完相关信息后，收到一张行政处罚决定书。

当天下午，民警在小区只发现这一起违法养犬行为。

跟查处交通违法一样，针对违法养犬行为的执法，民警全程开着执法记录仪。“我们的执法全程录像。按照流程，先查验证件再告知违法行为及应接受的处罚。像孙女士这样没有异议的，执行简易流程就可以。如违法人员有异议， 执法记录仪可以作为证据，

确保执法的公正性。”石磊说。

并非所有执法过程都顺利，石磊在工作中也碰到过不理解、不配合的市民。“比如遛狗不牵绳， 有些市民觉得自己的宠物很乖，

没必要牵绳，认为我们在找碴……跟交通大整治一样，整治违法养犬行为也是一个循序渐进的过程。在处罚的同时，我们也通过贴海报、做活动等形式对市民进行普法教育。”

除了携犬外出未束牵引带外，携犬外出未悬挂犬牌，也是常见的违法行为。一线犬类专管民警表示，要求养犬市民携带犬牌是为了方便确认犬只合法身份。现阶段，市民可以将犬牌拍照存档，民警检查时出示照片即可。此外，犬只打疫苗时植入体内的电子芯片，也可以作为犬只合法身份证明。

《上海市养犬管理条例》实施 9年，大部

分养犬市民对文明养犬规范都有足够认识。但记者近日走访发现，除了无证养犬、不牵狗绳等违法养狗行为外，犬只随地排泄、噪音扰民等在居民小区多发，引发市民对这类行为的诟病。

家住世纪大道附近的郑歌，有一只养了五年多的萨摩耶犬，因为体型较大，平时出去都会牵着。可她发现小区有很多体型较小的泰迪、雪纳瑞却不牵绳。“这两种狗尽管个头不大， 但性格凶猛。 有次我遛狗， 一只没牵绳的泰迪冲过来。我跟主人说，我家狗怕生，能不能别过来。结果主人说，你牵好就行，我家狗很乖的。”话音刚落，那只泰迪就开始挑衅。郑歌的狗出于防御一直在低吼，她赶忙拉紧绳子走开。

郑歌所在小区的保安也常见到遛狗不牵绳的业主， 虽然心里不满， 但不会上前干涉。

“看到不牵绳我们也很烦，但我们不是警察，没有执法权，说了人家不开心，以后工作不好做，

干嘛找不痛快？”

在静安区四和花园小区，不少业主抱怨在小区路面踩到犬粪的不快经历。对此，小区物业工作人员也很无奈。“我们已在小区设置不少文明养犬的标语，如果看到有养犬居民不清理宠物粪便，我们也会上前提醒。但仍有少数居民不遵守规范，不理会劝说。我们也只能劝导，不行就自己帮他们清理。”

除公安部门外， 养犬管理还涉及农委、房管、城管、市容绿化等多个行政管理部门。面对不文明养犬问题，一些管理部门负责人坦言管理上存在难度。

“例如小区内犬只粪便未清理问题，一个

是很难发现，另一个是取证较难。”市城管局相关负责人表示，《上海市市容环境卫生管理条例》规定“宠物粪便应自行清理”，违者可处 20

元以上 200 元以下罚款，“一般我们在街面巡逻时发现的现场违法，可以当场处罚，其他情况就较难处理。”

上海一些小区正在探索通过居民自治制定公约，规范业主文明养犬。上海市宠物业行业协会副会长孙雪梅说，在市中心一些高档小区，居委会、业委会和物业联合制定《小区养犬公约》， 赋予物业对业主不文明养犬行为的管理权，并结合智能安防设施，固定不文明行为的证据。“在这些小区，将犬粪带回家已成为约定俗成的做法。 通过市民自发约定的规则，强化巩固正式的规则，可以作为参考案例。”

犬只随地排泄和噪音引诟病发现难取证也难

5焦点2020年 7月 28日 星期二www.jfdaily.com

责编：王蓓 编辑：田瑾

本市将提升养犬办证含金量便利度“一网通办”总门户“随申办市民云”客户端开通线上养犬登记

■本报记者 刘雪妍 邬林桦

近年来，上海发生的犬只伤人事件，肇事元凶多为无证、无主及流浪犬只。这些犬只是否被妥善处置，是市民群众关注的焦点。

市公安局治安总队相关负责人表示，民警在日常巡查中发现或接到投诉举报，将对相关犬只进行捕获并送至犬类留验所。据统计，全市近两月收容处置各类无主、流浪犬数较去年同期上升 18%。

被收容的犬只，相当一部分可通过一定程序找到“新家”。上海市宠物业行业协会副会长孙雪梅介绍，2019年起， 上海市宠物业行业协会与公安部门的犬类留验所展开合

作，流浪犬经过前期筛选，符合品种和健康要求，并经农委畜牧兽医部门指定机构检疫合格后，如果有人提出领养，经公安机关认可其符合法定养犬条件的， 可办理养犬登记后领养。

市民可通过“宠安家”小程序参与领养宠物。领养犬只一般要求：同城，为犬办理犬证、做绝育，出门牵绳，签署协议等，还要接受公安部门和宠物协会的监督。

同时，警方表示，将提升养犬办证的便利度和含金量，鼓励市民为宠物犬办理合法身份，鼓励引导规范养犬。去年 12月，市公安局治安总队依托市政府“一网通办”总门户和“随申办市民云”客户端，正式开通线上办理养犬登记。市民足不出户，即可线上办理《养犬登记证》的新

办、补证、年度审验、变更、注销等业务，证件办理成功后可选择邮政快递送证上门。

为最大限度满足市民需求，警方依旧保留线下办理模式，市民可至辖区派出所“综合窗口”或辖区“一门式”办理点，提交纸质材料，提出并办理养犬登记。目前，全市公安机关在各区基层派出所设置 244个办理网点，

为市民提供《养犬登记证》线下办理渠道。

此外，警方正在探索通过协调各方免费提供第三方责任险，通过科技手段升级提供爱犬护犬增值服务等方式，提升市民的主动办证率。警方还在探索与相关部门及市宠物协会合作， 建立本市文明养犬信用积分制，

并纳入征信体系实施联合惩戒。

人大代表把脉养犬执法难：

只罚20元？太轻！■本报记者 王海燕

《上海市养犬管理条例》修订已列入市人大常委会 2020年度立法计划调研项目。上周，市人大监察和司法委员会听取公安治安总队汇报，探讨关于立法调研的相关问题。记者获悉，《上海市养犬管理条例》如若修订，拟增加流浪猫、无主猫的妥善收容、认领等内容。

执法成本明显高于违法成本今年市人代会，许丽萍等 21名代表提交关于

加快修订《上海市养犬管理条例》的议案。同时，高燕峰等 12名代表也提出参照条例，制定《上海市宠物管理条例》。这两份议案作并案处理。

许丽萍认为， 养犬执法主要遇到三类问题：

一是根据现有法律，违法处理程序较复杂，基层执法花费时间过多；二是执法成本明显高于违法成本，法律威慑力不足；三是流浪犬数量多，收容所无法满足实际需求。

《上海市养犬管理条例》规定，对犬龄满三个月的犬只未进行狂犬病免疫接种的，处一千元以下罚款。“这个处罚力度不足。鉴于狂犬病后果严重， 狂犬病免疫接种是控制该风险的重要手段，

需要以零容忍的态度、高处罚手段，倒逼养犬者履行法定职责。”许丽萍说。

按照条例，对“三未一进”可以处 20 元以上200 元以下罚款。“20 元的底线处罚明显偏低。”

许丽萍说，市民反映此类违法现象较普遍，伤人风险由此引起，建议加大执法力度，提高处罚额度。“‘平安上海’已成为上海名片，然而，恶犬伤人时有发生，让市民在社区、街区漫步时感到不安全。犬类管理成为平安社区建设的短板。”许丽萍等呼吁加快修订现有法规。

管理条例应该覆盖多种宠物高燕峰代表的关注点还包括其他宠物。“原

来的《养犬》条例管不到这么多宠物。”高燕峰建议通过制定《上海市宠物管理条例》，依法减少养宠物给城市环境卫生、公共安全、邻里关系造成的负面影响。 具体建议包括设立地方宠物收容所，统一处理流浪犬、流浪猫，每个区域设立一个专门处理宠物尸体的场所。市人大代表杨建忠的关注点在“流浪猫”。他调研发现，不少社区的流浪猫泛滥，对环境、安全造成一定威胁。他建议政府部门出台相关规范性文件，将养犬、养猫及豢养其他宠物一并纳入管理范围。

据了解，2019年 9月， 市公安局治安总队会同市有关部门在充分调研前提下，启动《上海市养犬管理条例》修订工作，主要针对《条例》执行中反映较突出的养犬违法成本低、 执法成本较高等问题，研究组织实施修改，进一步加大对违法养犬行为的处罚力度。 考虑到猫科类动物是狂犬病病毒的主要宿主之一，存在将病毒传染给人群的风险，

拟建议将《上海市养犬管理条例》修订为《上海市养犬和养猫管理条例》，增加“对流浪猫、无主猫妥善开展捕捉、收容、认领、领养等工作”的表述。

目前，市公安局已将《条例》修订草案稿及相关修订必要性说明呈报市人大常委会法工委开展立项审查，经市人大常委会法工委审议，《条例》修订工作已列为 2020年上海市人大常委会立法计划重点调研项目。市人大监察和司法委表示，在条件成熟时， 相关政府部门可按照立法程序向市人大常委会提出宠物管理地方立法的议案。“到时是对原有条例进行修订， 还是专门进行宠物管理立法，还要进一步论证。”市人大监察和司法委相关人士表示。

携犬外出须挂犬牌束牵引带执法过程全记录

昨天 14时许，在静安四和花园小区，一位养犬居民在凉亭乘凉，并未给宠物犬束牵引带，任其在小区公共绿地自由溜达。 邬林桦 摄

处罚“三未一进”对携犬外出未束牵引带、 携带大型犬外

出未戴嘴套、 携犬外出未悬挂犬牌及携犬进入公共场所且不听劝阻等违法养犬行为，当场执法处罚

犬牌可拍照存档现阶段市民可将犬牌拍照存档， 民警检

查时出示照片即可。此外，犬只打疫苗时植入体内的电子芯片， 同样可以作为犬只合法身份的证明

营商环境改革让上海更有竞争力（上接第 1版）“过去 10年，中

国在所有《营商环境报告》所涉及指标中均有改善，这令我们印象深刻。由于在营商环境方面强有力的改革，不仅让中国被公认为是大型经济体中最重要的改革者，还成为世界上发展最快的十大经济体之一。”马钦说。

马钦分析，2018年以前， 投资和出口是拉动中国经济增长的主要动力。但 2018年以后，随着内部和外部经济环境的变化，中国“新旧动能”转换，传统动能的边际收益开始递减。在此情况下，营商环境的改革成为影响一个经济体增速的主要因素之一。“这一点， 在像上海这样的发达城市中， 体现得更为明显。比如这几年，上海在与东京、首尔、新加坡、旧金山等全球城市的激烈竞争中，变得更有优势。”

数据显示， 随着营商环境的改善，2019年 2月至 11月，上海共吸引外商投资项目 6168 个，比上年同期增长近三分之一；获得新到外商投资 178亿美元，比上年同期增长 10%。在吸引外资之外，上海同期还掀起了创业热潮。截至 2019年底，上海市企业期末户数约为 220万户，其中，新设企业 367620

户，同比增长约 8%。同时，上海市包括个体工商户在内的全部市场主体数量达到 250万家以上，相当于每 10个人左右就有一个人在当“老板”。

上海多项首创成世行推荐改革样本专题报告认为，中国的营商环境“飞跃式”改善始

于 2018年，这其中，参与测评的上海立下汗马功劳。

资料显示，2017年底， 上海召开首届全市营商环境工作推进大会，这之后，营商环境改革成为上海市的首要任务。2018年至 2020年间，上海相继推出营商环境改革 1.0版、2.0版和 3.0版， 三年间共系统实施了 300多项营商环境改革任务。

“2018至 2019年期间，上海采取了大量的措施精简流程，并简政放权。”多次来到上海的马钦举例，

2019年，上海市人民政府采用了简化的“以告知承诺为基础的审批程序”，取代了之前复杂且冗长的审批程序。据政府公布的信息，简化后的程序已经在工商许可和建筑许可中得到广泛应用。由此，上海成为中国试点告知承诺审批程序的首批城市之一， 同时也是第一个通过发布相关条例将其制度化的城市。

又比如，2019年， 上海在浦东新区试点企业开办多证合一改革。“就我所知，起初在上海开一家便利店，就需要从多个政府部门申领 5张许可证。”马钦说，但随着改革的落地，现在只需要一张“行业综合许可证”就可以。相关信息显示，截至目前，该项改革已在上海的 10个试点行业实施，除了便利店，

还包括饭店、酒店、健身中心等。

专题报告显示，中国强有力的营商环境改革离不开政府内在强大的驱动力和政府效能的提升。在政府效能方面，世界银行认为，上海建立中国第一个“一网通办”总门户，为全国各地的改革做出了表率。“在‘一网通办’中，上海通过区块链、大数据和其它数字技术整合了全市范围内的跨机构政务服务，极大地提高了行政效率，并提升了上海的营商便利度。”专题报告推荐此为优秀改革样本之一。

“通过 3年来的实践，我们越来越感受到，制度已经成为继土地、劳动力、资金之外的第四种生产要素，营商环境背后所体现的制度优势和城市软实力是实现高质量发展的决定性因素。” 上海市发改委营商处处长卢爱国表示。

卢爱国的看法得到世界银行的认同。专题报告指出，随着中国营商环境改革的深入，政府越来越意识到，营商环境改革应当围绕企业，特别是私营企业的实际需求进行。“比如，我很赞同上海政府说的一句话：营商环境好不好，关键要看企业评判。”

马钦回忆，自那之后，上海开始积极地让私营部门参与到营商环境改革的工作中。

报告调研显示，2018至 2019年，上海市政府先后召开 16场企业家调研座谈会、 深度访谈 120名在沪企业家，并在 2019年完成 1077份营商环境结构性评估问卷。“2019年，上海成立营商环境优化提升咨询会，这在中国又是首创。”马钦认为，中国需要继续在全国范围内推广上海和北京的营商环境改革经验。

营商环境改革无止境在最新的专题报告中， 虽然中国 2018年以来

的营商环境改革和提升都非常显著，但世界银行认为，过去的成功并不能保证未来的成功，中国需要做出进一步的努力，才能推动中国跻身《营商环境报告》的全球前列。

世界银行建议，在《营商环境报告》的框架内，

中国仍须在多个领域持续推进改革。包括简化建筑许可办理和确保建筑法规和监理质量、进一步改善跨境贸易、制定和建设为获得信贷提供便利的法规和基础设施、办理破产等。“在这几个方面，中国依然落后于其它先进经济体。”专题报告指出，在《营商环境报告》的评估范围之外，中国还须保持改革势头，扩大数据开放，提高私营部门反馈的数量与质量，进一步加强跨部门协调等。

卢爱国也表示，对标世界银行《营商环境报告》

相关指标， 上海依然有很大的改进和提升空间。未来需要继续学习新加坡、中国香港等先进经济体的先进经验，让更多企业可以享受到营商环境改革所带来的红利。“只要中国持续推进以公平、开放为主旨的营商环境改革，将不仅有助于提振包括私营企业在内的国内经济， 而且还将缓解潜在的贸易摩擦。”世界银行表示。

构建更高层次粮食安全保障体系（上接第 1 版）要聚焦粮食生产、储备、加工、流通、销售、监管等全过程、多环节，抓重点、补短板、强弱项。要突出重点抓提升，强化质量安全意识，加强内控管理和外部监督，推动大数据和物联网等新技术运用，推进粮食应急加工能力建设，实现供给配送渠道整合优化。

龚正指出，要夯实责任，形成推进粮

食安全考核工作的强大合力。要把稳“方向盘”， 推动形成政府储备与企业储备功能互补、协同高效的新格局，加强粮油品牌建设，

推进绿色高质高效发展。要拧牢“责任阀”，

进一步压实部门、各区和企业责任。要用好“指挥棒”，不断健全粮食安全责任制考核办法，细化考评指标。

市委常委、常务副市长陈寅出席。

打造高素质专业化的干部队伍（上接第 1 版）要加强培育、强化管理、吸引人才，打造一支高素质专业化的干部队伍。

龚正指出，要落实落细全面从严治党“四责协同”机制，鼓励政府系统各级领导

干部敢作敢为、善作善为，不断提高政府系统党的组织建设质量和水平。

市政府党组成员作交流发言。 会前，全国人大常委会法工委民法室副主任杜涛作民法典专题讲座。

打造良好产业生态提供更优服务（上接第 1版）他说，中国铁建正深入贯彻习近平总书记在企业家座谈会上的重要讲话精神， 希望以此次签约为契机，全力参与上海城市建设，进一步服务国家战略， 推动产业能级提升和经济高质量发展。

市委常委、副市长吴清与中国铁建股份有限公司总裁庄尚标代表双方签署战略合作协议。

市领导诸葛宇杰参加相关活动。

根据合作协议，上海市与中国铁建将本着“优势互补、互惠互利、

共同发展” 的原则全面深化合作，

发展总部经济， 打造中国铁建上海技术创新中心，

助力企业参与上海自贸试验区临港新片区、长三角生态绿色一体化发展示范区等重点区域开发建设。

聚焦上海形成新发展格局（上接第 1 版）根据市政协关于落实

全国 “两会” 精神和市委要求调整充实2020年市政协相关履职工作的方案，市政协经济委员会牵头成立课题组， 从经贸、

金融、 新片区发展规划等多角度开展调研，深入分析上海率先形成新发展格局的背景、基础和亟待补足的短板，从深化体制机制改革、提升产业发展能级、深化科技策源功能、承载国家战略、助力经济转型和深耕制度链接试验田、占据资源配置桥头堡、 打造开放枢纽基本盘等方面，聚焦上海建设国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接提出对策。

会议审议了“聚焦‘五个重要’的战略目标和功能定位，推进中国（上海）自由贸易试验区临港新片区全方位高水平对外开放” 重点课题调研报告。 今年 3月至 6

月，市政协经济委员会牵头开展调研，对照自贸试验区总体方案任务要求，重点围绕一年来临港新片区发展情况，组织委员深入走访、广泛协商，全面分析新片区开发建设需要关注的问题，建议对标国际公认的竞争力最强的自由贸易园区，加快形成以特殊政策为引领、监管能力为保障、产业功能培育为着力点、城市功能为支撑的临港新片区开发开放新模式。调研报告还从推动开放政策实施见效、市级事权“应放尽放”、构建协同发展产业体系、提升新片区城市功能和城市能级、营造国际一流法治环境等方面，提出具体建议。

会议审议了市政协农业和农村委员会、

教科文卫体委员会职责任务清单。

市政协副主席方惠萍、周汉民、王志雄、

张恩迪、李逸平、金兴明、黄震出席。