НАЦИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИ ПРАВОВЫЯ НАУХ К...

НАЦИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВОВЫХ НАУК УКРАИНЫ

ЕЖЕГОДНИК УКРАИНСКОГО ПРАВА

Сборник научных трудов Основан в 2008 году

№ 5/2013

УДК 340(058)(477) ISSN 2077-4052

Рекомендовано к печати Президиумом Национальной академии правовых наук Украины

(Постановление № 83/4 от 20 ноября 2012 г.)

Е36 Ежегодник украинского права : сб. науч. тр. / отв. за вып. А. В. Петри-шин. - Харьков : Право, 2013. - № 5. - 636 с.

В научном издании «Ежегодник украинского права» собраны лучшие статьи, которые были опубликованы в 2012 году учеными Национальной академии правовых наук Украины, других учебных заведений и научных учреждений в области правоведения, по проблемам теории и истории госу¬ дарства и права, государственно-правовых наук и международного права, гражданско-правовых наук, экологического, хозяйственного и аграрного права и уголовно-правовых наук.

Учредитель — Национальная академия правовых наук Украины Издатель — Национальная академия правовых наук Украины

Редакционная коллегия:

В. Я . Т а ц и й (главный р е д а к т о р ) , Ю . С. Ш е м ш у ч е н к о (заместитель главного редактора), А . В. Петришин (ответс т в е н н ы й с е к р е т а р ь ) , Ю . В . Б а у л и н , Ю . П . Б и т я к , В. И. Борисов, Л. К. Воронова, А . П. Гетьман, В. Н. Де¬ нисов , А . Д. Крупчан, В. В. Комаров, Н. С. Кузнецова , В. М . Литвин, В. К. Мамутов , В. Т. Нор, Е. П. Орлюк, П. М. Рабинович, А . В. Скрипнюк, А . Д. Святоцкий, Д. В. Та¬ бачник, В. П. Тихий

Ответственный за выпуск А. В. Петришин

Зарегистрирован Министерством Украины по делам прессы и информации (Свидетельство о Государственной регистрации печатного средства массовой

информации. Серия КВ № 15596-4068 Р от 09.07.2009 г.)

Адрес редакционной коллегии: 61024, Харьков, ул. Пушкинская, 70, Нацио¬ нальная академия правовых наук Украины, тел. 704-19-01.

© Национальная академия правовых наук Украины, 2013 © «Право», 2013

Н А Ц І О Н А Л Ь Н А А К А Д Е М І Я П Р А В О В И Х НАУК У К Р А Ї Н И

ЩОРІЧНИК УКРАЇНСЬКОГО ПРАВА

Збірник наукових праць Заснований 2008 року

№ 5/2013

УДК 340(058)(477) ISSN 2077-4052

Рекомендовано до друку Президією Національної академії правових наук України (Постанова № 83/4 від 20 листопада 2012 р.)

Щ92 Щорічник українського права : зб. наук. пр. / відп. за вип. О. В. Петри-шин. - X . : Право, 2013. - № 5. - 636 с.

У науковому виданні «Щорічник українського права» зібрані найкращі статті, які були опубліковані у 2012 році науковцями Національної академії правових наук України, інших навчальних і наукових закладів у галузі правознавства, з проблем теорії та історії держави і права, державно-правових наук і міжнародного права, цивільно-правових наук, екологічного, господарського та аграрного права і кримінально-правових наук.

Засновник — Національна академія правових наук України Видавець — Національна академія правових наук України

Редакційна колегія:

В. Я . Тацій (головний редактор), Ю . С. Шемшучен-ко (заступник головного редактора), О. В. Петришин (відповідальний секретар), Ю . В. Баулін, Ю . П. Битяк, В. І. Борисов, Л. К. Воронова, А . П. Гетьман, В. Н. Денисов, О. Д. Крупчан, В. В. Комаров, Н. С. Кузнєцова, В. М. Литвин, В. К. Мамутов , В. Т. Нор, О. П. Орлюк, П. М . Рабінович, О. В. С к р и п н ю к , О. Д. С в я т о ц ь к и й , Д. В. Табачник, В. П. Т и х и й

Відповідальний за випуск О. В. Петришин

Зареєстрований Міністерством України у справах преси та інформації (Свідоцтво про Державну реєстрацію друкованого засобу масової

інформації. Серія КВ № 15596-4068 Р від 09.07.2009 р.)

Адреса редакційної колегії: 61024, Харків, вул. Пушкінська, 70, Національна академія правових наук України, тел. 704-19-01.

© Національна академія правових наук України, 2013 © «Право», 2013

5¹ 5/2013 ¹ 5/2013

ÑÎÄÅÐÆÀÍÈÅ

Предисловие ..................................................................................................................................9

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Таций В. Понятие и система правоохранительных органов в контексте системных изменений Конституции Украины ...................................................................................11

Петришин А.Правопонимание в отечественной теории права: общесоциальный контекст ...........24

Гончаренко В.Правовой статус Верховной Рады Украины по Конституции Украины 1996 года ....45

Зайчук О. Украинские перспективы законодательного закрепления внедрения медиации .......55

Копыленко А.Конституционная трансформация в Украине: историческое развитие в свете современных задач ................................................................................................65

Рабинович П. Общетеоретическое правогосударствоведение в Украине: достижения, проблемы, перспективы .....................................................................................................79

Ермолаев В. Местные представительные органы власти Великого княжества Литовского и Речи Посполитой .............................................................................................................92

Онищенко Н. Нормотактика – составляющий элемент государственной правовой политики ...........................................................................................................103

Шевчук С.Судебная защита социальных выплат как права собственности: практика Европейского суда по правам человека и судов конституционной юрисдикции ....................................................................................................................... 110

Ярмыш А. Учебная историко-правовая литература как перспективный объект научных исследований (размышления в связи с анализом творческого наследия профессора П. П. Музыченко).........................................................................................120

ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ НАУКИ И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Барабаш Ю.Вопросы непосредственной демократии в теории и практике конституционного права Украины ..................................................................................................................125

Воронова Л.Новое законодательство Украины о бюджетных расходах как третьей стадии бюджетного процесса ......................................................................................................144

6 Åæåãîäíèê óêðàèíñêîãî ïðàâà Åæåãîäíèê óêðàèíñêîãî ïðàâà

Гаращук В. Антикоррупционное законодательство 2011 г.: перспективы развития и применения ....................................................................................................................162

Кучерявенко Н.Согласование родовых и видовых конструкций при регулированиибюджетных доходов .........................................................................................................170

Селиванов А.Конституционная безопасность в обеспечении суверенитета народа .......................188

Скрипнюк А.Конституционный строй в Украине: методологические проблемы развития и совершенствования в контексте конституционной модернизации.........................202

Орлюк Е.Правовые основы формирования финансовой базы местного самоуправления города Киева ......................................................................................................................213

Серёгин В. Обеспечение неприкосновенности частной жизни в эпоху компьютерных технологий .........................................................................................................................231

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ НАУКИ

Кузнецова Н., Довгерт А. Институт юридического лица в Гражданском кодексе Украины ...............................240

Дзера А. Общие принципы охраны и защиты права собственности .........................................275

Кохановская Е. Гражданско-правовые проблемы предоставления покупателю информации о товаре, который предлагается для продажи .......................................289

Луць В. Сроки и термины как общие категории гражданского права .....................................297

Майданик Р. Инновации и правo интеллектуальной собственности в международном частном праве ................................................................................................................... 316

Спасибо-Фатеева И.Значение государственной регистрации для гражданских правоотношений .........340

Стефанчук Р. Перспективы договорного регулирования личных неимущественных отношений......352

Харитонов Е. Некоторые проблемы определения понятия и сферы действия гражданского законодательства Украины .....................................................................361

Харитонова Е. Проблемные вопросы возникновения творческих (авторских) правоотношений интеллектуальной собственности ..................................................................................377

Чанышева Г. Правовые основы социального диалога в сфере труда ................................................396

7¹ 5/2013 ¹ 5/2013

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ, ХОЗЯЙСТВЕННОЕ И АГРАРНОЕ ПРАВО

Шемшученко Ю. Всемирный договор об экологической безопасности земли как системообразующий акт международного экологического права ......................403

Гетьман А. Эколого-правовые договоры: законодательная ретроспектива и современность ............................................................................................................... 409

Андрейцев В. Консолидирующая роль земельного законодательства в развитии системы природоресурсного права: проблемы преподавания и исследования .......................428

Бобкова А. Хозяйственно-правовое обеспечение использования природных ресурсов: состояние и перспективы развития ................................................................................436

Малышева Н.Проблемы правового и организационного обеспечения развития системы экологического законодательства Украины ..................................................................459

Носик В. Методологические и теоретические основы правовой идеологии земельной реформы в Украине .......................................................................................485

Семчик В. Основы кооперативного права Украины .......................................................................491

Устименко В., Джабраилов Р.Роль публичной собственности в обеспечении социально-экономического развития государства .......................................................................................................503

Шульга М. Состояние развития земельного права .......................................................................... 516

УГОЛОВНО-ПРАВОВЫЕ НАУКИ

Зеленецкий В. Принцип официальности в современном уголовном процессе ..................................540

Панов Н.Уголовная ответственность: понятие, принципы, основание .....................................543

Журавель В. Концептуальные подходы к модернизации криминалистических методик ............557

Марочкин И.Легитимность судебной власти ......................................................................................571

Тищенко В.О современных направлениях развития криминалистической методики расследования преступлений ..........................................................................................579

Грищук В. Негативная (ретроспективная) юридическая ответственность и ее основания ...................................................................................................................590


Головкин Б.Превентивное воздействие системы антикриминального законодательства Украины на преступность ................................................................603

Денисова Т. О криминологии и не только… .....................................................................................612

Лобойко Л. Опасен тем, что невиновен ..............................................................................................619

Лысодед А. Правовые основания общения осужденных к лишению свободы с внешним миром ..................................................................................................................626

9¹ 5/2013 ¹ 5/2013

Предисловие

На сегодняшний день в Украине издается более 100 специализирован-ных юридических журналов и сбор-ников, в которых публикуются тысячи научных статей. Соответственно воз-никает проблема, как выявить среди них наиболее значимые для юриспру-денции? Отсюда – необходимость опубликования в отдельном издании научных работ, в которых освещают-ся наиболее фундаментальные и при-оритетные проблемы правоведения за определенный период.

В 2008 году решением президиума Академии было учреждено общена-циональное научное издание – Еже-годник украинского права, в котором публикуются наиболее интересные статьи по юриспруденции академиков и членов-корреспондентов Нацио-нальной академии правовых наук Ук-раины, а также научных сотрудников, которые работают в исследователь-ских учреждениях НАПрН Украины, НАН Украины, других ведущих науч-ных и высших учебных заведениях Киева, Харькова, Донецка, Львова, Одессы.

Ежегодник имеет целью стать свое-образным маяком в море разнообраз-ной научной информации, которая была напечатана в отечественных и зарубежных изданиях на протяжении

предыдущего года. Ежегодник укра-инского права – уникальное юридиче-ское издание, посвященное широчай-шему спектру проблем правовой науки, которое должно быть концен-трированным источником современ-ной научно-правовой мысли по акту-альным вопросам теории и истории государства и права, конституционно-го, уголовного, гражданского, хозяй-ственного, международного и других отраслей права, которое не имеет ана-логов в Украине. На страницах данно-го издания аккумулируются современ-ные правовые концепции и теории дальнейшего развития Украины как демократического, социального, пра-вового государства, наиболее инте-ресные и актуальные идеи, подходы современной юридической науки.

Отбор статей проводят отделения Академии (теории и истории государ-ства и права, государственно-право-вых наук и международного права, гражданско-правовых наук, экологи-ческого, хозяйственного и аграрного права, уголовно-правовых наук), ко-торые объединяют ведущих ученых-правоведов со всей Украины.

Данный выпуск является пятым номером Ежегодника, который изда-ется на русском языке. Главная цель данных изменений – дать возможность


ученым из других стран, прежде всего Российской Федерации и государств СНГ, ознакомиться с проблемами, ак-туальными для украинской юридиче-ской науки, как общетеоретическими, так и в различных отраслях права, со-временным законодательством Украи-ны и практикой его применения.

Это издание будет интересным широкому кругу читателей: научным и педагогическим работникам, аспи-рантам, адъюнктам, студентам выс-ших учебных заведений и всем тем, кто интересуется основными направ-лениями развития украинской юриди-ческой науки.

Главный редактор, президент Национальной академии

правовых наук УкраиныВ. Я. Таций

11¹ 5/2013 ¹ 5/2013

УДК 342.4:351.74

В. Таций, ректор Национального уни-верситета «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», пре-зидент НАПрН Украины, академик НАН Украины, председатель комиссии Кон-ституционной Ассамблеи по вопросам правоохранительной деятельности

Понятие и система правоохранительных органов в контексте системных изменений

Конституции Украины

ÒÅÎÐÈß È ÈÑÒÎÐÈß ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÀ È ÏÐÀÂÀ

Понятие «правоохранительные ор-ганы» является одним из наиболее неопределенных в украинском право-ведении, внутренне противоречивым по содержанию и громоздким по объ-ему. Следует отметить, что подобная ситуация с толкованием термина «правоохранительные органы» имеет место в правовой науке и других го-сударств СНГ, в частности в Россий-ской Федерации и Беларуси. По этой проблеме написано немало моногра-фий и диссертаций, которые, однако, так и не дали четкого ответа на основ-ной вопрос: что такое правоохрани-тельный орган? И главное: каковы особенности его статуса и функций, какие государственные органы следу-ет относить к правоохранительным?

Но реформирование в сфере право охранительной деятельности и установление статуса правоохрани-

тельных органов в законодательном поле Украины невозможны без перво-очередного определения сущности термина «правоохранительные орга-ны», функционального назначения и системы последних. Сегодня в нау-ке наблюдается конкуренция терми-нов «правоохранительные органы», «правозащитные органы», «органы уголовной юстиции». К системе пра-воохранительных органов относят различные по своему статусу и функ-циональному назначению органы, что делает невозможным определение их системы. Например, отнесение к ней судебных органов довольно часто встречается не только в теории, но и на законодательном уровне, что тер-минологически является допустимым, но нецелесообразным из-за особенно-го места судебной власти в правовой системе. Кроме того, часто обосновы-


Òåîðèÿ è èñòîðèÿ ãîñóäàðñòâà Òåîðèÿ è èñòîðèÿ ãîñóäàðñòâà è ïðàâàè ïðàâà

вается причисление адвокатуры то к правозащитным, то к правоохрани-тельным органам, что также не спо-собствует пониманию сущности и особенностей ни правоохранитель-ных органов, ни адвокатуры.

Понятие «правоохранительные ор-ганы» стало широко использоваться после принятия Конституции Украи-ны 1996 г., которая возложила обеспе-чение государственной безопасности и защиту государственной границы Украины на «соответствующие во-инские формирования и правоохра-нительные органы государства, ор-ганизация и порядок деятельности которых определяются законом». Анализ ч. 3 ст. 17 Конституции позво-ляет констатировать конституцион-ное значение функции правоохра-нительных органов обеспечения государственной безопасности и за-щиты, однако основная функция этих органов – обеспечение правопорядка в обществе и государстве, защита прав и свобод человека от правонару-шений – в Конституции Украины не закреплена.

До этого в политических докумен-тах бывшего СССР такого рода орга-ны назывались административными. Поэтому не случайно проблематика правоохранительных органов тради-ционно относится главным образом к предмету административного права.

Таким образом, в результате ши-рокого толкования правоохранитель-ной функции в правоохранительные органы включаются практически все органы исполнительной власти, кото-рые в той или иной степени занима-

ются выполнением правоохранитель-ных функций, то есть так или иначе правоохранительной деятельностью. Так, ныне в украинском администра-тивном праве насчитывается от 17 до 80 правоохранительных органов в за-висимости от конкретного содержа-ния, которое вкладывается в понятие правоохранительной функции и осно-ванных на ней критериев классифи-кации. Результатом выделения в си-стеме функционирования органов государственной власти такого специ-фического направления деятельности, как проведение следствия (название которого впоследствии было уточнено как «предварительное следствие», а позже – «следствие»), стало распро-странение понятия правоохранитель-ных органов на прокуратуру и органы следствия, что только усложнило си-туацию с пониманием данного терми-на и особенностей правового статуса правоохранительных органов. След-ственные органы, даже если они вхо-дят в состав других государственных органов (МВД), являются их особым подразделением, которое осуществля-ет специфическую деятельность, свя-занную с уголовным преследованием, в силу чего они имеют полномочия, нехарактерные для других органов исполнительной власти. Именно по-этому следственные органы согласно действующему законодательству на-ходятся не только в структуре органов МВД Украины, но и в структуре орга-нов прокуратуры. В частности, про-куратура, на которую в соответствии с Конституцией и действующим зако-ном возлагаются функции поддержа-

13¹ 5/2013 ¹ 5/2013

Â. ÒàöèéÂ. ÒàöèéÏîíÿòèå è ñèñòåìà ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ Ïîíÿòèå è ñèñòåìà ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ

â êîíòåêñòå ñèñòåìíûõ èçìåíåíèé Êîíñòèòóöèè Óêðàèíûâ êîíòåêñòå ñèñòåìíûõ èçìåíåíèé Êîíñòèòóöèè Óêðàèíû

ния государственного обвинения в суде; представительства интересов гражданина или государства в суде в случаях, установленных законом; надзора за соблюдением законов орга-нами, которые осуществляют опера-тивно-розыскную деятельность, дозна-ние, досудебное следствие; надзора за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным де-лам, а также при применении других мер принудительного характера, свя-занных с ограничением личной свобо-ды граждан, не может быть отнесена к органам исполнительной власти, поэтому ее деятельность не входит в предмет административно-правово-го регулирования. Как известно, но-вый Уголовный процессуальный ко-декс Украины предусматривает создание отдельных органов или под-разделений, которые будут осуществ-лять досудебное следствие.

Действующее законодательство определяет правоохранительные ор-ганы путем их конкретного перечня (органы прокуратуры, внутренних дел, службы безопасности, военной службы правопорядка, таможенные органы, органы охраны государствен-ной границы, органы налоговой служ-бы, органы исполнения наказаний). Вместе с тем в Законе Украины от 23 декабря 1993 г. «О государствен-ной защите работников суда и право-охранительных органов» этот пере-чень расширен за счет включения в него и других органов исполнитель-ной власти – рыбоохраны, государст-венной лесной охраны и т. п., которые осуществляют не только правоохра-

нительные, а и контрольные и право-применительные функции. При этом следует акцентировать внимание на том, что «закрытый» перечень право-охранительных органов в действую-щем законодательстве Украины отсут-ствует.

В других случаях определение по-нятия правоохранительного органа дается через раскрытие характера осуществляемой им функции. Так, согласно ст. 1 Закона Украины «Об основах национальной безопасности Украины» правоохранительные орга-ны – это органы государственной власти, на которые Конституцией и законами Украины возложено осу-ществление правоохранительных функций. В соответствии со ст. 1 За-кона Украины «О демократическом гражданском контроле над Военной организацией и правоохранительными органами государства» правоохрани-тельные органы – это государственные органы, которые согласно законода-тельству осуществляют правоприме-нительные или правоохранительные функции.

Таким образом, ситуация, сложив-шаяся на уровне закона с определени-ем понятийного аппарата системы правоохранительных органов, а также их функционального назначения, не может способствовать дальнейшему реформированию, направленному на обеспечение эффективной и согласо-ванной деятельности этих органов. Не изменен такой подход к решению ука-занных вопросов и в Концептуальных основах реформирования правоох-ранительных органов Украины от



12 сентября 2005 г., и Концепции ре-формирования криминальной юсти-ции в Украине от 8 апреля 2008 г., которые также не смогли поставить точку в определении понятия право-охранительных органов и их системы.

Так, в Концепции реформирования криминальной юстиции в Украине предлагалось объединить в одну си-стему органов уголовной юстиции как следственные органы, прокуратуру, так и суд вместе с некоторыми други-ми органами, занимающимися охра-ной правопорядка. Сегодня, как из-вестно, вопросы судебной реформы выделены в отдельный блок и ими занимается специально созданная для этого комиссия Конституционной Ас-самблеи.

Выходом из этой терминологиче-ской путаницы могут быть сохране-ние термина «правоохранительные органы» лишь как обобщающего на-учного понятия и разделение этой си-стемы органов в зависимости от их конкретных функций и назначения в механизме охраны права. В связи с этим предлагается выделить: 1) ор-ганы охраны правопорядка, 2) конт-рольные (юрисдикционные) органы власти; 3) органы охраны Конститу-ции и государственного контроля.

1. Органы охраны правопорядка. В отличие от других органов испол-нительной власти для них правоох-ранительная функция является ос-новной, поэтому они осуществляют полномочия, направленные на защиту прав и свобод человека и охрану пра-вопорядка. В связи с этим указанные органы имеют право легального при-

нуждения, что обусловливает особен-ности их статуса, накладывает на работников этих органов особые тре-бования по профессиональной подго-товке, психологическим и моральным качествам. Кроме того, правоохрани-тельные органы имеют в своем соста-ве вооруженные формирования.

Указанные признаки характерны исключительно для данных органов и поэтому позволяют выделить их в отдельную группу, в которую пред-лагается включить: органы внутрен-них дел; Службу безопасности Укра-ины; военную службу правопорядка; таможенную и налоговую службы; пенитенциарную службу; управление государственной охраны. Обращает на себя внимание и то, что Конститу-ция Украины также проводит разли-чие между «правоохранительными органами» (ч. 3 ст. 17) и уполномочен-ными законом органами, которые в случае неотложной необходимости предотвратить преступление или его пресечь могут «применить содержа-ние лица под стражей как временную меру пресечения» (ч. 2 ст. 29).

Понятие «органы охраны правопо-рядка» широко применяется в между-народных документах ООН, в частно-сти Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г. (резолюции 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН). Дан-ный термин имеет соответствующие аналоги в законодательстве европей-ских стран (Великобритания, Герма-ния, Франция), где практически ак-центируется на трех составных частях

15¹ 5/2013 ¹ 5/2013



этого понятия: а) праве, б) принужде-нии (силе), в) порядке. То есть во всех случаях так или иначе речь идет о принудительном применении закона для защиты правопорядка.

2. Контрольные (юрисдикцион-ные) органы исполнительной власти. К этой системе целесообразно отне-сти те органы исполнительной власти, которые наделены контрольными пол-номочиями и осуществляют админи-стративную юрисдикцию. К данной группе, в частности, могут быть отне-сены органы государственной конт-рольно-ревизионной службы, рыбо-охраны, лесной охраны и др., для которых правоохранительная функ-ция является не основной, а вспомо-гательной, поскольку их основные полномочия направлены на осущест-вление контроля за соблюдением за-конодательства в определенной сфере государственного управления. Вслед-ствие этого их статус, полномочия, права и обязанности устанавливаются нормами административного права.

3. Органы охраны Конституции и государственного контроля (они будут названы ниже). В контексте си-стемного обновления Конституции особое значение приобретают задачи реформирования органов охраны правопорядка, поскольку именно их деятельность непосредственно свя-зана с ограничением конституцион-ных прав человека, вмешательством в сферу его конфиденциальности, при-менением мер принуждения. Закрепле-ние в Конституции отдельных положе-ний общего характера, имеющих основополагающее значение для дея-

тельности всех органов, ограничивает и возможности государства на вмеша-тельство в сферу прав человека и тем самым защищает его от злоупотребле-ния властью со стороны государствен-ных органов.

В то же время органы охраны пра-вопорядка не должны приобретать статус или отдельные признаки воин-ского формирования, ведь ч. 4 ст. 17 Конституции Украины содержит пря-мой запрет использования Вооружен-ных Сил Украины и других воинских формирований для ограничения прав и свобод граждан. Зато органы охраны правопорядка, реализуя свои функ-ции, наделены полномочиями по ог-раничению прав и свобод человека, которое может осуществляться ис-ключительно на основании и в поряд-ке, установленном законом, и с учетом принципа пропорциональности. Реа-лизация этих полномочий предпола-гает необходимость наличия в составе указанных органов вооруженных фор-мирований, действующих в рамках, четко обусловленных законом. Такая практика присуща большинству евро-пейских государств.

Относительно органов охраны пра-вопорядка можно говорить о целесо-образности наработки и дальнейшей возможности реализации целостной концепции их реформирования – Кон-цепции реформирования органов ох-раны правопорядка, которая должна быть разработана во исполнение Указа Президента Украины от 12 января 2011 г. № 24/2011 «О плане меропри-ятий по выполнению обязанностей и обязательств Украины, вытекающих



из ее членства в Совете Европы». Чет-кое установление сфер правового ре-гулирования, структурирование си-стемы указанных органов позволит более точно определить и сферы их профессиональной деятельности, устранить громоздкость этой систе-мы, дублирование полномочий, осу-ществление функций, которые не со-ответствуют задачам этих органов. Такие изменения в конечном резуль-тате приведут также к сокращению численности работников органов ох-раны правопорядка.

При подготовке Концепции внесе-ния изменений в Конституцию Укра-ины и формирования концептуальных подходов к реформированию органов охраны правопорядка возникает во-прос о целесообразности и границах их конституционного регулирования. Понятно, что их правовой статус дол-жен регламентироваться отдельными законами. В то же время постоянная сменяемость их системы, зачастую приводящая к ее нестабильности, не-гативно сказывается на уровне право-вой защищенности человека, государ-ства и общества. В ходе дальнейшего реформирования органов охраны пра-вопорядка, прежде всего милиции, необходимо учитывать те тенденции, которые наблюдаются в последние годы в правовом регулировании ста-туса и деятельности такого типа орга-нов в развитых государствах. Так, на Первом европейском конгрессе по вопросам управления качеством рабо-ты полиции, который состоялся в Мюнстере (Германия) в марте 1998 г., его участники отметили, что

полиция должна быть сервисной службой, которая предоставляет услу-ги населению на определенной терри-тории, и должна существовать для граждан, развивая для них систему услуг.

При решении вопроса относитель-но оптимальной модели конституиро-вания органов охраны правопорядка полезно обратиться к международно-му опыту регламентации их правового статуса на конституционном уровне. Одной из важных задач конституцион-ного регулирования является ограни-чение государственной власти в инте-ресах защиты прав и свобод человека и гражданина. В частности, это четко вытекает из предписаний ст. 3 Кон-ституции Украины, согласно которой человек, его права и свободы являют-ся высшей ценностью. Как известно, конституционные нормы предусма-тривают общие принципы ограниче-ния государственной власти – органы государственной власти и органы местного самоуправления, их долж-ностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах пол-номочий и способом, которые преду-смотрены Конституцией Украины и законами Украины (ч. 2 ст. 19).

Однако, учитывая, что органы ох-раны правопорядка наделены особы-ми полномочиями по применению принудительных мер, целесообразно было бы закрепить основы их право-вого статуса именно в нормах Консти-туции, что создало бы дополнитель-ные гарантии ограничения при осуществлении полномочий органов правопорядка и направленность их

17¹ 5/2013 ¹ 5/2013



деятельности в защиту конституцион-ных прав и свобод человека и гражда-нина. В частности, на конституцион-ном уровне следует закрепить задачи органов охраны правопорядка, кото-рые заключаются в защите прав и сво-бод человека и гражданина, а также положение о том, что их организация и деятельность, структура и штатная численность регулируются исключи-тельно законами Украины.

Анализ зарубежных конституций позволяет сделать следующие выводы по вопросу об объеме конституцион-ной регламентации статуса органов охраны правопорядка:

– в первую очередь устанавлива-ются полномочия высших органов власти по назначению руководителей правоохранительных структур;

– введено требование по регулиро-ванию деятельности полиции исклю-чительно органическим законом (при-нятие которого требует 2/3 от состава парламента) (например, предыдущая редакция Конституции Венгерской Республики);

– чаще всего в конституциях ис-пользуется категория «полиция» как родовое понятие всех правоохрани-тельных вооруженных структур;

– в отдельных случаях установлен запрет на членство в партиях сотруд-ников полиции (Конституция Ита-лии).

В некоторых случаях регулирова-ние деятельности правоохранитель-ных органов выведено на уровень отдельного раздела Конституции.

Так, в главе 3 «Федеральные орга-ны безопасности» Конституции Ав-

стрии определены вопросы руковод-ства органами безопасности, назна чения руководителей на местах, права право-охранительных органов и т. д. Гла-ва III «Общественная безопасность» Конституции Бразилии решает во-просы системы органов полиции, их основные задачи, исключительное законодательное регулирование дея-тельности полиции.

Раздел 11 «Службы безопасности» Конституции Южно-Африканской Ре-спублики содержит главы «Основные принципы», «Оборона», «Полиция», «Разведка». В главу «Полиция» вклю-чены положения о задачах полицей-ской службы, распределении ответ-ственности между национальными полицейскими структурами и пра-воохранительными органами про-винций, вопросы контроля над де-ятельностью полиции. Конституция Венгрии содержит раздел «Венгер-ские силы обороны, полиция и служ-ба национальной безопасности», где закреплены основные обязанности полиции, к которым отнесены предот-вращение, расследование преступле-ний, охрана общественной безопасно-сти и поддержание общественного порядка, а также защита государ-ственных границ.

С учетом анализа отечественного и зарубежного опыта законодательного урегулирования деятельности право-охранительных органов предлагается решить вопрос о конституционном статусе органов охраны правопорядка путем дополнения раздела VI Консти-туции Украины «Кабинет Министров



Украины. Другие органы исполни-тельной власти», а именно:

– определить, что в системе орга-нов исполнительной власти действу-ют органы охраны правопорядка, задачей которых являются защита жизни, здоровья, прав и свобод че-ловека, обеспечение его безопасно-сти, охрана общественного порядка, предупреждение и противодействие преступности, защита интересов об-щества и государства;

– установить, что система, кон-кретные задачи этих органов, их чис-ленность, полномочия их должност-ных и служебных лиц (в том числе по применению принудительных мер) должны определяться исключительно законом;

– предусмотреть, что работники органов охраны правопорядка не могут принадлежать к любым политическим партиям или движениям, проявлять приверженность к ним, участвовать в политических акциях, митингах, за-бастовках;

– предусмотреть возможность осу-ществления парламентского и обще-ственного контроля, а также проку-рорского надзора за деятельностью органов.

Кроме того, следует отдельно рас-смотреть вопрос относительно орга-нов, которые не входят в традицион-ные три ветви государственной власти и выполняют особую контрольную функцию. В данном контексте хоте-лось бы вновь привлечь внимание к высказанному нами ранее предло-жению по введению в структуре Кон-ституции Украины нового специаль-

ного раздела под названием «Охрана Конституции . Государственный контроль» (вариант – «Органы охраны Конституции и государственного контроля»).

В этот раздел можно включить во-просы функционирования тех инсти-тутов, которые призваны обеспечивать неуклонное выполнение конституци-онных норм и осуществлять государ-ственный контроль:

– Конституционного Суда Украины как единственного органа конституци-онной юрисдикции, который осу-ществляет конституционный контроль;

– Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека как органа, призванного защищать консти-туционные права человека путем осу-ществления парламентского контроля;

– Счетной палаты как органа, при-званного защищать конституционные основы финансово-экономической безопасности государства путем осу-ществления контроля от имени Вер-ховной Рады Украины (при этом на-звание данного органа предлагаем изменить, поскольку его основной функцией является контрольная (ва-рианты названия – «Контрольная па-лата», «Ревизионная палата»));

– Прокуратуры Украины как систе-мы органов, обеспечивающих консти-туционную законность в деятельности властных институтов, в частности осуществляющих оперативно-розыск-ную деятельность, досудебное рассле-дование, исполнение судебных реше-ний и т. п.

В подтверждение обоснованности такого подхода может быть приведена

19¹ 5/2013 ¹ 5/2013



правовая позиция Конституционного Суда Украины, сформулированная в Решении от 23 декабря 1997 г. по делу по конституционному представ-лению Президента Украины относи-тельно соответствия Конституции Украины (конституционности) Закона «О Счетной палате Верховной Рады Украины» (дело о Счетной палате). Анализируя правовой статус Счетной палаты, Конституционный Суд Укра-ины отметил, что она является неза-висимым органом специальной кон-ституционной компетенции. Таким же признаком могут характеризоваться и другие указанные в предложенном разделе органы.

Нужно отметить, что подобный раздел есть в конституциях некоторых европейских государств. Так, раздел ІХ Конституции Республики Польша называется «Органы государственно-го контроля и правозащитные органы. Верховная палата контроля». В нем регламентируются статус и полномо-чия Верховной палаты контроля как высшего органа государственного контроля, Защитника гражданских прав (омбудсмена) и Всепольского со-вета по радиовещанию и телевиде-нию. Несколько иначе решаются по-добные вопросы в Конституции Республики Кипр. В Основном законе этого государства есть часть VI «О не-зависимых должностях Республики», в которую включены следующие гла-вы: «Генеральный прокурор и его за-меститель», «Генеральный контролер и его заместитель», «Глава Эмиссион-ного банка Республики и его замести-тель».

В контексте рассмотрения вопроса о конституировании правового стату-са указанных органов следует остано-виться на проблеме конституционно-го нормирования статуса прокуратуры. Обращаясь к зарубежному опыту, ука-жем, что далеко не во всех государст-вах прокуратура имеет конституцион-но-правовой статус. Тот факт, что украинский законодатель предусмот-рел положения, посвященные ей, в Основном Законе, свидетельствует о весомой роли прокуратуры в нашем государстве.

При этом сравнительно-правовой анализ конституционного регулирова-ния статуса прокуратуры подтвержда-ет, что отдельные разделы, посвящен-ные прокуратуре, имеются только в конституциях Албании, Беларуси, Венгрии, Словакии, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана и неко-торых других стран. В большинстве государств статьи, касающиеся про-куратуры , зачастую включены в структурные части, которые посвя-щены судебной власти (глава VII «Су-дебная власть» Конституции Азербай-джана; глава 6 «Судебная власть» Конституции Армении; глава шестая «Судебная власть» Конституции Бол-гарии; глава IV «Сущность правосу-дия» Конституции Бразилии; раздел VI «О судебной власти» Конституции Испании; глава IV «Магистратура» раздел 1 «Судоустройство» Конститу-ции Италии; раздел VII «Суды и пра-восудие» Конституции Казахстана; раздел 7 «Народный суд и Народная прокуратура» Конституции КНР; гла-ва 7 «Судебная власть» Конституции



России и др.). В некоторых государ-ствах прокуратура конституционно отнесена к исполнительной власти, например, в соответствии с разделом 3 главы V «Исполнительная власть» Конституции Кыргызстана.

Как показывает зарубежный опыт, различным является и содержатель-ное наполнение разделов конститу-ций, посвященных прокуратуре. На-пример, в ст. 118 Конституции Литвы указывается на некоторые функции прокуроров. Конституция Македонии уделяет внимание вопросам службы прокурора (статьи 106, 107). Статья 129 Конституции России регламенти-рует систему органов и порядок на-значения прокуроров, отсылая по дру-гим вопросам к федеральному закону. Зато в других государствах конститу-ционный статус прокуратуры более детализирован. Например, в Консти-туции Бразилии прокуратуре посвя-щены три статьи, в Конституции КНР – семь.

Правовое положение прокуратуры Украины должно определяться с уче-том международно-правовых стандар-тов прокурорской деятельности, кото-рые предусматривают многообразие моделей прокуратуры. Так, принято считать, что европейская модель про-куратуры предусматривает ограниче-ние функций прокуроров преимуще-ственно уголовным преследованием от имени государства. В частности, в Рекомендации Парламентской Ас-самблеи № 1604 (2003) о роли проку-ратуры в демократическом правовом обществе, текст которой одобрен 27 мая 2003 г. Постоянным Комите-

том, действующим от имени Ассамб-леи, акцентируется внимание на сле-дующих моментах:

а) роль прокуроров в общей защи-те прав человека не должна создавать предпосылок для какого-либо кон-фликта интересов и быть препятстви-ем для лиц, которые ищут защиты своих прав у государства;

б) при наделении прокуроров до-полнительными функциями необхо-димо обеспечить полную независи-мость прокуратуры от вмешательства в ее деятельность любой ветви власти на уровне отдельных случаев;

в) полномочия и обязанности про-куроров должны ограничиваться пре-следованием уголовных деяний и об-щей ролью по защите публичных интересов через систему уголовного правосудия с созданием отдельных, надлежащим образом выделенных и эффективных органов для выполне-ния любых других функций.

Однако при этом нужно учиты-вать, что указанные положения не были однозначно восприняты други-ми структурами Совета Европы. Так, в Ответе Комитета министров Совета Европы на Рекомендацию Парламент-ской Ассамблеи № 1604 (2003) о роли прокуратуры в демократическом пра-вовом обществе, принятом Комитетом министров 4 февраля 2004 г. на 870-й встрече заместителей министров, ука-зывалось, что Комитет министров подчеркивает многообразие моделей прокуратуры в разных странах, свя-занное с национальными правовыми традициями. Также ставилось под сомнение ограничение роли прокура-

21¹ 5/2013 ¹ 5/2013



туры рамками системы уголовного правосудия.

Базовый европейский акт по во-просам прокурорской деятельности – Рекомендация R (2000) 19 Комитета министров Совета Европы о роли прокуратуры в системе уголовного судопроизводства, принятая Комите-том министров 6 октября 2000 р. на 724-м заседании заместителей мини-стров, констатирует существование различных систем уголовного судо-производства в государствах-членах, что обусловливает разный объем фун-кций и задач, которые возлагаются на прокуратуру. Но это не является пре-пятствием для определения и призна-ния основных демократических прин-ципов, согласно которым должна работать прокуратура.

В странах Европы выделяются два основных подхода к определению ме-ста прокуратуры: 1) когда прокурор полностью независим от парламента и правительства; 2) когда он подчиня-ется одному или другому из этих ор-ганов, хотя и имеет право на опреде-ленные самостоятельные действия. Главные требования при этом таковы. Во-первых, прокуроры должны быть независимы при выполнении своих должностных обязанностей. Во-вто-рых, должны быть установлены чет-кие нормы, предусматривающие дис-циплинарную, административную, гражданскую или уголовную ответ-ственность прокуроров за их личные проступки. При этом прокуроры не должны вмешиваться в компетенцию органов законодательной и исполни-тельной власти. Взаимодействие же

с судебной ветвью власти должно ха-рактеризоваться взаимным уважени-ем, объективностью и соблюдением процессуальных требований.

Рекомендация R (2000) 19 преду-смотрела, что во всех системах про-куроры: 1) решают вопрос о возбуж-дении или продлении уголовного преследования; 2) поддерживают государственное обвинение в судах; 3) опротестовывают или поддержива-ют протест на решения судов. Кроме того, в некоторых системах прокуро-ры: 1) осуществляют политику по борьбе с преступностью на нацио-нальном уровне; 2) осуществляют надзор за следствием; 3) контролиру-ют вопрос о надлежащем обращении с потерпевшими; 4) выбирают альтер-нативы в уголовном преследовании; 5) исполняют надзор за выполнением судебных решений; 6) выполняют другие функции.

Таким образом, обобщение зару-бежного опыта функционирования органов в других странах и междуна-родно-правовых стандартов их дея-тельности убедительно свидетель-ствует в пользу многофункциональности органов и построения их в каждом государстве на основе национальных правовых традиций и исторических особенностей.

В действующей Конституции Ук-раины закреплены основные функции прокуратуры, порядок назначения на должность Генерального прокурора Украины и его освобождения от долж-ности. Также предусмотрено, что ор-ганизация и порядок деятельности органов прокуратуры Украины опре-



деляются законом. Таким образом, по всем вопросам Конституция отсылает к Закону Украины «О прокуратуре». Кроме раздела VII, в Конституции Ук-раины прокуратуре посвящен п. 9 Пе-реходных положений, который также касается функций прокуратуры.

В течение всего времени действия Конституции не раз вносились пред-ложения относительно изменений в ее положениях, регламентирующих ста-тус и функции прокуратуры. В рамках продолжения конституционно-право-вой реформы в законопроектах о вне-сении изменений в Конституцию Ук-раины предлагалось:

а) определить прокуратуру как не-зависимый орган судебной власти;

б) изменить функцию досудебного следствия на функцию уголовного преследования;

в) исключить функцию «общего надзора»;

г) объединить отдельные функции прокуратуры и изложить их в ст. 121 Конституции Украины как за-щиту государственных и обществен-ных интересов, прав человека и граж-данина, а также представительство их интересов в суде в случаях, опреде-ленных законом;

д) подчинить органы прокуратуры Министерству юстиции и др.

Но ни одно из указанных предло-жений не получило единодушной поддерж ки со стороны как ученых, так и практических работников, по-этому потребность в разработке изме-нений к Основному Закону Украины о статусе и функциях прокуратуры остается актуальной. На наш взгляд,

необходимо прежде всего исходить из того, что попытки отнести прокуратуру к определенной ветви власти, системе исполнительных и судебных органов негативно повлияют на нормативное функционирование системы органов. В государственном механизме она вы-полняет особые, присущие только ей функции, и ни по своему генезису, ни по характеру полномочий не относится к одной из ветвей власти, тем более не подчинена никакой из них. Поэтому в Концепции изменений в Конституцию Украины положения, посвященные про-куратуре, предлагается предусмотреть именно в отдельном разделе, который выше был назван «Охрана Конституции. Государственный контроль» (вариант – «Органы охраны Конституции и госу-дарственного контроля»).

При этом в Конституции Украины нецелесообразно детально регламен-тировать функции или исключитель-ные полномочия прокуратуры Украи-ны. Во-первых, это не соответствует мировой практике. Во-вторых, изме-нения в политико-экономической жиз-ни общества требуют постоянных систематических изменений в дейст-вующем законодательстве. Отказ от конституционного закрепления функ-ций прокуратуры позволит более опе-ративно на законодательном уровне менять направления прокурорской деятельности, не внося изменений в Конституцию Украины, как это име-ет место на современном этапе.

В итоге в Основном Законе следует:1) конкретизировать место проку-

ратуры в системе органов государ-ственной власти;

23¹ 5/2013 ¹ 5/2013



2) сформулировать основные зада-чи, которые возлагаются на органы прокуратуры, принципы ее организа-ции и деятельности;

3) предусмотреть порядок назна-чения и освобождения Генерального прокурора Украины, требования к нему и срок его полномочий.

Все другие вопросы организации и деятельности органов прокуратуры должны регламентироваться на уров-не Закона Украины «О прокуратуре». Функциональное назначение проку-ратуры, которое будет определяться этим Законом, должно учитывать два основных направления ее деятельнос-ти: участие прокурора в уголовном производстве; деятельность, осу-ществляемая вне уголовного произ-водства. Деятельность прокурора в уголовном производстве соответст-вует такому понятию, как «уголовное преследование», комплексно интегри-рует такие функции прокуратуры Ук-раины, как надзор за соблюдением за-конов органами, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность, дознание и досудебное следствие, а так-же поддержание государственного обвинения. Такая деятельность про-куроров должна регламентироваться на уровне как Закона «О прокурату-ре», так и Уголовного процессуально-го кодекса Украины.

Деятельность прокуратуры вне сферы уголовного судопроизводства должна ра

НАЦИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИ ПРАВОВЫЯ НАУХ К...

Documents

Transcript of НАЦИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИ ПРАВОВЫЯ НАУХ К...