ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР - My-shop.ru · 2018-05-17 · СВР России —...

Н. П. Кириллова

Москва Юрайт 2018

ПРОКУРОРСКИЙ

НАДЗОР

УЧЕБНИК И ПРАКТИКУМ ДЛЯ БАКАЛАВРИАТА И СПЕЦИАЛИТЕТА

2-е издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано Учебно-методическим отделом высшего образования

в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,

обучающихся по юридическим направлениям

Книга доступна в электронной библиотечной системе

biblio-online.ru

УДК 34(075.8)

ББК 67я73

К43

Автор:Кириллова Наталия Павловна — доктор юридических наук, профессор

кафедры уголовного процесса и криминалистики юридического факультета

Санкт-Петербургского государственного университета.

Рецензенты:Александров А. И. — доктор юридических наук, профессор, заведу ющий кафе-

дрой уголовного процесса и криминалистики Санкт-Петербургского государ-

ственного университета, заслуженный юрист Российской Федерации;

Рохлин В. И. — доктор юридических наук, профессор кафедры теории и исто-

рии государства и права Санкт-Петербургского университета Государственной

противопожарной службы МЧС России, заслуженный юрист Российской Федера-

ции.

К43

Кириллова, Н. П.Прокурорский надзор : учебник и практикум для бакалавриата и специали-

тета / Н. П. Кириллова — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : Издательство Юрайт,

2018. — 330 с. — (Серия : Бакалавр и специалист).

ISBN 978-5-534-07756-8

В издании отражена специфика предмета и пределов надзора, полномочия

прокурора и акты прокурорского реагирования на нарушения закона, типич-

ные для каждой отрасли надзора. Автором учтены многочисленные изменения

отраслевого законодательства, а также дан анализ тенденций его развития. Книга

включает практикум, в котором по каждой теме, рассмотренной в учебнике, даны

вопросы для самоконтроля, тесты, задания, задачи, которые помогут научиться

выявлять нарушения закона и составлять акты прокурорского реагирования для

восстановления законности.

Учебник включает все темы, предусмотренные программой курса «Прокурор-

ский надзор», и отражает все последние изменения в законодательстве по состо-

янию на 1 января 2018 г.

Соответствует актуальным требованиям Федерального государственного

образовательного стандарта высшего образования.

Книга предназначена студентам, аспирантам и преподавателям юридиче-

ских вузов, а также практических работников.

УДК 34(075.8)

ББК 67я73

ISBN 978-5-534-07756-8

© Кириллова Н. П., 2014

© Кириллова Н. П., 2018, с изменениями

© ООО «Издательство Юрайт», 2018

Все права защищены. Никакая часть данной книги не может быть воспроизведена

в какой бы то ни было форме без письменного разрешения владельцев авторских прав.

Правовую поддержку издательства обеспечивает юридическая компания «Дельфи».

Информационно-правовая поддержка предоставлена компанией «Гарант»

3

Оглавление

Предисловие ........................................................................................ 6Принятые сокращения ........................................................................ 8

Раздел I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1. История создания и развития прокуратуры в России........131.1. Создание российской прокуратуры, исторические условия

и причины образования ..........................................................................131.2. Развитие прокуратуры в XVIII—XIX веках ..............................................181.3. Прокуратура советского периода ...........................................................281.4. Развитие прокуратуры в переходный период .........................................33

Глава 2. Принципы организации и деятельности прокуратуры, ее система и структура ...............................................37

2.1. Система принципов организации и деятельности прокуратуры ..........372.2. Система прокуратуры .............................................................................442.3. Структура и организация деятельности органов прокуратуры .............46

Глава 3. Организация управления и служба в органах прокуратуры ...................................................................................... 60

3.1. Организация управления органов прокуратуры ....................................603.2. Служба в органах и учреждениях прокуратуры .....................................63

Глава 4. Функции и направления деятельности прокуратуры....... 764.1. Задачи прокуратуры и ее место

в системе органов государственной власти ............................................764.2. Основные функции прокуратуры ...........................................................784.3. Функция надзора .....................................................................................834.4. Особые виды деятельности прокуратуры ...............................................854.5. Акты прокурорского реагирования ........................................................86

Раздел II. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Глава 5. Надзор за соблюдением законов и законностью правовых актов. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ......................................................................91

5.1. Сущность и задачи надзора за исполнением законов и законностью правовых актов ...............................................................91

4

5.2. Предмет и пределы надзора, поднадзорные объекты ............................935.3. Полномочия прокурора ...........................................................................965.4. Акты прокурорского реагирования на нарушения закона ..................1015.5. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека

и гражданина .........................................................................................107

Глава 6. Надзор за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью ...............................................................115

6.1. Предмет и пределы надзора за следствием и дознанием .....................1156.2. Поднадзорные объекты при надзоре за следствием и дознанием ......1176.3. Полномочия прокурора при надзоре за следствием и дознанием ......1186.4. Прокурорский надзор за законностью оперативно-розыскной

деятельности ..........................................................................................1256.5. Акты прокурорского реагирования на нарушения закона ..................132

Глава 7. Участие прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел ...................................................................................134

7.1. Процессуальное положение государственного обвинителя ................1347.2. Подготовка государственного обвинителя

к судебному разбирательству ................................................................1377.3. Участие прокурора в предварительном слушании ...............................1477.4. Участие государственного обвинителя в рассмотрении

уголовного дела судом первой инстанции ............................................1527.5. Участие прокурора в рассмотрении уголовных дел в суде

апелляционной, кассационной и надзорной инстанций .....................191

Глава 8. Участие прокурора в судебном рассмотрении гражданских, административных и арбитражных дел .................201

8.1. Процессуальное положение прокурора в гражданском и административном процессе .............................................................201

8.2. Участие прокурора в рассмотрении гражданских и административных дел судом первой инстанции .............................206

8.3. Участие прокурора в рассмотрении дела судами апелляционной, кассационной и надзорной инстанций .................................................208

8.4. Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве ........................223

Глава 9. Надзор за исполнением законов службой судебных приставов ..........................................................................................237

9.1. Предмет надзора и поднадзорные объекты при осуществлении надзора за соблюдением закона судебными приставами ....................237

9.2. Полномочия прокурора и акты прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами ............................................................................................242

Глава 10. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемых судом мер принудительного характера ............... 246

10.1. Задачи, предмет надзора, поднадзорные объекты .............................24610.2. Полномочия прокурора. Акты прокурорского реагирования

на нарушения закона .............................................................................251

Глава 11. Надзор за соблюдением законов в отношении несовершеннолетних и молодежи ................................................. 254

11.1. Предмет надзора и поднадзорные объекты ........................................25411.2. Полномочия прокурора. Акты прокурорского реагирования на

нарушения закона .................................................................................260

Раздел III. ПРОКУРАТУРА ЗА РУБЕЖОМ

Глава 12. Прокуратура западных государств ................................. 26512.1. Прокуратура в Германии .....................................................................26512.2. Прокуратура во Франции ....................................................................27012.3. Прокуратура США ...............................................................................27512.4. Государственно-правовые институты Великобритании, сходные

с институтом прокуратуры ....................................................................281

ПрактикумВопросы и задания к главе 1 ........................................................... 286

Вопросы и задания к главе 2 ........................................................... 289








Вопросы и задания к главе 10 ..........................................................316

Вопросы и задания к главе 11 ..........................................................319

Вопросы и задания к главе 12 ......................................................... 322Нормативные акты ......................................................................... 324Рекомендуемая литература ............................................................ 326Новые издания по дисциплине «Прокурорский надзор» и смежным дисциплинам ............................................................... 328

6

Предисловие

Предлагаемый учебник подготовлен с учетом положений учебной программы курса «Прокурорский надзор» и требований Федерального государственного образовательного стандарта третьего поколения по специальности «Юриспруденция».

В результате изучения дисциплины «Прокурорский надзор» студент должен:

знать• основныепонятия,характеризующиедеятельностьоргановпро-

куратуры в Российской Федерации и в иных государствах;• основныеисторическиеэтапыразвитияпрокуратурывРоссии,

направления реформирования органов прокуратуры;• основныепринципыорганизацииидеятельностипрокуратуры,

место прокуратуры в механизме государственной власти;• систему,структуруоргановиучрежденийпрокуратуры,основы

управления в органах прокуратуры;• функциииособыевидыдеятельностипрокуратуры;• содержаниенадзорнойдеятельностипрокуратуры;• предмет,пределы,поднадзорныеобъекты,полномочияпрокурора

в каждой отрасли надзора, акты прокурорского реагирования на нару-шения закона;

уметь• различать компетенцию органов прокуратуры и иных органов

государственной власти и управления;• анализировать источники, регламентирующие прокурорскую

деятельность;• определятьпредметпрокурорскойпроверкиинеобходимыепол-

номочия прокуроров в различных отраслях прокурорского надзора;• определять акты прокурорского реагирования в зависимости

от характера нарушения закона, допущенного поднадзорным прокура-туре объектом;

владеть• понятийнымаппаратом,характеризующимразличныенаправле-

ния деятельности прокуратуры;• навыкамисоставленияплановпрокурорскихпроверок;• навыкамивыявлениянарушенийзаконаисоставленияактовпро-

курорского реагирования, необходимых для восстановления законности.Значение учебного курса «Прокурорский надзор» определяется ролью

и местом прокуратуры в процессе формирования правового государ-

7

ства, основанного на точном и неуклонном исполнении закона всеми членами общества. В соответствии с Федеральным законом «О проку-ратуре Российской Федерации» именно на органы прокуратуры возло-жен надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующихнатерриторииРФ.Отэффективностипрокурорскогонад-зора в значительной степени зависит состояние законности и правопо-рядка в государстве.

Учебный курс «Прокурорский надзор» состоит из трех разделов, объединя ющих 12 глав.

Раздел I «Общая часть» содержит исторические сведения о возник-новениииэтапахразвитияоргановпрокуратуры,анализпринциповорганизации и деятельности современной прокуратуры, ее систему и структуру, анализ функций и особых видов деятельности прокура-туры, особенностей прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры. В данном разделе сформулированы и раскрыты основные понятия курса и их содержание. В частности, сформулированы задачи прокурорского надзора; раскрыты понятия функций и направлений деятельности прокуратуры, отрасли надзора и полномочий прокурора; дано понятие актов прокурорского реагирования.

Раздел II «Особенная часть» включает в себя характеристику отрас-лей прокурорского надзора и особых видов прокурорской деятельно-сти. В главах, посвященных различным отраслям надзора, отражены предмет и пределы надзора, поднадзорные объекты, полномочия про-курора при осуществлении прокурорских проверок, типичные наруше-ния закона и акты прокурорского реагирования на нарушения закона, характерные для конкретной отрасли надзора.

Раздел III «Прокуратура за рубежом» посвящен задачам и компетен-ции органов прокуратуры развитых зарубежных государств, таких как Германия, Франция, США. Освоение материала данного раздела необ-ходимо современному прокурорскому работнику, поскольку преступ-ность приобрела транснациональный характер, активно развивается международное сотрудничество российской прокуратуры.

В соответствии с требованиями современного образовательного стан-дарта каждой главе предшествует перечень компетенций, характеризу-ющих степень освоения изложенного материала.

Автором работы не только учтены многочисленные изменения отрас-левого законодательства, но и дан анализ тенденций его развития.

По каждой теме, рассмотренной в учебнике, даны практические задания, тесты, задачи, вопросы для самоконтроля, что позволит лучше усвоить учебный материал.

К учебнику прилагается перечень наиболее важных нормативных актов, регулиру ющих прокурорскую деятельность, в том числе прика-зов Генеральной прокуратуры РФ, а также список современных науч-ных работ, посвященных организации и деятельности прокуратуры.

Учебник рассчитан на студентов, аспирантов и преподавателей юри-дических вузов, может представлять интерес и для практических работ-ников.

8

Принятые сокращения

1. Нормативные правовые актыКонституция РФ — Конституция Российской Федерации, принята

всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, вне-сенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ и от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Феде-рации — Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федера-ции — Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ

КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации — Федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административ-ных правонарушениях — Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая — Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ; часть вторая — Феде-ральный закон от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации — Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ

УИК РФ — Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федера-ции — Федеральный закон от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации — Федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ

УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федера-ции — Федеральный закон от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ

Закон о прокуратуре РФ — Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»

2. Органы властиМВД России — Министерство внутренних дел Российской ФедерацииМинздрав России — Министерство здравоохранения Российской

ФедерацииМинобороны России — Министерство обороны Российской Феде-

рацииМинюст России — Министерство юстиции Российской Федерации

МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации послед-ствий стихийных бедствий

СВР России — Служба внешней разведки Российской ФедерацииФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Феде-

рацииФСИН России — Федеральная служба исполнения наказанийФССП России — Федеральная служба судебных приставовФТС России — Федеральная таможенная служба

3. Прочие сокращенияВЦИК — Всероссийский Центральный исполнительный комитетИВС — изолятор временного содержания подозреваемых и обвиня-

емыхНКЮ — Народный комиссариат юстицииОГПУ — Объединенное государственное политическое управлениеОРД — оперативно-розыскная деятельностьОРМ — оперативно-розыскное мероприятиеПСЗ — Полное собрание законодательстваРКП — Рабоче-крестьянская партияСНК — Совет народных комиссаровСУ — Собрание узаконенийабз. — абзац (-ы)гл. — глава (-ы)п. — пункт (-ы)подп. — подпункт (-ы)разд. — раздел (-ы)ст. — статья (-и)ч. — часть (-и)

Раздел I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ

13

Глава 1. ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И РАЗвИТИЯ

ПРОКУРАТУРы в РОССИИ

В результате изучения главы студент должен:знать• историювозникновения,развитияиреформированияоргановпрокура-

туры;• основныефункцииикомпетенциюпрокуратурынаразличныхисториче-

скихэтапах;уметь• анализироватьструктуруикомпетенциюоргановпрокуратурывзависи-

мости от особенностей исторического развития государства;владеть• навыкамисистемногоанализазадачгосударственногоуправленияиопре-

деления места и полномочий органов прокуратуры для их достижения.

1.1. Создание российской прокуратуры, исторические условия и причины образования

Создание прокуратуры в России относится ко времени царствова-ния Петра Великого, который, придя к власти, застал государственный аппарат плохо управляемым, а его деятельность надлежащим образом не регламентированной.

Деятельности прокуратуры в России, как и в ряде других стран, в частности во Франции, предшествовало непродолжительное суще-ствование фискалата — учреждения, созданного для обеспечения инте-ресов казны (фиска) путем системы тайного надзора и доносов. Фиска-лат явился формой надзора, прообразом, а в дальнейшем и составной частью прокуратуры. Кроме фискалата в России существовали и другие формы надзора за соблюдением закона, такие как генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате.

Рост различных злоупотреблений, взяточничества и казнокрадства был вызван ростом государственного бюджета и числа чиновников дляобслуживаниянуждармии,флота,растущейэкономики.Причинызлоупотреблений скрывались в бедности государства, в существовав-ших традициях, в безответственности и безнаказанности чиновников.

14

ПетрIискалсредстваборьбысэтимиявлениямивевропейскихинсти-тутах власти. Фискалат был характерен для многих государств Европы. Он зародился еще в Древнем Риме, где фискалы выполняли обязанно-сти юрисконсультов казны. Они выступали в судебных процессах, каса-ющихся имущества императора. В Средние века фискалы встречаются в Германии, Италии, Испании и в других странах, где они выступали в качестве адвокатов по гражданским и уголовным делам. В некото-рых случаях фискалы надзирали за розыском и следствием, опротесто-вывали судебные решения. По мнению большинства исследователей, институт фискалата Петр I заимствовал из Швеции.

Должность фискалов учреждена Указом Петра I об обязанностях Сената от 2 марта 1711 г. На фискалов был возложен тайный надзор за действиями должностных лиц в целях борьбы с казнокрадством и взяточничеством. Они должны были не только обнаруживать нару-шение закона, но и обвинять преступника в Сенате.

Возглавлял фискалат обер-фискал с четырьмя фискалами. В губер-ниях, в свою очередь, было четыре фискала во главе с провинциал-фискалом и один-два в каждом городе. Городовые фискалы назначались и увольнялись провинциал-фискалами.

Фискалы не получали жалованья и вознаграждались из штрафов, взыскиваемых с виновных по их доносам. Вознаграждение должно было выплачиваться в размере половины штрафа, наложенного на под-судимого. Позже их доходы были сокращены. Половина штрафа посту-пала в казну, вторую половину следовало делить на две части. Одна шла на оплату отличившемуся фискалу, вторая провинциал-фискалу для оплаты остальным фискалам губернии и отчислений в обер-фиска-лат.Еслиобвинениенеудавалосьдоказать,тоэтонеставилосьввинуфискалу. Рязанский митрополит Стефан Яворский в своей пропо-ведиобличалфискаловзаложныедоносы.Обэтомдонеслиимпера-тору. Митрополит вынужден был оправдываться и приводить факты. В результате Петр I остался удовлетворен его объяснениями и с пони-манием отнесся к упрекам в адрес деятельности фискалата, однако закон менять не стал. По мнению исследователей, хотя фискалы, как и другие чиновники, брали взятки, но ложные доносы не практико-вали, поскольку были материально заинтересованы в правдивости доноса. Они получали вознаграждение из штрафных денег или конфи-скованных товаров, если донос подтверждался1.

Большая часть фискалов была из дворян. Однако среди них встре-чались и представители иных сословий. Таким примером был глава фискального ведомства Алексей Яковлевич Нестеров. До своего посту-пления на государственную службу он был крепостным. Свою борьбу с казнокрадством он начинал в Ямском приказе. По мнению истори-ков, он осуществлял свои служебные обязанности, не взирая на лица,

1 Анпилогов Г. Н. Фискалат при Петре I // Вестник Московского университета. Исто-рико-филологическая серия. 1956. № 2. С. 77.

15

не уклоняясь от борьбы, выявлял факты казнокрадства со стороны местных чиновников. Так, он сообщил о присвоении казенных денег в Архангельской губернии майором Волконским, в 1713 г. обви-нил Долгорукова в присвоении конфискованного имущества Шеина и Бутурлина, выдвинул обвинения против графа Мусина-Пушкина. Вследствие его доносов были вскрыты злоупотребления сибирского губернатора князя Гагарина, который был казнен в 1717 г. В резуль-тате глава фискального ведомства испортил отношения почти со всеми сановниками Москвы и Петербурга.

Практика показала ненадежность фискалата как органа надзора за законностью. Сами фискалы, функционируя в системе тайной слежки и доносов, становились на путь злоупотреблений. Главной формой работы фискалов были тайные доносы. Как правило, они действовали гласно, обладая правом знакомиться с делопроизводством канцелярии или иного органа для выявления нарушений закона. Они участвовали в конфискациях, торгах на казенные подряды, лично торговали неко-торыми товарами, на которые имелась государственная монополия, разоблачали хищения, взяточничество, уклонение от службы, сокры-тие беглых рекрутов. Помимо гласных методов, ими использовались и негласные методы работы (использование услуг осведомителей). Многие исследователи усматривали причину упразднения фискалата в недостатках его устройства, однако главная причина была во взяточ-ничестве самих фискалов, которыми становились не самые достойные люди. Многочисленные злоупотребления заставили Петра I казнить обер-фискала Нестерова. Он лично участвовал в расследовании его дела. Позже, в 1722 г., фискалат был подчинен прокуратуре, а затем и вовсе прекратил свое существование.

Считается, что впервые прокуратура была образована во Франции в ХIV в. в период инквизиции. Король Филипп IV учредил прокуратуру ордонансом от 25 марта 1302 г. как орган представительства интересов монарха. Королевский прокурор вступал в расследование всех уголов-ных дел, чтобы охранять интересы королевской казны за счет штра-фов и конфискаций. Прокуроры участвовали в гражданском процессе, ноимзапрещалосьучаствоватьвпроцессахчастныхлиц,еслиэтилицане были связаны процессуальным интересом с королем. Прокуратура следила, чтобы вельможи самостоятельно не присваивали себе титулы, не вмешивались в проблемы промыслов и торговли, вопросы учрежде-ния университетов. Прокурор наблюдал за назначением прокурорских чиновников, оценивая их с точки зрения предъявляемых требований. В 1586 г. был принят закон об организации деятельности прокуратуры во Франции. В сферу ее полномочий закон включал деятельность про-куроров административно-политического характера, надзор за произ-водством следствия, судебно-правовую деятельность1.

1 Бессарабов В. Г. Правозащитная деятельность российской прокуратуры (1722—2002): история, события, люди. М., 2003. С. 41.

16

Институт прокуратуры в России также обязан своим созданием ПетруI.Вэтотпериодбылнеобходиморган,задачейкоторогоявляласьбы борьба с бюрократизмом, противостоящим царской власти, и осу-ществление контроля за государственным аппаратом. Это было важно для укрепления целостности и единства создававшейся империи.

Указом «О должности генерал-прокурора» Петр I учредил прокура-туру: «Быть при Сенате генерал-прокурору, и обер-прокурору, также как и в каждой коллегии по прокурору, которые и должны будут рапор-товать генерал-прокурору». Последний вариант указа был утвержден им 27 января 1722 г. Этот день (12 января по новому стилю) считается днем создания российской прокуратуры.

Командная структура института прокуратуры в России была заим-ствована из Франции. Оттуда же была заимствована основная функция прокуратуры — надзор за точным исполнением закона. Однако фран-цузские прокуроры состояли при судах, а российские — при админи-стративных органах. Существом деятельности прокуратуры в России являлся общий надзор за соблюдением законов, а основной принцип ее организации — строгая централизация с подчинением всех прокуроров генерал-прокурору.

Первым генерал-прокурором был назначен Павел Иванович Ягужин-ский. Он родился в 1683 г. в Москве. Его отец прибыл в Россию из Литвы, поступил на военную службу. Павел начал службу пажом у фельдмар-шала графа Ф. А. Головина, затем служил в Преображенском полку и стал денщиком Петра I. П. И. Ягужинский был образованным челове-ком, владел несколькими иностранными языками, выполнял диплома-тическиепорученияцаря.Честныйиэнергичный,онпользовалсяпол-ным доверием Петра I: «Что смотрит Павел, так верно, как будто я сам видел». С точки зрения Петра I все должны быть равны перед законом, включая высших государственных чиновников. Представляя его, Петр I сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания, что он заблагорассудит, то вы делайте; хотя бы вам пока-залось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, то вы, однако ж, выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления»1.

Должность генерал-прокурора предполагала возможность конфлик-тов с нарушителями закона. П. И. Ягужинский, пользуясь доверием императора, не будучи замешан в коррупции, не боялся вступать в кон-фликт с высшими чиновниками и даже членами императорской семьи. Так, он отобрал у царицы Прасковьи колодника, которого она само-управно подвергла пытке, проникнув в Тайную канцелярию под видом раздачи милостыни2.

1 Иванов П. Опыт биографий генерал-прокуроров и министров юстиции. СПб., 1863. С. 11.

2 Казанцев С. М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 42.

17

Генерал-прокурор подчинялся только императору, был независим от государственной власти. Не входя в состав Сената, он фактически был его президентом, наблюдал за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил о том, правильно ли поступает Сенат. Прокуроры требовали исполнения регламентов и указов, изве-щали генерал-прокурора о нарушениях закона в коллегиях.

Указом от 27 апреля 1722 г. о должности генерал-прокурора опре-делялись основные задачи и принципы организации и деятельности прокуратуры. Новый орган, хотя и получил французское название, существенно отличался от французской прокуратуры и включал в себя нетолькоееэлементы,ноиэлементышведскихомбудсменов,фиска-лов и собственно российские черты. В. И. Веретенников в своей работе «Очерки истории генерал-прокуратуры в России доекатерининских вре-мен» исследовал вопрос о влиянии на создание прокуратуры в России аналогичного института во Франции и пришел к выводу, что при нали-чии некоторого несомненного сходства должность генерал-прокурора была создана вне зависимости от какого-либо образца1.

11 мая 1722 г. была утверждена должность обер-прокурора Синода. Первым обер-прокурором Синода стал Иван Васильевич Болдин. Ему были подчинены инквизиторы, выполнявшие роль фискалов в духов-ном ведомстве.

Никаких требований для службы в прокуратуре в те времена не предъявлялись. Прокуроры набирались из разных сословий. Они назначались на должность Сенатом по представлению генерал-проку-рора и перед Сенатом несли ответственность за проступки. Генерал-прокурор давал заключение Сенату о нарушениях закона со стороны своих подчиненных. В Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал-прокурору — третий, соответству ющий гене-рал-лейтенанту, обер-прокурору — четвертый, коллежским прокуро-рам — шестой, прокурорам надворных судов — седьмой.

Учитывая, что при Петре I отсутствовал состязательный процесс, прокуратура не поддерживала обвинение в суде, а выполняла надзор-ные функции. Ее считали «оком государевым», «защитницей невин-ности» и т.д. Таким образом, надзорные функции прокуратуры имеют давние корни, которые справедливо восприняты современным законо-дательством.

Выявивнарушениезакона,прокурорустнопредлагалустранитьэтонарушение,еслиэтонепомогало,тоонприносилпротест.Письменныйпротест приносился в орган, который был полномочен устранить нару-шение закона. Если имело место несогласие с протестом прокурора, то чиновник направлял свои объяснения вместе с протестом в Сенат. При-несение протеста приостанавливало действие того акта, который был опротестован.

1 Веретенников В. И. Очерк истории генерал-прокуратуры в России доекатеринин-ского времени. Харьков, 1915.

18

1.2. Развитие прокуратуры в XVIII—XIX веках

После смерти Петра I прокуратура на некоторое время утратила свое былое значение. Возведение на престол Екатерины I привело к сосредото-чению власти в руках аристократии, представители которой конфликто-вали в борьбе за влияние на императрицу. Снижению роли прокуратуры способствовали и противоречия, имевшиеся между А. Д. Меньшиковым и П. И. Ягужинским. Претензии последнего играть роль главы Сената раздражали А. Д. Меньшикова. В данном конфликте императрица при-няла сторону А. Д. Меньшикова, и П. И. Ягужинский не стал членом Верховного тайного совета. Его должность фактически упразднялась в ее прежнем значении. Формально он не был отстранен от должности, однако будучи назначен послом в Польшу, уже не именовался генерал-прокурором, хотя оклад генерал-прокурора был за ним сохранен.

Функции генерал-прокурора в Сенате были возложены на обер-про-курора Бибикова, а затем Воейкова. Хотя функции прокурора в Сенате формально сохранялись, фактически надзор за деятельностью Сената осуществлял Верховный тайный совет. Прокурорская система посте-пенно ликвидировалась. С уничтожением надворных судов упразднены были и должности прокуроров, состоящих при судах. В 1727 г. ликвиди-рованы и должности прокуроров коллегий.

При Анне Иоанновне прокурорская власть заметно усилилась. Вкакой-тостепениэтобылосвязаносличностьюП.И.Ягужинского.После свержения А. Д. Меньшикова последовал указ Верховного тайного совета о возвращении П. И. Ягужинского в Петербург. Он принимает активное участие в борьбе за власть. Поддержав Анну Иоанновну, он вновь становится влиятельным лицом в государстве. После возрождения Правительству ющего Сената П. И. Ягужинский был зачислен для при-сутствия в нем. В октябре 1730 г. императорским указом восстанавли-валасьдолжностьгенерал-прокурора.Вэтовремяонвновьфактическивозглавляет работу Сената, доводит до его сведения указы и резолюции, ставит перед ним вопросы законодательного характера. По его иници-ативе принимаются важные государственные решения. Он подбирает кандидатуры на прокурорские должности и выносит их на утверждение Сената. В 1733 г. был принят законодательный акт «Должности губерн-скогопрокурора».Всоответствиисэтимактомгубернскиепрокурорыполучили право вносить протесты на незаконные действия местных вла-стей и судов с одновременным уведомлением генерал-прокурора. Проте-сты вносились губернаторам. Если генерал-прокурор поддерживал про-тест, то действие акта приостанавливалось. Этот период длился недолго. Сыграл роль личностный фактор. П. И. Ягужинский впал в немилость и оставил пост. В 1730 г. он был отправлен послом в Берлин.

Шанс укрепления прокуратуры появился вновь в 1735 г. после воз-вращения П. И. Ягужинского в Петербург и его примирения с Бироном. На прокурорской должности он пребывал до дня своей смерти в апреле 1736 г.

19

Судьба первого генерал-прокурора — его многочисленные отставки, опала и вновь возвращение к власти — связана не только с при-дворными интригами, в которых он принимал деятельное участие, но и с характером его службы, в результате которой он наживал мно-жество врагов.

28 апреля 1740 г. генерал-прокурором был назначен Никита Юрье-вич Трубецкой, который был выда ющимся человеком своего времени. Он пытается навести порядок в подчиненной ему сенатской канце-лярии, издав подробную инструкцию о ее деятельности, принимает решение о подготовке в кадетском корпусе специалистов в области юриспруденции.Доэтогопрокурорскиедолжностизамещалисьтолькогвардейскими офицерами. Его проект укрепления прокуратуры был утвержден Бироном, но не исполнен ввиду дворцового переворота, организованного 8 ноября 1740 г. фельдмаршалом Минихом. Миних и регентша Анна Леопольдовна доверия к Н. Ю. Трубецкому не испы-тывали и сделали попытку ликвидировать прокуратуру. Генерал-про-курор был отстранен от власти и направлен в Ригу.

При Елизавете Петровне прокурорская система была восстанов-лена,развиваласьинесколькоокрепла.Ноэтобыловремя,когдагене-рал-прокурор в своей деятельности фактически сливается с Сенатом. ПомнениюВ.И.Веретенникова,надзорвэтотпериодвременибылисключительноформальным,малоэнергичнымичастослучайным1. Тайная канцелярия не нуждалась в прокурорском надзоре. Вся система была запрограммирована на взяточничество как основной вид дохода чиновника. Законодательство в этот период времени было менеезначимым источником права, чем правосознание и обычай. Указы императрицы строго не соблюдались. Состояние законности было нелучше,чемпрежде.ВсеэтибеззакониятворилисьисведомаСената,и с ведома генерал-прокурора. Прокуратура возрождалась не столько с целью укрепления надзора, сколько с целью укрепления управления. Генерал-прокурор Трубецкой предлагал своим подчиненным строго следить за соблюдением членами присутствий рабочего времени, тре-бовать от них в случае необходимости сверхурочной работы, надзирать за сроками рассмотрения дел и содержания под стражей.

К концу царствования Елизаветы Петровны диктатура чиновни-ков стала невыносима. Был назначен новый генерал-прокурор — Яков Петрович Шаховской. Он полагал, что для упрочения своего положения необходим надзор не только в центре, но и на местах и сделал попытку восстановить институт инквизиторов. Многочисленные конфликты генерал-прокурора с Синодом привели к его отставке. Прокуратура вэтотпериодпродолжаетоставатьсяслучайнымэлементомвбюрокра-тической системе управления и сохраняется в основном только благо-даря авторитету ее создателя — Петра Великого.

1 Веретенников В. И. Очерк истории генерал-прокуратуры в России доекатеринин-ского времени. Харьков, 1915.

20

После воцарения Петра III генерал-прокурором стал Алексей Ивано-вич Глебов.Современникиоценивалиэтогочеловекакакнеглупого,тру-долюбивого, но корыстолюбивого и «не чистого на руку». Он родился в 1722 г. С 15 лет начал военную службу, участвовал в русско-турец-кой войне, штурме Очакова. В 1749 г. он оставляет армейскую службу и переходит на гражданскую. В день кончины Елизаветы Петровны он был назначен генерал-прокурором. А. И. Глебов был автором наиболее важных манифестов императора Петра III. Вовремя поддержав Екате-рину II после дворцового переворота, он остался в должности генерал-прокурора. Екатерина II считала его находчивым плутом и мошенни-ком. Между тем он оперативно выполнял ее поручения, осуществляя надзорзаСенатом.ЕкатеринаIIсоздаеттайнуюэкспедицию,следствиев которой осуществлялось на тех же принципах, что и в Тайной канце-лярии при Елизавете Петровне. Процесс над заключенными был тай-ным и письменным. По окончании следствия объявлялся приговор, вынесенный совместно генерал-прокурором и графом Н. И. Паниным, а также некоторыми другими сановниками. Приговор утверждался императрицей. В тайной экспедиции расследовались политическиедела, преступления против религии, государственные преступления.

А. И. Глебов занимался коммерческой деятельностью. Он имел заводы в Финляндии, занялся винным откупом в Иркутской провинции, что не прошло для него безнаказанно и окончилось отдачей под суд. Имеется достаточно сведений о том, что он покровительствовал извест-ной своими преступлениями помещице Салтыковой1. В результате допускаемого беззакония в своей деятельности он был уволен импера-трицей Екатериной II с должности генерал-прокурора.

После восшествия на престол Екатерины II реформа прокуратуры была проведена одновременно с реформой Сената. Истоки неработо-способности Сената виделись императрице в соединении четырех вет-вей власти: законодательной, исполнительной, судебной и надзорной.

В результате реформы Сенат был разделен на шесть департаментов. При каждом департаменте состоял обер-прокурор. В первом департа-менте, ставшем административно-политическим, надзор осуществлял лично генерал-прокурор. В остальные департаменты, которые позже приобрели судебные функции, назначались обер-прокуроры. Они при-носили протесты по делам департамента, которые рассматривались общим собранием Сената.

Генерал-прокурором был назначен Александр Алексеевич Вяземский, родившийся в 1727 г. Он окончил кадетский корпус, служил в армии. Большинство современников оставили о нем благожелательные отзывы, как о честном и умном человеке. Свои обязанности он осуществлял около 30 лет. Императрица доверяла ему, была высокого мнения о его

1 Грибовский В. М. Высший суд и надзор в России в первой половине царствования Екатерины Второй: историко-юридическое исследование (период 28 июня 1762 г. — 7 ноября 1775 г.). СПб., 1901. С. 208.

21

управленческих способностях. Она считала, что главная опора в про-курорскойдеятельности—этоимператорскаявласть,посколькупро-курору придется вступать в противостояние с влиятельными людьми империи. Главная задача, которую ставила императрица перед гене-рал-прокурором — надзор за сенатской канцелярией. Он занимался также вопросами кодификации законодательства, бюджета, регулиро-ванием торговли, русификацией национальных окраин. А. А. Вязем-ский регулярно выполнял поручения императрицы по финансовым и коммерческим вопросам, что привело к сосредоточению в его руках отраслевого управления. Ему было подчинено почтовое ведомство, ассигнационный банк, опекунство над иностранными переселенцами. Он руководил генеральным межеванием и выполнял отдельные пору-чения императрицы в самых разных областях. Когда в 1762 г. начались волнения крестьян на Урале, ему было поручено урегулирование кон-фликта крестьян с хозяевами. Обязанности генерал-прокурора не выте-кали из закона, а были обусловлены организаторскими способностями А. А. Вяземского. Его последователи выполняли гораздо меньше обя-занностей в период царствования Екатерины II.

В связи с секуляризацией церковных земель укрепились и позиции обер-прокурорской власти в Синоде. Генерал-прокурору была подчи-ненаиТайнаяэкспедиция,расследовавшаяирассматривающаяделао государственных преступлениях. Она хоть и состояла при Сенате, однаконаходиласьврукахгенерал-прокурора.Начальниктайнойэкс-педиции С. И. Шешковский был ближайшим помощником генерал-про-курора.

Важным этапом в развитии прокуратуры явилась губернскаяреформа 1775 г. В подготовке реформы активное участие принимал генерал-прокурор. Прокуратуре была посвящена специальная глава «Учреждения для управления губернией». В ней были сформулиро-ваны полномочия прокурора по общему и судебному надзору, а также по надзору за местами лишения свободы. На смену провинциальной прокуратуре приходят губернские и уездные помощники прокурора. Это было связано с изменением административно-территориального устройства Российской Империи. Этим нормативным актом не только увеличивалось количество прокуроров на местах, но и принципиально менялась их роль. В ряды прокуроров влились стряпчие, выполнявшие функции «государственной адвокатуры»1.

Задачей губернских прокуроров и губернских стряпчих являлся над-зор за порядком делопроизводства в губернских учреждениях, защита государственной власти и ее интересов, борьба со взяточничеством. Губернские прокуроры обладали преимущественным правом толкова-ния закона. Специальное заключение прокурора требовалось для реше-ния вопроса о подсудности по частным делам, связанным с казенным

1 Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1989. С. 308.

22

интересом. Губернский прокурор должен был уведомлять о наруше-ниях закона как местную администрацию, так и генерал-прокурора. На губернского прокурора возлагался надзор за местами заключения. Он обязан был посещать тюрьму вместе с подчиненными ему прокуро-рами. Задачей уездных стряпчих являлось информирование губернских прокуроров. С согласия губернского прокурора стряпчий мог предъяв-лять иски и приносить жалобы на уездные учреждения. В его обязан-ности входило следить за взысканием судебных штрафов.

До 1775 г. прокуратура существовала исключительно как орган общего надзора. Реформа привела к созданию судебной прокуратуры: этогубернскиестряпчиеипрокурорыистряпчиесудебныхорганов.В качестве стороны по делу стряпчие могли выступать только по опре-деленным категориям дел: связанным с казенным интересом, о долж-ностных преступлениях, преступлениях против порядка управления, по делам малолетних, не име ющих опекунов. Это была еще не судебная прокуратура времен реформы 1864 г., но шаг к ней. Препятствием к ее трансформации был розыскной тип уголовного процесса.

Наибольшей власти прокуроры достигли в царствование Павла I. В руках генерал-прокурора сходились нити надзора за деятельностью Сената и исполнением законов в стране. У генерал-прокурора оказа-лись дела, которыми его предшественники никогда не занимались, например, о рекрутских наборах, о материально-техническом снаб-жении армии, финансовые дела, вопросы цензуры, надзор за ино-странцами, выдача иностранных паспортов и виз. На генерал-про-курора Павел I возложил надзор за отдельными лицами, в частности за бывшими фаворитами своей матери. В административной сфере он выступает в качестве министра внутренних дел, руководит деятельно-стью генерал-губернаторов, координирует деятельность центральных и местных властей, направленную на борьбу с преступностью, голодом и стихийными бедствиями, т.е. выполняет управленческие функции1.

Генерал-прокурор продолжал руководить губернской прокуратурой, собирал и анализировал судебную статистику. В этот период губер-наторы стали рассматривать генерал-прокурора как своего непосред-ственного начальника. Такое расширение компетенции прокуратуры было связано с личностью императора. Он пытался сосредоточить в своих руках все нити управления страной. Императору проще было управлять государством через одного преданного и доверенного чело-века. Такого человека он увидел в генерал-прокуроре. Павел I был при-верженцем закона, требовал от подчиненных строгого его исполне-ния. При нем сменилось несколько генерал-прокуроров: А. Б. Куракин, П. В. Лопухин, А. А. Беклешов и П. Х. Обольянинов.

В царствование Александра I (1801—1825), при создании мини-стерств, происходит слияние прокуратуры и министерства юстиции.


23

Генерал-прокурор являлся одновременно министром юстиции. Он получает широкие права по управлению судебной системой. Он ведает назначением, перемещением, увольнением всех лиц судебного ведом-ства, учреждением и упразднением судов, надзором за их деятельно-стью. В то же время прокуратура устранялась от руководства админи-стративными органами. На прокуроров впервые был возложен надзор за следствием.

По Своду законов Российской Империи 1832 г. существовало три вида местного надзора. Кроме прокурорского надзора предусматри-вался надзор губернаторов и надзор Сената. Фактически существовала и еще одна форма надзора — жандармский надзор. Н. В Муравьев, ана-лизируя функции прокуратуры в этот период, указывает на наличиене только функции надзора, но и судебно-исковую и юрис консультскую функции. Прокурорский надзор имел следу ющие направления: охра-нение общего благоустройства в губернии, казенные дела, суд и рас-праву. Полномочия прокурора сводились к следу ющему: лично присут-ствовать во всех губернских и уездных судебных и административных органах; выступать там и делать чиновникам устные замечания и напо-минания; знакомиться с любым делом и требовать от чиновников любые сведения; вносить в соответству ющие учреждения письменные протесты и представления по фактам нарушения закона; давать заклю-чения по юридическим вопросам; сообщать об обнаруженных наруше-ниях закона прокурорскому начальству. Губернаторы часто игнори-ровали протесты прокурора, не присылали для просмотра документы. Хотя формально губернский прокурор был независим от губернатора, однако за содействием в удовлетворении принесенных протестов он должен был обращаться именно к нему. От губернатора зависело финансовое обеспечение деятельности прокуратуры при губернском правлении. Принесение протестов на действия губернаторов стано-вилось для прокуроров малоперспективным. Министерство юстиции не поощряло протесты и представления прокуроров. Они направлялись в местную администрацию с просьбой обратить внимание на выявлен-ные нарушения закона. Низкий статус прокуроров также не способ-ствовалэффективностипрокурорскогонадзора.Прокурорыотносилисьв основном к чинам V—VIII классов, тогда как губернатор был в чине не ниже IV класса. Жалованье губернатора было в три раза выше жало-ванья губернского прокурора1.

Прокурорский надзор за следствием, осуществляемым полицией, сводился к полномочиям прокуроров присутствовать при допросах, надзирать за соблюдением прав обвиняемого. Имело место существо-вание сословных судов. На деятельность суда оказывали влияние раз-личные административные органы. Розыскной или инквизиционный тип уголовного процесса, основанный на использовании теории фор-мальных доказательств, не способствовал охране процессуальных прав

1 Казанцев С. М. История царской прокуратуры. С. 118—119.

24

привлеченных к уголовной ответственности лиц. Дела рассматрива-лись без устного и гласного разбирательства на основании собранных письменных материалов. Прокурор не являлся стороной в процессе.

В то же время образовательный уровень прокурорских работников был достаточно высок. Губернскими прокурорами стали назначать лиц с высшим юридическим образованием, окончивших курс в Император-ском Училище правоведения. В 1853 г. высшее образование имели 52% губернских прокуроров, среднее — 26%. Основная масса чиновников не имела даже среднего образования1.

Как уже указывалось, в этот период прокуратура встречала суще-ственное противодействие со стороны местных органов власти. Прин-ципиальная позиция не всегда поддерживалась наверху. Конфликт генерал-прокурора Державина с императором привел его к почетной отставке.

С. М. Казанцев, подводя итог деятельности дореформенной прокура-туры, отмечает, что после перехода от коллегиальной к министерской форме управления, обнаружилась полная несостоятельность прокурор-ского надзора. Генерал-прокурор, превратившись в министра юстиции не только фактически, но и формально перестал быть «оком государе-вым». Центр тяжести прокурорского надзора был перемещен из столиц в провинцию, он становится формальным. Его основной формой явля-ется просмотр и визирование журналов присутственных мест. Выявле-ние фактов преступлений оставались для прокуроров вне досягаемости. Недостатком прокурорского надзора было подчинение прокуратуры исполнительной власти, отсутствие единого законодательного акта, посвященного деятельности прокуратуры. Сфера надзора и функции прокуратуры были неопределенными и обширными, а их выполнение нереально. Это привело к тому, что прокуратура в первой половине ХIХ в. находилась в состоянии застоя2.

Существенная реорганизация прокуратуры произошла в период судебной реформы 1860-х гг., в период царствования Александра II. БлагодаряэтимреформамбылисозданыосновызаконностивРоссии.

Такие правовые акты, как Учреждение судебных установлений, Устав уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. изменили состав, структуру и компетенцию органов суда и прокуратуры. Были упразднены сословные суды. Судебная власть стала принадлежать мировым судьям, съездам мировых судей, окружным судам, судебным палатам и Правительству ющему Сенату. Однако были сохранены спе-циализированные суды, такие как военные, коммерческие, крестьян-ские или волостные, рассматрива ющие отдельные категории дел. Судебная власть была отделена от исполнительной, законодательной и административной власти. Утвердилась смешанная форма уголов-


2 Казанцев С. М. История царской прокуратуры. С. 124—125.

25

ного процесса, пришедшая на смену розыскной (инквизиционной) форме. Функции обвинения, защиты и разрешения дела были отде-лены друг от друга и выполнялись разными органами. Принципами судопроизводства становились гласность, состязательность, устность. Появился институт адвокатуры (присяжные поверенные). Судопроиз-водство по некоторым указанным в законе уголовным делам стало осу-ществляться с участием присяжных заседателей. Одной из целей судеб-ной реформы было утверждение самостоятельности и независимости судебной власти, воспитание у народа уважения к закону.

В состязательном процессе сторону обвинения представляла проку-ратура. На нее было возложено участие в производстве судебных дел. Поддержание публичного обвинения в суде стало основной ее функ-цией. Прокурор приобретает статус стороны в процессе, которая пред-ставляет интересы государства.

В Учреждениях судебных установлений прокуратуре был посвящен раздел «О лицах прокурорского надзора». Должность генерал-проку-рора и министра юстиции по-прежнему была совмещена. Генерал-про-курору подчинялись обер-прокуроры, прокуроры и товарищи проку-рора. Прокуратура являлась централизованным органом. Нижестоящие прокуроры подчинялись вышестоящему прокурору. Прокуратура состо-яла при судебных органах, но дисциплинарно была независима от них. Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем Собрании Правительству ющего Сената как суда высшей инстан-ции. Окружные прокуроры и их товарищи назначались на должность министром юстиции по представлению прокурора судебной палаты. Для назначения на должность прокурора был установлен образователь-ный ценз и сроки службы для отдельных прокурорских должностей, например для обер-прокурора — 12 лет.

Посколькусудебнаяреформаосуществляласьпоэтапно,параллельнос прокуратурой судебных палат продолжала действовать губернская прокуратура. Губернские прокуроры и товарищи прокурора подчиня-лись министру юстиции. Они были независимы от местной админи-страции. Генерал-прокурор (министр юстиции) и губернские проку-роры назначались на должность рескриптом императора. Нижестоящих прокуроров губернской прокуратуры назначал генерал-прокурор. Чины прокурорского надзора были в основном представителями дворянского сословия, получившие образование в лучших учебных заведениях Рос-сии, в частности, в училище правоведения в Санкт-Петербурге.

Концепция, заложенная в Судебных Уставах, не благоприятствовала развитию надзорной функции прокуратуры, а более способствовала раз-витиюфункцииуголовногопреследованиявсуде.Несмотрянаэтонад-зорная функция получила некоторое развитие. Прокуроры и товарищи прокурора осуществляли надзор за предварительным следствием. Они возбуждали уголовные дела, однако сами предварительного следствия не осуществляли. На прокуратуру было возложено руководство дозна-

26

нием, осуществляемым полицией. Прокуроры имели право давать указа-ния полицейским чинам о производстве розыска. Не имея права самосто-ятельно проводить следственные действия, они вправе были участвовать в их проведении, знакомиться со всеми материалами дела. Предваритель-ное следствие осуществлялось судебными следователями. Следователь назначался для расследования конкретного дела по представлению про-курора окружного суда. Он был обязан выполнять законные требования прокурора при расследовании дела. Материалы предварительного след-ствия направлялись судебным следователем прокурору окружного суда. Получив дело от судебного следователя, прокурор в течение недели дол-жен был принять решение о предании обвиняемого суду или прекратить дело. При необходимости предания лица, совершившего преступление, суду, прокурор составлял обвинительный акт. При неполноте расследова-ния дела он был вправе направить дело для производства дополнительного расследования. Обвинительный акт направлялся в зависимости от под-судности дела прокурору судебной палаты или окружному суду. По делам частного обвинения заключение прокурора не требовалось, однако если он обнаруживал в деле публичный интерес, то мог вступить в процесс.

Уголовно-процессуальный статус прокурора имел некоторые осо-бенности по отдельным категориям дел. Так, по делам о преступлениях членов императорской фамилии, членов Государственной Думы и Госу-дарственного Совета прокурор не мог направить дело в суд без согла-сия императора. Предание суду чиновников исполнительной власти по должностным преступлениям осуществлялось их начальством, назначавшим их на должность.

Предварительное следствие по государственным преступлениям проводилось членом судебной палаты при участии прокурора судебной палаты. Они пользовались процессуальными правами, соответственно, судебного следователя и прокурора окружного суда. В расследовании государственных преступлений значительную роль играла военная прокуратура, созданная в 1867 г. Она была наделена правом составле-ния обвинительного акта и поддержания обвинения в суде.

По Закону от 19 мая 1871 г. дознание по государственным престу-плениям относилось к компетенции жандармских офицеров. Надзор зарасследованиемэтихделосуществлялапрокуратурасудебныхпалат.По особо важным делам расследование проводили лица, специально назначаемые императором, а прокурорский надзор осуществлялся министром юстиции, шефом жандармов при личном присутствии прокурора судебной палаты. Прекращение дела было возможно лишь министром юстиции по согласованию с шефом жандармов с уведомле-нием прокурора. После прекращения уголовного дела, оно разрешалось в административном порядке. По мнению С. М. Казанцева, именно этотзаконпозволялнаправлятьучастниковреволюционногодвиженияв ссылку внесудебным порядком1.

1 Казанцев С. М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 174.

27

В период контрреформы законами от 11 июня 1887 г. и 10 июня 1901 г. был установлен административный порядок разрешения дел об оскорблении императора. Так, по первому закону они разрешались по соглашению министром юстиции и министром внутренних дел. По второму — прокурорами судебных палат по соглашению с началь-никами губерний и областей, а относительно военнослужащих — по соглашению с начальниками военных округов и соответству ющими морскими начальниками. Прокуратура, таким образом, находилась на передовых рубежах борьбы с революционным движением.

В судебном заседании прокурор поддерживал от имени государства обвинение, пользовался процессуальными правами стороны. Он имел право принесения протеста в вышестоящую судебную инстанцию как в интересах государства, так и в интересах обвиняемого. За ним было закреплено право отказаться от обвинения, если оно не нашло своего подтверждения.

В период судебной реформы прокурорский надзор в области граж-данского судопроизводства имел место лишь по отдельным катего-риям дел. Заключение прокурора предусматривалось по делам казен-ного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ; по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутству-ющих, глухонемых и умалишенных, по вопросам подсудности пререка-ния между судебными и административными органами, об устранении судей; по делам о подлоге документов и по обстоятельствам, требу-ющим суда уголовного; по делам брачным и о законности рождения, когда в них нет ответчика, и по некоторым другим. Заключение про-курора отражалось в протоколе судебного заседания. Он имел право обратиться в суд с заявлением о признании лица безвестно отсутству-ющим, умалишенным и расточителем, обжаловать вынесенное судом решение. Предъявление исков в защиту государства и отдельных лиц законодательство не предусматривало. Исследователи отмечают, что эффективностьпрокурорскихзаключенийпогражданскимделамбыланевысока,аэтотвиддеятельностипрокуратурынеразвит.

По Закону от 11 мая 1872 г. прокуроры судебной палаты имели право ревизовать окружные и мировые суды как орган министерства юстиции. Некоторые надзорные полномочия прокуратура приобрела в отношении адвокатуры. Так, законом от 25 мая 1874 г. ей было предо-ставлено право возбуждать дисциплинарное производство при проти-воправном поведении частных поверенных1.

За прокуратурой закреплялся надзор за местами содержания под стражей и тюрьмами. Статья 18 Устава о содержании под стражей возлагала на прокуроров наблюдение за размещением подследственных арестантов и ходом арестантских дел. Прокуроры имели право посещать места содержания под стражей, рассматривать прошения заключенных, освобождать незаконно содержащихся под стражей лиц2.

1 ПСЗ. 11-е изд. Т. 49. № 53577.2 Свод законов Российской Империи. СПб., 1913. Т. ХIV—ХVI.

28

Вплоть до падения монархии система органов прокуратуры суще-ственных изменений не претерпела. Все изменения в конце ХIХ — начале ХХ в. свидетельствуют о том, что основной функцией прокура-туры является уголовное преследование и государственное обвинение, а не надзор за законностью.

1.3. Прокуратура советского периода

С началом революции в октябре 1917 г. началась новая крупная судебная реформа в России. Декретом о суде от 24 ноября 1917 г. № 11 упразднена прежняя система власти, в том числе и прокуратура.

В первые годы советской власти некоторые прокурорские функции выполняли различные государственные органы. Органами, наделен-ными надзорно-контрольными функциями, являлись Рабоче-крестьян-ская инспекция (РКИ), органы Народного комиссариата государствен-ного контроля и его местные учреждения, ликвидированные в силу их неэффективности в 1920 г. Некоторые надзорные функции осущест-вляли и органы ВЧК до их преобразования в 1922 г. в ГПУ. Революци-онные трибуналы осуществляли надзор за соблюдением законов за обо-снованностью содержания граждан в местах лишения свободы.

По Декрету № 1 в качестве обвинителей могли выступать все непо-рочные граждане обоего пола, пользу ющиеся гражданскими правами. Принцип участия любого гражданина в роли обвинителя или защитника был закреплен и в первой Инструкции о революционном трибунале от 19 декабря 1917 г.2, предусматривавшей создание при трибунале осо-бой коллегии правозаступников, из состава которой революционный трибунал мог пригласить для каждого дела обвинителя. Декретом СНК от 4 мая 1918 г. «О революционных трибуналах»3 при каждом рево-люционном трибунале образовывались коллегии обвинителей из трех лиц, избираемых местными Советами. На коллегии возлагались обя-занности наблюдать за рассмотрением дел, подсудных трибуналам, уча-ствоватьврассмотрениивопросаопреданиисудуобвиняемыхпоэтимделам, формулировать по ним обвинительные тезисы и поддерживать обвинение в судебном заседании трибунала.

Декретом от 29 (16) мая 1918 г. «О революционном трибунале»4 при ВЦИК была создана центральная коллегия обвинителей, избирае-мая ВЦИК. На нее возлагались функции, выполняемые местными кол-легиями обвинителей, а также руководство деятельностью коллегий обвинителей местных революционных трибуналов.

1 ПСЗ. Т. 44. № 46840. См. также: Российское законодательство Х—ХХ веков. М., 1991. Т. 9. С. 8.

2 История советской прокуратуры в важнейших документах / под ред. К. А. Моки-чева. М., 1952. С. 11.

3 Там же. С. 75.4 Там же. С. 77.

29

По Положению о народном суде РСФСР от 21 октября 1920 г.1 обви-нение в народных судах от имени государства стали поддерживать обвинители, состоявшие при отделах юстиции, назначаемые и отзыва-емые местными исполнительными комитетами.

Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 10 марта 1921 г. было утверждено Положение о высшем судебном контроле. В соответствии с ним НКЮ осуществлял общий надзор за деятельностью судебных органов, за дея-тельностью органов следствия, заведование местами лишения свободы.

Таким образом, в период с 1917 по 1922 г. прокурорские функции осуществлял ряд органов государственной власти и управления: ВЦИК, СНК, народные комиссариаты юстиции, исполкомы и пр. Функции обвинения и надзора были разделены. Это был мучительный поиск форм, необходимых для осуществления указанных функций.

Наряду с подготовкой УПК РСФСР 1922 г.2 развернулись многочис-ленные научные дискуссии. Значительное место в них занимали труды Н. В. Крыленко. Он решительно выступал против начала состязательно-сти «как догмы, унаследованной от буржуазного права» и против фор-мальностей, вытека ющих «из принципа состязательности и основных начал буржуазного процесса». В УПК РСФСР 1922 г. впервые в совет-ский период времени упоминается прокуратура как орган государства, осуществля ющий уголовное преследование.

26 мая 1922 г. сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре3. По Положению о НКЮ 1923 г.4 нарком являлся одновременно и Прокурором Республики, а прокуратура учреждена в составе НКЮ. Отдел прокуратуры наркомата осуществлял надзор за законностью действий органов власти, учреждений и лиц, наблюдение за деятель-ностью органов следствия и дознания, за местами лишения свободы.

Положение о прокурорском надзоре обязывало прокуроров входить с представлениями в исполкомы местных советов об отмене их неза-конных распоряжений, опротестовывать их через прокурора респу-блики в СНК или в Президиум ВЦИК.

В деятельности исполкомов имели место случаи наложения незакон-ных штрафов, незаконного установления налогов, установление неза-конных повинностей, нарушение имущественных прав граждан, при-нятие иных незаконных постановлений.

Инструкция НКЮ «О вопросах ближайшей деятельности прокуроров на местах в области общего надзора» от 17 октября 1922 г. предлагала сосредоточить внимание на законности решений местных органов о налогах. При разрешении вопросов о муниципализации и демуници-пализации строений и мелких предприятий, о реквизициях и конфиска-

1 История советской прокуратуры в важнейших документах / под ред. К. А. Моки-чева. С. 191.

2 Собрание узаконений и распоряжений РКП РСФСР. 1922. Июнь. № 20—21. Ст. 230.3 СУ РСФСР. 1922. № 36. С. 424.4 История советской прокуратуры в важнейших документах. С. 300.

30

циях. Поводами для прокурорских проверок были прежде всего жалобы изаявленияграждан.Положенияэтойинструкциидаютпредставлениеобосновныхнаправленияхобщегонадзорапрокуратурывэтотпериод.

Согласно Положению о прокурорском надзоре среди различных функций на прокуратуру возлагалось и поддержание от имени государ-ства обвинения в суде. Таким образом, вновь, после некоторого пере-рыва, прокуратура приняла на себя выполнение данной функции.

В соответствии с ГПК РСФСР прокурор был наделен правом иниции-ровать иски в суде, вступать в гражданский процесс на любой ее стадии для дачи заключения.

Положение о Верховном Суде СССР от 6 июля 1923 г.1 использует применительно к прокуратуре термины «общий надзор» и полномо-чия в области «судебного надзора», а в Конституции 1936 г. надзор именуется «высшим». Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик 1924 г. закрепили принцип централизации в организации и деятельности прокуратуры. На прокуратуру помимо поддержания государственного обвинения в суде возлагался надзор за производ-ством расследования, за состоянием и деятельностью мест заключения. Прокурор осуществлял защиту прав граждан и государства в граждан-ском процессе.

В 1933 г. была учреждена Прокуратура СССР. 17 декабря 1933 г. утверж-деноПоложениеопрокуратуреСССР.ВсоответствиисэтимПоложениемна прокуратуру возлагалось как наблюдение за правильным и едино-образным применением законов органами власти, судебными учрежде-ниями, так и возбуждение уголовного преследования, а в дальнейшем и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории СССР, надзор за деятельность ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений.

Для характеристики прокурорского надзора в 1930-е гг. необходимо упомянуть Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 5 ноября 1934 г. «Об особом совещании при Народном комиссариате Внутренних дел СССР»2. В соответствии с указанным Постановлением НКВД СССР пре-доставлялось право применять к лицам, признаваемым общественно опасными, такие меры как ссылку на срок до пяти лет под гласный надзор в местности, список которых определял сам наркомат; высылку на срок до пяти лет под гласный надзор с запрещением проживания в столицах, крупных городах и промышленных центрах; заключе-ние в исправительно-трудовые лагеря на срок до пяти лет; высылку за пределы СССР иностранных подданных, признанных общественно опасными. Для применения указанных мер при НКВД СССР создается Особое Совещание. В деятельности Особого Совещания предусматри-валось участие Прокурора СССР или его заместителя с правом протеста в Президиум ВЦИК.

1 История советской прокуратуры в важнейших документах. С. 341.2 Там же. С. 521.

31

В свою очередь, УПК дополнен гл. 33, в которой существенно огра-ничивались права обвиняемых (обвинительное заключение вручалось обвиняемому за сутки, стороны в рассмотрении дела не участвовали, кассационное обжалование не допускалось, приговор исполнялся немедленно).

Следует отметить, что прокурорскими работниками предпринима-лисьпопыткипредотвратитьнарушениязаконностиивэтотпериодвремени, что приводило к репрессиям и в отношении самих работни-ков прокуратуры. В этот период была репрессирована значительнаячасть прокурорского корпуса Москвы, Ленинграда, Московской, Ленин-градской и других областей, арестован и расстрелян Прокурор СССР И. А. Акулов, на место которого в 1935 г. был назначен его заместитель А. Я. Вышинский. Жертвами репрессий стали Н. В. Крыленко, бывший прокурором РСФСР в 1928—1931 гг., В. А. Антонов-Овсеенко, ставший Прокурором РСФСР в 1934 г. Оба расстреляны в 1938 г.1

Зловещей фигурой в истории прокуратуры стал Андрей Януарье-вич Вышинский, руководивший прокуратурой и монополизировавший юридическую науку. Он лично участвовал в расширении политических репрессий и приспособил науку для обоснования нарушения законности.

С 3 марта 1935 г. А. Я. Вышинский являлся Прокурором СССР, а до этого назначения был первым заместителем Прокурора СССР.Именно он потребовал пересмотра решения о высылке из Ленинграда, состоявшейся после убийства С. М. Кирова, бывших дворян, сенаторов, генералов, интеллигенции, лишенных политических и гражданских прав. Большинство вернулись в Ленинград, их восстановили в правах. А. Я. Вышинский выступал как государственный обвинитель на всех трех «Московских процессах» 1936—1938 гг. Будучи официальным обвините-лем на сталинских политических процессах 1930-х гг., А. Я. Вышинский считал принцип полного и всестороннего исследования доказательств неприменимым к обвиняемым по так называемым «делам о государ-ственном заговоре». Его деятельность была высоко оценена И. В. Стали-ным. Он неоднократно награждался «за успешную работу по укреплению революционной законности» и «за выда ющуюся работу по разоблаче-нию вредительских и контрреволюционных организаций». За основную работу — «Теория судебных доказательств»2 — он получил Сталинскую премию.

В годы Великой Отечественной войны прокуратура сосредоточила свои усилия на разоблачении военных преступников. Высокую квали-фикацию прокуроры и следователи показали при участии в процессе над главными военными преступниками в Нюрнберге в 1945—1946 гг. ГлавнымобвинителемнаэтомпроцессевыступалР.А.Руденко,став-ший впоследствии Генеральным прокурором СССР, и ознаменовавший

1 Бессарабов В. Г. Правозащитная деятельность российской прокуратуры (1722—2002): история, события, люди. С. 161—162.

2 Вышинский А. Я. Теория судебных доказательств в советском праве. М., 1950.

32

собой целую эпоху в истории прокуратуры. При нем прокурорскийнадзор наполнился новым содержанием. Важное значение, в частно-сти, приобрели вопросы укрепления законности и государственной дисциплины, усилилась борьба с преступностью и правонарушениями; основной упор делался на предупреждении преступлений, искорене-нии причин, их порожда ющих, а также сопутству ющих им пьянства и наркомании. Мощный импульс получила борьба с преступностью несовершеннолетних, особенно с теми, кто вовлекал их в преступную деятельность. Активизировалась работа по предупреждению местни-чества, ведомственной ограниченности, бюрократизма и взяточниче-ства. Генеральный прокурор отстаивал процессуальную независимость прокуроров и следователей, выступал за сохранение следственного аппарата в прокуратуре. Когда, в 1970-е гг., министр внутренних дел СССР Н. А. Щелоков поставил вопрос об изъятии следствия из органов прокуратуры, он противился попыткам вмешательства в деятельность органов прокуратуры. Именно в период его прокурорской деятельно-сти, в целях повышения престижа органов прокуратуры, Верховный Совет СССР 19 марта 1946 г. принял закон о присвоении Прокурору СССР наименования Генеральный прокурор СССР1.

Важнымэтапомвразвитиизаконодательстваопрокуратуреявилосьпринятие 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР, которое расширило и конкретизировало полномочия органов про-куратуры, закрепило задачи и методы прокурорского надзора. Одной из задач являлся надзор за соблюдением конституционных прав граж-дан, как бы в противовес их ущемлению в 1930—1940-х гг. В соответ-ствиисэтимположениеморганыпрокуратурысоставлялиединуюцен-трализованную систему. Положение предусматривало такие отрасли прокурорского надзора, как общий надзор за следствием и дознанием, надзор за законностью судебных постановлений, надзор за законно-стью содержания заключенных в местах лишения свободы2.

В соответствии с гл. IV данного Положения прокуратура осущест-вляла надзор за законностью и обоснованностью приговоров, реше-ний, определений, постановлений судебных органов. Формулировки этойглавыпородилиновуюволнудискуссииотом,надзираетлипро-курор за законностью при осуществлении самого судопроизводства или за законностью решений суда.

Конституция СССР 1977 г. не только закрепила за Генеральным прокурором СССР право законодательной инициативы, но и признала необходимым урегулировать деятельность прокуратуры специальным законом. Закон о прокуратуре СССР был принят Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г.3

1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1946. № 10.2 Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. № 9. Ст. 222.3 Закон СССР от 30 ноября 1979 г. № 1162-Х «О прокуратуре СССР» // Ведомости

Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 843.

33

Всоответствиисэтимзакономпрокуратураопределяласькакцен-трализованная единая система органов, независимых от местных орга-нов власти, осуществля ющая высший надзор за исполнением законов и за соблюдением конституционных прав граждан.

В законе приведен перечень основных направлений деятельности прокуратуры. Помимо надзора, выделены такие ее функции, как борьба с нарушением закона об охране социа листической собственности, коор-динация деятельности в сфере борьбы с преступностью, участие в совер-шенствовании и пропаганде законов.

К отраслям надзора указанный закон относил общий надзор, надзор за следствием и дознанием, надзор за законностью в местах содержа-ния задержанных, в местах предварительного заключения, при испол-нении наказаний и иных мер принудительного характера, назначае-мых судом.

Одним из направлений прокурорского надзора являлся надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах. Таким образом, поддержание обвинения являлось одной из форм осуществления над-зора за рассмотрением дел в судах.

1.4. Развитие прокуратуры в переходный период

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. был денонсирован Договор об образовании СССР и ратифицировано соглашение о создании Содружества независимых государств (СНГ), в связи с чем Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 28 декабря 1991 г. была упразднена Прокуратура СССР1.

С началом последней реформы изменился и подход законодателя к задачам прокуратуры, сущности и содержанию прокурорского надзора.

Иному подходу способствовали развернувшиеся научные дискуссии и многочисленные публикации, посвященные перспективам судебной реформы, суду присяжных, углублению состязательности судебного процесса. Началу дискуссии положило принятие 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Концепции судебной реформы, ставшей критерием для подготовки последу ющих законопроектов2. В концеп-ции было отмечено, что суд, прокуратура, органы следствия и дознания обнаруживают несостоятельность общих усилий по охране законности и правопорядка. В концепции была обоснована необходимость преоб-разования прокуратуры из многофункционального института в орган, осуществля ющий лишь уголовное преследование. В ответ на опубли-кование Концепции появились публикации как сторонников ограни-ченияпрокурорскихфункций,такипротивниковэтихпредложений.

1 Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 51. Ст. 1798.2 Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период).

М., 1994.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР - My-shop.ru · 2018-05-17 · СВР России —...

Documents

Transcript of ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР - My-shop.ru · 2018-05-17 · СВР России —...