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Por el licenciado Rodolfo L A R . PONTE.

SUMARIO: 1. Introducción. 2 . Antccedenles Históricos. 3 . Instrumentor Rectores. a) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. b) Ley General de Salud. c ) Plan Nacional de Desarrollo 1983- 1988. d) Programa Nacional de Salud 1984-1988. e ) Leyes Estata- les de Salud. f ) Normas Técnicas en Materia de Asistencia Social. 4. Ley sobre e l Si~terna Nacional de Asisfencia Social a) Ambito, naturaleza y objeto de la Ley. b) Objetivos de los Servicios Asistenciales del Estado. c) Concepto de Asistencia Social. d) Sujetos de Servi- cios Asistenciales. r) Servicios Asistinciales del Gobierno Federal. f) Competencia Asistencia1 de los Estados. g) Sistemas Nacional y Estatal de Salud. h) Régimen Legal de otros Servicios Asisten- ciales. i) Atribuciones de la Secretaría de Salud. j) Servicios Bási- cos de Asistencia Social. k) Características, funciones. órganos y Estructura del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia. 1) Mecanismos de Coordinación. m) Vertiente de Induc- ción y Concertación. n) Participación de la Comunidad.

1. Introducción

El desarrollo de un país nri sólo se mide con indicadores económicos, sino que debe valorarse en términos de crecimiento económico, justicia social, igualdad y democracia. El desarrollo integral es "también aumento del empleo y el con- sumo, redistribución progresiva del ingreso y de los satisfactores de necesidades básicas, ampliación del bienestar para las mayorías y d r la participación comunitaria".'

El desarrollo integral es resultado de un sistema de vida fundado en el cons- tante mejriramientr~ económico, social y cultural del pueblo.'

El bienestar de los mexicanos es una aspiración hist<írica. La revolución de 1910 levantó las demandas de libertad y justicia social. El propósito funda-

Prolcsor dc I'roría F.iiiri<iniic;< dc l a Fa, ultnd <Ir Drrrrho dc la U N A M . 1 Kaplan, Marcos: "El drrrchci a la prorrcriiiri dr ln anlud cl csiado social dr dcrprho" en

I l e r e h u i,,nriirurtotio/ o lo prvl~oziin d? 10 i<i/u<l, Ed. Migurl Angel Prirrúa. Méxsrn. 1984 P. 53. C<,n~lilwron Polli irn dr liir Erla<iu~ Lhidoi .Meo<ano~. Articulo So, Ed dr la Comisión P~dera l

Elrcti>ral. Srcrrtnria dr Cnhrriiaii<in. M i x i r i i . 1985. P. I I

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136 RODOLFO LARA PONTE

mental del movimiento revolucionario fue brindar meiores y más amplias condiciones de vida, creando "las condiciones materiales, culturales, sociales y políticas para la plena realización del hombre. prioridad fundamental en lata- ;ea del d&arr~l lo".~

La satisfacción de las necesidades básicas de la población es condición de una sociedad más igualitaria. Los elementos que integran el catálogo de necesidades esenciales son: alimentación, educación, salud, vivienda, recreación, cultura, vestido, calzado, presentación personal, transporte, comunicaciones y otros.'

El nivel de bienestar de la población se ha elevado apreciablemente, merced del esfuerzo nacional en las últimas décadas; sin embargo, persisten carencias, desigualdades y rezagos en amplios sectores sociales.

El desarrollo desigual provoca la formación de grupos vulnerables -menores y ancianos en desamparo, inválidos y personas en estado de necesidad- que requieren de la asistencia física, mental, social, técnica y jurídica del Estado, a fin de protegerlos de los riesgos y de incorporarlos a una vida más plena y p~oductiva.~

Montesquieu, en su célebre obra, señala:

. . .no es posible que todos estén siempre en la prosperidad. . . Entonces llega la ocasión de que el Estado acuda pronto al remedio, sea para impedir que el pueblo sufra, sea para evitar que se revuelva; es entonces cuando hacen falta hospicios o medidas adecuadas para precaver las consecuencias posibles de un estado de mi~e r i a .~

Los regímenes revolucionarios han realizado innúmeros esfuerzos para proporcionar a todos los mexicanos un nivel digno de vida, que asegure su bienestar en un marco de libertad y justicia, particularmente de los sectores rural y urbano rezagados y con especial preocupación por los grupos vulnerables.

Al efecto se han establecido dos sistemas institucionales: el sistema de seguridad social para trabajadores que tienen una relación formal de trabajo, regulado como garantía social por el artículo 123 constitucional, y el sistema de asistencia pública y social para toda la población, regulado por el párrafo tercero del artículo 40. constitucional; el primero se denomina de-

J Dr la Mn<lri<l, Miyiirl "Prcrrnia~ii in drl I'lan Narii>ii.tl dv I>r*xrrull 1983-IYdH" rii Han .Vo<u>d rL &rmroll, IVRI-IWIR FiI k n . $ r h dc Pn>fl~mwión y I?r<iipiirn.> Mlxiui 1<1o1 p I I

4 h . l ' h t i r ~ ~ t i ú n drsiru~l dr la< nrrrsidadr< rirnridvi r ~ i Irlixi<<i"rnLodr;i- p l d n d m M ~ ~ c o - . Ed. Siglo XXI. ~ é x i c i . 1984. P. 21.

5 Poder Ejeciitivo Federal: "Expaaición de Motivos de la Ley General de Salud" enLg Gmr- m1 de Salud. Ed. SSA. México, 1986. P. 17.

6 Montesquieu, Carlos Luis de Secondat. Barón de Brede y de: Del cspinifu de lnr l q e ~ Ed. Porda. M6xira. 1977. P. 286.

ASISTENCIA SOCIAL EN MEXICO 137

recho del trabajo y la seguridad social; el segundo, derecho a la protección de la salud.

El derecho a la protección de la salud tiene, entrc otras finalidades, "el disfrute de servicios de salud y de asistencia social que sarisfagan eficaz y oportunamente las necesidades de la población".'

La igualdad en las oportunidades y la distribución más equitativa de las responsabilidades y de los frutos del desarrollo, son condiciones indispensables para avanzar hacia una sociedad más igualitaria, dentro de la cual, los servicios de salud, seguridad social y asistencia social constituyen elementos signilicativos.

A su vez, el derecho a la protección de la salud crimprende diversas materias de salubridad general, entre las que destaca la asistencia socia1,n en este contexto, los servicios de salud se clasifican en tres tipos: atención médica, salud pública y asistencia s r~c ia l .~

En ctinclusión: la asist~ncia social es uno de los tipos de servicios de salud, una materia de salubridad, un elemento del derecho a la protección de la salud y un componente de las políticas y programas de bienestar social.

En el marco de la reforma sanitaria, el gobierno del Presidente Miguel de la Madrid ha realizado diversas accionrs para renovar, fortalecer y en- sanchar la concepción, las políticas y los programas en materia de asistencia social, uno d r cuyos elementos es la modernización de la legislación rorres- pondiente

2 . Antecedentes históricos

Durante el desarrollo histórico del país, se ha emitido un gran número de disposiciones tendientes a regular las manifestaciones de ayuda social al ne- ccsitado. La reglamentación de la materia asistencia1 y de las actividades y establecimientos de beneficencia ha dado lugar a una amplia obra legislativa, sin un marco c<inceptual ni una estructura integral.

En el desarrollo de este trabajn se han consultado 242 disposiciones que sr refieren a ctinstrucción de hnspitales para atender a enfermos indigentes; construcción de establecimientos de beneficencia para albergar a ninos huérfanos o expósitos, personas indigentes, ancianos e inválidos; aplicación de bienes y asignación de recursos a fines asistenciales; establecimiento de procedimientos y creación de instituciones tendientes a recabar fondos para la beneficencia; exención del pago de impuestns a los establecimientos de beneficencia y a las personas que hacen donativos a los mismos; estructura- ción, organización y funcionamiento de dichos establecimientos; así como rcfercntcs a dependencias y entidades encargadas de la asistencia social.


De este conjunto de disposiciones se han examinado aquellas que en su momento, marcaron una tendencia o constituyeron un avance, y que, por tanto, significan lo más relevante en materia de ordenamientos jurídicos de asistencia social, a fin de dar una visión general de su desarrollo legislativo.

En la época prehispánica se dio atención al necesitado, sin embargo, no existieron disposiciones legales específicas que insinúen una reglamentación de la asistencia social.

Los antecedentes legales formales, propiamente dichos, datan de la época de la colonia. En este periodo, los teólogos juristas españoles realizan una obra legislativa en pro del desvalido; los reyes de España, inspirados en el cristianis- mo que en ese entonces alcanzaba su plenitud, emiten cédulas reales que pro- mueven el establecimiento de.casas de huérfanos y la construcción de hospitales que presten atención médica gratuita; tal es el caso de la Cédula Real del 3 de octubre de 1533 que ordena que se recojan en algún albergue los hijos de españoles e indias que hubieren sido abandonados.'O

En 1594 el 7 de octubre se emite una Real Cédula de Carlos 1 de España que ordena:

Que se funden Hospitales en todos los Pueblos de Españoles e Indios. Encareamos v mandamos a nuestros Virreves. Audiencias v Gobernado- " , , , res, que con especial cuidado provean, que en todos los Pueblos de Españo- les e Indios de sus provincias y jurisdicciones, se funden Hospitales donde sean curados los pobres enfermos y se ejercite la caridad cristiana."

Esta C4dula, constituye una disposición general concerniente a todas las provincias y de cuya aplicación resulta la construcción de múltiples hospitales de esta naturaleza que, junto con los establecimientos de beneficencia que se crean, inician la infraestructura básica del sistema asistencial en México.

El desarrollo de la obra legislativa, que tuvo su nacimiento en la época colonial sufre un estancamiento en la época independiente, como resultado del dese- quilibrio político consecuencia de la guerra de independencia; las disposiciones jurídicas relativas a la beneficencia son escasas y apenas hacen referencia a as- pectos de relevancia para la asistencia social; básicamente las normas se concretan a otorgar algunos beneficios, bien sea subsidiando el funcionamien- to o eximiendo del pago de impuestos y derechos a los establecimientos asistenciales. La creación de hospitales y establecimientos de beneficencia de la época colonial se ve reducida considerablemente; son pocos los edificios cons- truidos exprofeso para fines asistenciales; la legislación en este periodo se refiere, primordialmente, a la transferencia de edificios (creados con un fin dis- tinto) y de recursos a la beneficencia; baste citar como ejemplo el Decreto del

10 Herraez, Julia: Bmrf.cenria & Elpeña en Indias. (Aooncclpmo m ri(hrrh0). Ed. Consejo Supe- rior de Investigaciones Científicas. Escuela de Estudios Hispanoamericanos. Sevilla. 1949. Pp. 73-74.

11 Gonrález Diar Lombarda, Francisco: "El derecho de la asistencia y el bienestar social". EnRcriirio de lo ForulrnddrL>rrccho. No. 74. Ed. UNAM. MCxico, 1969. P. 225.

14 de octubre de 1829, que destina el edificio de la Inquisición (nacionalizado por Decreto del 22 de febrero de 1813) para casa de inválidos. . .

La política laica que asume el Presidente Juárez, da un giro trascendental a la legislación asistencia1 a partir del año de 1860. La expulsión de los jesuitas y la tendencia a secularizar las fundaciones de beneficencia. aunado a la aolica- ción de las Leyes de Reforma, produce un resquebrajamiento de las instituciones existentes, en virtud de que la asistencia prestada por las órdenes reli- giosas y los particulares, es transferida al Estado.

La Ley de Nacionalización de los Bienes Eclesiásticos, promulgada el 12 de julio de 1859 y publicada hasta el 28 de diciembre de 1860,'z constituye el co- mienzo de un marco legislativo importante, ya que las instituciones de beneficencia existentes, que pertenecían a la iglesia, pasan a ser propiedad del Esta- do. La desconfianza que esta medida provoca en los particulares retrae en gran medida las aportaciones a los fondos de beneficencia, dando como resultado la emisión de una serie de disposiciones tendientes a procurar la capta- ción de capitales.

El 2 de febrero de 1861 se expide un Decreto que seculariza los hospitales y establecimientos de beneficencia, el cual constituye el antecedente legal más significativo pues "ordena que el Gobierno de la Unióri se encargue del cuidado, dirección y mantenimiento de los establecimientos de beneficencia existentes en el Distrito Federal y que aquellos que se encuentren en los estados queden a cargo de sus respectivos gobiernos"."' El 28 de febrero del mismo aiio se crea la Dirección General de Fondos de Beneficencia que previene que todos los hospitales, hospicios, casas de corrección y establecimientos de bene- licencia fundados y que se funden en el Distrito Federal, queden sujetos a la protección y amparo del Gobierno de la Unión," este Decreto es derogado por el del 30 de agosto de 1862 que manda que los establecimientos de beneficencia queden a cargo del Ayuntamiento, el cual estará obligado a administrar los fondos, que anteriormente administraba la referida D i r e ~ c i ó n , ' ~ disposición reiterada por Decreto del 8 de octubre de 1862. Sin embargo, los resultados de esta medida fueron poco satisfactorios; los vaivenes políticos, la inestabilidad y, en ocasiones, la dudosa honorabilidad del Presidente Municipal hicieron fracasar esta iniciativa; así, por Circular del 24 de enero de 1877 se crea la Di- rección de Beneficencia Pública para administrar los fondos de los establecimientos de beneficencia a cargo del Ayuntamiento y promover la fundación, reunión o supresión de los mismos, iniciando ante el Gobierno sus reformas y mejoras y rindiendo informe del estado en quc sc encuentren:

' '> Vrlarcu Crballos. KDinuio: Fz'i~hoi bibli,r,tr<ficoi sobre Arirlrnrin rn Mix i io . México 1963. Alvarrz Arnézquita, Jusé; e i al: Hirrorin de lo Salubrtdady A~irtmria rn M&ico. Cuatro '1'0-

nios. Ed. SSA. México. 1960. p. 601 Vrlaic<i Ccballos, Káoiuir> Ibidmn

" Ihtdrm.


Todos los hospitales, hospicios, casas de corrección y establecimientos de beneficencia que actualmente están a cargo del Ayuntamiento de esta capi- tal y los que en adelante se fundareo, serán administrados por una junta que se denominará Dirección de Beneficencia Pública.'"

Posteriormente los establecimientos dependientes de la Dirección de Bene- ficencia Pública pasan a depender de la Secretaría de Gobernación a través de una sección especial que sería creada, según lo estableció el Reglamento de Beneficencia Pública en el Distrito Federal de fecha lo. de agosto de 1881 ."

En 1894 se expidió el primer Código Sanitario que omitió regulaciones específicas sobre la asistencia social. Las instituciones de beneficencia privada, hasta entonrcs sin rrg1;imrntación epprrial, sr ven sujetas a panir drl 7 d i n<>- viembre de IR99 a la I.cv sobre Beneficenria Privada del Distrito \, 'l'~rriiorios ~ ~~

Federales, que por primera vez les reconoce personalidad jurídica:

Tanto las asociaciones como las fundaciones son susceptibles de derechos y obligaciones y, por lo mismo, constituyen una persona moral.18

En la misma Ley se establece la forma de constitución, la integración y funcionamiento de los organismos a que se refiere dicho ordenamiento.

En 1902 se expidió el Segundo Código Sanitario, y al igual que su antece- sor, no reguló integralmente la asistencia social. Más tarde, en el año de 1904, se publica en el Diario Wicia del 24 de agosto la Ley de beneficencia Privada para el Distrito y Territorios Fede~ales,'~ con escasas modificaciones que no alteran esencialmente su contenido, limitándose a precisar conceptos. Esta ley se modifica en 1926,Zo y después en 1933,z' dando inusitada intervención al Estado, en base al principio del derecho a la asistencia social. Estas instituciones quedan sujetas, a partir de 1935, a la vigilancia y control del Estado, es- tableciendo como órgano encargado de llevar a efecto este mandato al Depar- tamento del Distrito Federal a través de la Junta de Beneficencia Privada.22

Con anterioridad a 1905, la beneficencia pública gozó de independencia casi absoluta, únicamente vigilada por la Secretaría de Gobernación; manejó sus fondos y contó con una tesorería y recursos propios; sin embargo, a partir de este año, con la publicación de la Ley de Beneficencia Pública, pierde su autonomía y pasa a ser una dependencia de la Secretaría de Gobernación mediante la creación de la Dirección relativa;29 asimismo, se crea una Junta Ins-

16 Diario Ofiinl de fecha del 24 de enero de 1877. 17 Velazco Ccballos, Rómulo: Ibidm. 2s Diario OJciil de fecha del 7 de noviembre de 1899. 99 Diario Oficial de fecha del 24 de agosto de 1904. 20 D i o , qiciil de fecha del 28 de enero de 1926. 21 Diario 0f.iol de fecha del 31 de mayo de 1933. 22 Secretaria de la Asistencia Pública: Lo A~isrcncio Sacia2 n Mirico, rn r2Surnio 1934-1940. Ed.

SAP. MCxico. 1940. P. 137. 23 Alvarer Améaquita, José, et al: lbidmi

pectora de los Establecimientos de Beneficencia dependiente de la misma Secretaría.2'

Con el triunfo de la Revolución Mexicana, se da un gran impulso a la beneficencia; la legislación que surge, aunque no se puede considerar abundante, ataca problemas medulares y produce giros insospechados en su reglamenta- ción. La evolución y desarrollo de la beneficencia a partir de entonces va a ser vertiginosa.

En 1924 hubo una transformación fundamental de la organización de la beneficencia pública. Mediante Decreto de 16 de julio queda a cargo de una Jun- ta, que cuenta con bienes propios y los ingresos de la Lotería Nacional (creada por Decreto del 20 de agosto de 1920), la cual sería autónoma en su admi- nistración y su Director acordaría directamente con el Presidente de la Re- pública. Posteriormente el Acuerdo que modifica el diverso del 10 de agosto de 1920, establece lo siguiente.

Corresponderá a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la organiza- cidn y funcionamiento económico de la Beneficencia Pública del Distrito Federal.25

Este ordenamiento legal agrega:

Estarán a cargo de la Secretaría de Gobernación las demás atribuciones del Gobierno Federal respecto a los establecimientos de beneficencia pública que no se encuentren comprendidos en el punto anterior.'"

Sin embargo, el 18 de septiembre de 1926 se dispone que quedarán a cargo del Gobierno de Distrito todas las atribuciones que no estén a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, respecto a establecimientos de beneficencia pública."

El 8 de junio de 1926 se publica en el Diario Oficial el tercer Código Sanita- rio, que regula diversas materias de salubridad general pero no contiene disposiciones sobre la asistencia social.2R

Meses antes de la creación de la Secretaría de Asistencia Pública, se crea el Departamento Autónomo de Asistencia Social Infantil para tratar todo lo refe- rente a la creación, establecimiento, vigilancia y control de servicios de asistencia social a la maternidad y a la infancia."

En 1934 se publica el cuarto Código Sanitario, que elimina algunas materias e incorpora otras nuevas respecto al Código anterior; tampoco establece ninguna disposición sobre asistencia social.30

'¿+ Dioriii Ofrriol de lccha del 12 dejul io d r 1913. 2 5 Dtario Ofrcioi de fccha drl 20 dr agosto dr 1924. 26 Iht<lm 27 Diario Of<ctnl dc frcha dpl 18 dr srpti~mbre de 1926 ZH Diono Ofirial de fecha del 8 dr junio de 1926. 2'3 Drarro Ofc~r?/ de kcha del 30 dr junio de 1937. 311 Dinrio Ofiitoi de fecha del 11 dc asarto de 1934


Es decisiva la disposición que enmarca el Decreto del 31 de diciembre de 1937, dado que fusiona la beneficencia pública y privada del Distrito Federal y el Departamento Autónomo de Asistencia Social Infantil, crea la Secretaría de Asistencia Pública y adscribe a ésta última la Junta de Beneficencia Privada;J1 durante el régimen del Presidente Cárdenas se da un gran impulso al sistema de asistencia social.

En 1942 entra en vigor la Ley de Asistencia Privada para el Distrito Fe- deral y un año después, se expide la Ley del Seguro Social, reglamentaria del artículo 123 constitucional.

Como otro factor de organización y progreso asistencial, el Decreto del 15 de octubre de 1943 da lugar al nacimiento de la Secretaría de Salubridad y Asistencia que integra los servicios que impartía la Secretaría de Asistencia Pública y el Departamento de Salubridad.

En esta época se crean varios institutos que tienen como finalidad impartir atención médica a los enfermos indigentes y realizar estudios de investigación científica, tales como el Instituto Nacional de Cardiología (D.O. 23-VI-1943), el Hospital de Enfermedades de la Nutrición (D.O. 30-XII-1944), los Institu- tos de Cancerología, Oftalmología, Gastroenterología y Urología (D.O. 30- XII-1950) y el Instituto Nacional de Endocrinología (D.O. 2-IV-1951), asíco- mo el Hospital Infantil de México (D.O. 23-VI-1943), el Centro Materno Infantil "Maximino Avila Camacho", y el Sanatorio-Hospital "Dr. Manuel Gea González", transformado en Hospital General en 1972.

En 1947 la Ley de Secretarias y Departamentos de Estado otorga a la Secretarla de Salubridad y Asistencia facultades para organizar, administrar, dirigir y controlar la salud, la asistencia y la beneficencia pública y, en ese mismo año, se encomienda a la SSA la administración del patrimonio de la Bene- ficencia Pública.

En 1950 se expide el quinto Código Sanitario, que norma la salubridad general e higiene pública del país; tampoco reguló la asistencia social.32

El sexto Código Sanitario, expedido en 1955, modifica en forma importante el contenido, la temática y la estructura de las disposiciones sanitarias; establece por primera vez el listado de materias de salubridad general: sin embargo, tampoco contiene referencias a la asistencia social.g3

En 1959, con la adición del Apartado "B" del artículo 123 constitucional, se establecen las bases del régimen de salud y seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado; un-año despuis entra i n vigor la Lrv dcl lnsriruro de Sevuridad v Servicios Socidcs de los Trabaiadores dcl Estado. " - ,

En 1960 se crea el Instituto Nacional de Protección a la Infancia que consti- tuyó el organismo más importante de asistencia social del gobierno federal.

En 1968 se organiza la Institución Mexicana de Asistencia a la Niñez, des- tinada a resolver problemas de salud y protección de los menores. En 1973 la

31 Secretaría de Asistencia Pública: Ib idm. P. 16. 3' Diario @'¡cid de fecha del 25 de enero de 1955. 33 DDiono Oficial de fecha del lo. de marro de 1955

ASISTENCIA SOCIAL EN MÉXICO 143

nueva Ley del Seguro Social establece un sistema de seguridad social con criterios de universalidad y mediante programas de solidaridad social por coopera- ción comunitaria, extiende sus beneficios a grupos marginados.

El séptimo Código Sanitario se expidió en 1973 y, derivado de una nueva concepción en la salud, estableció importantes innovaciones: dividió la acción sanitaria en cuatro etapas: promoción y mejoramiento de la salud; prevención y control de enfermedades y accidentes; curación de enfermedades; y rehabili- tación de los inválidos; ésta última, relacionada con la asistencia social, es recogida por vez primera en una norma sanitaria. En la Exposición de Motivos se señaló que la invalidez era ya un problema de salud pública; la posibilidad de prevenir la invalidez y de rehabilitar a los inválidos requiere "que las autoridades sanitarias cuenten con un marco jurídico que les permita programar su acción con criterios científicos y técnicos uniformes y realizarlos en el territorio nacional a través de una coordinación que incluya a todas las autoridades aplicativas en esta materia"; para tal efecto se facultó a la Secretaría de Salubridad y Asistencia para promover la creación de centros y servicios de re- habilitación somática, psicológica, social y ocupacional para las personas que sufren cualquier tipo de invalidez, así como dictar normas técnicas generales para su prevención y tratamiento, y coordinar las acciones de las instituciones públicas y privadas que persigan los mismos fines; se consideró la necesidad de llevar a cabo tareas de educación higiénica, la orientación técnica y de in- vestigación científica y de prestación de atención oportuna e integral a los in- válidos, incluyendo la adaptación de aparatos de rehabilitación cuyo precio se establecería por la dependencia competente, previa opinión de la SSA. "A este respecto conviene señalar que una buena política sanitaria requiere que los medios para prevenir y controlar las enfermedades, así como los que se em- plean para rehabilitar a los inválidos, se encuentren al alcance de los diversos sectores de la población"."

El Código Sanitario de 1973 se refirió a la conservación, restauración y mejoramiento de la salud y señaló como materia de salubridad general la preven- ción y rehabilitación en materia de invalidez, cuando ésta represente un problema de salud

La Exposición de Motivos de la Ley sobre el Sistema Nacional de Asisten- cia Social señala: "Asimismo, por no considerarse servicios de salud de interés general, no se incluyú la asistencia social como materia de salubridad general y su regulación y operación correspondía íntegramente a los gobiernos de las entidades federativas, por lo que fue normada en los códigos sanitarios federales expedidos de 1891 a 1973".

En 1977 se fusionan el INPI y el IMAN, para reorganizar la estructura administrativa de la asistencia social, a través del Sistema Nacional para el De-

'* P d r r Ejecuiivo Frdrral: "Exposici6n de Motivos de la Iniciativa dc Cbdigo Sanitario de los Estados Unidos Mrxican<ia" en CÓdt,o Smilrnno dc Ds E L'M Ed. SSA. México. 1982. Pp. 19~20.

B a r i o ?hcioi dr fecha dri 13 de marzo de 1973.


sarrollo Integral de la Familia (DIF), encargado de los programas de asistencia social y atención médica a menores de edad y personas de escasos recursos.36

En el marco de la reforma administrativa, en 1977, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece la figura de la sectorización administrativa, por la cual se establece el Sector Salud para asegurar la coordina- ción operativa y el control de las entidades correspondientes; sin embargo, no se agruparon el IMSS, ISSSTE ni el DIF.37

En 1978 se crea el Gabinete de Salud que funcionó irregularmente; un año después se crearon el Instituto Nacional de la Senectud, el Instituto Mexicano de Psiquiatría y la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Depri- midas y Grupos Marginados, la cual convino con el Instituto Mexicano del Seguro Social el establecimiento del Programa de Solidaridad Social por Co- operación Comunitaria "IMSS-COPLAMAR", para prestar servicios médi- cos a la población de escasos recursos en zonas rurales marginadas.

En 1981 se crea la Coordinación de Servicios de Salud de la Presidencia de la República, encargada de establecer las bases para la integración de un Siste- ma Nacional de Salud, dentro del cual la asistencia social sería uno de sus componentes.3s

En 1982, los Centros de Integración Juvenil, asociaciones civiles privadas, modifican su estatuto legal y se integran al Sector Salud.'g

En diciembre de 1982 se publica el Acuerdo que incorpora el Sistema Na- cional para el Desarrollo Integral de la Familia al Sector Salud,M y el 29 de diciembre del mismo a50 se expide un Decreto mediante el cual el DIF asume la prestación de servicios de asistencia social y sus establecimientos hospitalarios se convierten en organismos públicos descentralizados, con lo cual se crean los Institutos Nacionales de Pediatría y Perinatología"

Este Decreto señala que el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios; sus órganos superiores son el Patronato, la Junta de Go- bierno, el Director General y el Comisario; el DIF se responsabiliza de los programas de asistencia social del Gobierno de la República, bajo la orienta- ción normativa de la SSA; y tiene por objeto:

- Promover el bienestar social y prestar al efecto servicios de asistencia social conforme a las normas de la Secretaría de Salubridad y Asistencia;

- Apoyar el desarrollo de la familia y de la comunidad; - Fomentar la educación, para la integración social; - Impulsar el sano crecimiento físico y mental de la niñez;

' W m i o qi ld de fecha del 13 de enero de 1977. 37 Dion'o Oficial de fecha del 29 de diciembre de 1977. 38 Presidencia de la República: Horro un Süimo Nocionol de Soiud. Coordinación de Servicios

de Salud. MCxico. 1982. 39 Diario Ofiial de fecha del 3 de septiembre de 1982. M Diario 0/innd de fecha del 21 de diciembre de 1982. 41 Dinrio Oficio1 de fecha del 29 dc diciembre de 1982.

ASISTENCIA SOCIAL EN MÉXICO 145

- Proponer a la dependencia que administre el Patrimonio de la Benefi- cencia Pública, programas de asistencia social que contribuyan al uso eficiente de los bienes que lo componen;

- Atender las funciones de auxilio a las instituciones de asistencia privada que le confíe la dependencia competente, con sujeción a lo que dis- ponga la Ley relativa;

- Operar establecimientos de asistencia social en beneficio de menores en estado de abandono, de ancianos desamparados y de minusválidos sin recursos;

- Realizar estudios e investigaciones sobrr los problemas de la familia, de los menores, de los ancianos y de los minusválidos;

- Prestar servicios de asistencia jurídica y de orientación social a los menores, ancianos y minusváiidos sin recursos;

- Intervenir en el ejercicio de la tutela de los menores, que corresponda al Estado, en los términos de la Ley repectiva;

- Auxiliar al Ministerio Público en la protección de incapaces y en los procedimientos civiles y familiares que les afecten, de acuerdo con la ley, Y - Los demás que les encomienden las leyes."

En ese año se publican las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal por medio de las cuales, el Sector Salud se integra por entidades agrupadas administrativamente y por los programas, funciones y servicios de salud de la Administración Pública Federal."

De esta manera, el Sector Salud se integra por la modalidad administrativa y la modalidad programático-funcional. Por otro lado, por Acuerdo del Secreta- rio del Ramo, el Sector Salud se organiza en dos subsectores administrativos: el Subsector de Asistencia Social coordinado por el DIF y el Subsector de Ins- titutos Nacionales de Salud, coordinado por una unidad de la SSA.++

En consecuencia, los componentes del Sector Salud son los siguientes:

- Sectorización administrativa; - Subsector de Institutos Nacionales de Salud: integrado por los Institu-

tos Nacionales de Cancerología, Cardiología, Enfermedades Respira- torias, Neurología y Neurocirugía, Nutrición, Pediatría, Perinatología, el Instituto Mexicano de Psiquiatría y el Hospital Infantil de México.

- Subsector de Asistencia Social: integrado por el Sisterna Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, los Centros de Integración Juvenil y el Instituto Nacional de la Senectud.

- Hospital General "Dr. Manuel Gea González", el Patronato para la Formación del Patrimonio de la Fundación Permanente de Asistencia

42 Ibtdm. Articulo 2". I l z ~ n r i Ofc~ol de fecha del 29 de dici~mbrc de 1982.

" Srcrrtaría de Salud: Acuerdo por rl que se rstableren la3 normas y linearnientos para la in- tcgruiii>n y funcionaivienio dc los ór~anoi de %ohierno dr la= entidades paraestatales coordinadas por la SSA. Diorto O f i ~ n l de iccha del 30 dr marzo de 1984

RODOLFO LARA PONTE

Privada "Dr. José María Alvarez" y el Patronato de la Clínica de Or- topedia "Beatriz Velasco de Alemán".

- Sectorización programática. - Las funciones y programas de salud del Instituto Mexicano del Seguro

Social y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabaja- dores del Estado (es un agrupamiento por funciones y programas).+5

El 5 de enero de 1983 se instala el Gabinete de Salud integrado por los titu- lares de Salubridad y Asistencia, Programación y Presupuesto y de la Contraloría General de la Federación, así como por los directores generales del IMSS, ISSSTE y el DIF.46

El 17 de enero de 1983 se reforma el Reglamento Interior del Consejo de Salubridad General, cuyas atribuciones y su composición lo convirtieron en una de las más importantes instancias de coordinación sectorial en el campo de la salud; este Consejo depende directamente del Presidente de la República, es presidido por el Secretario de Salud y participan las instituciones de salud, las instituciones educativas y las personalidades más destacadas en el campo de la medicina."

El 3 de febrero de 1983 se publica la adición del párrafo tercero del artículo 40. constitucional que consagra el derecho a la protección de la salud, distribuye la concurrencia en materia de salubridad general entre la federación y las entidades federativas y señala que las bases y modalidades de acceso a los servicios de salud se establecerán en la ley reglamentaria."

El 21 de abril de 1983 se establecen los grupos interinstitucionales del Sec- tor Salud, los cuales se dividen en básicos y específicos; los grupos básicos son los de programación sectorial, información y evaluación, en los que participan la SSA, el IMSS, el ISSSTE y el DIF; asimismo se creó un grupo específico de asistencia ~ocial. '~

En 1983 y 1984 se expidieron diversos instrumentos jurídicos para regular el proceso de descentralización de los servicios de salud a población abierta, por medio del cual los gobiernos estatales asumen la dirección operativa de los servicios de la SSA y del Programa IMSS-COPLAMAR.50

En el mes de mayo de 1983 el Ejecutivo Federal aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, en el cual la política social comprende la materia de salud y plantea como lineamientos estratégicos una nueva concepción y un esquema básico de coordinación de los servicios de asistencia social.5'

'5 Ruiz de Chávez. M . , Lara Ponte R . y Herrera Záratr, M . : "El proceso de sectorización en el campo de la salud". Cmdmm Tknicm dr P l o d n No. g. Ed. SSA. M6xlo. 1984 Pp. 66-67.

* Diario Oficial de fecha del 19 de enero de 1983. +7 Diario Ojirinl de fecha del 17 de enero de 1983.

Divio Ofiial de fecha del 3 de febrero de 1983. 43 Secretarb de Salubridad y Asistencia: M~cnnismor de Intctroción Scrrorloi. Cuadernos d e la

SSA. No. 5 . Mexico. 1983. Pp. 30-32. 5"oberón Accvedo, Guillerma, et al: La Dcsccniroliración de los S~rulrios de Solud. El Caro de M¿-

xim. Ed. Miguel Angel Porrúa. México. 1986. 51 Poder Ejecutivo Federal: Plan Narionaldc Drsormiio 1983-/.Y88 Op. Cit. P . 246.

El 27 de diciembre de 1983 se expide la nueva Ley del ISSSTE. El 7 de febrero de 1984 se publica en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Salud, reglamentaria del derecho a la protección de la salud, en la cual se definen las bases y modalidades de acceso a los servicios, se distribuye la competencia sanitaria entre la federación y los estados y se definen los elementos básicos de la asistencia social.52

En aeosto de 1984 el Eiecutivo Federal aorueba el Programa Nacional de u " Salud 1984-1988 con el propósito de racionalizar las estrategias y acciones en materia de salud a cargo de la Administración Pública Federal, coordinándo- las con los gobiernos estatales e incorporando a los sectores social y privado mediante las vertientes de concertación e inducción;53 este instmmento programático establece los objetivos, metas y líneas de acción en materia de salud, a través de 13 programas de acción y 4 programas de apoyo, que giran alrededor de 6 objetivos generales; el sexto objetivo general, que se refiere al Programa de Asistencia Social, establece:

Contribuir al bienestar social de la población, por medio de la asistencia social a los grupos más vulnerables a fin de incorporarlos a una vida más equilibrada en lo económico y lo social, y propiciar el desarrollo de la familia y la comunidad y su integración social.5'

El 21 de enero de 1985 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforma y adiciona la Ley Orgánica de la Administra- ción Pública Federal, mediante el cual se modifican los articulas 26 y 39 para cambiar la denominación y conciliar las competencias que corresponden a la dependencia del Ejecutivo Federal encargada de este ramo, de manera que se ajuste "más a la concepción y cobertura de la nueva garantía social y de los diversos servicios públicos, sociales y privados que componen al Sistema Na- cional de SaludW.5"

Con estas reformas la Secretaría de Salubridad y Asistencia cambia su de- nominación a Secretaría de Salud y se amplían sus facultades en el ramo de salubridad general, especialmente en materia de asistencia social.

La competencia de la SSA establecida en dicha ley en lo relativo a asistencia social es la siguiente.:

'1 Bbnii Oficio1 dc ircha dcl 7 de tphrrru de 1984. Podcr Ejirurivo Federal: "Derrcto por el cjur SP aprueba el Programa Sectorial de me-

diano plazo, dcriominadu Progranla Nacional dr Saliid 1984-1988". en Proqramn Nwional &Salud I.Y84~/<18R. Mtxiro. 1'384.

'S Poder Ejrcutivo k'edcial: Pro,p~mn .Va~a<innol rir S o l d IY6'4~1988 Op. Cit. . . .>> Piidcr E~r ru r i vo Frdrra l : "Enpi>ririiin <Ir mr>tiuus de la iniciativa para reformar los

artiiiilur 26 v 39 dr l a I.rv Orednicu dp la Ad!riinistrariiin Pública Federal'' rn Cudrrnor de la . ,. Secrefniio de .<alud No 9. "D? Srcrrfacía di: Saliihridad y Asistencia a Secretaria de Salud". Ed. SSA. MPxiro. 1985. P 15.


Establecer y conducir la política en materia de asistencia social, servicios mtdicos y salubridad general, con excepción de lo relativo al sa- neamiento del ambiente; y coordinar los programas de servicios a la salud de la administración pública federal, así como los agrupamientos por funciones y programas afines que, en su caso, se determinen. Crear y administrar establecimientos de salubridad, de asistencia pública y de terapia social en cualquier lugar del territorio nacional y organizar la asistencia pública en el Distrito Federal. Aplicar a la Asistencia Pública los fondos que le proporcionen la Loteria Nacional y los Pronósticos Deportivos para la Asistencia Públi- ca; y administrar el patrimonio de la Beneficencia Pública en el Distri- to Federal, en los términos de las disposiciones legales aplicables, a fin de apoyar los programas de servicios de salud;

Organizar y vigilar las instituciones de beneficencia privada, en los tLr- minos de las leyes relativas. e integrar sus patronatos, respetando lavo- luntad de los fundadores; Administrar los bienes y fondos que el gobierno federal destine para la atención de los servicios de asistencia pública; Planear, normar, coordinar y evaluar el Sistema Nacional de Salud y proveer a la adecuada participación de las dependencias y entidades públicas que presten servicios de salud, a fin de asegurar el cumplimiento del derecho a la protección de la salud. Asimismo, propiciara y coordinará la participación de los sectores social y privado en dicho Sistema Nacional de Salud y determinará las politicas y acciones de inducción y concertación correspondientes; Planear, normar y controlar los servicios de atención médica, salud pública, asistencia social y regulación sanitaria que correspondan al Sistema Nacional de Salud; Dictar las normas técnicas a que quedará sujeta la prestación de servicios de salud en las materias de salubridad general, incluyendo las de asistencia social, por parte de los sectores público, social y privado y verificar su cumplimiento; Actuar como autoridad sanitaria, ejercer las facultades en materia de salubridad general que las leyes le confieren al Ejecutivo Federal, vigilar el cumplimiento de la Ley General de Salud, sus reglamentos y de- más disposiciones aplicables y ejercer la acción extraordinaria en materia de salubridad general; Establecer las normas que deben orientar los servicios de asistencia social que presten las dependencias y entidades federales y proveer a su cumplimiento, y Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamento^.^^

56 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: Articulo 39 en L? Oc~ániro de lo Admi- nirlroción iüblica Febrnl. Ed. Pornia. Mexico. 1985. Pp. 44-46.

Este conjunto de competencias, "significa la conformación de una nueva Secretaría que ha replanteado un concepto de salud y que se inspira por una doctrina de s e ~ i c i o " . ~ '

Con estos antecedentes. se exnidió el 9 de enero de 1986. la Lev sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social; este hecho no constituye la simple ex- pedición de una nueva norma jurídica; más bien se trata de un evento de alta significación puesto que, por primera vez en la historia de México, se cuenta con una legislación del más alto nivel que regula de manera integral, la materia de asistencia social. Este mérito corresponde al Presidente Miguel de la Madrid.

3 . Ins tmmntos rectores

La reforma sanitaria emprendida por la presente administración, planteó, entre otras políticas, la reorganización de la asistencia social, mediante dos estrategias: una nueva concepción y un esquema de coordinación de los servicios asistenciales."

La reorganización de la asistencia social pretende "promover de manera integral el bienestar social mediante servicios de asistencia en apoyo tanto de grupos de población prioritarios (menores, mujeres gestantes, indigentes, ancianos y minusválidos), como el desarrollo de la familia y la comunidad. Se trata asíde combatir la marginación individual y colectiva, con el propósito de distribuir más equitativamente el producto social".5g

Los diferentes gobiernos postrevolucionarios desarrollaron diversas estrategias para paliar las desigualdades, atender a los marginados y promover la jus- ta distribución de la riqueza. Las múltiples y generosas instituciones asistenciales son prueba de estos empeños. Un ejemplo es la institución de la Lotería Nacional, cuya Ley Orgánica, en su artículo 20. señala: "El objeto de este nr- ganismo es apoyar económicamente las actividades del Ejecutivo Federal en el campo de la asistencia pública, destinando a ese fin los recursos que obtenga mediante la celebración de sorteos con premios en efe~tivo".~"

A pesar de los esfuerzos de promoción del bienestar, existen varios problemas en esta materia, dentro de los que destacan los siguientes: insuficiencia de servicios asistenciales; acciones orientadas a los efectos y no a las causas de los problemas; desigualdad institucional entre calidad y cantidad de recursos, servicios y criterios de administración; insuficiencia de la capacidad instalada; limita- ción de recursos financieros; insuficiencia de recursos humanos calificados; defi- ciencia en la vigilancia y apoyo a las acciones realizadas por los partic~lares.~'

Sobberiin Acrrcdo, Guillrrrno: "Prcscntarión" en C u d n n o r dr lo .Trcr~lorío dr Salud. No. 9. op cu P 11.

P~udrr Ejrcufivn Federal: Plan Namonoi de Dcranollo 198.7-1988 Op. 0 1 . P. 246. " Poder Ejrcutivn Federal: Pm,y~y~rno Nacronoi de Salud IYH4~I9MM.

Dtmio O/icza/ de fecha drl I + dr rnrru de 1985. 121 Pudrr Ejrcurivo F<:drriii: Proyiarnn .Varional de Salud IY84~1988. Op Cir. Pp . 83-84.


De manera específica, un problema básico en la asistencia social es el siguiente:

No existe una normatividad idónea en lo jurídico, operativo, organizati- vo y de funcionamiento que permita, tanto en el sector público como en el social y privado, tener una instrumentación eficiente de la política de asistencia s0cial.~2

La falta de idoneidad de la normativa asistencial se expresa de otra manera:

Los ordenamientos jurídicos de la asistencia social son incompletos, y no se cuenta con normas adecuadas para la organización y prestación de los

La nueva concepción de la asistencia social implica una revaloración filosó- fica, política, jurídica y programática. En consecuencia, la modernización de la legislación sanitario-asistencia1 constituye una orientación prioritaria. Es cierto que la norma de suyo no acelera ni ensancha la cobertura de los servicios,6'pero es tambi6n cierto que sin instrumentos legales, el Estado carece de competencia expresa y de proyecto de acción para enfrentar los problemas en esta materia.

La asistencia social es recogida por primera vez, en forma integral, por la legislación sanitaria.65 El cuerpo jurídico de la materia asistencia] se integra poi un conjunto de normas de distinta naturaleza y jerarquía, cuyo análisis permitirá entender con mejor claridad su contenido.

a) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

El artículo 40. constitucional contiene cinco disposiciones destacadas:

- Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. - La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de

salud. - La ley establecerá la concurrencia de la federación y las entidades fede-

rativas en materia de salubridad general. - Los poderes tienen el deber de preservar el derecho de los menores a la

satisfacción de sus necesidades y a la salud fisica y mental. - La ley determinará los apoyos a la protección de los menores, a cargo

de las instituciones pÚblica~.~6

62 Ibidmi: P. 84. 63 Ibidnn: P. 242.

Sobcr6n Acevcdo, Guillermn: "Presentación" en Derecho constiturtonala la prolección de 10 rn-

Id. op. cit . P. 9. 65 Poder Ejecutivo Federal: "Exposición de motivos de la Ley General de Salud". Op Cit. P. 17. 66 La Lev General de Salud reslamenta los oárrafos tercero v ouinto del articulo 40. constitu- " ., ,.

cional. VCase: Poder Ejecutivo Federal: "Exposición de Motivos de la Ley General de Salud", Op. Cit. P. 17.

Es convenienté recordar que el sistrma de servicios de salud comprende la atención médica, la salud pública y la asistencia social; es decir, la asistencia social es parte de los servicios de salud. En este sentido, toda persona que se encuentre en el territorio nacional tiene derecho a la protección asistencial; el acceso a los servicios de asistencia social se regula por la legislación reglamentaria; y la asistencia social es una atribución compartida por la federación y las rntidades f ~ d e r a t i v a s . ~ ~

h) Ley General de Salud

La Ley General de Salud, reglamentaria de los párrafos tercero y quinto del artículo 40. constitucional, define la naturaleza y los alcances del derecho a la protección de la salud, establece las bases y modalidades de acceso a los servicios de salud y distribuye la competencia en matcria de salubridad general entre la federación y las entidades federativas.

En relación a la asistencia sr~cial, la L.ey Grncral de Salud establece las siguientes disposicinnes:

- El disfrute de servicios de asistencia social que satisfagan eficaz y oportunamente las nrcesidades de la población, es una de las finalidades del derecho a la protección de la salud (artículo Zo., fracción V).

- La asistencia social es una materia de salubridad general (artículo h . , tcacción XVIII).

- El Sistema Nacirinal de Salud está c~instituido por las dependencias y entidades de la administración pública, federal y local, así como las personas físicas o morales d r los srctores social y privado, que presten servicios de asistencia social (artículo 50.)

- La prestación de servicios de asistencia s<icial, para colaborar al bienestar de la población, principalmente a menores en estado de abandono, ancianos desamparados y minusválidos, para fomentar su bienestar y propiciar su incorporación a una vida equilibrada en lo económico y sticial; así corno el impulso al desarrollo de la familia y de la integración social y al crecimientn físico y inpntal de la niñrz, son objetivos del Sis- tema Nacional de Salud (artículo bo., fracciones 111 y IV).

- Los gobiernos estatales coadyuvan a la consolidación y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud (artículo 9 0 ) .

- Los gobiernos de las entidades federativas, como autoridades locales y dentro de sus resprctivas jurisdicciones territciriales, tienen competencia para organizar, operar, supervisar y evaluar la prestación de servicios d r asistencia social (artículo 13, apartado B , fracción 1).

"' Valadis. Dicso: "E! drn.<hri .i !* prriicrc iún <le l a raiud ) e! frdrralismo" rnUerrrho i o n r t i ~ iurionoi o /a protrrirrin k lo ~ a i u h 01> C>i PI> Y . 5 ~ 6


La organización y prestación de servicios, así como el desarrollo de actividades de asistencia social, se realizará bajo las normas técnicas que expida la Secretaría de Salud (artículo 14). La asistencia social es uno de los tres tipos de servicios de salud (artícu- lo 24, fracción 111). La extensión cuantitativa y cualitativa de los servicios de asistencia social, preferentemente a los grupos vulnerables, es una prioridad del Sistema Nacional de Salud (articulo 25). La asistencia social a los grupos más vulnerables es considerado un servicio básico de salud (artículo 27, fracción X). Los servicios de asistencia social se regirán por criterios de universalidad y de gratuidad fundada en las condiciones socio-económicas de los usuarios (artículo 35). La SSA, regulará, vigilará y controlará la creación y funcionamiento de todo tipo de establecimientos de servicios de asistencia social (artícu- los 45 y 46). Los usuarios de servicios de asistencia social tienen derecho a atención oportuna, calificada y responsable, ajustándose a las reglamentaciones y procedimientos de las instituciones (artículos 50, 51, 52, 53 y 54). La incorporación de auxiliares voluntarios en la realización de tareas simples y participación en determinadas actividades de operación de los servicios de asistencia social, es una modalidad de la participación de la comunidad (artículo 58, fracción 111).

El Título Noveno de la Ley General de Salud, reglamenta la asistencia social, en los artículos 167 al 180. La asistencia social se define como el conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de carácter social que impidan al individuo su desarrollo integral, así como la protección fí- sica, mental y social de personas en estado de necesidad, desprotección o desventaja física y mental, hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva.

Las actividades básicas de asistencia social son:

- La atención a personas que, por sus carencias socioeconómicas o por problemas de invalidez, se vean impedidas para satisfacer sus requeri- mientos básicos de subsistencia y desarrollo.

- La atención en establecimientos especializados a menores y ancianos en estado de abandono o desamparo, e inválidos sin recursos.

- La promoción del bienestar del senescente y el desarrollo de acciones de preparación para la senectud.

- El ejercicio de la tutela de los menores. - La prestación de servicios de asistencia jurídica y de orientación social,

especialmente a menores, ancianos e inválidos sin recursos. - La realización de investigaciones sobre las causas y efectos de los

problemas prioritarios de asistencia social.

,;p!>os e!>uais!se ap e!iaieu ua up!me ap sa[e~aua8 seau -j1 se1 X e!8aie~isa ap soiua!uieau!l 'soi!spdo~d sol ueaiueld as [en3 el ap oliuap 'pnles el e aiagai as [euo!JsN ueld [a '[~!Jos e~!lj[od ap olni!de> [a u n

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.u?!ieisa~d ns e ~ e d seuilou se[ -!i!uia X seuiel8oid ap od!i aisa ie!lduie e ~ e d so!lesasau soXode sol ? ~ e i n ~ o ~ d :le!3os e!>uais!se ap seuie~Sold ~e iuau io j e ~ e d o ~ ! u ~ ? i oXode X sosinsal ap up!3 -ez!leue> e( ?iahouiold 'sapieisa soula!qoS sol X JoiJas [ap sapep!iua X selsuap -uadap se1 uan u?!neu!ploa= ua < p n [ e ~ ap eyeiamaS e, anb asa[qeisa Xale7

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u o ~ seuos~ad ap o b q e ~ i la eied up!~ei!sedei d u y x i n p a e [ e oXode 12 - [e!Jos

o[[oimsap X e!>uais!se .up!souioid ap saut>!~ie se1 ua se!iua~es uos u?!> -e~qod el ap epez!ueSlo i( arua!xuni uppvd!~!iied el ap up!souio.~d e? -


- Propósitos para materializar la garantía constitucional del derecho a la protección de la salud:

Promover la protección social que permita fomentar el bienestar de la población de escasos recursos, especialmente a los menores, ancianos y minusválidos.

- Lineamientos de estrategia: Reorganización de la asistencia social.

La reorganización de los servicios de asistencia social implica re- .orientar su concepción y definir esquemas básicos que permitan coordinar los servicios de este tipo que presta el sector público, y concertar los que realizan los sectores privado y social.

- Líneas generales de acción:

Para mejorar la asistencia social:

Impulsar la protección social a los menores en estado total y parcial de abandono, de los menores en edad escolar, de los minusválidos y de la familia en general. Implantar los mecanismos que permitan a la federación convenir con los gobiernos de los estados y concertar con los sectores privado y social, la población a proteger, los servicios a proporcionar y los recursos que aportarán las diversas partes para el sostenimiento de los mismos.

d) Rograma Nacional 02 Salud 1984-1 968

El Programa Nacional de Salud 1984-1988 es un instrumento normativo, racionalizador y disciplinario para las dependencias y entidades de la Admi- nistración Pública Federal. 'O

Este Programa Sectorial de mediano plazo señala los problemas básicos en el campo de la asistencia social, de naturaleza sectorial, por componentes de población y por causas y efectos."

De manera específica, diagnostica el siguiente problema:

No existe una normatividad idónea en lo jurídico, operativo, organiza- tivo y de funcionamiento que permita, tanto en el sector público como en el social y privado, tener una instrumentación eficiente de la política de asistencia social. Los ordenamientos jurídicos de la asistencia social son incompletos, y no se cuenta con normas adecuadas para la organización y prestación de los servicio^.'^

70 Poder Ejecutivo Federal: "Oecreto por el que se aprueba el Programa Nacional de Salud 1984-1988" en Op. Cit.

11 Poder Ejecutivo Federal: i i o g m o Norionol de Salud 1984-1988. Op. Cit. pp. 83-85, 242-243. 72 Ibidm: pp. 84, 242.

Entre los objetivos específicos, sc plantea que las acciones programáticas se orienten a:

Revisar y actualizar los ordenamientos legales en materia de asistencia social, y proponer la legislación que establezca y refuerce los mecanismos de coordinación intersectorial con los estados y municipios, así como con los sectores social y privad^.'^

En esta forma, el Programa Nacional de Salud 1984-1988, recomendó la actualización jurídica de la asistencia social que, conforme a los elementos bá- sicos establecidos en la Ley General de Salud," se desarrollaran sisternática- mente en una norma jurídica de asistencia social.

e) Leye.r Estalales de Salud

En términos de la Ley General de Salud, la asistencia social es una materia de salubridad general concurrente, que corresponde a los gobiernos de los estados.

Es conveniente señalar que el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familiaestá estructurado con un modelo descentralizado que cuenta con una red de sistemas estatales y municipales, apoyados por una estructura normativa y de apoyo central.

En el marco de la descentralización de los servicios de salud a población abierta, los ejecutivos federal y de doce estados, suscribieron los correspondientes acuerdos de coordinación para la integración orgánica y descentraliza- ción operativa de los referidos servicios, en cuyas cláusulas st. transfieren a las autoridades estatales la dirección, el mando, la coordinación y la conducción operativa de los servicios estatales de salud; de manera específica, se menciona la prevención de la invalidez y la rehabilitación de inválidos, con la participa- ción que, en su caso, corresponda, al Sistema Estatal para el Desarrollo In- tegral de la Familia."

En las leyes estatales de salud expedidas en el marco de la reforma sanitaria, se reglamentan las materias de salubridad general concurrente y de salubridad local, que corresponden a los gobiernos de los estados.

En términos generales, las disposiciones más relevantes de dichos ordenamientos, son los siguientes:'"

" Ihtdmrd: p 244 '4 1,iy (:rncral dr Sdud: 'Exposici<in de Mutivur" pri Olp Cir p . 17. 7 5 1.ñ I)cscc$itraliración dc los servicir>s de salud se Iia realizadr, cn los rsiadus de Baja C a l i ~

fnrnia Sur, Coliina. Guerr~ro . <;uanajuaro,Jalisco. México. Mordos, Nuevo Léon. Querétaro, Sonora, Tabas<-<> y Tlaxcala

717 Las lryrs rsiatalcs dc salud rxarriiriadas <-<,rrcspotidcli a: R i a Cal i f~rnia. Baja California Sur. Colim;<. C h i a ~ a s . <;iian;iiuatu. (:uerrrro, Hidalw. lalisco, Méxic~, , Morel<is. Nayarit, .. . Oaxnca. Piicbla ~ ; ~ ~ t r : ~ ~ ~ . OLintarin Roi,. San Luis I'oiosi. Soriuru. Tarriauli~as. Tabarrii, - - l ' lax< ala, %a< armas y Distritci Frderal


- La Ley Estatal de Salud define la asistencia social en los términos de la Ley General de Salud.

- La Ley regula los servicios asistenciales de las instituciones públicas y privadas.

- Las leyes locales establecen las actividades básicas de asistencia social.

- El Gobierno del Estado está obligado a fomentar, canalizar recursos y apoyar técnicamente los programas asistenciales de carácter público y apoyar los programas de asistencia social, pública y privada.

- La legislación sanitaria determina criterios de atención inmediata v u

preferente a menores y ancianos en desprotección, maltrato o víctimas de delitos.

- Ei Gobierno del Estado contará con un organismo encargado de la asistencia social. en coordinación con el DIF federal."

- Los gobiernos estatales y municipales crearán establecimientos de - atención a personas con padecimientos mentales, niños desprotegidos y ancianos desamparados, distribuirán raciones alimenticias en zonas re- zagadas o afectadas por catástrofes.

- Las instituciones de asistencia privada, creadas para prestar servicios asistenciales sin propósitos lucrativos se clasifican en asilos, hospicios, casas de cuna y otras, y son autorizados por la autoridad sanitaria estatal; serán vigiladas y promovidas por la Junta de Asistencia Privada y el organismo estatal de asistencia social; se consideran de interés públi- co y están exentas del pago de impuestos, derechos y aprovechamientos estatales; están sujetas a la legislación estatal; y sus servicios y acciones se sujetan a las normas y programas de salud aplicables.

- La legislación estatal de salud señala la coordiriación entre instituciones educativas y sanitarias; la administración estatal del patrimonio de la Beneficencia Pública; la atención a las causas de invalidez y rebabilita- ción; la prestación de servicios de rehabilitación; la promoción de centros y servicios de rehabilitación integral, adaptación de prótesis, órtesis y ayudas funcionales; la investigación en materia de invalidez y la participación en programas de rehabilitación y educación especial.

Las leyes estatales de salud recogen las disposiciones de la Ley General de Salud y adicionan dos figuras importantes: la distribución de raciones alimenticias y la reglamentación de las instituciones de asistencia privada.

f) Normar Timicm m Matnia de Asistencia Social

La Ley General de Salud establece que corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la SSA:

77 El se denomina Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF. Estatal).

- Dictar las normas técnicas a que quedará sujeta, en todo el territorio nacional, la prestación de servicios de salud general y verificar su cumplimiento'8

- Dar las normas para los programas de asistencia ~oc ia l . '~ - Establecer las normas técnicas de carácter nacional en materia de pre-

vención de invalidez y rehabilitación de i n v á i i d o ~ . ~ ~

La propia Ley señala: "Se entiende por norma técnica el conjunto de reglas científicas o tecnológicas de carácter obligatorio, emitidas por la Secretaría de Salubridad y Asi~tencia,~' que establezcan los requisitos que deben satisfacer en la organización y prestación de servicios, asícomo en el desarrollo de actividades en materia de salubridad general, con el objeto de uniformar principios, criterios, políticas y estrategias.82

En 1986 se publicaron doce normas técnicas para la prestación de servicios de asistencia social en los siguientes establecimientos y materias:83

Albergues para adultos. Servicios de rehabilitación extra-hospitalaria. Casas hogar para menores. Guarderías para menores. Escuelas asistenciales para menores. Casas hogar para ancianos. Casas cuna. Servicios de asistencia social alimentaria a población marginada de escasos recursos. Comedores para población indigente y de escasos recursos. Centros de desarrollo comunitario. Hogares substitutos. Servicios de rehabilitación de inválidos.

En términos generales, el contenido de las normas técnicas es el siguiente:

- El objeto es "informar la actitud y los criterios de operación del personal del Sistema Nacional de Salud" en relación con cada uno de los servicios normados.

- Las normas técnicas son "de observancia obligatoria en todas las uni- dades de los sectores público, social y privado del país" que presten los scrvicios correspondientrs.

78 Ley <:eneral dr Salud: Artículo 13, Apartado "A", Fracción l . 7q l b t h m : Arrírulo 169. párrafi> srwndo.

1bzdm: Arrículo 175. Ahora Secretaría dr Salud. Ihidrm: Artícul<i 14

83 Bianai Oficiolri dr fprha del 29 de, mavii y 25 de srpiiembrc dc 1986 y lo. dr octubrc de 1986.


- Las normas definen los sujetos, los servicios y los establecimientos; establecen el contenido de cada uno de los servicios asistenciales prestados; señalan las actividades educativas, recreativas, ocupacionales y de trabajo social que deben desarrollarse; e impone el registro e informa- ción de las actividades y acciones de cada establecimiento.

Las normas técnicas son elaboradas por la SSA, con el apoyo de la Comi- sión Consultiva de Normas Técnicas en Materia de Salubridad General,a+ los Grupos Interinstitucionales del Sector Salud y las instituciones que, por su naturaleza, están vinculadas a los servicios correspondientes.

4 . Ley sobre el Sistema Nacional de Aristemio Social

En uso de las facultades establecidas en la fracción I del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Ejecutivo Federal envió al Congreso de la Unión la Iniciativa de Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social, con el objeto de regular el derecho a la protección de la salud en lo relativo a la materia de asistencia social, de acuerdo con los lineamientos básicos establecidos en la Ley General de Salud.

En la Exposición de Motivos de la Iniciativa de Ley sobre el Sistema Na- cional de Asistencia Social,85 se ponderan los cambios en la concepción, el per- fil y la normatividad de la asistencia social, y adquiere "una dimensión programática como obligación del estado de establecer las condiciones para que los gmpos más necesitados de la población gocen progresivamente de los satisfactores que aseguren el pleno ejercicio de su derecho a la protección de la salud"; es decir, se trata de "un cambio de valoración de la asistencia social en lo jurídico y en lo político", basado, entre otros elementos, en la preocupa- ción por otorgar a la asistencia social el adecuado marco jurídico y el interés de coordinar los servicios que prestan las diferentes instituciones públicas y privadas.

La Iniciativa de Ley, presentada a la consideración del Congreso de la Unión, fue turnada al Senado de la República como cámara de origen; las Co- misiones Unidas de Salubridad General, Asuntos Relativos al Pacto Federal y Segunda Sección de la de Estudios Legislativos, elaboraron el Dictamen co- rrespondientesb -aprobado posteriormente por el Pleno de la Cámara-, el cual señala:

Al integrar en un solo cuerpo legislativo diversas disposiciones relativas a la asistencia social, e incorporar nuevos lineamientos al respecto, se avanza en el propósito de proscribir toda discriminación o privilegio que impida a cualquier mexicano obtener el bienestar social.8'

84 Acuerdo por el que se crea la Comisión Consultiva de Normas Tecnicas en Materia de Sa- lubridad General. Diario Ofiinl de fecha del 21 de agosto de 1984.

85 De la Madrid, Miguel: "Exposiciún de Motivos dc la Iniciativa de Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social". Presidencia de la Rcpública Mimeo. México. 1985.

86 Senado de la República: Didomcn dr la Iniciotiua de Lcy ~obrr el Sislmio Norionni dr Arlrfrncio So- cid. Mimeo. México. 1985.

87 Ibidrm. P. 3 .

ASISTENCIA SOCIAL EN MEXlCO 159

En este sentido, el Dictamen considera que la Iniciativa complementa el proceso de regulación jurídica de la asistencia social, pues este ordenamiento

que se desarrollen "sistemáticamente los linearnientos básicos norma- tivos; a fin de que se precisen las bases de cada uno de los programas asistenciales específicos y se dote a los esfuerzos que en esta materia realizan las autoridades federales y estatales y los sectores sociales de los necesarios mecanismos de coordinación, concertación e inducción de acciones al respecto".88

El Senado de la República propuso importantes modificaciones para mejorar la estructura legislativa, precisar conceptos e incluir otros elementos del proyccto dc Ley; de esta manera se modificaron los artículos l o . , 30., 40., 50.. 8o., 12, 36, 37, 38 y 43 de la Iniciativa, la cual pasó, una vez aprobada, para estudio y dictamen de la Cámara de Diputados.

En el Dictamen de las Comisiones Unidas de Salud y Seguridad Social de la Cámara de Diputados,H9 se examinan las causas socioeconómicas de los grupos con menores ingresos, el desarrollo histórico de la asistencia social, los avances en la conceptualización, normación y desarrollo de las instituciones y programas de salud y asistencia social, y los objetivos, innovaciones y disposiciones dc la Iniciativa de Ley.

En la parte final del Dictamen se señala:

En consecuencia, estas Comisiones consideran que las modificaciones introducidas por la Cámara de Senadores a la Iniciativa del Ejecutivo Fede- ral. . . perfeccionan su estructura, además de ordenarla y aclarar en diversos conceptos. . ."' La Asamblea Plenaria de la Cámara aprobó el proyecto y lo remitió al Eje-

cutivo dc la Unión para el refrendo constitucional. Una vez cumplido el proceso legislativo, el jueves 9 de enero de 1985 se

publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social.'"

Estructuralmente, la Ley tiene tres capítulos, 45 artículos y 2 artículos ti-an- sitorios. Esta norma recoge la opinión de las modernas corrientes jurídicas que consideran inconveniente la excesiva reeulación v orooonen una estructura " , . . sintética de las normas legales.

El contenido de los capítulos de la Ley es el siguiente:

- Disposiciones generales. - Del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia - Dr la co<irdinación y c o n c ~ r t a c i ó n . ~ ~

88 Ihidrm. P. 4. Cámara dr Diputados: Dtriomn de lo Inlizniiuo de Ley Sobre el Siiim Nncronaldr Arlstmrto So-

c i a l 1.111 Legislatura. Mirnru. México. 1985. 90 I h d m P. YVI. 9' En arlrluri~e. cuando s r rnrncionr la 'Le"' ' sc cnieiiderá hecha a la Ley Sobre el Sistema

Nacional de As~srencia Social Y' l.<" s<it>rr rl Sisrerna Nacional de Asistencia Social. Dzarto Dfirroide fecha del 9 de enero de

1!!86


Las disposiciones de la Ley se refieren a lo siguiente: ámbito, naturaleza y objeto de la Ley; objetivos de los servicios asistenciales del estado; concepto de asistencia social; sujetos de los servicios asistenciales; servicios asistenciales del Gobierno Federal; competencia de los gobiernos estatales; Sistemas Nacional y Estatal de Salud; régimen legal de otros servicios asistenciales; atribuciones de la Secretaria de Salud; servicios básicos de asistencia social: características. funciones, órganos y organización del Sistema Nacional para el Desarrollo 1n: tegral de la Familia; mecanismos de coordinación; vertiente de concertación; y participación de la comunidad

La Ley rige en toda la República, como corresponde a una norma jurídica de carácter federal y sus disposiciones son de orden público y de interés social. El carácter de orden público implica que por su trascendencia social, la aplica- ción de la norma es obligatoria y su imperatividad no está sujeta a la voluntad de los órganos públicos ni de los particulares. El interés social significa que la sociedad está interesada en el cumplimiento de las disposiciones de la norma.94

El objeto de la ley es establecer las bases y procedimientos de un sistema nacional de asistencia social que -garantizando la concurrencia y colaboración de la federación, las entidades federativas y los sectores social y privado- pro- mueva la prestación de los servicios de asistencia social establecidos en la Ley General de Salud y coordine el acceso de dichos servicios.

b) Obtiuos & los Smicios Asisuncia[cs &l Estado95

Los objetivos de los servicios asistenciales que el estado presta en forma prioritaria, son:

- El desarrollo integral de la familia, que provee a sus miembros de los elementos uue requieren en las diversas circunstancias de su desarrollo.

- El apoyo a la formación y subsistencia de individuos con carencias familiares esenciales no superables en forma autónoma por ellos.

Esto significa la adopción de acciones protectoras y preventivas que inten- tan resolver las causas de la marginación y no sólo atenuar sus efectos.

La asistencia social se divide así en dos grandes campos de acción. Por una parte, la protección de los individuos y grupos más débiles de la sociedad y por la otra la realización de labores de fomento a la integración fa-

93 Anlculo lo. de la Ley. 94 Secretaria de Salud: "Jurisprudencia en materia de salud y seguridad ~ocial" en Cuodrrnor

&Diuulgnción Lcgislnti~. Vol. 1 Núm. 14. Ed. SSA. M4xico. 1983. Pp. 13-16. 95 Artículo 20. de la Ley.

miliar y comunitaria en las cuales se tiene el propósito de abatir los índices de marginación a través de una acción educativa y orientadora.96

c ) Concepto de Asi~tencio Social97

La Ley -en congruencia con el artículo 167 de la Ley General de Salud- define a la asistencia social como el conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de carácter social que impidan al individuo su desarrollo integral, así como la protección física, mental y social de personas en estado de necesidad, desprotección o desventaja física y mental, hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva.

d) Sujetos de Smicior AristencialesgB

Las personas que deben recibir preferentemente los servicios de asistencia social son:

- Menores en estado de abandono, desamparo, desnutrición o sujetos al maltrato.

- Menores infractores. - Alcohólicos, farmacodependientes o vagos. - Mujeres en estado de gestación o lactancia. - Inválidos por ceguera, debilidad visual, sordera, mudez, alteraciones

del sistema neuro-musculoesquelético, deficiencias mentales, problemas de lenguaje u otras deficiencias.

- Personas de extrema ignorancia. - Víctimas de delitos en estado de abandono. - Familiares que dependan económicamente de detenidos y queden en

estado de abandono. - Habitantes del medio rural o urbano marginados que carezcan de me-

dios indispensables de subsistencia. - Personas afectadas por desastres.

e) Smicios Asislcnciales del Gobimo Fednal"

Los servicios asistenciales de carácter federal se realizarán por las dependencias y entidades, así como por las instituciones que tengan entre sus objetivos la prestación de esos servicios, de acuerdo con las leyes respectivas.

Esta disposición pretende "evitar duplicidad de esfuerzos y ejercicio de acciones encontradas", de tal manera "que la ley coordine y complemente el ac- cionar público en lo relativo a la asistencia social".'uQ

96 Poder Ejecutivo Frdcral: "Expusici6n de Motivos de la Iniciativa de Ley sobrc el Sistema Nacional de Axisicncia Social" en Op. (.'Y:. P. X.

97 Articiilo 3 0 de la Ley. Articulo 40. de la I.ey.

qq Arriculu Su. dr la Ley 100 Pudrr Eirrurivr~ Frdcral I hdm. 1'. Xl l l .

162 ' ROWLFO LARA PONTE

f) Compclncia Asisfmcial & los f i f o d o ~ ' ~ '

Los gobiernos estatales son competentes, en sus respectivas jurisdicciones territoriales, de organizar, supervisar y evaluar la prestación de servicios de salud en materia de asistencia social, bajo la normatividad técnica de la SSA. Esta disposición es congruente con la distribución de competencias que, en materia de salubridad general, realizó la Ley General de Salud.'Oz

g ) Sistema Nacionaly Estafnl& Saludln3

Los servicios de asistencia social, federales, estatales y municipales, así como sociales y privados, que forman parte del Sistema Nacional de Salud en materia de asistencia social, son:

- Extender cuantitativa y cualitativamente los servicios preferentemente en regiones de menor desarrollo y grupos de mayor vulnerabilidad.

- Definir criterios de distribución de universos de usuarios, regionaliza- ción, escalonamiento de servicios y universalización de cobertura.

- Realizar programas interinstitucionales que aseguren la atención integral de los grupos sociales vulnerables.

b) Rigimm legal & otros suvicios nri~uncialcs~~'

Los servicios públicos a la población en general prestados por las instituciones de seguridad social y los de carácter social y privado son parte del Siste- ma Nacional de Salud, pero por su propia naturaleza institucional, se rigen por los ordenamientos que les son aplicables; la Ley tendrá una aplicación supletoria.

i) Atribuciones & h Secretaná & S a l ~ d ' ~ '

La Secretaría de Salud desempeña varias funciones: autoridad sanitaria, dependencia normativa en materia de salubridad general y coordinadora del Sistema Nacional de Salud y del Sector Salud.

Las atribuciones de la SSA en materia de asistencia social, además de las que establecen otros ordenamientos son:

- Formular, difundir y actualizar las normas técnicas en materia de asistencia social.

101 Articulo 60. de la Ley. 102 Ley General de Salud: Artículo 13. Apanado B , fracción l . 103 Articulas 70 . y 90. de la Ley. lo+ Aniculo 80. de la Ley. 105 Aniculo 10 y 1 1 de la Ley.

- Vigilar el estricto cumplimiento de la Ley y de las disposiciones deriva- das, sin menoscabo de las facultades que competan a otras dependencias, entidades y niveles de gobierno.

En la Ley se establece que diversas facultades de competencia original de la Secretaría de Salud, sean ejercidas directamente a través del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, "en reconocimiento a la calidad, es- pecialidad y mecanismos acreditados con que cuenta. . ."106

Estas facultades son: supervisar la aplicación de las normas técnicas; evaluar los resultados de los servicios asistenciales; apoyar la coordinación de instituciones asistenciales y educativas para la formación y capacitación de recursos humanos; promover la investigación científica y tecnológica tendiente a ampliar y mejorar los servicios; suscribir, en el marco del Convenio Unico de Desarrollo, acuerdos de coordinación con los estados para la prestación y pro- moción de los servicios; concertar acciones con los sectores social y privado; coordinar, evaluar y dar seguimiento a los servicios asistenciales a cargo de instituciones públicas de seguridad social para otros grupos de usuarios; y realizar investigaciones sobre causas y efectos de los problemas prioritarios de asistencia social.

j) Servicios básicos de aristcncia social""

Los servicios básicos de salud en materia de asistencia social son:

- Los señalados en el artículo 168 de la Ley General de Salud.lO8 - La prevención de invalidez y la rehabilitación de inválidos. - La orientación nutricional y la alimentación complementaria a perso-

nas de escasos recursos y a población de zonas marciriadas. . . - La promoción del desarrollo, el mejoramiento y la integración familiar. - El desarrollo comunitario en localidades y zonas social y económica-

mente marginadas. - La promoción e impulso del sano crecimiento físico, mental y social de

la niñez. - El establecimiento y manejo del sistema nacional de información básica

en materia de asistencia social. - La colaboración y auxilio a las autoridades laborales, competentes en la

vigilancia y aplicación de la legislación laboral aplicable a los menores. - El fomento de acciones de paternidad responsable, que propicien la

preservación de los derechos de los menores a la satisfacción de sus necesidades y a la salud física y mental, y

~ f ' Podpr Ejirutivn Fpdpral IhzrLm P. XV "'7 Articulo 12 r l i la 1.ry.

Vrr pic . i~x*s (2!1b30) d<, r s i r trnii+ii1


- Los análogos y conexos a los anteriores que tiendan a modificar y mejorar las circunstancias de carácter social que impidan al individuo su desarrollo integral.

k ) Caract~rísticar, funciones, órganos y estructura dcl Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia'Q9

El organismo del Gobierno Federal encargado de la asistencia social es el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia. 110

El DIF es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios.

Los objetivos de este organismo son:

- Promoción de la asistencia social. - Prestación de servicios de asistencia social. - Promoción de la interrelación sistemática de acciones asistenciales a

cargo de las instituciones públicas, y - Realización de las demás acciohes que establezcan las disposiciones le-

gales aplicables.

Las funciones del DIF son:"'

Promover y prestar servicios de asistencia social; Apoyar el desarrollo de la familia y de la comunidad; Realizar acciones de apoyo educativo, para la integración social y de capacitación para el trabajo a los sujetos de la asistencia social; Promover e impulsar el sano crecimiento físico, mental y social de la niñez; Proooner a la Secretaría de Salud en su carácter de Administradora del Patrimonio de la Beneficencia Pública, programas de asistencia social que contribuyan al uso eficiente de los bienes que lo componen; Fomentar y apoyar a las asociaciones o sociedades civiles y a todo tipo de entidades privadas cuyo objeto sea la prestación de servicios de asistencia social, sin perjuicio de las atribuciones que al efecto correspondan a otras dependencias; Operar establecimientos de asistencia social en beneficio de menores en estado de abandono, de ancianos desamparados y de minusválidos sin recursos; Llevar a cabo acciones en materia de orevención de invalidez v de rehabilitación de inválidos, en centros no hospitalarios, con sujeción a la Ley General de Salud;

Aniculos 1 3 al 35 de la Ley. 110 En adelante se le denomina DIF. 111 Artículo 11 de la Lev.

Realizar estudios e investigaciones sobre asistencia social, con la pani- cipación, en su caso, de las autoridades asistenciales de las entidades federativas y de los municipios; Realizar y promover la capacitación de recursos humanos para la asis- . - tencia social; Participar con la Secretaría de Salud en el Sistema Nacional de Infor- mación sobre la Asistencia Social; Prestar servicios de asistencia jurídica y de orientación social a menores, ancianos y minusváiidos sin recursos; Apoyar el ejercicio de la tutela de los incapaces, que corresponda al Es- tado, en los términos de la Ley respectiva; Poner a disposición del Ministerio Público los elementos a su alcance en la protección de incapaces y en los procedimientos civiles y familiares que les afecten, de acuerdo con las disposiciones legales correspondientes; Realizar estudios e investigaciones en materia de invalidez; Participar en programas de rehabilitación y educación especial, y Las demás que establezcan las disposiciones aplicables en la materia.

La Ley establece que en casos de desastre (inundaciones, terremotos, derrumbes, explosiones, incendios y otros), que causen daño a la población, el DIF promoverá, en el ámbito de su competencia, la atención y coordinación de las acciones de los sectores sociales.

El patrimonio del or~anismo se integra por derechos, bienes muebles e in- . . . muebles; subsidios, subvenciones, aportaciones, bienes e ingresos de la Admi- nistración Pública; aportaciones, donaciones, legados y demás liberalidades; rendimientos, recuperaciones e ingresos por inversiones, bienes y opera- cionrs; concesiones, permisos, licencias y autorizaciones; y demás bienes, derechos e ingresos obtenidos por cualquier título.

La Ley señala que la SSA y el DIF promoverán que las dependencias y entidades destinen los recursos necesarios a los programas de servicios asistenciales.

Los órganos superiores del DIF son el Patronato, la Junta de Gobierno y la Dirección General cuyas atribuciones se encuentran en los artículos 21, 24 y 27 de la Ley, respectivamente.

La Ley prevé, además, la figura del Comisario, designado por la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, y la posibilidad de integrar los co- mités técnicos necesarios.

Las relaciones de trabajo entre el DIF y sus trabajadores se rigen por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y están inscritos en el régi- men de la Ley del ISSSTE.

166 RODOLFO L A R A PONTE

1) Mecanismos dc Coordinación"Z

El DIF se coordinará con las dependencias y entidades federales o locales, para la prestación de servicios y la realización de acciones de asistencia social; promoverá en coordinación con los gobiernos estatales, el establecimiento de centros y servicios de rehabilitación integral y el desarrollo de acciones que fa- ciliten la disponibilidad y adaptación de prótesis, ónesis y ayudas funcionales; todo en cwrdinación con los establecimientos del Sector Salud.

La SSA y el DIF promoverán y recomendaran a las autoridades estatales y municipales, la creación de organismos locales de asistencia social, a los cuales se prestará apoyo y colaboración técnica y administrativa.

El DIF promoverá, con los gobiernos estatales y municipales la celebración de acuerdos y convenios de coordinación, con el siguiente objeto:

- Promover e impulsar la prestación de servicios de asistencia social. - Ampliar la cobertura y calidad de los servicios en los estados y municipios. - Establecer programas conjuntos; - Promover la conjunción de los niveles de gobierno en la aportación de

recursos financieros; - Distribuir y coordinar acciones entre las partes, de manera propor-

cional y equitativa; - Procurar la integración y fortalecimiento de los regímenes de asistencia

privada, y - Consolidar los apoyos a los patrimonios de la Beneficencia Pública de las entidades federativas.

Asimismo, se promoverá el establecimiento de mecanismos idóneos que permitan una interrelación sistemática; a efecto de conocer la demanda de servicios asistenciales y coordinar su oportuna atención.

m) Vntimtc dc inducción y concntación ' 1 3

La Ley instruye al Estado a promover en todo el país, en base a la solidaridad ciudadana, la creación de asociaciones de asistencia privada, fundaciones y otras similares, para que, con sus propios recursos, o con liberalidades de cualquier naturaleza que aporte la sociedad, presten servicios asistenciales con sujeción a los ordenamientos que los rijan y las normas técnicas de la SSA, con la asesoría técnica y apoyos conducentes del DIF.

El DIF podrá opinar sobre el otorgamiento de subsidios a instituciones públicas o privadas que actúen en el campo de la asistencia social y propondrá a la SSA la promoción ante las autoridades correspondientes, el otorgamiento

1'2 Artículos 17, 31, 36, 37 , 38, 39 y 40 de la Ley. 113 Artículos 33, 41, 42 y 43 de la Ley.

de estímulos fiscales quc induzcan a los sectores social y privado a prestar servicios de asistencia social.

El Gobierno Frderal propiciará la concertación de acciones en materia de asistencia social con los sectorrs s<icial y privado, mediante la celebración de convenios y contratos, cuyas bases se establecen en el artículo 43 de la Ley, 11 de la Ley Gcneral de Salud y 36 al 41 de la L.ey de Planeación.

Dichos cnnveni<is y contratos establecrrán las responsabilidades de los in- tegrantes de los sectores social y privado; las acciones de orientación, estímulo y apoyo del Gobicrnr~ Federal; el objeto, materia y alcances jurídicos de los cornprnmisos, con reserva a las funciones de autoridad del C:obierno Federal, y las demás estipulaciones establccidas por las partes.

n) Participación de la Comunidad"'

I,a Secretaría de Salud, directamente o a través del DIF, promoverá la or- ganización y participación de la comunidad cn aquellos casos que, por sus ca- ractcrísticas requieran de asistencia social o para coadyuvar al desarrollo integral de la familia, con base en el apoyo y solidaridad sociales, a traves de las siguientes acciones:

- Promoción de hábitcis de conducta y dc valrircs superiores que contribuyan a la protección de grupos vulnerables, a su superación y a la pre- vención de invalidez.

- Incorporación como auxiliares voluntarios, en la realización de tareas básicas de asistencia social y participaciiin en determinadas actividades de operación de los servicios asistenciales, bajo la dirección y control de las autoridades corrrspondientrs.

El objrtivi~ d r la participación comunitaria cs:

- Fortalecer su estructura propiciando la solidaridad ante las necesidades reales de la población; notificar d r la existencia de personas que re- auieran de asistencia social cuando éstas se encuentren impedidas de solicitar auxilio por sí mismas; Iormular sugerencias para mejorar los servicios de asistencia social y realizar otras actividades que coadyuven a la protección de la salud.

Asimismo, se fomentará la coordinación de las dependencias y entidades públicas en comunidades akrtadas de marginarión.

La Secretaría de Salud y rl DIF deberán poner especial atención a menores en rstado de abandono y a incapacitados física y mentalmente.

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