BỘ GIAO THÔNG VẬN TẢI ________________

Số: /TTr-BGTVT

CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập – Tự do – Hạnh phúc ________________________

Hà Nội, ngày tháng năm 2013

DỰ THẢO

TỜ TRÌNH Về Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều

của Luật Hàng không dân dụng Việt Nam năm 2006 _________________

Kính gửi: Thủ tướng Chính phủ

Căn cứ Nghị quyết số 20/2011/NQ-QH13 ngày 26/11/2011 của Quốc hội

khoá XIII, kỳ họp thứ hai về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ Khoá XIII (2011-2016), theo sự phân công của Thủ tướng Chính phủ tại Quyết định số 207/QĐ-TTg ngày 17 tháng 02 năm 2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc phân công cơ quan chủ trì soạn thảo các dự án Luật, pháp lệnh thuộc Chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội Khóa XIII, Bộ Giao thông vận tải trình Chính phủ dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hàng không dân dụng Việt Nam với những nội dung chủ yếu sau:

I. SỰ CẦN THIẾT BAN HÀNH LUẬT SỬA ĐỔI BỔ SUNG MỘT SỐ ĐIỀU CỦA LUẬT HÀNG KHÔNG DÂN DỤNG VIỆT NAM

1. Luật Hàng không dân dụng Việt Nam 2006 (Luật HKDDVN 2006) được Quốc hội thông qua và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2006, là cơ sở quan trọng trong việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành, đánh dấu bước đột phá về công tác quản lý Nhà nước cũng như tạo khung pháp lý cho các hoạt động trong ngành Hàng không dân dụng. Luật HKDDVN 2006 đã tách chức năng quản lý nhà nước và hoạt động sản xuất kinh doanh trong hoạt động hàng không dân dụng.

Quyết định số 94/2009/QĐ-TTg ngày 16/7/2009 của Thủ tướng Chính phủ chính thức xác lập tư cách Nhà chức trách hàng không của Cục Hàng không Việt Nam, đáp ứng một phần tiêu chuẩn quốc tế và góp phần nâng cao năng lực quản lý Nhà nước chuyên ngành Hàng không dân dụng. Các Tổng công ty Cảng hàng không và Tổng công ty quản lý bay Việt Nam được thành lập và hoạt động theo Luật doanh nghiệp đã tạo cơ sở cho việc phát triển toàn diện các doanh nghiệp theo hướng thương mại hoá bên cạnh các dịch vụ công ích. Các cảng vụ hàng không được tách ra và trực thuộc Cục Hàng không Việt Nam góp phần nâng cao năng lực quản lý Nhà nước chuyên ngành Hàng không dân dụng tại các cảng hàng không,

sân bay, đặc biệt trong lĩnh vực an ninh – an toàn hàng không và quản lý quy hoạch. Qua gần 5 năm thực hiện Luật HKDDVN 2006 đã cho thấy hầu hết các lĩnh vực trong hoạt động hàng không dân dụng đã được luật hoá và tạo cơ sở pháp lý, chuẩn mực hoạt động cho các doanh nghiệp, cơ quan đơn vị trong ngành Hàng không

Có thể nói, Luật HKDDVN 2006 và các văn bản hướng dẫn là một bước tiến mới trong quá trình hoàn thiện hệ thống luật pháp tại Việt Nam và thực sự khẳng định được vai trò là văn bản pháp lý trung tâm của hệ thống pháp luật hàng không; là cơ sở pháp lý điều chỉnh hệ thống tổ chức của hoạt động hàng không dân dụng; góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước; đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho tiến trình hội nhập kinh tế thế giới, bảo vệ chủ quyền, lãnh thổ và an ninh quốc gia.

Tuy nhiên, dù đã được soạn thảo công phu nhưng Luật HKDDVN 2006 vẫn còn nhiều điều khoản mang tính chất khung và cần phải có các văn bản hướng dẫn thực hiện cụ thể, điều này dẫn đến chưa hoàn toàn đáp ứng được yêu cầu của Nghị quyết số 48/NQ-TW của Bộ Chính trị khi xác định hạn chế việc sử dụng các văn bản dưới Luật để triển khai Luật vào cuộc sống. Ngoài ra, trong quá trình thực hiện, các chủ thể tham gia vào quan hệ được điều chỉnh bởi Luật HKDDVN 2006 cũng phát hiện ra nhiều bất cập giữa quy định của nhiều văn bản pháp luật khác nhau đối với cùng một vấn đề như: hoạt động thanh tra chuyên ngành Hàng không, quản lý giá/phí, thương hiệu, nhượng quyền thương mại trong kinh doanh vận chuyển hàng không.... Bên cạnh đó, trong quá trình phát triển của hoạt động hàng không quốc tế cũng như của Việt Nam còn một số vấn đề đã được phát hiện và xử lý qua các văn bản quy phạm pháp luật dưới Luật nay cần được Luật hóa để bảo đảm tính pháp lý cao như vấn đề: vị trí, chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của nhà chức trách hàng không; bảo đảm an ninh hàng không;…

Ngành Hàng không dân dụng Việt Nam đã thực sự phát triển lớn mạnh và có vị trí, vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nước. Việc xem xét sửa đổi, bổ sung Luật HKDDVN năm 2006 là một vấn đề quan trọng hiện nay của ngành nhằm tiếp tục tạo điều kiện cho hoạt động hàng không dân dụng tại Việt Nam, hoàn thiện công tác quản lý, giám sát của Nhà nước đối với hoạt động HKDD, đặc biệt là củng cố vững chắc hệ thống bảo đảm an ninh, an toàn hàng không.

II. MỤC TIÊU, YÊU CẦU XÂY DỰNG LUẬT SỬA ĐỔI BỔ SUNG MỘT SỐ ĐIỀU CỦA LUẬT HÀNG KHÔNG DÂN DỤNG VIỆT NAM

Việc ban hành Luật sửa đổi, bổ sung Luật Hàng không dân dụng nhằm đảm bảo các mục tiêu, yêu cầu sau:

1. Đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế bền vững, khuyến khích phát triển kinh tế nói chung và ngành giao thông vận tải, ngành Hàng không dân dụng nói riêng phù hợp với tình hình kinh tế hiện nay và những năm tới.

2. Tăng cường quản lý nhà nước, thể chế hoá chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước; thực hiện cam kết của Chính phủ với cộng đồng quốc tế.

3. Các quy định trong Luật rõ ràng, dễ hiểu, dễ thực hiện, dễ quản lý.

III. NỘI DUNG SỬA ĐỔI, BỔ SUNG 1. Về vị trí, chức năng nhiệm vụ của Nhà chức trách Hàng không Mặc dù Luật Hàng không dân dụng 2006 không trực tiếp thiết lập Nhà chức

trách hàng không Việt Nam, nhưng bằng nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực khác nhau (từ Pháp lệnh đến Thông tư), Cục hàng không Việt Nam cùng với các Cảng vụ Hàng không thuộc Cục HKVN được giao thực hiện các nhiệm vụ quản lý Nhà nước về hàng không dân dụng với tư cách là Nhà chức trách Hàng không của một quốc gia theo chuẩn mực của Tổ chức HKDD quốc tế (ICAO).

Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Hàng không Việt Nam đã được quy định cụ thể tại Quyết định số 94/2009/QĐ-TTg ngày 16/07/2009 của Thủ tướng Chính phủ. Tuy vậy, qua các đợt thanh tra, đánh giá về vấn đề thực hiện trách nhiệm của quốc gia thành viên theo các cam kết quốc tế, ICAO đã đánh giá Việt Nam chưa đáp ứng được các quy định của Công ước HKDD quốc tế năm 1944 (Annex 6 Chương 2.1 và Doc 9734 Chương 3.2.5 của ICAO) về địa vị pháp lý của Nhà chức trách Hàng không và khuyến nghị Việt Nam cần luật hoá vai trò của Nhà chức trách Hàng không trong Luật HKDD Việt Nam 2006.

Như vậy, việc thiết lập và quy định cụ thể trách nhiệm của Nhà chức trách hàng không ngay trong Luật, luật hóa các nhiệm vụ và trách nhiệm của từng chủ thể quản lý Nhà nước, phân định rõ ràng nghĩa vụ của từng cơ quan quản lý chuyên ngành hàng không theo luật và trách nhiệm của cơ quan đó trước Bộ trưởng trong vấn đề phân cấp, uỷ quyền quản lý là sự thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng, phù hợp với thông lệ quốc tế. Các quy định này cũng đáp ứng được mục tiêu về tính ổn định, độc lập tương đối về tổ chức và nhiệm vụ của thiết chế quản lý về an toàn hàng không quốc gia (Nhà chức trách hàng không).

Thực tế hiện nay ở Việt Nam, việc nêu tên hay thiết lập một cơ quan trực thuộc Bộ có chức năng thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước chuyên ngành cụ thể bằng các điều luật tuy không phổ biến nhưng đã có ít nhất 4 luật đã áp dụng phương pháp này (Cục Điều tiết điện lực – Luật Điện lực 2004; Cục Quản lý cạnh tranh - Luật cạnh tranh 2004; Cục Tần số- Vô tuyến điện - Luật Tần số Vô tuyến điện 2009; Cục Viễn thông - Luật Viễn thông 2009)

Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hàng không dân dụng Việt Nam năm 2006 khẳng định vị trí, vai trò và địa vị pháp lý của nhà chức trách hàng không sẽ tạo cơ sở pháp lý quan trọng và điều kiện thuận lợi cho việc thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước chuyên ngành được hiệu quả, đáp ứng tiêu chuẩn quốc tế, phù hợp với đặc thù của ngành hàng không. Quy định này cũng hoàn toàn tương thích với Luật Tổ chức Chính phủ, Nghị định số 36/2012/NĐ-CP về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, tạo nên hệ thống quản lý hàng không được thống nhất từ Chính phủ, Bộ Giao thông vận tải và Cục Hàng không Việt Nam và các Cảng vụ Hàng không.

2. Hoạt đông Thanh tra chuyên ngành hàng không Điều 43 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09/2/2012 của Chính phủ quy

định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành quy định “Trường hợp điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia có quy định khác về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế”. Việt Nam là một quốc gia thành viên của Công ước về hàng không dân dụng quốc tế ký tại Chicago ngày 07/12/1944, Điều 37 Công ước này quy định: “Mỗi quốc gia thành viên cam kết cộng tác để bảo đảm áp dụng mức độ cao nhất trong việc thống nhất các quy định, tiêu chuẩn, thủ tục và tổ chức liên quan đến tàu bay, nhân viên, đường hàng không và các dịch vụ phụ trợ trong các lĩnh vực mà việc thống nhất là thuận tiên và cải thiện không lưu” . Ngoài ra, tại các Phụ lục 1, 6, 8, 11, 14, Phụ lục 17 của Công ước Chicago quy định: “Quốc gia phải thành lập cơ chế để bảo đảm quản lý có hiệu quả các yếu tố chính về giám sát an toàn hàng không…. Cơ chế kiểm soát bao gồm hoạt động thanh tra”. Tài liệu hướng dẫn về thủ tục thanh tra, cấp chứng chỉ khai thác và duy trì giám sát của ICAO (Doc 8335) cũng quy định: “tổ chức thanh tra Hàng không nên được thành lập và hoạt động như là cơ quan độc lập trực thuộc nhà chức trách hàng không, chịu trách nhiệm trực tiếp trước người đứng đầu nhà chức trách.”

Ngoài ra, để triển khai khoản 2 Điều 46 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Chánh Thanh tra Cục Hàng không Việt Nam.

Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hàng không dân dụng khẳng định Thanh tra hàng không thuộc nhà chức trách hàng không, thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành hàng không trong phạm vi quản lý nhà nước của nhà chức trách hàng không và quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức thanh tra hàng không trong Luật là hết sức cần thiết. Điều này đáp ứng sự đòi hỏi về sự phù hợp với hệ thống các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia và đáp ứng nhu cầu thực tiễn bảo đảm an ninh, an toàn hàng không; đồng thời cũng để cụ thể hóa quy định của khoản 2 Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010 về hoạt động thanh tra

chuyên ngành, bảo đảm tính đồng bộ với Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và phù hợp với thực tiễn hoạt động thanh tra chuyên ngành hàng không dân dụng.

Bên cạnh đó, Điều 8 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09/2/2012 của Chính phủ cũng quy định Cảng vụ hàng không là cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, Luật Hàng không dân dụng Việt Nam năm 2006 chưa quy định về chức năng thanh tra chuyên ngành của Cảng vụ hàng không. Vì vậy, việc bổ sung chức năng thanh tra chuyên ngành hàng không dân dụng của Cảng vụ hàng không là cần thiết để thống nhất và phù hợp với các văn bản pháp luật về thanh tra.

3. Vấn đề thẩm quyền quản lý giá, phí các dịch vụ hàng không Bảo đảm an ninh hàng không là một trong những yếu tố sống còn của ngành

hàng không, là nhiệm vụ của Nhà nước nhằm bảo đảm môi trường an toàn cho hoạt động HKDD tại mỗi quốc gia. Công tác bảo đảm an ninh hàng không được Nghị định 81/2010/NĐ-CP xác định là một sự liên kết thống nhất và có liên quan đến nhiều hoạt động của nhiều cơ quan khác nhau, dưới sự điều phối của UBANHKDD quốc gia. Do vậy cần bổ sung phí bảo đảm an ninh hàng không để bảo đảm nguồn tài chính cho công tác bảo đảm an ninh hàng không chung của Nhà nước.

Ngoài công tác bảo đảm an ninh hàng không chung của Nhà nước theo quy định, còn có các dịch vụ bảo đảm an ninh hàng không do người khai thác cảng hàng không, sân bay cung cấp như dịch vụ soi chiếu, dịch vụ canh gác tàu bay, dịch vụ chiếu sáng chỗ đậu tàu bay ban đêm,....Như vậy, giá an ninh hàng không do các doanh nghiệp cung cấp được mở rộng hơn so với quy định cũ khi chỉ xác định giá soi chiếu an ninh.

- Mặc dù là dịch vụ phi hàng không nhưng do yếu tố độc quyền đương nhiên của cảng hàng không, các dịch vụ này khi được cung cấp tại cảng hàng không cũng cần phải được quản lý chặt chẽ về giá để bảo đảm quyền lợi của người tiêu dùng. Bổ sung giá của các loại hình dịch vụ phi hàng không trong Luật nhằm tạo cơ sở pháp lý cho công tác quản lý dịch vụ phi hàng không trong phạm vi cảng hàng không sân bay hiện đã được quy định trong Nghị định 83/2007/NĐ-CP. - Luật Giá thay thế Pháp lệnh giá năm 2002 hiện đã được Quốc hội thông qua, sẽ có hiệu lực từ ngày 01/01/2013. Các quy định mới của Luật giá sẽ phân cấp quản lý, điều hành giá và giao nhiệm vụ cụ thể hơn cho cho các Bộ, ngành trong việc thực hiện các biện pháp bình ổn giá. Hiện nay, nhiều Bộ, ngành khác cũng đã được giao nhiệm vụ tham gia vào công tác bình ổn giá và điều hành giá cả theo quy định tại các luật chuyên ngành như: Luật đất đai (UBND cấp tỉnh quy định về giá đất), Luật Điện lực (Cơ quan điều tiết điện lực, Bộ Công thương quy định giá điện), Luật Dược (Bộ Y tế quy định giá thuốc); Luật kinh doanh Bất động sản (Bộ Xây dựng thẩm định giá BĐS).

Do vậy, giao thẩm quyền quyết định khung giá các loại dịch vụ tại cảng hàng không, sân bay cho Bộ Giao thông vận tải (sau khi có ý kiến thống nhất của Bộ Tài chính) để bảo đảm tính hợp pháp, thống nhất, đồng bộ trong các quy định về quản lý giá, phí, lệ phí trong ngành Hàng không. Bên cạnh đó cũng tạo môi trường lành mạnh, rõ ràng, minh bạch, chủ động trong việc quản lý và ban hành các loại giá, phí trong ngành hàng không, cũng như tạo điều kiện thuận lợi trong sản xuất, kinh doanh, tăng cường chất lượng dịch vụ.

4. Vấn đề quản lý, cấp phép bay cho phương tiện bay siêu nhẹ Tàu bay không người lái và phương tiện bay siêu nhẹ là một loại thiết bị

thuộc định nghĩa tàu bay theo khoản 1 Điều 13 Luật HKDD 2006 và theo quy định của Luật này thì chúng thuộc sự quản lý của Bộ Giao thông vận tải nếu việc sử dụng các tàu bay loại này dành cho mục đích dân dụng. Thực tiễn cho thấy, tàu bay không người lái và phương tiện bay siêu nhẹ cần phải được quản lý chặt chẽ do đặc điểm và tính năng hoạt động của loại tàu bay này có liên quan mật thiết đến bảo đảm an ninh quốc phòng vì hoạt động chủ yếu ngoài đường hàng không. Chính vì lý do này, nhằm đáp ứng yêu cầu của thực tiễn khi các hoạt động sử dụng loại tàu bay này ngày một gia tăng ở Việt Nam, ngày 28/3/2008 Chính phủ đã ban hành Nghị định 36/2008/NĐ-CP về quản lý tàu bay không người lái và phương tiện bay siêu nhẹ quy định chi tiết về: tổ chức hoạt động bay; cấp phép bay, điều hành bay cho máy bay không người lái, khí cầu bay không người điều khiển, mô hình bay, khí cầu có người điều khiển nhưng không cất cánh, hạ cánh từ các sân bay được mở cho hoạt động dân dụng và giao trách nhiệm quản lý Nhà nước cụ thể về lĩnh vực này cho Bộ Quốc phòng. Các quy định thuộc các Điều 13, Điều 18, Điều 19, Điều 20, Điều 21, Điều 22, Điều 27, Điều 35 và Điều 81 được sửa đổi, bổ sung nhằm pháp điển hóa các quy định trong vấn đề quản lý tàu bay không người lái và phương tiện bay siêu nhẹ và tạo cơ sở pháp lý rõ ràng hơn trong công tác quản lý Nhà nước đối với hàng không dân dụng. 5. Vấn đề sử dụng thương hiệu, nhượng quyền thương mại trong kinh doanh vận chuyển hàng không và kinh doanh hàng không chung

Kinh doanh vận chuyển hàng không có các đặc thù riêng xuất phát từ các quy định quốc tế trong các hiệp định hàng khồng song phương hoặc đa phương về quyền vận chuyển, hãng hàng không được chỉ định. Sau một thời gian triển khai thực hiện Luật HKDD năm 2006, đã phát sinh một số vấn đề liên quan đến hoạt động kinh doanh vận chuyển hàng không và quản lý nhà nước về vận chuyển hàng không, gây những khó khăn cho công tác quản lý cũng như hoạt động của các hãng hàng không mà một trong số những vấn đề đó là việc thiếu quy phạm điều chỉnh việc sử dụng thương hiệu, biểu tượng của hãng hàng không Việt Nam khi kinh doanh vận chuyển hàng không và hàng không chung và qui phạm về nhượng quyền

thương mại trong hoạt động kinh doanh vận chuyển hàng không và hàng không chung.

Thực tiễn thời gian qua cho thấy, các hãng hàng không nước ngoài thông qua việc sử dụng biểu tượng của mình trên quảng cáo, tiếp thị của các hãng hàng không Việt Nam để quảng bá cho hãng nước ngoài khiến người tiêu dùng bị nhầm lẫn về phạm vi kinh doanh cung như quyền vận chuyển hàng không của hãng hàng không nước ngoài đó (trường hợp của Jetstar Pacific). Do chưa có qui định cụ thể trong pháp luật hàng không nên đã phát sinh các tranh chấp, không thống nhất về việc sử dụng biểu tượng thương hiệu của các hãng hàng không giữa các cơ quan quản lý nhà nước. Cục HKVN, Bộ GTVT đã có những văn bản hướng dẫn, khuyến cáo về vấn đề này; tuy nhiên, tính pháp lý chưa cao. Để giải quyết triệt để vấn đề này, Bộ GTVT đã Ban hành thông tư số 26/TT-BGTVT ngày 28/10/2009 qui định về việc vận chuyển hàng không và hàng không chung (Thông tư 26) trong đó qui định yêu cầu đối với việc khai thác vận chuyển hàng không “Trừ trường hợp thực hiện hợp đồng liên quan trực tiếp đến quyền vận chuyển hàng không trên đường bay liên quan đã được phê duyệt theo quy định của pháp luật, hãng hàng không không được thực hiện các hoạt động xúc tiến thương mại, quảng cáo, tiếp thị bằng hình ảnh, thương hiệu, biểu tượng, nhãn hiệu của hãng hàng không khác cho chuyến bay do mình khai thác”. Tiếp theo Thông tư 26, Bộ GTVT, Cục HKVN cũng đã xây dựng Nghị định thay thế Nghị định 76, qui định “việc sử dụng thương hiệu, nhượng quyền thương mại của doanh nghiệp kinh doanh vận chuyển hàng không và doanh nghiệp hoạt động hàng không chung vì mục đích thương mại” nhằm hạn chế tối đa việc các hãng hàng không Việt Nam quảng cáo, bán thương hiệu, bán thương quyền vận chuyển nội địa cho các hãng hàng không nước ngoài. Hiện tại Dự thảo Nghị định đã được Bộ GTVT trình Chính phủ. Dự kiến, Nghị định thay thế Nghị định 76 sẽ được ban hành trong quí IV/2012. Mặc dù đã có các nội dung bổ sung liên quan đến vấn đề sử dụng thương hiệu, nhượng quyền thương mại, tuy nhiên hiện tại trong một số ngành luật khác như Luật Thương mại, Luật Sở hữu trí tuệ cũng có các qui định về vấn đề này với đối tượng áp dụng chung cho các loại hình cung cấp hàng hóa dịch vụ. Để tránh xảy ra sự khó khăn khi thực hiện các qui định của pháp luật, cần thiết phải luật hóa các qui định này, phù hợp với thông lệ quốc tế.

6. Vấn đề An ninh Hàng không Chương an ninh hàng không được viết lại bổ sung một số nội dung sau: - Bổ sung loại hành vi can thiệp bất hợp pháp nhằm tạo cơ sở pháp lý cho

các cơ quan chức năng thực hiện các biện pháp ngăn chặn, đối phó hiệu quả hơn đối với các hành vi vi phạm cố ý uy hiếp đến an toàn khai thác tàu bay, khai thác cảng hàng không, sân bay, bảo đảm hoạt động bay xảy ra trong thời gian vừa qua.

- Bổ sung trách nhiệm quy định cụ thể về an ninh hàng không cho Chính phủ để bảo đảm yêu cầu về điều hành, phối hợp giữa các cơ quan có liên quan, phù hợp

với các tiêu chuẩn, biện pháp cụ thể của ICAO về an ninh hàng không. Trên thực tế,theo yêu cầu của thực tiễn nhằm đảm bảo công tác an ninh hàng không, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 81/2010/NĐ-CP.

Đảm bảo an ninh hàng không là trách nhiệm của Nhà nước, do nhiều cơ quan, lực lượng chức năng đảm nhiệm. Đảm bảo an ninh hàng không không thể tách rời khỏi môi trường của đảm an ninh quốc gia, đặc biệt khi ICAO yêu cầu các Quốc gia thành viên cam kết rằng các biện pháp ngăn chặn, phòng ngừa các hành vi can thiệp bất hợp pháp phải dựa trên sự đánh đánh giá về các nguy cơ an ninh do các cơ quan có liên quan thực hiện (Điểm 2.2 Phụ lục 17 Công ước HKDD quốc tế). Do vậy, việc ghi nhận mang tính pháp lý vấn đề bảo đảm an ninh hàng không thuộc hệ thống an ninh, quốc phòng toàn dân và bảo đảm trật tự an toàn xã hội, do Nhà nước tổ chức thực hiện có vai trò quan trọng, tạo cơ sở cho việc hoàn thiện công tác bảo đảm an ninh hàng không. Do tính chất không thể tách rời giữa bảo đảm an ninh HKDD và an ninh quốc gia mà vai trò của cơ quan điều phối có vai trò đặc biệt quan trọng đối với công tác bảo đảm an ninh HKDD phù hợp với hướng dẫn tại Phụ ước 17 Công ước HKDD quốc tế. Nên Dự thảo đã luật hóa trách nhiệm tổ chức lực lượng an ninh và luật định tư cách của cơ quan điều phối là Ủy ban ANHKDD quốc gia.

- Bổ sung, luật hóa hoạt động lục soát an ninh hàng không trường hợp nghi ngờ hoặc có thông tin đe dọa liên quan đến an ninh, an toàn của chuyến bay, phù hợp với tiêu chuẩn và quy định của ICAO. - Bổ sung nội dung giám sát an ninh hàng không, duy trì kỷ luật trên tàu bay . Thực tế cho thấy khả năng hành khách trên chuyến bay, sau khi đã trải qua soi chiếu an ninh vẫn có nguy cơ có thể gây mất an toàn, an ninh cho chuyến bay. Trong thực tiễn, lịch sử ngành hàng không dân dụng cũng đã chứng kiến nhiều hành vi gây rối, mất trật tự kỷ luật trên chuyến bay có nguy cơ ảnh hưởng đến an toàn bay đã được tổ bay và hành khách vô hiệu hóa. Bởi vậy, duy trì hoạt động giám sát an ninh, duy trì kỷ luật trên tàu bay cần phải được duy trì trong suốt chuyến bay là một yêu cầu cần thiết. - Bổ sung quy định cho phép Bộ trưởng Bộ GTVT miễn soi chiếu an ninh hàng không phù hợp với các quy định và thông lệ quốc tế trong công tác lễ tân, ngoại giao.

- Điều 195 được viết lại theo cách tiếp cận mang tính hệ thống, nhất quán với các nội dung sửa đổi ở các Điều trên theo hướng hệ thống bảo đảm an ninh là sự phối hợp giữa nhiều cơ quan, đơn vị hoạt động theo pháp luật và dưới sự điều phối của Ủy ban ANHKDD quốc gia. Khoản 1 xác định khái niệm lực lượng an ninh HKDD bao gồm cán bộ tham mưu, thanh tra, kiểm tra, giám sát an ninh hàng không dân dụng, nhân viên an ninh hàng không dân dụng được tổ chức thống nhất để thực hiện nhiệm vụ bảo đảm an ninh hàng không dân dụng và điều tra vi phạm

về bảo đảm an ninh hàng không dân dụng. Do vậy tiêu đề của Điều này cũng được thay đổi phù hợp.

- Có quy định rõ ràng, cụ thể các phạm vi về địa điểm mà công tác bảo đảm an ninh hàng không được thực hiện. Nội dung này thể hiện rõ các mục tiêu cần được bảo đảm an ninh nhằm ngăn chặn các lỗ hổng đối với khả năng đe dọa đến an ninh hàng không dân dụng phù hợp với hướng dẫn xây dựng Chương trình an ninh hàng không quốc gia của ICAO.

- Luật hóa các quy định tương ứng đã được quy định tại Nghị định 81/2010/NĐ-CP liên quan đến tính công vụ trong hoạt động của lực lượng an ninh hàng không; khả năng nhận diện trước công chúng và tính chặt chặt chẽ tổ chức của lực lượng an ninh HKDD thông qua trang phục, phù hiệu, cấp hiệu. Do công tác bảo đảm an ninh hàng không là trách nhiệm của Nhà nước nên việc xác định hoạt động của lực lượng an ninh hàng không dân dụng khi thực hiện nhiệm vụ mang tính công vụ nhà nước là rất cần thiết, bảo đảm hiệu quả hoạt động của lực lượng an ninh hàng không.

- Luật hóa nội dung nhân viên an ninh phải được tuyển chọn, đào tạo, huấn luyện nghiệp vụ phù hợp nhằm đáp ứng nhiệm vụ.

- Bổ sung nội dung Chính phủ quy định cụ thể về chức năng nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và hoạt động của lực lượng an ninh hàng không dân dụng.

- Bổ sung cụm từ “quy chế an ninh hàng không dân dụng” nhằm bao quát được toàn bộ các quy định, nội dung liên quan đến công tác bảo đảm an ninh HKDD được văn bản hóa của các cơ quan, tổ chức khác nhau: cơ quan quản lý Nhà nước đến các doanh nghiệp trong ngành HKDD. Các chương trình và quy chế an ninh được cơ quan có thẩm quyền quản lý, phê duyệt phù hợp với pháp luật và thực tiễn Việt Nam và tiêu chuẩn ICAO.

Luật hóa nhằm nâng cao chất lượng quản lý Nhà nước với nội dung đào tạo, huấn luyện và kiểm soát an ninh hàng không dân dụng theo tiêu chuẩn ICAO bằng việc giao Bộ trưởng Bộ GTVT ban hành các Chương trình quy định cụ thể về lĩnh vực này.

- Sửa đổi các quy định nhằm phân cấp quản lý liên quan đến thực hiện các nhiệm vụ mang tính vụ việc như thẩm định, phê duyệt các Chương trình an ninh, quy chế an ninh của các đơn vị cho Cục HKVN.

- Luật hóa trách nhiệm bảo đảm an ninh cho cơ sở cung cấp dịch vụ không lưu, cơ sở sản xuất, bảo dưỡng, sửa chữa tàu bay, thiết bị tàu bay; cơ sở cung cấp dịch vụ hàng không tại cảng hàng không, sân bay; cơ sở xử lý hàng hoá, thư, bưu phẩm, bưu kiện để đưa lên tàu bay đã được quy định tại Nghị định 81/2010/NĐ-CP.

- Bổ sung cụ thể các biện pháp nhằm đánh giá việc áp dụng các biện pháp bảo đảm an ninh hàng không bao gồm: thanh tra, kiểm tra, khảo sát, thử nghiệm, đánh giá việc tuân thủ các quy định của pháp luật về an ninh hàng không dân dụng.

7. Vấn đề quản lý cảng hàng không, sân bay Tổng kết 5 năm thi hành Luật HKDD Việt Nam cho thấy công tác giao đất

một lần cho Cảng vụ hàng không gặp rất nhiều khó khăn vì quy hoạch một cảng hàng không, sân bay được thực hiện theo nhiều giai đoạn. Ngoài ra, công tác giải phóng mặt bằng để có đất sạch giao một lần khó có thể thực hiện, mặt khác có thể lãng phí đối với việc sử dụng đất nên giải pháp giao đất cảng hàng không, sân bay cho Cảng vụ hàng không sẽ được thực hiện theo từng giai đoạn, theo quy hoạch được phê duyệt. Hiện tại, Luật Hàng không dân dụng Việt Nam quy định việc cấp Giấy chứng nhận khai thác cảng hàng không, sân bay cho người khai thác cảng hàng không, sân bay nhưng lại không giải thích cũng như quy định quyền và nghĩa vụ của “người khai thác cảng hàng không, sân bay”. Điều 63, 64 Luật Hàng không dân dụng năm 2006 cũng quy định doanh nghiệp cảng hàng không là cơ quan quản lý, tổ chức khai thác cảng hàng không, sân bay. Trên thực tế, hiện nay Cục Hàng không Việt Nam cũng cấp Giấy chứng nhận khai thác cảng hàng không, sân bay cho doanh nghiệp cảng hàng không. Doanh nghiệp cảng hàng không, doanh nghiệp cung cấp dịch vụ hàng không, và các tổ chức, cá nhân cung cấp dịch vụ khác đều là người khai thác trên cảng hàng không, sân bay. Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hàng không dân dụng đã thống nhất sử dụng một thuật ngữ là “doanh nghiệp cảng hàng không”. Từ đó Dự thảo đã sửa đổi các quy định liên quan đến trách nhiệm của người khai thác cảng hàng không, sân bay là xây dựng chương trình an ninh hàng không dân dụng tại cảng hàng không và chịu trách nhiệm bảo đảm an ninh tại cảng hàng không, sân bay chuyển sang trách nhiệm của doanh nghiệp cảng hàng không. Bên cạnh đó, Dự thảo đã sửa đổi, bổ sung khẳng định doanh nghiệp cảng hàng không là tổ chức được phép khai thác toàn bộ một cảng hàng không, sân bay, các tổ chức, cá nhân khác kinh doanh tại cảng hàng không chỉ là các tổ chức, cá nhân cung cấp dịch vụ hàng không hoặc phi hàng không.

Ngoài ra, Dự thảo đã bổ sung một khái niệm mới “bãi đáp trực thăng, thuỷ phi cơ” nhằm tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động quản lý loại kết cấu hạ tầng cơ bản cho hoạt động khai thác trực thăng, đáp ứng nhu cầu thực tế hiện đang phát triển tại Việt Nam. Đối với cảng hàng không, sân bay cần có sự quy hoạch chung thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ. Đối với hệ thống bãi đáp trực thăng, thuỷ phi cơ (giàn khoan, nhà cao tầng, sân gôn ...vv) được cho phép theo nhu cầu thực tiễn phát sinh rất khó có thể chỉ được xây dựng theo quy hoạch.

8. Vấn đề quản lý bề mặt giới hạn chướng ngại vật tại cảng hàng không sân bay

Để phù hợp với thông lệ quốc tế và quy định của ICAO, Luật HKDD năm 2006 đã giao nhiệm vụ cho Bộ Giao thông vận tải “công bố công khai các bề mặt giới hạn chướng ngại vật...”. Đây là việc làm rất cần thiết để đảm bảo cho các hoạt động bay, đặc biệt là các hoạt động bay dân dụng. Tuy nhiên, Luật HKDD năm 2006 chưa xác định rõ cơ quan chịu trách nhiệm về việc xác định, thống kê các bề mặt giới hạn chướng ngại vật và danh mục chướng ngại vật để có số liệu công bố. Do vậy cần quy định rõ trách nhiệm của Bộ GTVT trong vấn đề này.

- Bộ GTVT chịu trách nhiệm về việc xác định, thống kê các bề mặt giới hạn chướng ngại vật và danh mục chướng ngại vật. Do vậy khi công bố cần có sự đồng ý của Bộ Quốc phòng với tư cách là cơ quan tổ chức, quản lý vùng trời. Bổ sung trách nhiệm của Bộ Quốc phòng trong việc công bố công khai bề mặt chướng ngại vật hàng không vì lý do các sân bay được dùng chung giữa quân sự và dân dụng.

Do hiện nay các sân bay tại Việt Nam hầu hết đều là sân bay dùng chung giữa dân dụng và quân sự. Do việc quản lý độ cao công trình, bề mặt chướng ngại vật hàng không có liên quan đến công tác bố trí các trận địa Phòng không xung quanh khu vực sân bay (thuộc lĩnh vực của Bộ quốc phòng quản lý) nên việc giao Bộ Quốc phòng chủ trì phối hợp với Bộ Giao thông vận tải trong vấn đề này là phù hợp. Hơn nữa, việc tồn tại hai hệ thống tiêu chuẩn các bề mặt giới hạn chướng ngại vật tại các cảng hàng không, sân bay là không phù hợp với các quy định quốc tế. Vì vậy, cần xác định rõ việc áp dụng một tiêu chuẩn đối với bề mặt giới hạn chướng ngại vật tại các cảng hàng không, sân bay có hoạt động bay dân dụng là rất cần thiết, để đảm bảo an toàn hoạt động bay và phù hợp với điều ước quốc tế. Ngoài ra, việc giao nhiệm vụ cho Bộ Giao thông vận tải phối hợp với Bộ Quốc Phòng thực hiện việc quản lý, chấp thuận độ cao công trình liên quan đến bề mặt giới hạn chướng ngại vật hàng không là cần thiết do liên quan đến việc xác định khu vực giới hạn bảo đảm hoạt động bình thường của các đài, trạm vô tuyến điện hàng không của hàng không dân dụng trong khu vực các sân bay có hoạt động bay dân dụng và đảm bảo áp dụng các tiêu chuẩn của ICAO trong thực tế khai thác.

9. Vấn đề quản lý hoạt động bay Hoạt động bay tại cảng hàng không, sân bay có liên quan đến cả khai thác

trên không (khu vực đường CHC, vùng trời khu vực sân bay) và mặt đất (đường lăn, sân đỗ, nhà ga...), có liên quan đến nhiều tổ chức, cá nhân khác nhau (Hãng hàng không, Người khai thác sân bay, Cơ sở cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay...). Những nguyên tắc chung của công tác quản lý hoạt động bay tại cảng hàng không sân bay được quy định tại Điều 80 của Luật. Do vậy cần bổ sung nội dung Chính phủ quy định chi tiết về quản lý hoạt động bay tại cảng hàng không sân bay.

- Hướng dẫn của ICAO (Doc 9734 Part A 3.1 & 3.4) yêu cầu trách nhiệm của quốc gia thành viên trong việc bảo đảm hoạt động bay phải bao gồm việc thiết lập cơ chế, tổ chức và giám sát hoạt động cung cấp các dịch vụ bảo đảm hoạt động bay. Nội dung “bảo đảm hoạt động bay” bao gồm các nhiệm vụ tổ chức và quản lý bảo đảm hoạt động bay và việc cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay. Nhà chức trách hàng không của mỗi quốc gia được xác định là đầu mối chịu trách nhiệm về các nội dung liên quan đến bảo đảm hoạt động bay. Thêm vào đó, Công ước Chiago năm 1944 về Hàng không dân dụng và các Phụ lục của Công ước cũng như các Tiêu chuẩn khai thác, khuyến cáo thực hành của ICAO về bảo đảm hoạt động bay đều xác định rõ trách nhiệm của các Quốc gia, Nhà chức trách hàng không trong quản lý hoạt động bay và bảo đảm hoạt động bay. Do vậy cần Do vậy, điều chỉnh nội dung khoản 1 Điều 95 bằng cách xác định khái niệm của bảo đảm hoạt động bay làm rõ ràng và đầy đủ nội hàm của hoạt động này. Điều 100 đã giao nhiệm vụ cho Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quy định chi tiết về việc tổ chức và quản lý bảo đảm hoạt động bay. Vì thế, nội dung đầy đủ của mục 5 không chỉ là dịch vụ bảo đảm hoạt động bay mà còn bao gồm cả tổ chức và quản lý bảo đảm hoạt động bay;

- Điều chỉnh nội dung khoản 4 Điều 95 theo hướng cụ thể hóa việc thành lập doanh nghiệp cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay do đặc điểm thống nhất và đồng bộ và liên kết chặt chẽ với nhau giữa các loại dịch vụ này. Cung cấp dịch vụ bảo đảm bay là trách nhiệm của Nhà nước trước cộng đồng hàng không thế giới. Do vậy cần giao trách nhiệm cụ thể cho Bộ Giao thông vận tải thành lập doanh nghiệp cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay để bảo đảm tính công ích và chuyên trách của việc cung cấp dịch vụ. Doanh nghiệp cung cấp dịch vụ bảo đảm hoạt động bay chỉ được thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến công tác bảo đảm hoạt động bay, không được thực hiện hiện các loại hình kinh doanh khác như quy định của Luật Doanh nghiệp, tránh việc đầu tư ngoài ngành, lĩnh vực dẫn đến không bảo đảm được nhiệm vụ chính.

IV. HÌNH THỨC VÀ BỐ CỤC CỦA DỰ LUẬT 1. Về hình thức và bố cục của Dự thảo Luật

Dựa trên cơ sở bố cục của Luật hàng không dân dụng Việt Nam năm 2006 nên dự thảo Luật được thiết kế gồm 2 Điều: Điều 1: Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Hàng không dân dụng Việt Nam (như nội sửa đổi tại mục III nêu trên) Điều 2: Điều khoản thi hành

2. Về hiệu lực thi hành

Bộ Giao thông vận tải xin gửi kèm Tờ trình Chính phủ: - Dự thảo Luật sau khi tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định và ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân; - Bảng so sánh giữa nội dung Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật

Hàng không dân dụng Việt Nam với nội dung của Luật Hàng không dân dụng Việt Nam năm 2006;

- Báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp và tiếp thu ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân;

- Bản đánh giá tác động Dự thảo Luật;

- Báo cáo tổng kết, đánh giá sáu năm thực hiện Luật Hàng không dân dụng Việt Nam.

Bộ Giao thông vận tải kính trình Chính phủ xem xét, quyết định./.

Nơi nhận: - Như trên; - Văn phòng Chính phủ; - Bộ Tư pháp; - Cục HKVN; - Lưu: VT, PC.

BỘ TRƯỞNG

Đinh La Thăng