На правах рукописи

Домченко Артём Сергеевич

НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ

ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Специальность 12.00.14 – административное право;

административный процесс

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Екатеринбург – 2019

3

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Сфера публичного управления

представляет собой сложноорганизованную развивающуюся систему, в пределах

которой идет постоянный отбор наиболее эффективных средств решения

поставленных перед публичной администрацией задач. Можно утверждать, что

административная деятельность в Российской Федерации находится в состоянии

постоянного реформирования, сопровождаемая поиском оптимальных средств

нормирования, поэтому органы исполнительной власти используют в своей

деятельности разнообразные инструменты руководства, организации,

управления: ведомственные нормативные правовые акты (приказы,

распоряжения, инструкции и т.д.), методики и техники, позволяющие

реализовывать функции и полномочия должным образом. Вместе с тем, в

практику управления внедряется новый правовой инструментарий в виде

административно-политических документов и управленческих стандартов,

обновляется регламентация общественно значимой деятельности, что в целом

может оцениваться как положительный сдвиг в направлении совершенствования

теории и практики управления.

О постоянном росте поступающих на государственную регистрацию в

Минюст России нормативных правовых актов федеральных органов

исполнительной власти и иных органов и ведомств заявил Министр юстиции

Российской Федерации А. В. Коновалов, освещая итоги деятельности

Министерства за 2015 год и указывая на проблемные факторы и вопросы

ведомственного нормотворчества, нуждающиеся в своевременном разрешении.

Действительно, с появлением новых нормативных административно-

правовых актов возникают и новые проблемы, затрагивающие административное

правотворчество, правоприменение, иные аспекты деятельности органов

исполнительной власти.

На актуальность вопросов нормотворчества в целом и административного

нормотворчества в частности указывает законопроектная практика Министерства

юстиции России, подготовившего Проект Федерального закона «О нормативных

правовых актах в Российской Федерации», а также практика высших судебных

инстанций в деле обеспечения законности нормативных правовых актов органов

исполнительной власти. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в

Постановлении от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об

оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения

законодательства и обладающих нормативными свойствами» указал на

необходимость более тщательного анализа оспариваемых административных

актов на предмет содержания в них обязательных требований.

К вопросам административного нормотворчества неоднократно обращался

Конституционный Суд Российской Федерации, выявляя сложные взаимосвязи

законодательных и подзаконных актов, в том числе правовых актов органов

исполнительной власти, не являющихся нормативными, но обладающих

нормативными свойствами.

4

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 01.03.2018

года, говоря о развитии технологий нового поколения, Президент подчеркнул,

что «нормативная база должна постоянно обновляться, строиться на гибком

подходе к каждой сфере и технологии». А ранее, в 2013 году, В. В. Путин на

встрече с заведующими кафедрами конституционно-правовых дисциплин вузов

сформулировал принципиальную позицию: «…перед тем, как принять закон,

правительство обязано разработать почти всю базу подзаконных актов».

По мнению многих правоведов, в России на сегодняшний день основной

объем в реализации публичных функций, предоставлении публичных услуг

принадлежит органам исполнительной власти. Данные органы осуществляют

свою деятельность в рамках определенных процедур, закрепленных в

соответствующих нормативных актах управления. Административные

регламенты становятся системообразующими актами публичной администрации,

устанавливающими наиболее важные административные процедуры. Стандарты

управления, в свою очередь, выступают в качестве нового инструмента

государственного управления, направленного на повышение его эффективности

(в том числе относительно уже регламентированных управленческих процессов).

Акты (документы) административной политики задают идеологию

административной деятельности, системно увязывая иные правовые акты

публичной администрации, методы административно-правового воздействия и

нормируемую деятельность.

Таким образом, возникает потребность в более детальном изучении

феномена нормотворчества органов исполнительной власти в условиях

произошедших в российской правовой реальности изменений.

Степень научной разработанности темы. Вопросам нормотворчества

органов исполнительной власти посвящены диссертационные исследования О.В.

Кваши, А.Н. Миронова, В.П. Уманской и др. Однако указанные исследования

проводились либо на основе эмпирического материала, частично утратившего

силу и потерявшего свою актуальность, либо с использованием традиционных

подходов, выработанных административно-правовой наукой, и не применимых к

ряду правовых актов органов исполнительной власти, активно внедряемых в

деятельность публичной администрации последнего десятилетия.

Отдельные аспекты административного нормотворчества освещены в

диссертационных исследованиях Д.И. Грядового, Ю.Е. Сысоева, А.В. Филатовой,

И.А. Нестеренко, А.К. Балдина, А.О. Мелешко и др., монографиях и статьях И.Н.

Кузнецова, Р.Ф. Васильева, В.А. Козлова, В.П. Казимирчука, В.А. Юсупова, М.С.

Строговича, Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, Ю.А. Тихомирова, Ю.Н. Старилова,

К.В. Давыдова, А.В. Яцкина, А.В. Чуряева, М.Л. Давыдовой, П.И. Кононова, А.Ф.

Ноздрачева, Т.Я. Хабриевой, А.А. Долгополова, Д.В. Осинцева, А.И. Стахова,

Ю.Г. Арзамасова и многих других.

Вместе с тем, не умаляя значения достигнутых научных результатов

указанных авторов, стоит отметить, что большинство работ перечисленных и

других исследователей посвящено лишь отдельным вопросам подзаконного

нормотворчества и публично-правовой регламентации либо не касается

5

важнейших аспектов административно-политической составляющей

нормотворчества органов исполнительной власти и стандартизации

государственного управления, проблем квазинормативного правотворчества. В то

же время ряд выводов, сделанных в исследованиях названных авторов, утратил

свою актуальность в связи с произошедшими изменениями законодательства,

судебной и административной практики.

Объектом диссертационного исследования являются общественные

отношения, складывающиеся по поводу нормирования, регламентации и

стандартизации публичного управления.

Предмет диссертационного исследования составляют нормы российского

законодательства, регламентирующие общественные отношения по поводу

реализации органами исполнительной власти функции по нормативному

правовому регулированию, акты (документы) административной политики,

административные регламенты и стандарты управления, иные

неиндивидуализированные правовые акты органов исполнительной власти,

судебная практика высших судебных инстанций, правотворческая практика

органов государственного управления, исследования ученых по вопросам

административного нормотворчества.

Цель настоящего исследования заключается в комплексном исследовании

нормативных правовых актов органов исполнительной власти, выявлении

проблемных вопросов реализации функции публичной администрации по

нормативному правовому регулированию, а также подготовка рекомендаций по

ее совершенствованию.

Основные задачи диссертационного исследования:

1. изучение и анализ наиболее значимых для практики административного

нормотворчества правовых актов (документов) органов исполнительной

власти;

2. осмысление связей и зависимостей закона и подзаконного акта;

3. раскрытие сущности административного нормотворчества;

4. определение категории «нормативность административно-правового акта»;

5. исследование структуры нормы публичного управления;

6. выявление места и роли нормативных правовых актов органов

исполнительной власти в системе неиндивидуализированных правовых

актов публичной администрации;

7. рассмотрение механизмов технологизации и процессуализации функции

органов исполнительной власти по нормативному правовому

регулированию;

8. построение моделей реализации нормативных правовых актов органов

исполнительной власти;

9. исследование вопросов эффективности и законности нормативных

правовых актов органов исполнительной власти.

Методологическую основу исследования составили деятельностный

подход (СМД-методология), общенаучные и специальные приемы познания:

6

анализ, синтез, индукция, дедукция, диалектика, формально-юридический,

обобщение судебной практики, системно-структурный и др.

Теоретическая база исследования представлена относящимися к теме

диссертации социологическими, культурологическими, философскими и

юридическими трудами.

Эмпирическая база исследования сформирована с учетом действующего

российского законодательства, актуальной судебной и административной

практики, материалов, размещенных на официальных сайтах органов

государственной власти.

Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая

диссертация представляет собой комплексное исследование проблемных

теоретических и прикладных вопросов реализации органами исполнительной

власти функции по нормативному правовому регулированию. В отличие от

имеющихся теоретических положений настоящее исследование основано на

системном и оргдеятельностном подходах к административной регламентации и

стандартизации, содержит ряд отличающихся от традиционных для науки

административного права выводов о нормативности административно-правового

акта, структуре нормы публичного управления, сущности и роли отдельных

административных актов (документов). В работе предлагается оригинальное

видение критериев определения эффективности нормативных правовых актов

органов исполнительной власти. Особое внимание в диссертации уделено актам

(документам) административной политики, стандартам управления и

административным регламентам. Кроме того, в работе приводятся рекомендации

по совершенствованию отдельных направлений правотворческой деятельности

органов исполнительной власти.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В рамках настоящего исследования доказывается, что нормирование в

сфере государственного управления имеет совершенно иную природу, нежели

первичное нормирование на уровне законодательства, придающего в результате

официализации общественным отношениям перманентный, статичный стиль,

фиксируя их, устанавливая рамки и пределы, но не разрабатывая детальный

порядок в меняющихся формах их существования. Опосредующий нормы закона,

придающий динамический характер их положениям через процессуализацию

правовых средств (инструментов) нормативный административно-правовой акт

интенсифицирует воздействие норм закона в специфическом приложении его

(закона) многогранных смыслов к требующей того ситуации, то есть

специализирует нормы большей юридической силы применительно к социально

значимым сегментам деятельности.

2. В работе обосновывается вывод о том, что нормативные правовые акты

публичного управления должны касаться только внешнеуправленческой сферы

деятельности органов исполнительной власти. Во внутриаппаратных

(внутриорганизационных) отношениях нормативное правовое регулирование не

осуществляется, но должны применяться иные средства: технологии и

инструменты, в частности – программно-целевое управление (ведь атрибутивным

7

признаком управления является его целенаправленность), стандартизация,

индивидуально-правовое регулирование.

3. В работе на основе изучения философской и юридической литературы,

анализа правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и

правоположений Верховного Суда Российской Федерации предлагается

определение нормативности административно-правового акта как

общезначимого с официальной позиции описания ситуации (управляемой

деятельности) в терминах требований (предписаний).

4. В исследовании при использовании деятельностного подхода к изучению

структуры нормы публичного управления предлагается оригинальное авторское

видение такой структуры. Особенности композиционной структуры нормы

административного права от ее конститутивной до коррекционной части

проявляются не только в возможном отсутствии одного из элементов, но и

возможном их совпадении, перемене мест и последовательности включения в

работу правового механизма. При совмещении традиционного подхода к

трехчленной структуре нормы права (то есть включающей гипотезу, диспозицию

и санкцию) и деятельностного подхода автор приходит к выводу о том, что норма

публичного управления структурируется следующим образом: а) гипотеза как

условие реализации нормы представлена программными документами и

юридически значимой информацией, различного рода экспертными

заключениями (Минюста, Минфина и др.) – указанные структурные единицы с

точки зрения логики выражены в «ЕСЛИ» нормы управления; б)

непосредственные регуляторы, в частности – регламенты и стандарты, выступают

в качестве диспозиции нормы управления, собирают в единое целое все

дискретные правила поведения (осуществления операции), содержащиеся в

текстах правовых актов; логически данная структурная единица и есть «ТО»

нормы управления; в) ключевые показатели деятельности, реальная практика

реализации указанных административных актов, результат администрирования и

есть санкция нормы управления, логически обозначаемая как «ИНАЧЕ» нормы –

это рефлексия нормы в деятельности, ее отражение.

5. В ходе проведенного исследования установлено, что система

неиндивидуализированных актов публичного управления объединяет: а)

нормативные административно-правовые акты; б) квазинормативные

административно-правовые акты. При этом к квазинормативным правовым актам

отнесены: программные акты управления (документы стратегического

планирования), акты общего действия, стандарты управления и письма органов

исполнительной власти (в последнем случае речь идет о

неиндивидуализированных правоприменительных решениях, которые

принимаются «по широко известному случаю». Их существование лишь

указывает на дефект акта, положения которого письма пытаются

скорректировать, на пробел, недочет. Это своего рода индикатор порока

управленческой ситуации, с одной стороны, а иной содержательной

особенностью является допустимость применения письма-акта лишь в

узкоспециализированных ситуациях, которые порой не воспроизводимы, и в

8

других случаях, по мере синтетического накопления юридических фактов,

придется выносить иное правоприменительное решение).

6. В работе дается авторское определение нормативного административно-

правового акта, под которым понимается официальное документированное

управленческое решение, касающееся взаимодействия властных и невластных

субъектов, в совокупности с иными формами административной деятельности

общезначимо описывающее ситуацию такого взаимодействия.

7. В исследовании весь массив существующих нормативных правовых

актов публичной администрации предлагается содержательно рассматривать и

распределять в рамках трех моделей административного нормирования: а) модель

административной стандартизации; б) модель административной регламентации;

в) модель стратегического планирования (административной политики). Данное

разграничение позволяет отнести тот или иной нормативный правовой акт органа

исполнительной власти независимо от его наименования к одной из

представленных моделей, установив цель и задачи его принятия, характер

воздействия на общественные отношения, а также поставить вопрос о его

эффективности.

8. Предлагаются критерии определения эффективности нормативных

правовых актов органов исполнительной власти и норм публичного управления:

реализуемость и транслируемость нормативных положений. По мнению автора,

эффективность системы нормирования, собранной из актов административной

политики, стандартов и регламентов управления, прочих административных

актов и документов, будет определяться не достигнутой целью (результатом), а

реализуемостью и транслируемостью, устойчивостью в названных параметрах.

Результативность, направленность на достижение целей выходит за рамки

нормативного элемента, это внешний параметр по отношению к норме. Цель (как

замысел социального инженера – нормотворца) закладывается в норме, в акте

изначально, далее – проверяется лишь реализуемость и транслируемость нормы

(акта). Для нормы публичного управления это означает, что данная норма, являя

собой системное образование (стандарт деятельности), должна соотноситься с

некоторой единицей ситуации (управляемой деятельности), сопровождая (либо

юридически оформляя) адекватное административно-правовое вмешательство в

претерпевающую изменение, вмешательство, нормировку, иное воздействие

деятельность (реализуемость). А в аналогичных (в том числе видоизмененных

ситуациях) такая норма должна быть воспроизводима с учетом интервала

корректировки нормирующего воздействия независимо от течения времени и

вида субъекта при условии отсутствия коренных изменений в нормируемой

системе, управляемой деятельности (транслируемость). Для отдельно взятого

нормативного правового акта в рамках предложенного подхода сказанное может

означать то, что эффективность такого акта будет определяться также его

реализуемостью и транслируемостью, но при условии включенности такого акта

в композиционную структуру нормы публичного управления и от возможности

конституирования с помощью полученной нормы административно-правового

9

режима, адекватного сложившейся ситуации, требующей административно-

правового вмешательства.

9. В диссертации при использовании системно-структурного метода

предлагается новый взгляд на определение критериев законности нормативных

правовых актов органов исполнительной власти. В рамках предлагаемого автором

подхода выявлено, что законность нормативного правового акта управления

предполагает, что такой акт принят в рамках установленных процедур, дополняет

(изменяет), но не искажает правовую реальность, соответствует формальному

административно-правовому режиму (иначе говоря, без явных противоречий

входит в композиционную структуру нормы публичного управления). Именно

учет структуры права и ориентировка на нее – это путь к совершенствованию

регулирования общественных явлений, а значит и обеспечения законности

нормативных правовых актов органов исполнительной власти. В то же время

законность нормативного правового акта публичной администрации суть

универсальный правовой режим, обеспечение которого осуществляется,

специфическим механизмом, включающим: процедурно-процессуальный

порядок подготовки и принятия нормативных административно-правовых актов,

формы ведомственного контроля (в том числе самоконтроля) за законностью,

целесообразностью и эффективностью принимаемых актов (начиная с проектного

этапа подготовки акта и заканчивая этапом его непосредственной реализации),

президентского, общественного, судебного нормоконтроля, а также

прокурорского надзора.

10. В целях оптимизации механизма обеспечения законности нормативных

правовых актов публичного управления на основе анализа правоприменительной

практики автором формулируются общие положения (принципы) оспаривания

неиндивидуализированных административно-правовых актов (подзаконных

нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства

и обладающих нормативными свойствами): приоритета конкретного

нормоконтроля, основанного на оценке применимых правовых актов и норм к

спорной ситуации; недопустимости формального исследования судом

подзаконных правовых актов лишь на предмет соблюдения порядка их принятия,

определения адресатов таких актов, прохождения процедуры регистрации и

опубликования; системного исследования оспариваемых положений акта

(оспариваемых актов); последовательного и полного разграничения

подведомственности дел в зависимости от вида оспариваемых

неиндивидуализированных административно-правовых актов; надлежащей

оценки и учета результатов производства по делам об оспаривании

неиндивидуализированных административно-правовых актов.

В ходе раскрытия содержания каждого из названных положений критически

переосмысляется ряд категорий современной административной науки, а также

предлагаются изменения действующего законодательства и

правоприменительной практики.

Теоретическая и практическая значимость исследования. В результате

проведенного исследования получены выводы и предложения, которые могут

10

быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности

органов исполнительной власти, практике судов по оспариванию нормативных

правовых актов органов управления. Отдельные положения и позиции

диссертации предлагаются в качестве методологической основы

административного нормотворчества и могут стать частью методики оценки

законности и эффективности подзаконных нормативных правовых актов.

Полученные результаты дополняют существующие теоретические воззрения

на сущность административного нормотворчества, систему

неиндивидуализированных правовых актов публичного управления

федерального уровня, процесс и технологию подготовки указанных актов, модели

их реализации. Также в работе сформулированы предложения по

совершенствованию правовой основы осуществления органами исполнительной

власти функции по нормативному правовому регулированию. Кроме того,

материалы исследования могут быть использованы при чтении лекций и

проведении семинарских занятий по дисциплине «Административное право», при

изучении специальных курсов, посвященных вопросам нормотворческой

деятельности публичной администрации.

Степень достоверности и апробация результатов исследования.

Достоверность полученных результатов обеспечивается обширным

количеством правовых источников, используемых в рамках настоящего

исследования, и их всесторонним анализом. Диссертация выполнена, обсуждена

и рецензирована на кафедре теории государства и права, конституционного и

административного права Юридического института ФГАОУ ВО «Южно-

Уральский государственный университет (национальный исследовательский

университет)». Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в

11 опубликованных статьях по теме исследования, в том числе в 7 статьях,

опубликованных в ведущих рецензируемых журналах и изданиях,

рекомендованных ВАК Министерства науки и высшего образования Российской

Федерации. Основные положения диссертационного исследования обсуждены

также в рамках XVI Международной научной конференции студентов и молодых

ученых «Эволюция российского права» 2018 г. (Екатеринбург) и опубликованы в

вышедшем по результатам данной конференции сборнике докладов, а также

апробированы в рамках Заочной Всероссийской научно-практической

конференции «Проблемы реализации форм и способов защиты прав граждан,

организаций и публичных образований в судопроизводстве и иных видах

юрисдикционной деятельности» 2017 г. (Тула). Основные результаты

диссертационного исследования также прошли апробацию в учебном процессе в

рамках учебной дисциплины «Административное право».

Структура работы включает введение, три главы, разделенные на семь

параграфов, заключение и библиографический список.

11

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы научно-квалификационной

работы; показана степень ее научной разработанности, определены объект и

предмет исследования; поставлены цели и сформулированы основные задачи,

методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования; раскрыта

научная новизна; описана практическая и теоретическая значимость;

сформулированы основные положения, выносимые на защиту; приведены данные

об апробации результатов исследования и их достоверности.

Первая глава «Административное нормотворчество как функция

федеральных органов исполнительной власти» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Понятие и содержание административного

нормотворчества» с использованием деятельностного подхода обосновывается,

что административное нормотворчество и его итог – нормативные акты, нормы

публичного управления – элемент (участок) значительной по своим масштабам

управленческой схемы, которая является своего рода отражением реальной

практики административной деятельности. Административное нормотворчество

как функция публичной администрации суть форма проявления сложной связи

законодательства и регламентируемой деятельности; властных и подвластных

субъектов сферы публичного управления; процессов правотворчества и

правоприменения. При этом недостаточность в системной связке нормативного

влияния по типу «закон – правоприменительный акт» всегда обнаруживала

потребность в дополнительном, «третьем», компоненте – в акте, который не будет

законом, но также не займет место среди индивидуализированных решений того

или иного органа (должностного лица), и этот акт должен, опираясь на принцип

нормативности, быть результатом не законотворческой или

правоприменительной деятельности, но подытоживать сложный проектно-

нормировочный процесс, который именуется административным

нормотворчеством.

Указывается, что сущность административного нормотворчества

проявляется в следующих аспектах, обосновывающих его необходимость:

философско-методологическом, информационном, правовом (собственно

административно-правовом) – притом каждый из аспектов, так или иначе,

касается вопроса о соотношении административного нормотворчества с

законотворчеством и его итогом – законодательным актом. Философско-

методологический аспект позволяет проследить основания и смысл

нормирования (более объемной категории, включающей нормотворчество,

принятие актов, обладающих нормативными свойствами, а также

правореализацию) в деятельности публичной администрации, указать на способ

связи (отношений) законотворчества и подзаконного нормотворчества, а также

правоприменения; взгляд на функции органов публичного управления по

нормативному правовому регулированию через установление характера

информационного взаимодействия актов и подсистем официальной нормировки

выявляет ряд особенностей реализации названных функций и их достаточность и

12

необходимость; в свою очередь, правовой (собственно административно-

правовой) аспект помогает собрать воедино разнохарактерные представления об

административном нормотворчестве и перейти к непосредственному

исследованию нормативного правового акта органов исполнительной власти.

Утверждается, что нормирование в сфере государственного управления

имеет совершенно иную природу, нежели первичное нормирование на уровне

законодательства, придающего в результате официализации общественным

отношениям перманентный, статичный стиль, фиксируя их динамику,

устанавливая рамки и пределы, но не разрабатывая детальный порядок в

меняющихся формах их существования. Опосредующий нормы закона,

придающий динамический характер их положениям через процессуализацию

правовых средств (инструментов) нормативный административно-правовой акт

интенсифицирует воздействие норм закона в специфическом приложении его

(закона) многогранных смыслов к требующей того ситуации. Закон в указанном

смысле – всегда материально-правовой закон, тогда как нормативный правовой

административный акт – всегда акт процессуальный.

Кроме того, критикуется категория «конкретизация актов большей

юридической силы» применительно к нормотворческой деятельности органов

исполнительной власти. Действительно, в результате принятия нормативного

правового акта органа исполнительной власти, как правило, происходит

специализация законодательного положения в определенной сфере общественных

отношений, то есть в собственном смысле абстрагирование от предмета

регламентации, но не конкретизация актов большей юридической силы.

Категория «специализация» не только указывает на возможность

«переформатирования» (но не подмены) норм закона (иного акта большей

юридической силы, в т.ч. нормативного) в угоду потребностям нормируемой

ситуации, но и объясняет повторяемость в текстах подзаконных актов органов

управления положений, заимствованных из федеральных законов и любых других

вышестоящих актов.

Также обосновывается ограничение сферы административного

правотворчества внешнеуправленческой деятельностью органов исполнительной

власти, касающейся взаимодействия властных и подвластных субъектов

(например, контролирующего органа и гражданина (или юридического лица);

лицензирующего органа и субъекта лицензируемой деятельности и т.д.), т.е.

публичная администрация должна, реализуя функцию по нормативному

правовому регулированию, осуществлять юридическое оформление применения

методов административно-правового воздействия.

Во втором параграфе «Нормативность административного правового

акта» критически переосмысливается категория «юридическая (правовая)

нормативность», дается определение нормативности административно-правового

акта, выявляется структура нормы публичного управления, решаются частные

проблемы, относящиеся к предмету исследования.

13

Нормативность административно-правового акта является общезначимым

описанием ситуации в терминах требований (предписаний) с официальной

позиции, которую представляют органы исполнительной власти.

Отдельные, дискретные, действия субъектов права подпадают под

воздействие дискретных правил, тогда как деятельность задается нормой, которая

не сводима к правилу поведения (поступка, операции). В этом смысле уместнее

говорить о «правильности правил» и «нормативности норм». Развивая мысль в

таком ключе, необходимо также различать структуру правила и структуру нормы.

При совмещении традиционного подхода к трехчленной структуре нормы

права (то есть включающей гипотезу, диспозицию и санкцию) и деятельностного

подхода, принадлежащего теории административного права, делается вывод о

том, что норма публичного управления структурируется особым образом,

обладает специфическим содержанием: а) гипотеза как условие реализации

нормы представлена программными документами и юридически значимой

информацией, различного рода экспертными заключениями (Минюста, Минфина

и др.); б) непосредственные регуляторы, в частности – регламенты и стандарты,

выступают в качестве диспозиции нормы управления, собирают в единое целое

все дискретные правила поведения (осуществления операции), содержащиеся в

текстах правовых актов; в) ключевые показатели деятельности, реальная практика

реализации указанных административных актов, результат администрирования и

есть санкция нормы управления, это рефлексия нормы в деятельности, ее

отражение.

Утверждается: поскольку юридическая нормативность проявляет себя

преимущественно через нормы, правовые акты, каждый раз есть смысл

обращаться к правовым актам, нормам права через их структуру. Не стоит также

отбрасывать признаки нормативного правового акта, выработанные теорией

права (неперсонифицированность – общий характер действия норм;

неоднократность – неисчерпаемость нормы ее применением; изменение условий

и динамики правовой регламентации: установление, изменение, отмена норм

права), а также официальные признаки нормативного правового акта,

сформулированные Верховным Судом РФ в Постановлении Пленума от

25.12.2018 № 50. Рассматривая правовой акт в пространстве всех указанных

признаков, не забывая о нормативности как общезначимом описании ситуации,

можно с наибольшей степенью вероятности отграничить правовой акт

индивидуального характера (иные акты и документы) от нормативного правового

акта. Генеральная идея – ни один из признаков и подходов абсолютизировать не

следует.

Однако чтобы правовой акт действительно был нормативным, нужно,

чтобы он соответствовал режиму как феномену административной деятельности,

подразумевающему интенсивность применения методов административно-

правового воздействия: административно-правовой режим сам по себе уже

указывает на повторяемость, многократность, статистическую закономерность,

интенсивность применения методов административно-правового воздействия в

сочетании с иными средствами отраслевого регулирования.

14

В третьем параграфе «Нормативные правовые акты органов

исполнительной власти в системе неиндивидуализированных правовых

актов органов публичного управления» предпринята попытка построения

универсальной схемы официального нормирования деятельности, включающей в

себя разнохарактерные правовые акты, а также определения места и роли

нормативных правовых актов органов исполнительной власти в указанной схеме.

Кроме того, подробно исследуются административно-правовые акты,

нормативность которых ставится под вопрос (акты административной политики,

акты общего действия, стандарты управления, письма органов исполнительной

власти и др.)

Делается вывод, что среди подзаконных актов публичного управления

обнаружены такие, которые, не являясь нормативными в смысле общезначимого

описания с официальной позиции определенной ситуации в терминах требований

(предписаний), не могут быть отнесены к классификационной группе

индивидуальных актов. Администрация в рамках оперативной смены режимов,

мобилизации находящихся в ее распоряжении ресурсов не перестает

функционировать в стиле перманентной реформы и создавать новые формы

управленческой деятельности. Неудивительно, что наравне с нормативными

правовыми актами появляются так называемые «квазинормативные» акты,

документы, которые оказываются не менее действенными инструментами

государственных органов и организаций, их должностных лиц.

Квазинормативные акты и документы могут не быть общезначимыми, не иметь

признаков нормативного правового акта, выработанных органами

государственной власти и судебной практикой, могут не касаться взаимодействия

властного и подвластного субъекта, но неиндивидуализированный характер

содержащихся в них требований, предписаний (императивов) не ставится под

сомнение.

Таким образом, под неиндивидуализированным правовым актом публичного

управления понимается собирательная категория, объединяющая: а) нормативные

административно-правовые акты; б) квазинормативные административно-

правовые акты.

Исходя из того, что под нормативным административно-правовым актом в

исследовании понимается официальное документированное управленческое

решение, касающееся взаимодействия властных и невластных субъектов, в

совокупности с иными формами административной деятельности общезначимо

описывающее ситуацию такого взаимодействия, содержание каждой из двух

указных группировок раскрывается на основе действующего законодательства и

подзаконных актов высших органов государственной власти. При этом особое

внимание уделяется исследованию квазинормативных административно-

правовых актов в целях их отграничения от нормативных правовых актов органов

исполнительной власти.

В исследовании также затрагивается не менее важный, процессуальный,

аспект нормирования деятельности, выявляются специфические правовые акты

(документы), определяющие ход административного нормотворчества (в целом

15

возможность претворения проекта нормативного правового акта в жизнь, его

принятие и дальнейшую реализацию). Предлагается придать данным документам

(документированным процессуальным управленческим решениям) статус

нормативно-процессуальных, исходя из критериев нормативности,

предложенных в исследовании (императивная общезначимость описания

ситуации). Делается предположение, что в совокупности нормативно-

процессуальные акты органов исполнительной власти образуют некий стандарт

процессуальной деятельности публичной администрации – осуществления

функции органов исполнительной власти по нормативному правовому

регулированию (то есть процессуальную норму публичного управления). И такой

процессуальный стандарт (норма) может быть представлен через специфическую

структуру (проектно-плановый, координационно-совещательный, экспертно-

оценочный компоненты).

Вторая глава диссертационного исследования «Юридические технологии

подготовки и реализации нормативных правовых актов органов

исполнительной власти» объединяет два параграфа.

В первом параграфе «Технологизация и процессуализация функции

органов исполнительной власти по нормативному правовому

регулированию» разграничиваются категории «юридическая технология» и

«юридический процесс» применительно к реализации функции органов

исполнительной власти по нормативному правовому регулированию, выявляется

потребность в совершенствовании нормотворческой деятельности органов

исполнительной власти посредством принятия специальных федеральных

законов, при этом акцент делается на регламентации и стандартизации сфер

публичного управления.

Так, указывается, что нормотворческая технология, основываясь в

содержательном смысле на творческой деятельности субъектов, участвующих в

создании нормативных актов, предполагает наличие своего рода

экспериментальной практики (идей, проектов, планов, требующих апробации,

уточнения, корректировки и т.д.) В свою очередь, процессуализация

нормотворческой деятельности любого властного субъекта требуется для

установления границ разного рода экспериментальных практик социального

нормирования.

В реальной нормотворческой практике органов исполнительной власти

реализуется комплекс мероприятий (процедур) в рамках единой процедурно-

технологической карты, которая преимущественно указывает на процедурно-

процессуальную форму, однако предполагает и технологический порядок,

подразумевающий воспроизводимость опыта нормотворчества при любых

условиях и его направленность на изменение социальной действительности.

Важно сказать, что, несмотря на всю сложность процедурно-

процессуального механизма креации нормативных административно-правовых

актов, является оправданным именно такой, устоявшийся, порядок реализации

нормотворческой функции публичной администрации, удешевление и упрощение

которого может привести к возникновению ряда проблем (от возрастания степени

16

административного усмотрения (дискреции) отдельных ведомств при подготовке

и введении в действие нормативных актов и проведения личного или

ведомственного интереса через такие акты до дестабилизации системы

публичного нормирования и регламентации, поскольку в результате упрощения и

удешевления процедур принятия нормативных правовых актов органов

исполнительной власти могут возникнуть различного рода коллизии,

несоответствия по многим параметрам (стоит исключить хотя бы одно, якобы

«лишнее», ведомство из процедурно-процессуального механизма осуществления

функции по нормативному правовому регулированию, как сразу же уязвимым

станет курируемый данным ведомством сегмент публично значимой

деятельности).

В то же время за последнее десятилетие в сфере стандартизации и

регламентации публичного управления повысилась роль административных

регламентов и стандартов управления, для процессуализации и технологизации

деятельности по принятию которых имеются свои особенности. Существующие

пробелы предлагается восполнить посредством принятия федеральных законов

«Об административных процедурах» или «Об административных регламентах».

Процесс создания нормативных правовых актов органов исполнительной

власти является частью единого технологического цикла нормотворчества,

который включает не только государственное проектирование и планирование

(программирование), стандартизацию и регламентацию публичного управления,

но и принятие законодательных актов, выработку правоположений

Конституционного Суда РФ, а также информационно-методическое обеспечение

деятельности органов исполнительной власти, то есть выступает среди прочего в

качестве элемента гибридного нормативного режима в едином механизме

публичного нормирования (создания норм публичного управления). По сути, речь

идет о месте административного нормотворчества в социоинженерной

деятельности государства.

В целях решения общих проблем регламентации нормотворческой

деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

автором предлагается на федеральном уровне установить единые правила

принятия нормативных правовых актов органов исполнительной власти

субъектов Российской Федерации, которые одновременно основывались бы на

следующих принципах: требованиях законности и разграничения предметов

ведения; учета особенностей субъектов Российской Федерации (посредством

предоставления возможности вносить отдельные изменения в порядок

подготовки и принятия нормативного правового акта, существенно не влияющие

на качество и результат правотворческой деятельности); допустимости

осуществления нормотворческой деятельности только высшими органами

исполнительной власти субъекта Российской Федерации (наряду с

законодательными (представительными) органами).

Во втором параграфе «Модели реализации органами исполнительной

власти нормативных правовых актов» доказывается, что норма публичного

управления, поддерживаемая (доопределяемая) практикой ее реализации,

17

технологизирует единый процесс правоприменения, постоянно возвращая

субъектов управления в начало управленческого цикла. Действительно,

поскольку нормотворчество становится практически неотличимым от

правореализации (правоприменения) в рамках единого способа нормирования

(единица ситуации имманентна единице способа), то целесообразно

рассматривать сформировавшиеся модели реализации нормативных

управленческих актов, которые бы позволили взглянуть на процесс

правореализации относительно автономно, методологически заключив в себе все

иные образцы исполнения управленческих решений. Поэтому в рамках

исследования предлагаются модели: стандарты и регламенты управления (то есть

всего два наиболее общих топа, две модели). Дело в том, что любой из

нормативных и квазинормативных правовых актов органов исполнительной

власти (кроме некоторых документов административной политики, которым

принадлежит особая роль) могут быть реализованы согласно особенностям одной

из двух моделей (или по смешанному типу): стандартизационной (акты общего

действия, стандарты и программы и т.д.) и регламентационной (постановления,

приказы, инструкции, распоряжения, регламенты, правила и др.) Наиболее

важные документы (акты) административной политики могут образовывать

третий (формально-режимный) вид моделей реализации нормативных

управленческих решений.

Вместе с тем, произведенная редукция (сведение к нескольким моделям

правореализации) предполагает разграничение категорий «средство» и «форма».

Именно в качестве средства (правового инструмента) выступают перечисленные

регламент, стандарт и акт административной политики, тогда как формой для

данных средств будут всевозможные нормативные правовые акты органов

исполнительной власти независимо от их номинации. Подобный

исследовательский ход использован А.Ф. Ноздрачевым в фундаментальном

исследовании «Современная правотворческая деятельность федеральных органов

исполнительной власти: анализ практики, оценка правовых форм, предложения и

рекомендации» при содержательном анализе и сведении одних актов,

различающихся лишь номинально, к другим.

Данный подход справедлив и для административных регламентов, которые

могут быть рассмотрены в качестве содержания иных правовых актов управления

(приказов, инструкций, правил и др.), ведь, во-первых, такие правовые акты

принимаются в целях реализации функций и полномочий органов управления, во-

вторых, их издание суть исполнение нормотворческой функции указанных

органов. Иными словами, разрабатывая административные регламенты, реализуя

их предписания, органы исполнительной власти реализуют практически все свои

полномочия и функции.

Поддерживается также идея о том, что претворение в жизнь предписаний

стандартов управления проходит через всю деятельность органов

исполнительной власти, затрагивает все их функции, но основная плоскость

«работы» стандартов – внутриорганизационные отношения. Однако, несмотря на

то, что функции и полномочия органов исполнительной власти по разработке и

18

реализации стандартов управления в основном сводятся к

внутриорганизационным: по планированию, согласованию деятельности и

межведомственных интересов, принятию различного рода ведомственных актов,

- акты административной стандартизации позволяют на основе предусмотренных

в них требований принимать и реализовывать сложные управленческие решения

наиболее эффективным способом. По модели административной стандартизации

принимаются и реализуются различные нормативные правовые акты, в то же

время стандарт управления может быть содержанием иных актов управления,

например, административных регламентов (тогда он теряет самостоятельное

значение).

Утверждается: в рамках регламентов и стандартов управления различно

определяются функции и полномочия органов публичной администрации. Оба

вида актов управления имеют свои цели, средства, а значит, и по-своему решают

вопрос о возможном порядке, объеме, специфике реализации соответствующих

функций и полномочий. Императивность и «бескомпромиссность» процедур

административных регламентов противостоит «выборочности»,

альтернативности процедур, установленных в стандартах управления. Отсюда и в

основном внутриорганизационная направленность стандартизации как

установления требований к собственной деятельности.

Доказывается, что правовые средства реализации полномочий органов

исполнительной власти в рамках административных регламентов, выступая в

синтезе (инструменты и технологии), актуализируют регламентацию, воплощая,

претворяя в жизнь закрепленные в таких актах управления административные

процедуры. Поэтому при дальнейшем развитии, совершенствовании института

административной регламентации необходимо пристальное внимание обращать

на количественную и качественную характеристику закрепляемых в регламентах

правовых средств. То есть повышение качества административных процедур, их

жизнеспособности напрямую зависит от широты инструментария и

возможных технологий реализации полномочий органов исполнительной власти

в рамках регламентации управления.

Делается вывод о том, что средства реализации полномочий органов

исполнительной власти в рамках стандартов суть средства «конструирования»,

«управленческой инженерии», направленные на «налаживание» как таковой

деятельности публичной администрации, что имеет непосредственное отношение

к функции органов исполнительной власти по нормативному правовому

регулированию. Представляя из себя части еще не запущенного механизма в

организации и функционировании исполнительной власти (в отличие от средств

в регламентах – готовых продуктов сферы управления), такие инструменты и

технологии направлены на совершенствование, реформирование деятельности

органов управления. Поэтому необходимо последовательное и более широкое

распространение стандартов, закрепляющих данные правовые средства, именно

в области административно-правового воздействия, с разработкой единой

правовой основы стандартизации как условия правильного понимания их

сущности и эффективного применения.

19

Следовательно, действие двух моделей реализации правовых

административных актов (стандартов и регламентов) должно продолжаться в

формате взаимосвязи и взаимного дополнения: алгоритмизация действий органов

управления, «сдерживающее» действие регламентов, обеспечивающих

единообразие и законность деятельности, в сочетании с проектировочными и

стандартизационными механизмами этой деятельности должны обеспечить

повышение эффективности управления. Однако основные направления

регламентации и стандартизации государственного управления заключаются в

совершенствовании их правовой основы: принятии специальных законов об

административных регламентах, о стандартах управления, в которых должны

быть закреплены определение, признаки, принципы, порядок реализации

указанных административных актов.

Третья глава исследования «Качество нормативных правовых актов

органов исполнительной власти» включает два параграфа.

В первом параграфе «Эффективность нормативных правовых актов

органов исполнительной власти» критикуется научный подход, предлагающий

использование в качестве критерия оценки эффективности нормативных

правовых актов органов исполнительной власти соотношения «цель – результат».

В исследовании эффективность системы, собранной из актов административной

политики, стандартов и регламентов управления, прочих административных

актов и документов, определяется не достигнутой целью (результатом), а

реализуемостью и транслируемостью, устойчивостью в названных параметрах.

Для нормы публичного управления это означает, что данная норма, являя собой

системное образование (стандарт деятельности), должна соотноситься с

некоторой единицей ситуации (управляемой деятельности), сопровождая (либо

юридически оформляя) адекватное административно-правовое вмешательство в

претерпевающую изменение, вмешательство, нормировку, иное воздействие

деятельность (реализуемость). А в аналогичных (в том числе видоизмененных

ситуациях) такая норма должна быть воспроизводима с учетом интервала

корректировки нормирующего воздействия независимо от течения времени и

вида субъекта при условии отсутствия коренных изменений в нормируемой

системе, управляемой деятельности (транслируемость).

Для отдельно взятого нормативного правового акта в рамках

предложенного подхода сказанное может означать то, что эффективность

такого акта будет определяться также его реализуемостью и

транслируемостью, но при условии включенности акта в композиционную

структуру нормы публичного управления и от возможности

конституирования с помощью полученной нормы административно-

правового режима, адекватного сложившейся ситуации, требующей

административно-правового вмешательства (что диктуется системностью

права и логически следует из нее).

Выдвигается предположение и доказывается существование формального

режима (в отличие от «материальных» режимов административной

деятельности) – режима нормы публичного управления, соответствуя которому

20

административный акт (нормативный правовой акт органа исполнительной

власти), реализуясь и транслируясь, становится эффективным, поскольку

органично включается в систему нормировки (становится частью нормы

публичного управления) либо корректирует данную систему в необходимых

интервалах, производя в ней некоторый юридический эффект. Любой

административно-правовой режим в своей основе всегда предполагает наличие

некоторой нормативной системы и никогда дискретного правила или простого

административного акта. То есть можно говорить о некотором юридическом

эффекте при влиянии одних актов (например, документов административной

политики) на другие акты (к примеру, уже принятые или принимаемые после

разработки и введения в действие акта административной политики). Во

взаимоувязанной системе регламентации в таком случае должен возникать

интересующий нас формальный режим, режим подчинения одних актов другим,

соотнесения нормы публичного управления с дискретным нормативным

правовым актом, а данный «режимный» эффект и будет указывать в совокупности

с параметрами реализуемости и транслируемости на эффективность

нормативного административно-правового акта.

В то же время нельзя недооценивать такую важнейшую составляющую

нормы публичного управления как акт (документ) административной политики,

которым осуществляется наиболее полное описание стратегических сегментов

деятельности публичной администрации.

Доказывается: характер действия иных административных актов (в т.ч.

нормативных правовых актов органов исполнительной власти) определяется

именно на уровне актов политических (документов стратегического

планирования). В подтверждение заявленного тезиса обосновывается, что методы

административно-правового воздействия, должная реализация которых и

определяет эффективность деятельности публичной администрации,

исчерпывающим образом представлены в документах административной

политики. Можно сказать иначе: акт административной политики определяет

онтологию метода административно-правового воздействия, а техническое

(операциональное) «наполнение» метода происходит уже в иных актах и

документах публичной администрации.

Как следствие из полученных в исследовании выводов, Правительству

Российской Федерации предлагается разработать и ввести в действие

соответствующую Методику определения эффективности нормативных

правовых актов органов исполнительной власти и норм публичного управления,

которая бы использовала критерии реализуемости и транслируемости, учитывала

требования формального режима, позволив органам государственного

управления на основании единых критериев совершенствовать нормотворческую

деятельность (управленческую функцию).

Во втором параграфе «Законность нормативных правовых актов

органов исполнительной власти» делается вывод, что законность нормативного

правового акта управления предполагает, что акт принят в рамках установленных

процедур, дополняет (изменяет), но не искажает правовую реальность,

21

соответствует формальному административно-правовому режиму (иначе говоря,

без явных противоречий входит в композиционную структуру нормы публичного

управления). Именно «…учет структуры права и ориентировка на нее – это путь

к совершенствованию регулирования общественных явлений», а значит и

обеспечению законности нормативных правовых актов органов исполнительной

власти.

В то же время законность нормативного правового акта публичной

администрации суть универсальный правовой режим, обеспечение которого

осуществляется, на первый взгляд, отлаженным механизмом, включающим:

процедурно-процессуальный порядок подготовки и принятия нормативных

административно-правовых актов, формы ведомственного контроля (в том числе

самоконтроля) за законностью, целесообразностью и эффективностью

принимаемых актов (начиная с проектного этапа подготовки акта и заканчивая

этапом его непосредственной реализации), президентского, общественного,

судебного нормоконтроля, а также прокурорского надзора.

В рамках диссертации подробно исследуются два элемента механизма

обеспечения законности нормативных правовых актов органов исполнительной

власти: прокурорский надзор за законностью актов органов государственного

управления и судебное обеспечение административно-нормотворческой

деятельности. В частности, выявляется ряд частных проблем прокурорского

надзора за законностью нормативных (квазинормативных) правовых актов

органов исполнительной власти.

Обосновывается, что деятельность судов применительно к вопросу

обеспечения законности нормативных правовых актов органов исполнительной

власти носит «пролонгирующий», «узаконивающий» характер, то есть, как

правило, суды ограничиваются констатацией факта законности, реже –

незаконности того или иного акта управления (или его части), сами используют в

мотивировочной части судебного акта независимо от его наименования ссылки на

различного рода подзаконные акты (нормативные и квазинормативные),

обусловливая тем самым низкую эффективность в деле обеспечения режима

законности административных актов.

В связи с указанным в целях унификации подходов судов к оспариванию

нормативных правовых актов органов исполнительной власти рекомендуется

разработать Постановление Пленума Верховного Суда РФ, посвященное

вопросам оценки указанных актов на предмет законности в рамках арбитражного

и административного процесса на основе системного анализа взаимосвязи

нормативных положений и учета структуры действующего права, исключающего

формальный подход к оспариванию разнообразных актов органов управления в

зависимости от их видов (нормативные, квазинормативные). Исходя из этого, в

исследовании сформулированы принципы, направленные на совершенствование

механизма оспаривания подзаконных неиндивидуализированных управленческих

актов, которыми могут руководствоваться законодатель и суды в практике

собственной деятельности (в том числе Верховный Суд РФ при разработке

предлагаемого Постановления).

22

В заключении подведены итоги диссертационного исследования,

сформулированы обобщающие выводы, посвященные нормативным правовым

актам органов исполнительной власти и деятельности по их принятию,

реализации и оценке качества, указано на перспективы проведения дальнейших

исследований сферы (функции, деятельности, форм, моделей, механизмов и т.д.)

административного нормотворчества и решения проблем, возникающих перед

органами исполнительной власти, реализующих функцию по нормативному

правовому регулированию.

По теме исследования опубликованы следующие работы:

Статьи, опубликованные в рецензируемых научных изданиях,

рекомендованных ВАК Министерства науки и высшего образования РФ:

1. Домченко А. С. Проблемы осуществления российской прокуратурой надзора за

законностью нормативных правовых актов органов исполнительной власти / А.

С. Домченко // Электронное приложение к «Российскому юридическому

журналу». – 2017. – № 1. – С. 105-116. (1,07 пл.).

2. Домченко А. С. Нормативность административно-правового акта / А. С.

Домченко // Российский юридический журнал. – 2017. – № 6. – С. 151-162. (0,99

пл.).

3. Домченко А. С. Виды нормативных и иных неиндивидуализированных

правовых актов публичного управления федерального уровня / А. С. Домченко

// Российское право: образование, практика, наука. – 2017. – № 6. – С. 52-59.

(0,76 пл.).

4. Домченко А. С. Общие положения оспаривания неиндивидуализированных

административно-правовых актов / А. С. Домченко // Арбитражный и

гражданский процесс. – 2018. – № 10. – С. 46-51. (0,51 пл.).

5. Осинцев Д. В., Домченко А. С. Онтология креационного юридического

процесса / Д. В. Осинцев, А. С. Домченко // Российский судья. – 2018. – № 12.

– С. 11-15. (0,51 пл.).

6. Осинцев Д. В., Домченко А. С. Некоторые итоги нового этапа

административной реформы: выводы и вопросы / Д. В. Осинцев, А. С.

Домченко // Государственная власть и местное самоуправление. – 2019. – № 1.

– С. 6-10. (0,40 пл.).

7. Домченко А. С. Нормативные административно-процессуальные акты в

правотворчестве органов исполнительной власти / А. С. Домченко //

Административное право и процесс. – 2019. – № 1. – С. 81-83. (0,39 пл.).

Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:

1. Домченко А. С. К вопросу о «нетипичных» административных актах / А. С.

Домченко // Вестник Уральского Финансово-Юридического института. – 2015.

- № 1. – С. 11-17. (0,60 пл.).

23

2. Домченко А. С. Проблемные вопросы оспаривания «квазинормативных»

правовых актов органов публичного управления. Проблемы реализации форм

и способов защиты прав граждан, организаций и публичных образований в

судопроизводстве и иных видах юрисдикционной деятельности: материалы

заочной межвуз. науч.-практ. конф. (Тула, 24 ноября 2017 года) / отв. ред. М. В.

Мотехина; Тул. ин-т (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России). – Тула: Тул. ин-

т (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России), 2018. С. 187-191. (0,27 пл.).

3. Домченко А. С. Нормативный административно-правовой акт как часть нормы

публичного управления: материалы XVI Международной научной

конференции молодых ученых и студентов. Уральский государственный

юридический университет (Екатеринбург, 27 апреля 2018 г.) / науч. ред. Л. Н.

Берг. Екатеринбург: Издательство Федерального государственного

бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Уральский

государственный юридический университет», 2018. С. 417-419. (0,25 пл.).

4. Домченко А.С. Сравнительное исследование административных актов,

посвященных вопросам организации работы с внештатными сотрудниками

российских органов внутренних дел / А. С. Домченко // Правопорядок: история,

теория, практика. – 2018. – № 3. – С. 70-75. (0,53 пл.).