이 연구결과는 퇴직연금제도 도입에 따른 임금채권 보장제도 개편방안에 관한 학술연구용역사업에 의한 것임

이 연구결과는 퇴직연금제도 도입에 따른 임금채권 보장제도 개편방안에 관한 학술연구용역사업에 의한 것임

퇴직연금제도 도입에 따른

임금채권보장제도 개편방안

2005. 3.

연구기관: 세종대학교

노 동 부

연 구 진

연구책임자: 이순재(세종대학교 교수)

연 구 원: 김재현(서원대학교 교수)

이봉주(경희대학교 교수)

김헌수(순천향대학교 교수)

제 출 문

노동부 장관 귀하

본 보고서를 노동부의 수탁연구과제 ‘퇴직연금제도 도입에 따른 임금채권보장제도 개편방안’의 최종보고서로 제출합니다.

2005. 3.

세종대학교

총장 김 철 수

<제목 차례>

I. 퇴직연금 도입과 지급보증 --------------------------------- 1

1. 도입 배경 ----------------------------------------------- 1

2. 퇴직연금제도의 형태 --------------------------------------- 2

3. 도입에 따른 문제점 ---------------------------------------- 3

4. 퇴직연금 규모 -------------------------------------------- 4

5. 지급보증의 필요성 대두 ------------------------------------- 6

II. 지급보증제도의 이론적 배경------------------------------- 8

1. 연금지급보증제도의 필요성 ---------------------------------- 8

2. 연금지급보증제도의 문제점 ---------------------------------- 9

3. 실무적 이슈--------------------------------------------- 12

4. 결론 -------------------------------------------------- 16

III. 주요국 지급보증제도 및 시사점 --------------------------- 17

1. 미국 ---------------------------------------------------17

2. 캐나다 ------------------------------------------------- 30

3. 영국 ---------------------------------------------------34

4. 일본 ---------------------------------------------------39

5. 스웨덴 ------------------------------------------------- 53

6. 독일 ---------------------------------------------------64

7. 스위스 ------------------------------------------------- 67

8. 핀란드 ------------------------------------------------- 70

9. 시사점 ------------------------------------------------- 83

IV. 국내 지급보증제도 도입 방향 ---------------------------- 89

1. 도입시기 ----------------------------------------------- 89

2. 정부의 책임 여부----------------------------------------- 90

3. 지급보증제도의 운영요건 ----------------------------------- 91

4. 보증기구 지배구조와 운영방식 ------------------------------- 94

5. 향후 연구과제 ------------------------------------------- 98

참고 문헌 -------------------------------------------- 100

<표 차례>

<표 I-1> 확정급여형과 확정기여형의 비교 --------------------------- 2

<표 III-1> PBGC의 월 최대보장액 -------------------------------- 21

<표 III-2> PBGC의 설립 이후 보험료 수준 및 방식 추이 ---------------- 22

<표 III-3> PBGC의 자산 구성과 특성 ------------------------------ 22

<표 III-4> 조기경보제도의 발동 사례------------------------------- 25

<표 III-5> FPG의 자산운용 현황(2003. 12. 31) ----------------------- 61

<표 III-6> 핀란드의 기업연금 구성--------------------------------- 72

<표 III-7> 주요국 연금지급보증제도 비교---------------------------- 80

<표 IV-1> 지급보증기구의 지배구조 비교---------------------------- 97

<그림 차례>

<그림 I-1> 퇴직연금 규모 추정(2005~2015년): 고정 전환율과 점진적 전환 -- 5

<그림 I-2> 퇴직연금 규모 추정(2005~2015년): 경기 상황별 점진적 전환 ---- 6

<그림 II-1> 미국과 일본의 도산 기업 추이 -------------------------- 14

<그림 III-1> PBGC의 자발적 해산과 비자발적 해산 과정 ---------------- 20

<그림 III-2> PBGC의 자산 구성----------------------------------- 23

<그림 III-3> 과거 PBGC의 클레임 분포(FY 1975-2002)---------------- 27

<그림 III-4> 일본의 노후소득 보장체계----------------------------- 42

<그림 III-5> 일본의 퇴직금제도와 법 체계--------------------------- 43

<그림 III-6> 해산기금의 보증액 및 개인별 보증액 산정방법-------------- 45

<그림 III-7> 해산기금의 급부 흐름--------------------------------- 46

<그림 III-8> 지급보증사업의 운영--------------------------------- 47

<그림 III-9> 스웨덴의 노후소득보장 체계---------------------------- 53

<그림 III-10> ITP 노령연금 산출 기초---------------------------- 54

<그림 III-11> FPG/PRI의 기능------------------------------------ 55

<그림 III-12> FPG/PRI와 연금펀드--------------------------------- 56

<그림 III-13> FPG의 지배구조 및 조직----------------------------- 57

<그림 III-14> FPG/PRI와 Alecta의 역할----------------------------- 64

<그림 IV-1> 주요국 지급보증제도의 특성별 분류---------------------- 96

요 약

I. 퇴직연금의 도입과 지급보증

1. 퇴직연금제도의 도입

( 2004. 12‘근로자퇴직급여보장법’ 국회 통과

( 2005. 12퇴직연금제도 시행

→ 기업은 기존의 퇴직금제도와 퇴직연금 플랜(확정급여형, 확정기여형) 중 선택

2. 퇴직연금제의 형태

<표 1> 퇴직연금제도의 형태 비교

구 분

확정급여형(DB형)

개 념

-노사가 사전에 근로자가 받을 급여수준 및 내용을 약정

-근로자는 일정한 연령에 달한 시점에 약정에 따른 급여를 지급 받음

-노사가 사전에 기업이 부담할 기여금 액수를 정함

-기업은 기여금만 제공하고 자금운용은 근로자가 자유롭게 선택

-근로자는 일정한 연령에 달한 시점에 적립금 운용실적에 따라 퇴직급여를 지급 받음

사외적립

-재정건전성 확보를 위해 대통령령에 구체적 수준을 규정

-근로자별 연간 임금총액의 1/12 이상 적립

적립금 운용

-사용자가 운용 지시

-근로자가 운용 지시

급여수준

-퇴직금과 동일(일시금 기준)

-적립금 운용결과에 따라 근로자별로 다름

중도인출

-성격상 인정 안됨

-일정한 경우 인정

이직시

퇴직연금의 이전

-개인퇴직계좌(IRA)로 이전 가능

-새 회사의 확정기여형 또는 개인퇴직계좌(IRA)로 이전 가능

적합한 기업/근로자

-연공급 임금체계를 가진 사업장

-장기근속을 유도하고자 하는 기업

-연봉제 채택 사업장

-체불위험이 높은 사업장의 근로자

-직장이동이 빈번한 근로자

2. 제도 도입상의 우려

- 경영계는 비용부담 가중과 확정급여형의 위험부담 우려로 확정기여형 도입 선호

- 노동계는 확정기여형의 경우 노후생활 재원의 불안정성과 주식시장 부양대책으로 이용되는 것을 우려하여 확정급여형 도입 선호

- 기업의 도산이나 수탁기관의 부실 등을 대비한 수급권 보장에 대한 관심과 우려 증대

→ 퇴직급여의 수급권 보장이 제도시행 초기에 성공의 열쇠이므로 지급보증제도

도입 방안 연구

II. 지급보증제도의 이론적 배경

1. 연금지급보증제도의 필요성

- 정보 비대칭성으로 인한 시장실패 문제 교정

→ 현 임금과 미래 퇴직소득 간에는 trade-off 관계로 인해 기업의 파산 가능성이 낮을수록 퇴직연금의 대가로 고용주는 근로자로부터 임금양보 요구 가능

→ 실제로는 정보 비대칭성의 문제가 존재하기에, 기업 상태의 악화시 기업파산에 더 크게 노출되어 있다는 신호로 작용, 이직 또는 임금인상의 요구로 파산을 더욱 촉진시키는 결과를 야기할 수 있으나, 지급보증제도는 이러한 문제를 교정

- 리스크 집중으로 근로자의 문제 교정

→ 근로자는 특정 직장에 개인의 경제적 리스크가 집중되어 있고, 리스크를 분 산 시킬 수 있는 충분한 자산과 전문성을 결여하고 있으며, 충당금 방식으로 퇴직연금이 조달될 시 분산 문제가 더욱 심각

2. 연금지급보증제도의 문제점

- 모럴해저드, 즉 연금지급보장제도가 존재함으로 인해 연금플랜의 재무건전성이 취약하여도 연금급부 수준 인상, 기업주의 기여율 인하 또는 고위험 투자전략 추구 등 무책임한 행동을 취할 동기가 생김

- 연금보험료율 책정시 기업의 파산리스크 등이 반영되지 못하면 우량기업은 리스크에 비해 높은 보험료를 부담하게 되어 불량기업을 보조하는 문제 발생하며, 상호보조(cross-subsidization)가 악화되면서 역선택으로 인한 시장실패 우려

3. 현실적 이슈

- 지급보증제도 도입은 주로 경제적 효율성 보다는 정책적 고려에 의해 추진되었음

→ 파산기업의 증가는 주로 구조적 문제로 인하여 초래되므로 지급보증의 필요성은 더욱 강조되고 있음

- 연금지급보증은 엄격한 적립규제와 자산운용 규제를 통해 보완적 역할을 하고, 우선변제권 같은 안전장치와 병행해야 운영의 경제성 성립

III. 주요국 제도 및 시사점

1. 주요 국가의 연금지급보증제도

<표 2> 주요국 연금지급보증제도 비교

구분

지급보증기관

지배구조(설립년도)

노후소득보장체계

퇴직연금의 역할 형태

미국

(PBGC)

Pension Benefits Guarantee Corporation

국영공사

(1974)

국민연금(기초+소득비례)

+ 퇴직연금(임의)

보완 / 임의가입 /

DB, DC

캐나다

(PBGF)

Pension Benefits Guarantee Fund

온타리오州 주립공사

(1980)

국민연금(기초+소득비례)

+ 퇴직연금(임의)

보완 / 임의가입 /

DB, DC

영국

(PPF)

Pension Protection Fund

국영공사

(2005. 4 설립∙운영)

국민연금(기초+소득비례)

+ 퇴직연금(적용제외 or 임의)

적용제외 or 보완 / 임의가입 / DB, DC

독일

(PSVaG)

Pensions-Sicherungs-Verein

상호보험협회

(1974, 경영자협회/

기업연합회/생보협회)

국민연금(소득비례)

+ 퇴직연금(임의)

보완 / 임의가입 / DB

스위스

(BVG)

Sicherheitsfonds BVG

공적기관

(1986, 연방정부)

국민연금(기초+소득비례)

+ 퇴직연금(강제)

DB, DC

스웨덴

(FPG)

Forsakringsbolaget Pensionsgaranti

상호신용보험회사

(1961, 기업연합회)

국민연금(기초)

+ 퇴직연금(법정, 강제)

부분대체/강제/DB

핀란드* (CPSI)

Central Pension Security Institute

상호신용보험회사

(1962, 국영기업)

국민연금(기초)+

퇴직연금(법정, 강제)

부분대체/강제/DB

일본

퇴직연금 지급보증사업

후생연금기금협회 사업

(1989)

국민연금(기초+소득비례)

+ 퇴직연금(적용제외 or 임의)

후생연금기금(소득비례부분대행)

DB, DC(2001 도입)

* 핀란드는 1994년 CPSI의 지급보증사업이 Garantia로 민영화되기 이전 자료임

구분

가입대상(규모)

지급보증 금액

보험료

미국

(PBGC)

DB 근로자(4,420만명)

• 단일기업주플랜: 3,450만명

• 복수기업주플랜: 970만명

연령별로 상이

최대 年 $44,386 (65세)

• 단일기업주플랜: 고정보험료(1인당 $19)

+ 변동보험료(미적립연금부채 $1,000당 $9)

• 복수기업주플랜: 1인당 $2.60

캐나다

(PBGF)

DB 근로자

(약 100만명)

최대 年 CAD12,000($10,000)

(인플레이션 미연동)

가입자 수 및 미적립금액 기준(미국과 동일)

영국

(PPF)

DB 근로자

(약 1,000만명)

年 GBP25,000 ($46,000) 예상

(노령 및 질환 퇴직자: 100%,

기타 퇴직자: 90%)

고정요율+리스크비례요율

(리스크비례요율은 전체요율의 최소 50%)

독일

(PSVaG)

DB 근로자

(약 800만명)

年 28,900 유로 ($37,333)

연금부채 + 과거경험으로 결정

→ 전년도 추정손실(기여기준(보장 연금부채)

스위스

(BVG)

DB, DC 근로자

(약 320만명)

100% 정부의 최저급부 보장,

사회보장제도에서 정하는 최고소득기준의 1.5배 한도

연금부채에 비례

→ 0.04%*(연금부채+지급연금의 10배)

+추가 보험료(법정최소급여액의 0.06%)

스웨덴

(FPG)

DB(ITP 민간사무직)

(60만 ITP 중 35%)

연금액 전액

연금부채액에 비례 → 0.3% 부과

(연금부채의 펀드투자 시 0.1% 할인)

핀란드 (CPSI)

DB 근로자

(약 135만명)

연금액 전액

연금부채액에 비례

일본

후생연금기금의 후생연금(국민연금) 대행부분

(약 1,169만명)

대행부분의 급부현가의 30% +

이를 상회하는 부분의 50%

① 인수비례부분: 가입원 수에 비례

② 수익비례부분: 지급보증한도액의 0.119%

③ 적립부족비례부분: 미적립채무액의 0.352%

(상한: ①+② 1,260만엔, ③ 246.4만엔)

구분

운영 방식

재정 상태

비 고

미국

(PBGC)

Take-over

(계약이전 후 자체운용)

01년 $77억 잉여금 발생 이후,

03년 $112억 자본잠식

(자산 $349억, 부채 $452억)

• 과도한 적자 (항공산업, 철강의 쇠퇴)

• 강한 노조(임금인상 소급적용), ALM 미흡, 취약한 적립방식, 정치논리의 개입, 부적절한 보험료 문제

캐나다

(PBGF)

현금 지원

(연기금이 종신연금 구입)

04년 3월 현재, CAD1.7억 자본잠식

• 중공업이 집중된 온타리오 주만 운영

• 미국 PBGC의 문제점 보완: 보장 축소 등

영국

(PPF)

Take-over

연 ₤3억($5.5억) 적립 필요

• 2005년 실행 예정

• PBGC를 기초로 많은 보완장치 마련 예상

독일

(PSVaG)

Buy-out

(계약이전 후 기관에서

종신연금 구입)

매년 보험료 재조정(사후 보험료)으로 건전성 유지

• 파산시 62개 생보사 컨소시움에서 연금을 구매

• 퇴직연금은 장부가 방식으로 운용, 지급보증보험료를 기업이 내부재원조달에 대한 수수료로 인식

스위스

(BVG)

Buy-out

90년대 초 $2.2억에 해당하는 적립금이 $14백만까지 소진

• DC까지 연방정부에서 의무가입화(최저수익률)

• 기업이 파산이 아닌 연금지급 불능시도 적용

스웨덴

(FPG)

Buy-out

03년 말 현재, $170억 상당의 적립금 유지

• 퇴직연금이 장부가 방식으로 기업의 연금부채에 신용보험을 제공, 파산시 보험금으로 연금구입

• 기업은 FRP/PRI 또는 Alecta(연금보험사) 중 택일

• 강력한 권한(부실징후시 계약청산)으로 안정적

핀란드 (CPSI)

Buy-out

90년 5억 마르카 적립금 유지,

92, 93년 각각 10억 마르카 지급 요구 → 제도 붕괴

• 스웨덴과 매우 유사(단 퇴직연금은 완전적립)

• 기업의 연금대출 시 정부기관이 신용보험 제공

• 90년대 초 경제난으로 파산→신용보험사업 민영화

일본

Take-over

(해산기금의 잔여재산분배금을 연금수령 선택 시)

300억엔($2.9억) 준비금 적립

• 퇴직연금의 국민연금 대행부분에 지급보증 유지

• 확정급부형연금에 대한 지급보증제도는 미도입

(기업이 보험료부담으로 반대)

2. 시사점

- 확정기여형 퇴직연금 플랜의 경우 100% 사외위탁 운영되며 근로자가 투자대상을 선택하므로 지급보증제도 불필요

( 퇴직연금이 국민연금을 대체하는 스위스와 칠레의 경우 수익률보증제도 채택

( 퇴직연금이 임의적인 미국과 영국 등의 경우 수익률 보증을 원하는 근로자는 생명보험회사의 금리보장형 상품 구입

- 확정급여형 플랜의 경우 위탁 형태 등에 따라 다양한 형태의 지급보증제도 운영

( 미국과 캐나다는 정부 산하의 지급보증기구 유지

( 독일과 스웨덴은 민영상호보험회사 등을 통한 보험 방식으로 운영

( 일본은 확정급여형 플랜이지만 기업의 보험료 부담과 모럴해저드 문제 등으로 미도입

보증제도 운영방식

- 기업 파산시 보증기구가 계약이전 후 자체운영하는 take-over 방식(미국, 영국 등 채택)과 계약이전 후 대체할 연금보험을 구입해 주는 buy-out 방식(독일, 스웨덴 등에서 채택)으로 크게 구분

- 스웨덴은 지급보증기구가 기업의 장부상 연금부채에 대한 신용보험을 판매하여 결과적으로 지급보증을 제공하는 효과

- 캐나다는 지급보증기구에서 파산 연기금에 현금을 지원하나 대체연금 구입은 해당 연기금에서 수행하여 take-over와 buy-out 방식의 중간 형태를 유지

- 보편적으로 완전적립방식의 경우 take-over, 불완전 적립방식일 경우 buy-out 방식을 채택

지배구조

- 정부기관과 민영기관으로 구분

( 대체로 take-over 방식은 정부기관 형태로, buy-out 방식은 민영기관 형태

- 확정급여형은 대체로 완전적립방식 사용하나, 독일과 스웨덴은 장부상 적립방식으로 운영

- 장부가 방식에서 기업의 대차대조표상 연금부채에 대한 보증이 필요하므로 이를 보완하기 위한 지급보증제도가 보험의 형태로 존재

( 스웨덴과 핀란드의 신용보험(완전적립방식이나 기업의 연금대출 가능)이 그 예

( 독일 기업들도 지급보증 보험료를 장부가 방식 유지에 대한 대가로 인식

- 퇴직연금의 관리형태에 따라 지급보증기구의 차이 존재

( 계약형은 금융회사의 기금운용 및 관리를 일괄 위탁하는 형태로 금융회사의 예금자보호제도로 전부/일부 보호 가능

( 기금형은 회사와 독립된 기금(기업연금기금)을 설치하여 정책결정은 노사가 하고, 기금운용은 외부기관에 위탁 ( 정부 산하의 보증기구와 take-over 방식과 일치

지급보증기구의 성패

- 실패사례는 핀란드를 들 수 있으며, 미국의 PBGC는 대규모의 자본잠식과 기업연금 미적립액으로 지급보증제도의 대수술이 불가피

( 실패 원인은 사양산업에의 리스크 집중, 자산부채관리 실패, 취약한 적립방식, 정치권 개입, 부적절한 보험료 등

- 핀란드의 CPSI는 기업의 연금적립금에 대한 신용보험을 공급하였으나 90년대 초 경제위기로 인한 파산급증으로 제도 붕괴, 민영화로 전환

( 실패 원인은 경제난, 정치권의 개입, 통제장치의 부재, 신용위험관리 실패 등

- 비교적 성공적인 독일과 스웨덴에서는 탄력적 보험료 적용과 강력한 통제장치가 발견됨

( 독일은 전년도 손해율을 금년 보험료에 반영시키며, 연말에 지급보증 청구액이 추정손실액을 초과할 시 추가기여 요구

( 스웨덴은 부실징후 기업에 대한 보증보험계약 철회 등 강력한 통제장치 존재

IV. 국내 지급보증제도 도입 방향

1. 도입시기

- 확정급여형 기업연금의 비중 추이 등 퇴직연금제도의 도입경과를 보아가며 점진적으로 도입

- 도입 초기에 연금급여의 보장에 대한 근로자의 우려를 고려하여 기존의 임금채권보장기금을 활용하는 방법 검토

2. 정부의 책임 여부

- 대부분의 주요국은 보증기구의 운영방법 및 운영주체에 관계없이 정부가 직간접 적으로 개입하거나 또는 영향력 행사하여 궁극적인 책임을 부담

- 우리나라 경우에도 퇴직연금을 통한 국민 노후복지 달성이라는 목표를 달성하기 위해서는 정부의 적절한 개입 필요

3. 지급보증제도의 운영요건

① 지급보증 한도 설정

② 리스크 반영 보험료율 책정

③ 적정수준의 준비금 유지

④ 자산운용 규제

⑤ 적절한 행정력

⑥ 보험료 인상한도의 설정

4. 보증기구의 지배구조와 지급보증 운영방식

- 보증기구 지배구조, 보증제도 운영방식, 퇴직연금 적립방식의 세 가지 요소 종합적으로 검토하여 선택 (그림 1 참조)

→ 완전적립방식의 경우 take-over 방식과 정부기관의 조합이 적용되고, 장부가 방식의 경우 buy-out 방식과 민영기구의 조합이 적용

<그림 1> 주요국 지급보증제도의 특성별 분류

- 퇴직연금과 공적연금 간의 역할분담에 따라 지급보증제도 특성 차별화

→ 임의가입방식의 국가들은 정부에서 take-over 방식으로, 단체협약에 따라 공적연금의 소득비례부분 대체하는 국가들은 민간기구에서 buy-out 방식으로 운영

- 지배구조, 보증제도 운영방식에 관계없이 가입자의 안전성(security)과 정부의 재정부담을 감안한 비용측면을 동시에 고려해야 성공적인 정착 가능

- 지급보증기구가 계약이전부터 계약이행(연금지급)까지 자체 운영하는 take-over 방식이 근로자 입장에서 안정감 있어 보임

- 비용 측면에서는 buy-out 방식이 부실 연기금을 정상화 시킨 후 금융기관으로 이전 시킴으로써 상대적으로 저비용 구조이며 보증보험료 수준도 낮출 수 있음

→ Take-over 방식은 인수 연금자산에서 발생하는 자산운용 수익으로 연금지급 및 보증기구 운영비용 일부 부담할 수 있으므로 고비용 구조라고 단언하기 어려움

- 정부기구가 운영주체가 되는 것이 근로자들에게 신뢰감을 줄 수 있으나, 민간기구도 법정기관이며 정부가 최종대부자임을 명기하면 안전성 측면에 큰 차이는 없을 것임

<표 3> 지급보증기구의 지배구조 비교

구분

정부기관

민영기관

국가

미국, 영국, 캐나다, 스위스

독일, 스웨덴, 핀란드, 일본

운영 방식

Take-over (예외: 캐나다)

Buy-out (예외: 스위스)

지급보증의

안전성

국가기관의 직접보증으로

안전성 우위

민영보험으로 해결

(단, 최종적인 책임은 국가)

비용효율성

자산운용 수익으로 비용을

일부 충당하는 이점

비교적 단순한 운영으로

비용 우위

운영의 독립성

독립성 확보가 어려울 수 있으므로 관련 법규나 정관 등 규정에 독립성 명확하게 확보 필요

원칙적으로 독립성 측면에서 유리하지만 관련 법규나 정관 등 규정에 따라 결정

5. 향후 연구과제

- 지급보증제도의 도입시기는 선호되는 연금플랜 형태에 따라 정책적으로 조정될 수 있음

- 퇴직연금의 조기정착과 안정적 운영 위해 지급보증제도의 세부적 조사 및 주요국가들의 구체적 운영사례 연구 필요

→ 지급보증기구 운영방식, 보증보험료 산정방식, 적정책임준비금 적립방식, 지급보증한도 등

- 지급보증기구 운영자들의 국제적 회의 참가 및 네트워크 형성 필요

I. 퇴직연금의 도입과 지급보증

1. 도입 배경

현행 퇴직금제도는 퇴직자에 대해 기존 소득의 일정 부분을 보장할 목적으로 1953년에 제정되었으며, 5인 이상 사업장 근로자가 퇴직시 법정퇴직금 이상을 받을 수 있도록 하는 제도이다. 현행 제도 하에서 이직 또는 중간정산 등을 통해 지급되는 퇴직일시금은 정년퇴직 시점까지 보전되기가 어려운 형편인데, 이는 근로자들이 퇴직금을 퇴직 당시의 생계비 또는 목돈 수요에 사용함으로써 노후소득원으로서 실질적인 기능을 하지 못하고 있기 때문이다.

또한 근로자의 수급권을 보장할 수 있는 장치가 미흡하여 회사가 도산하거나 경영사정이 악화되는 경우 퇴직금을 지급받지 못하는 경우가 많다. 이는 상당수 기업들이 퇴직적립금을 사내에 장부상으로만 적립하거나 다른 자금수요에 충당하고 있기 때문이다.

한편 핵가족화와 급속한 노령화의 진전으로 근로자들의 노후소득보장은 더욱 절실하게 되었다. 이에 따라 노사에게는 불이익이 없도록 하면서 기업도산 시에도 근로자의 수급권이 보호되면서 ‘근로자의 노후소득보장’이라는 목표를 달성하기 위하여 퇴직연금제도가 도입되었다. 이로서 선진국에서 일반화 되어있는 노후생활자금 확보의 3층 보장체계 즉 사회보장(국민연금), 기업보장(퇴직연금), 자기보장(개인연금)의 기반이 우리나라에도 마련되게 되었다.

퇴직연금의 도입 경위를 보면 정부에서 2000년부터 도입을 검토하다가 2002년 10월 경제정책조정회의에서 도입추진을 결정하였으나, 확정급여형 퇴직연금 도입을 주장하는 노동계와 확정기여형 퇴직연금 도입을 주장하는 경영계의 이견으로 합의도출에 실패하였다. 그 후 2003년 2월 노동부는 도입추진실무위를 구성하여(노동부, 재경부, 금감원, 관련 연구원 및 학자들 20명으로 구성) 퇴직연금법안의 초안을 마련하게 되었고, 본래 시행목표였던 2004년 7월보다 약 1년여 기간이 지연된 2005년 12월부터 시행하게 되었다.

2. 퇴직연금제도의 형태

일반적으로 퇴직연금의 형태는 확정급여형, 확정기여형, 혼합형으로 나눌 수 있으며, 국내에 도입하는 퇴직연금은 확정급여형과 확정기여형의 두 가지 만을 허용하고 있다. 두 가지 형태의 퇴직연금제도를 비교한 내용이 <표 I-1>에 요약되어있다.

<표 I-1> 확정급여형과 확정기여형의 비교

구 분

확정급여형

확정기여형

개 념

- 노사가 사전에 근로자가 받을 급여수준 및 내용을 약정

- 근로자는 일정한 연령에 달한 시점에 약정에 따른 급여를 지급 받음

-노사가 사전에 기업이 부담할 기여금 액수를 정함

-기업은 기여금만 제공하고 자금운용은 근로자가 자유롭게 선택

-근로자는 일정한 연령에 달한 시점에 적립금 운용실적에 따라 퇴직급여를 지급 받음

사외적립

-재정건전성 확보를 위해 대통령령에 구체적 수준을 규정

-근로자별 연간 임금총액의 1/12 이상 적립

적립금 운용

-사용자가 운용 지시

-근로자가 운용 지시

급여수준

-퇴직금과 동일(일시금 기준)

-적립금 운용결과에 따라 근로자별로 다름

중도인출

-성격상 인정 안됨

-일정한 경우 인정

이직시

퇴직연금의 이전

-개인퇴직계좌(IRA)로 이전 가능

-새 회사의 확정기여형 또는 개인퇴직계좌(IRA)로 이전 가능

적합한 기업/근로자

-연공급 임금체계를 가진 사업장

-장기근속을 유도하고자 하는 기업

-연봉제 채택 사업장

-체불위험이 높은 사업장의 근로자

-직장이동이 빈번한 근로자

3. 도입에 따른 문제점

가. 경영계

경영계는 퇴직연금제도의 도입은 기업의 비용부담을 가중시킬 것이라고 주장한다. 그 동안 장부상으로만 적립해 오던 퇴직금을 사외에 적립해야 하고 중간정산제와 현행 퇴직금에 대한 손비인정범위 등이 단계적으로 축소ㆍ폐지될 예정이기에 그러한 주장을 하지만 매년 계산된 연금부담액을 사외에 적립하기 때문에 퇴직금 부담이 평준화되며, 퇴직금 관련 자금관리를 계획적으로 할 수 있는 등 장점이 있다. 또한 확정기여형의 경우 임금피크제ㆍ연봉제 실시가 용이하여 인사ㆍ노무 관리를 유연하게 할 수 있다.

경영계는 운용성과에 따라 기업의 위험부담이 좌우되는 확정급여형보다 확정기여형만을 도입하는 것이 바람직하며, 기업의 총부담 수준이 현재보다 높아지는 것을 수용할 수 없다고 주장한다. 일부 선진국가(프랑스, 독일)는 확정급여형 퇴직연금제도만 운영하고 있으며, 다른 국가들(미국, 일본, 영국, 캐나다) 도 두 가지 퇴직연금 형태를 모두 운영하고 있는 실정을 감안할 때 경영계의 주장은 국제적 기준에 미흡한 측면이 있다. 따라서 두 제도를 모두 도입되는 것이 근로자에게 선택의 기회를 부여할 뿐 만 아니라 책임감을 갖도록 할 수 있어 퇴직연금 도입 취지에 부합된다고 본다.

기업의 연금지급액은 확정급여형의 경우 일시금 기준으로 현행 퇴직금과 동일하도록 조정되므로 기업의 부담이 높아질 것으로 예상되지 않으며, 퇴직연금 적용 사업장의 범위도 사업주의 부담과 준비기간을 고려하여 2008년 이후 2010년을 넘지 않는 기간 내에서 적용할 것이다.

나. 노동계

퇴직연금제도에 대한 노동계의 우려로 지적되는 것 중 가장 큰 것은 퇴직연금의 수령액이 자금의 운용결과에 따라 달라질 수 있어, 근로자의 노후생활 재원이 불안정하다는 것이다. 이는 확정기여형 퇴직연금을 선택할 경우 적립금의 운용실적에 따라 연금 수령시 급여수준이 달라질 수 있기 때문에 생기는 우려이다. 2005년 퇴직연금 도입 시에 확정급여형도 함께 도입되므로 근로자의 선호에 따라 노사 합의로 둘 중 하나를 선택할 수 있으며, 확정기여형을 선택할 경우에도 퇴직연금을 운용 관리하는 금융기관으로 하여금 원리금보장 상품이 반드시 포함되도록 규정하는 등 안전장치를 갖추고 있기에 우려할 필요는 없다.

또 다른 우려는 퇴직연금 도입이 주식시장 부양대책으로 이용되는 것이 아닌가 하는 것이다. 확정급여형의 경우는 퇴직연금 지급이 전적으로 사용자에게 책임이 있기 때문에 적립금 운용으로 손실이 발생해도 근로자들에게는 아무런 피해가 없으며, 확정기여형의 경우에도 투자운용의 지시권이 근로자에게 있기 때문에 근로자의 뜻에 반하여 주식에 투자할 수 없게 되어 있다. 근로자들의 퇴직금 재원은 수익성보다 안정성이 우선시 되어야 하기 때문에 주식 등 위험자산에의 투자비율을 일정한도 이내로 제한할 것이다. 주식시장이 안정적이고 장기적으로 투자되는 미국이나 영국은 연금자산의 50% 이상을 주식에 투자하는 것으로 알려져 있지만, 우리나라는 주식시장이 아직도 불안정하여, 퇴직후 노후소득을 위한 투자처로 선호도가 낮을 것이므로 퇴직연금제도 도입으로 증시 수요기반 확충은 어려울 것으로 본다.

4. 퇴직연금 규모 전망

이러한 경위를 겪으며 도입되는 퇴직연금이 향후 얼마만한 규모로 성장할 것인지에 대해 추정을 해보는 것도 연금자산의 운영과 지급보장의 심각성을 가늠해 보는데 의미가 있을 것이다. 2005년 이후 10년간 퇴직연금의 규모 추정을 고광수(2004)는 두 가지 시나리오로 접근하였다. 규모 추정에 필요한 가정은 2005년 이후 국내 인플레이션이 연 3%, GDP 증가율은 연 4%로 하고 근로자의 퇴직연금 조기인출은 없을 것으로 보고 적립액은 연 4% 성장할 것으로 가정하였다. 또한 퇴직급여충당금 누적액이 퇴직연금 전환률에 따라 퇴직연금 재원으로 즉시 현금 적립된다고 가정하였다.

가. 고정전환율과 점진적 전환

2005년 말에 퇴직금을 10%에서 70%까지 고정율에 의해 퇴직연금으로 전환하는 경우와 시간에 따라 점진적으로 전환하는 경우를 고려하여 임금총액 증가율은 인플레이션 3%에 GDP 성장율 4%를 더한 7%로 가정하였고, 점진적 전환은 2005년 말에 퇴직금의 20%를 퇴직연금으로 전환하고 매년 5%씩 추가 전환하여 2015년에 70% 전환하는 것을 가정하였다. 그 결과 전환비율에 따라 2015년에 35.93조원(10% 전환)에서 251.5조원(70%)까지 가능하지만, 현실적으로 볼 때 2015년에 퇴직연금 규모는 188.86조원 정도가 될 것으로 추정된다.

<그림 I-1> 퇴직연금 규모 추정(2005~2015년): 고정 전환율과 점진적 전환

자료: 고광수, 2004, 퇴직연금제도와 자본시장, 자본시장포럼

나. 경기상황별 점진적 전환

점진적 전환은 2005년 20% 또는 10% 전환에서 매년 5%씩 전환이 증가하여 2015년에 70% 또는 60%까지 증가하는 경우를 말한다. 임금 총액 증가율은 상황별로 5%(저성장), 7%(평균 성장), 9%(고성장)를 가정하였다. 예를 들어, 7%(20%→70%)는 임금총액 증가율이 7%이고, 퇴직연금 전환율이 2005년 20%에서 매년 5%씩 증가하여 2015년 70%가 되는 것을 가정한 것이다. 점진적 시나리오로 볼 때 2015년에 퇴직연금 규모는 131.45조원에서 218.46조원 사이가 될 것으로 추정된다.

<그림 I-2> 퇴직연금 규모 추정(2005~2015년): 경기 상황별 점진적 전환

자료: 고광수, 2004, 퇴직연금제도와 자본시장, 자본시장포럼

5. 지급보증의 필요성 대두

일본은 최초 도입 시 확정급여형을, 2001년에는 확정기여형 연금제도를 도입하였다. 이는 기존의 확정급여형 만으로는 이직률이 높아지는 등 보다 유연해지는 노동시장에 충분히 대응할 수 없기 때문이기도 했는데 기업 입장에서는 기존의 확정급여형과 새로 도입된 확정기여형을 적절히 활용하여 회사 실정에 맞는 다양한 연금제도를 구축하게 되었다는 평이다.

우리나라의 경우 도입 초기부터 기존의 퇴직금제에 확정급여형과 확정기여형을 함께 선택할 수 있게 함으로써 노사가 합의하여 각 기업이 속한 산업과 기업규모, 노동시장의 특성 등에 맞는 연금제도를 설계할 수 있을 것으로 기대된다. 또한 한 사업장 내에서도 근로자 개인별ㆍ집단별로 특성에 맞게 두 가지 퇴직급여 형태를 동시에 실시할 수 있다.

반면에 기업이 도산하더라도 연금급여를 대신 지급할 수 있는 지급보증제도의 도입 필요성이 대두되고 있다. 확정급여형의 경우 수탁기관의 책임준비금제도와 급여지급 보증기구의 설치 등을 고려할 수 있으며, 확정기여형의 경우는 수익률 보장을 위해 적립기금 운용의 규제감독 측면의 지급보증제도에 관한 연구가 필요하다. 근로자 수급권의 확실한 보장이 퇴직연금제도 성공의 열쇠이므로 이에 대한 제도화가 필요한 시점이다.

본 연구에서는 퇴직연금의 지급보증 필요성에 대한 이론적 배경을 II장에 기술하고, III장에는 지급보증제도가 도입(운영되고 있는 주요 국가들의 제도에 관하여 조사ㆍ분석하여 국내 도입에 대비하여 시사점을 도출한다. 끝으로 IV장에서는 국내 퇴직연금 지급보증제도의 도입에 대비한 정책 방향과 향후 추가적인 연구 방향을 제시한다.

II. 연금 지급보증제도의 이론적 배경

 

1. 연금지급보증제도의 필요성

   

가. 시장실패

   

이론적으로 퇴직연금은 근로자가 기업으로부터 현재 받을 임금 중의 일부를 미래에 받기 위해 이연시킨 것으로 볼 수 있다. 즉, 현재의 임금수준과 미래 퇴직소득 간에는 교환관계(trade-off)가 존재한다. 그런데 퇴직 후 연금 수령 대가로 현 임금 중의 일부를 기꺼이 포기하느냐는 기업이 연금지급 약속을 미래에 얼마나 제대로 이행할 수 있느냐는 생존 가능성과 밀접히 연계되어 있다. 따라서 기업의 파산확률이 적을수록 기업은 퇴직연금 지급의 대가로 현재 시점에서 근로자로부터 임금에 대한 양보를 더 많이 받아낼 수 있다. 다시 말하면, 모든 정보를 공유하는 완전경쟁시장에 있어 만약 기업의 파산 가능성이 높고 연금제도의 적립상태가 부실하다면 근로자들은 기업의 연금 지급이 불투명하다고 보기 때문에 현재 임금협상시 양보를 하고자 하지 않을 것이다.

이 이론의 문제는 근로자들은 충분한 정보를 가지고 있지 못하기 때문에 제대로 결정을 내릴 수 없다는 것이다. 즉, 근로자와 고용주간 정보의 비대칭성 문제가 발생한다는 것이다. 근로자들은 임금 협상 시 자신들이 추정한 것보다 더 큰 파산 가능성에 노출되게 되는데 최근 영국의 여러 기업의 근로자들이 퇴직연금 급여를 받지 못하는 일이 발생한 것은 실례라 할 수 있다. 이런 개연성 때문에 근로자들은 만약 기업 상태가 매우 심각하다고 인식하는 경우 직장을 옮기거나 더 많은 임금을 요구하게 되는데, 이는 결과적으로 파산을 더욱 촉진시킬 수도 있다. 따라서 연금지급보증제도는 기업 파산에 대비하는 추가적 보장을 근로자에게 제공함으로써 정보의 비대칭성 문제에 대해 보상하고, 동시에 시장실패 문제를 교정할 수 있게 한다는 것이다. 이는 마치 금융권에 예금보험제도가 있어서 대량예금인출사태(bank run)를 예방하고자 하는 것과 유사하다고도 볼 수 있다.

나. 분산(diversification)

정보의 비대칭성 문제를 차치하더라도, 시장실패는 분산이 여의치 않을 경우 여전히 발생할 수 있다. 통상 근로자는 특정 직장에 근무하면서 현재 소득과 미래 소득을 얻게 된다. 즉, 경제적 측면에서 특정 기업에 자신의 모든 것이 걸려 있기 때문에 그 기업이 파산할 경우 치명적인 영향을 받는다. 투자이론에서 제시하는 것과 같이 근로자가 자신의 리스크를 제대로 분산시킬만한 충분한 자산을 갖기는 통상적으로 어려우며, 또한 퇴직연금자산의 리스크를 헷지(hedge)하는데 적절한 전문성을 갖고 있지도 않다. 특히 연금제도에 강제적으로 가입해야 한다거나 한 직장에 평생 근무하는 경우 분산은 더욱 어렵다. 퇴직연금 리스크를 분산시킬 수 없음에도 불구하고, 근로자들은 자신들의 퇴직연금급부에 대해 리스크를 가능한 한 줄이려고 한다. 따라서 Bodie(1996)는 비록 근로자가 기업의 파산리스크를 정확히 판단할 수 있는 정보를 가지고 있더라도, 향후 예상되는 임금을 증가시키기 위해 연금지급불능 위험을 의식적으로 감수할 근로자는 찾아보기 어려울 것이라고 주장한다.

기업의 퇴직연금의 조달이 충당금 방식에 의해 이루어질 때 이러한 분산 문제는 더욱 심각해진다. 왜냐하면 사외에 분산 투자된 자산에 의해 연금급부가 보장되지 않기 때문이다. 사실상 이는 연금제도 자산이 전적으로 하나의 투자수단(기업의 부채)에 집중되어 있음을 의미한다. 따라서 만약 기업이 파산한다면, 수급권을 갖는 근로자의 모든 이익은 상실될 위험에 처하게 된다. 이런 이유로 독일이나 스웨덴에서는 연금지급보증제도가 충당금 방식과 같이 내부 조달 형태로 퇴직연금을 운영하는 기업에게 의무화되어 있다.

 

2. 연금지급보증제도의 문제점

   

가. 모럴해저드(moral hazard)

연금지급보증제도에 대한 주요한 이론적 반대 근거는 모럴해저드이다. 이는 어느 유형의 보험에서든지 발생하는 것과 유사한 문제이다. 즉, 보험이 존재하게 됨에 따라 보험가입자는 보험이 존재하지 않을 경우보다 더욱 위험한 행태를 보이게 되는 문제가 생기게 된다.

예를 들면 기업은 연금지급보증제도가 존재함에 따라 파산하더라도 퇴직연금급부의 보장이 이루어진다는 것을 알기에, 충분한 대응자산이 없음에도 불구하고 퇴직연금급부의 수준을 대폭 인상시킨다거나, 기업주의 기여율을 낮추거나 또는 리스크가 높은 투자전략을 추구하는 것과 같은 무책임한 행동을 취할 동기가 생기게 된다.

이러한 문제는 여러 장치를 통해 어느 정도 통제할 수 있다. 예컨대 파산이 임박해서 취해진 연금급부의 인상분은 보상에서 제외한다거나 연금제도의 적립부족이 심해지거나 리스크가 높은 투자전략을 활용하면 이를 반영하여 높은 연금지급보증보험료를 부과하는 조치를 들 수 있다. 그러나 연금지급보증기금에 지급된 보험료가 이러한 모럴해저드로 발생하는 리스크를 제대로 반영치 않는 한 모럴해저드 문제를 제거하는 것은 불가능하다

나. 역선택(adverse selection)

역선택의 문제 또한 모든 보험제도에서 발생하는 것으로, 리스크에 상응하는 보험료를 부과하지 못할 때 발생한다. 즉, 보험료율을 책정할 때 기업의 파산리스크, 연금플랜의 적립수준, 투자정책 등이 적절히 반영되지 못한다면, 결국 우량한 기업은 리스크에 비해 높은 보험료를 부담함으로써 불량한 기업을 보조하는 문제가 생기게 된다. 이 상호보조(cross-subsidization)의 정도가 심해지면 이때 역선택의 문제가 나타나게 되고, 우량기업은 확정급여형에서 확정기여형플랜으로 바꾸는 식으로 해서 지급보증제도에서 이탈하고자 하는 현상이 나타나게 된다. 이렇게 되면 남아있는 우량기업의 부담이 더욱 높아지게 되므로 이들도 빠져 나가게 되는 악순환이 발생하게 되어, 최종적으로 남게 되는 건전 기업이 모든 파산기업의 부실 적립분을 부담해야 하는 시장실패가 나타나게 된다.

그러나 적정보험료의 산정은 실무적으로 용이하지 않다. Hsieh, Chen and Ferris(1994), McCarthy(2003)등 여러 연구에 의하면 기존의 연금지급보증제도에서 부과하는 보험료 수준은 모든 유형의 리스크를 적절히 반영하여 산정한 보험료가 아니라는 것이다. 대다수의 제도가 캐나다의 온타리오(Ontario) 주처럼 과소적립수준을 반영하지만, 기업의 건전성까지 고려하지는 않는다. 연금지급보증제도를 이제 도입하려는 영국의 경우 연기금의 투자정책까지도 고려하겠다고 하지만 구체적인 내용은 아직 알려지지 않고 있다. 문제는 모든 리스크를 반영하여 산정하는 보험료 수준은 너무 높게 되고 이는 부실한 기업의 부실을 가속화시켜 오히려 보호하고자 하는 기업의 근로자들의 이익을 침해시킬 수 있다는데 있다. 또 다른 문제는 연금지급제도의 지불능력을 든든히 하고자 할 경우 그 비용은 과도하게 높다는 것이다. 따라서 오히려 확정급여제도를 운영하는 기업들이 그 부담 때문에 확정기여형 제도로 전환할 동기마저 제공하게 된다. 이는 다시 한번 연급지급보증제도가 보호하고자 하는 수혜자들의 리스크를 높이는 결과를 야기한다.

다. 체계적 리스크(systematic risk)

왜 연급지급보증제도의 보험료가 적절히 산정되지 못하는가에 대한 이유로 연금급부의 보장과 관련된 체계적 리스크를 들 수 있다. 이는 기업의 파산과 연금플랜의 과소적립 간에는 상관관계가 있다는 것이다. 보험제도가 제대로 운영되기 위한 조건 중의 하나는 비체계적 리스크의 분담이다. 즉 부보 대상이 되는 리스크의 발생 빈도와 심도가 독립적일 때 보험 원리가 잘 작동하고, 기업의 부실경영이나 사기와 같은 비체계적 리스크가 지급보증제도를 통해 부보 될 수 있다. 그러나 경제의 침체, 금리나 환율의 변동 같은 체계적 리스크는 여러 기업의 건전성에 동시에 영향을 미치므로 지급보증제도라는 보험장치에 의해 적절히 관리되기 어렵다는 본질적 한계가 있다. 설상가상으로 재무 상태가 나빠지면, 기업주는 연금적립을 하지 않게 되기에 파산리스크는 과소적립수준과 밀접한 상관관계를 갖는다. 한편 기업재무구조에서 차지하는 연기금의 비중이 증가함에 따라 이러한 체계적 리스크는 더욱 증가할 수 있다. 그리고 심지어 지급불능상태의 연기금은 기업의 파산을 초래할 수도 있다.

체계적 리스크는 왜 연급지급보증제도가 민영방식이 불가능하고, 정부가 지원하는 공영방식으로 해야만 하는지에 대한 이유가 될 수 있다. 이런 맥락에서 Pesando(1996)는 체계적 리스크 때문에 수요가 있다 할지라도, 그 리스크에 상응하는 보험료가 부과되지 않는 한 민간차원에서 지급보증보험이 제공되기 어렵다고 주장한다. 따라서 필요한 정도의 급부 보장을 수익자에게 하기 위해서는 정부의 개입이 필요해진다는 것이다. 그러나 금융시장에서 파생상품을 비롯한 정교한 리스크 헷지(hedge)용 상품이 갈수록 다양해지는 상황에서 민간부문이 여전히 연금지급보증체제를 제공하기 어렵다고 단정하기는 어렵다. 예컨대 Ippolito(2004)는 적립수준과 자산운용상의 제한을 반영한 요율 책정이 이루어진다는 전제 하에 민영보험을 강제화 하는 급진적 방안을 제안한 바 있다.

그러나 정부가 보장하는 지급보증제도를 운영함에 있어 큰 난제는 납세자에게 연금지급보증의 비용을 부담하도록 설득하는 것이다. 사실 국민 전체의 노후보장(우리나라의 국민연금이나 미국의 Social Security) 혜택이 점점 감소하는 가운데, 기업연금의 혜택을 받을 정도로 상대적으로 여유가 있는 계층을 위해서 납세자의 세금을 사용한다는 것은 국민적 공감대를 얻기 어렵다. 그럼에도 불구하고 퇴직연금이 구조적인 재정 위기에 직면하게 된다면, 결국 정부가 퇴직소득의 최종 보호자로서의 역할을 수행할 수 밖에 없다는 것이다. 특히 이러한 연금제도를 강제화 하거나 정책적으로 유도하였을 때 정부의 최종 보호자로서의 역할은 불가피해진다.

3. 실무적 이슈

가. 정치적 동기 대 경제적 동기

연금지급보증제도와 관련하여 주목할 점은 정부의 지원이 일반적으로 정책적 이유에 의해 이루어졌다는 것이다. 아마도 이러한 지급보증제도의 정당성은 경제적 효율성 보다는 정치적 측면에서 찾을 수 있을 것이다. 미국이 1974년 PBGC를 설립한 것은 사실상 사양 굴뚝산업을 지원하기 위한 것이라고 볼 수 있다. 또 캐나다의 경우 오직 온타리오 주에서만 연금지급보장제도가 운영되고 있는데, 이는 온타리오 주가 캐나다의 중공업 지역이고, 1980년에 설립된 것도 많은 공장이 문을 닫는 여파와 맞물려 있다는 것이다. 영국에서도 이제 지급보장제도를 도입코자 하고 있는데 이것도 최근 파산 기업의 증가로 6만 명 이상의 연금수급자가 손실을 보게 됨에 따라 커다란 정치적 문제로 등장하면서부터 도입 결정이 이루어진 것이다. 이러한 해외 사례를 보면 특정 산업을 지원하는 이점이 무엇이든 기업을 지원하는 차원에서 연급지급보증제도를 운영하는 것은 자원배분상의 왜곡을 가져온다는 것은 분명하다.

이상과 같은 실무적 이슈에서 다음과 같은 문제제기가 가능한데, 기존 연금지급보증제도의 딜레마이며, 향후 도입될 우리나라의 연금지급보증제도에서도 충분히 예상될 수 있는 문제이다.

① 만약 이러한 지급보증제도가 과거에 정치적 동기로 만들어졌다면, 동일한 이유로 지속적으로 존재시키는 것이 정당화될 수 있는가?

② 지난 수년간 미국 및 일본을 비롯한 국가에서 파산기업이 크게 증가한 것은 단지 경기순환적이고 IT 경기의 퇴조로만 볼 수 있는 것인가?

③ 아니면 종신고용제 같은 기업자본주의 모델이 퇴조하고, 더욱 공격적이고 경쟁적인 신자유주의적 형태의 자본주의가 득세하는 것과 같은 구조적 변화로 파산 기업이 증가한 것인가?

④ 수익률은 저하하고 변동성은 증대된 자본시장 환경 하에 연금제도의 과소적립이 순환적이라기보다는 구조적 문제가 되고 있는가?

⑤ 만약 이것이 맞는다면 연금지급보증제도는 미래에 더욱 필요해지는 것이 아닌가?

<그림 II-1> 미국과 일본의 도산 기업 추이

자료: www.economist.com

나. 대안

연금지급보증제도는 퇴직연금보장을 위해 마련한 다른 장치들이 실패할 경우 마지막 보호장치로서 작동하는 것이기에 이러한 장치들과 연계해서 논의되어야 한다. 사실 다른 장치들이 적절히 마련되어서 그 기능을 수행한다면 연금지급보증제도는 불필요하다는 주장을 제기할 수 있다. 즉, 현실적으로 매우 어렵지만 근로자들에게 적절한 정보를 제공하고 교육을 시켜서 임금과 연금간의 교환관계가 효과적으로 관리된다면 시장실패 문제는 회피될 수 있다. 또 자산과 부채의 대응을 통해 완전한 면역을 추구할 수도 있으며, 기업 파산시 연금수급채권에 대해 다른 채무자에 우선하는 최우선변제권을 제공하는 것을 여타 장치의 예로 들 수 있다.

연금지급보증 방식에 대한 근본적인 대안은 덴마크에서와 같이 엄격한 적립 규제(strict funding rule)를 통해 절대로 연금플랜의 재정이 과소적립 되지 않게끔 하는 것이다. 그러나 Pesando(2000) 등은 연금기금이 항상 100% 완전 적립되기가 불가능함을 강조한다. 즉, 갑자기 투자수익률이 악화하거나, 연금계리 상의 가정이 틀리거나 완전 면역조치를 취하기 위한 금융상품이 가용하지 않거나 등의 여러 문제가 발생할 수 있기 때문이다. 기업은 재무상태가 악화될 경우 연금제도에 대한 지급도 하지 않는 경향을 보이므로 완전적립 문제가 더욱 어려워진다. 따라서 연금지급보장제도는 까다로운 적립규제가 운용되어도 그 유용성을 갖는다.

그러나 연금지급보증기금이 적절한 적립규제 없이 제대로 기능할 수 없다는 점은 강조되어야 한다. 예컨대 이완된 적립 규제는 미국 PBGC 재정적자의 주요 원인으로 거론되고 있다. 마찬가지로 영국에서도 도입 예정인 PPF 제도의 새로운 적립규제가 과연 적절한 지에 대한 우려가 제기되고 있다. 적절한 적립규제가 없을 경우 연금지급보증제도의 부담은 한도 없이 커질 수가 있고, 이는 잠재적으로 보험료 수준을 매우 높일 수 있다. 따라서 엄격한 적립규제와 자산운용규제는 연금지급보증제도에 대해 대체적 역할이라기 보다는 보완적 역할로 봐야 한다. 여기에 자산운용통제나 우선변제권 같은 다른 안전장치가 부가될 경우 지급보증제도의 지불 한도를 통제할 수 있다. 이러한 조치들이 병행될 경우 지급보증제도를 경제적으로 적절히 운영하는 것이 가능해진다.

4. 결론

연금제도가 강제성을 갖고 운영될 경우에는 리스크의 분산이 중요한 문제로 대두되고, 따라서 연금지급보장제도의 필요성이 요구된다. 한편 제도의 도입 시 유념할 점은 지급보증제도의 내재적인 문제(모럴해저드나 상호보조, 체계적 상관관계)를 관리할 수 있도록 제도 설계에 있어 만전을 기해야 한다는 것이다. 그 중요성은 실패 사례인 1990년대 초반 핀란드의 연금지급보증기금이나, 1980년대 미국의 저축대부조합 위기에서 찾아 볼 수 있다. 즉, 연금지급보증제도가 성공하기 위해서는 지급보증 한도 제한, 리스크를 반영한 요율 책정, 정확하고 일관성 있는 적립 규제, 신중한 자산부채종합관리(ALM), 적절한 행정력 등의 원칙이 지켜질 필요가 있다.

결론적으로 연금지급보장제도는 위험을 적절히 고려한 보험료를 부과하는 가운데, 적절한 준비금을 적립하는 방식으로 운영되어야 한다. 또한 예상치 못한 지급보증이 발생할 경우를 대비하여 다른 안전장치가 병행되어야 할 것이다.

Ⅲ. 주요국 지급보증제도 및 시사점

 

1. 미국

가. 개요

미국에서 퇴직연금(기업연금)제도가 도입된 것은 1875년 American Express Company Plan이 효시라 할 수 있다. 그 후 두 번째 퇴직연금제도가 1880년 볼티모어/오하이오 철도회사에 의해서 수립되었다. 이후 반세기 동안 400 여개의 연금플랜들이 도입되었다. 초기의 이런 퇴직연금제도는 주로, 철도, 은행, 공공시설분야 산업에서 도입되었다. 제조업 분야에서의 퇴직연금제도는 그 도입이 상대적으로 서서히 진행되었는데, 그 이유는 대다수 제조기업들이 설립된 지 얼마 안되어 아직 퇴직금 문제가 중요하게 대두되지 않았기 때문이다.

이러한 사적 퇴직연금이 괄목할 만한 성장을 하기 시작한 것은 1940년대 부터이다. 성장 배경으로는 첫째, 근로자가 노년층이 되었을 때 직면하는 경제적 문제를 해결할 수 있었고, 둘째, 유능한 근로자의 채용과 장기근로자에 대한 보상 그리고 임금인상을 조절하면서 노동력을 확보할 수 있게 되는 등 노사가 win-win 할 수 있는 방안으로 인식되었기 때문이다.

한편 사적 퇴직연금제도는 1935년 사회보장법(The Social Security Act of 1935)에 의해서 도입된 공적 퇴직연금인 Social Security를 보완하는 임의적 성격을 가진다. Social Security 제도는 처음에는 한정된 직종의 중산층만을 대상으로 했으나 점차 그 대상이 확대되어 현재는 소득을 가진 대부분의 미국인들에게 적용되고 있다. 그러나 공적 퇴직연금인 Social Security는 노인인구비율의 지속적인 증가로 재정문제가 심각해지면서 개혁의 대상이 되어왔다. 재선된 부시 대통령은 2005년 연두 연설에서 현재의 Social Security제도의 재정적 심각성을 강조하면서 현 제도를 개인퇴직구좌 (Individual Retirement Account)로 점진적으로 전향하는 개혁안을 제시하였다.

사적 퇴직연금제도는 초기에는 DB형이 많았으나 거시경제지표의 변동성이 커지고 이에 따른 기업의 부담이 급증하면서 최근에는 DC형이 주류를 이루고 있다. DC형의 경우 지급불능상태라는 것이 없지만, DB형은 기업주가 연금지급에 대한 책임을 지기 때문에 기업주의 약속 불이행 등에 따른 연금지급 불능상태를 막기 위해서 1974년부터 연급지급보증공사(Pension Benefits Guaranty Corporation: PBGC)가 지급보증제도를 운용하고 있다.  

나. 연급지급보증공사(Pension Benefits Guaranty Corporation: PBGC)

      

1) 연혁

미국은 1974년 근로자 퇴직급여소득보장법 (Employee Retirement Income Security  Act; 이하 ERISA)에 의해서 연금지급보증공사(Pension Benefits Guaranty Corporation; 이하 PBGC)가 설립되었다. 설립동기는 1960년대 Studebaker 자동차회사와 같은 일련의 기업도산이었다.

  2) 보상 범위

연금지급보증제도는 단일기업주플랜과 복수기업주 확정급여 연금플랜(multi-employers DB pension plan)으로 구분하여 적용된다.  복수기업주플랜은 통상 산업별(예컨대 건설, 운송, 섬유 등) 단체협약에 의해 조성된다. 단일기업주플랜에 가입한 회사는 2003년말 현재 29,500개로서 3,450만명의 근로자 및 퇴직자가 가입되어 있고, 복수기업주플랜에는 1,600개 플랜에 970만명이 가입되어 있다. PBGC는   3,287개 플랜의 45만9천여명에 이르는 퇴직자에게 매월 보장한도 내의 퇴직연금을 지급할 책무를 갖고 있다. 현 근로자 및 복수기업주 연금플랜 하의 근로자까지 포함할 경우 PBGC는 약 93만 4천명의 현재 및 미래 연금을 책임지고 있다.

3) 운영

만약 확정급여형 기업연금을 운용하는 회사가 도산하면 PBGC가 그 연기금의 자산 및 부채를 이관 받는 수탁자가 되어 그 플랜의 가입 근로자 및 퇴직자에게 귀속된 급부를 약속된 방식에 따라 지급하도록 되어 있다. 연금플랜의 해산은 기업이 파산 등의 사유로 자발적으로 이루어지거나 또는 PBGC가 판단할 때 적립상태가 부실할 경우 강제적으로 이루어진다.

단일기업주 플랜의 자발적 해산은 두 종류로 나뉘어진다.

1 정상 해산(standard termination)은 연금플랜이 해산되기 이전 모든 급부를 지급하기에 충분한 재정상태인 경우를 말한다. ERISA 지침에 근로자가 보장된 급부를 일시금이나 보험사의 연금으로 수령 받으면 PBGC의 보장책무는 끝난다. 74년 설립 이후 약 16만 3천개의 정상 해산이 발생했다.

2 부실 해산(distress termination)은 연금플랜이 모든 급부를 지급하기 불충분한 재정상태인 경우로서, 기업주는 제도를 계속 운영할 경우 기업이 파산될 정도로 심각하다는 것을 증명해야 한다. PBGC는 발생한 급부의 대부분을 지급하는 한편 기업주로부터 자금을 구상 받기 위해 노력한다.

반면에 PBGC가 기업의 의지와 상관없이 강제적으로 기금을 해산시키는 경우도 있는데, 이를 비자발적 해산이라고 부른다. 이 경우는 기금을 그대로 존속시키더라도 기금에의 갹출이 부담이 되어 도산 등의 우려가 있으며, 더욱이 그때까지 기다린다 하더라도 보증해야 하는 급부액이 커지리라고 PBGC가 판단한 경우이다. 결국 미국에서는 자발성 여부에 상관없이 적립 부족인 기금이 종결되는 것은 기업의 도산 또는 그와 유사한 사정을 수반하는 경우로 한정하고 있다.

한편 복수기업주 플랜의 경우, 기업주가 파산할 경우가 아니라 연금지급을 위한 자산이 더 이상 연금플랜에 없을 경우 PBGC가 개입한다. 복수기업주 플랜 하의 최대 보장금액은 연 $13,000이며, PBGC는 통상 대출의 형태로 재정지원을 한다.

<그림 III-1> PBGC의 자발적 해산과 비자발적 해산 과정

연금액은 법에 의해 연금지급 개시연령과 가입기간에 따라 최고 한도가 정해져 있고, 이는 매년 조정된다. 예컨대 2004년 기준 65세에 퇴직하는 근로자에 대해 월 최대 $3,698.86(연 $44,386.32)까지 지급이 되는 반면 55세에 퇴직하는 근로자는 월 $1,664.49(연 $19,973.88)을 지급 받는다. 단, 여타 급부(미귀속, 조기퇴직)는 보장되지 않는다. 해산 시점 이전, 5년 사이에 증가된 연금 급부에 대해서는 경과년도에 대해 매년 20%씩 부가하여 적용된다. PBGC는 2003년 해산된 연금플랜의 퇴직자에게 약 25억 달러를 지급하였다.

<표 III-1> PBGC의 월 최대보장액

연금플랜

해산년도

65세 퇴직

월 보장한도

62세 퇴직

월 보장한도

60세 퇴직

월 보장한도

55세 퇴직

월 보장한도

2004

$3,698.86

$2,922.10

$2,404.26

$1,664.49

1994

$2,556.82

$2,019.89

$1,661.93

$1,150.57

1984

$1,602.27

$1,265.79

$1,041.48

$721.02

1974

$750.00

$592.50

$487.50

$337.50

4) 보험료

PBGC의 재원은 세 부분으로 구성되어 있다. 첫째, 약 3만1천여 연금플랜으로부터의 수입보험료 및 그 운용수익, 둘째, PBGC가 급부의무를 인계한 기금이 그 당시까지 적립하고 있던 자산, 셋째, 해산한 기금을 주관하는 기업으로부터 접수한 자산 및 그 운용수익이다. 다만, 이 제도는 국가에서 운영하며 연금지급보증제도가 ERISA에 의해 정해진 것이므로, PBGC가 지급불능 상태에 도달할 경우 재정지원을 해야 하는 것은 정부의 부담(즉, 우발채무)이다. 적자 상태이지만 아직까지 정부 재정에 의한 지원은 없었다.

PBGC의 보험료는 최초 설립 시 가입자 1인당 1달러의 인두세 형태인 고정요율제였고, 그 후 수 차례 인상되어왔다. 그러나 지금은 고정보험료와 변동보험료로 구성된다.  고정보험료는 현재 가입자 1인당 연간 $19이며, 변동보험료는 개별 기업연금기금의 미적립연금부채를 계산하여 $1,000당 연간 $9를 적용한다. 보험료를 개정하기 위해서는 국회의 승인이 필요하며, 1991년부터 변동보험료의 최대한도는 폐지되었으나 가입자 1인당 보험료인 $19는 지속되고 있다. 2003년 보험료수입은 9억3,700만 달러였다. 복수기업주 제도에 대한 보험료는 가입자 1인당 $2.60였다.

고정보험료의 인상배경에는 1980년대 중반에 연이은 기금 파탄에 의한 PBGC재정의 악화를 더 이상 방치할 수 없다는 사실에 있으며, 변동보험료의 도입은 단순히 보험료 수입을 증가시키기 위한 것뿐만 아니라, 적립 부족 기금에 의한 모럴 해저드(적립수준이 충분한 기금에의 편승하는 현상)의 방지 및 적립 부족에 대한 징벌적인 의미가 포함되어 있다.

<표 III-2> PBGC 설립 이후 보험료 수준 및 방식 추이

연도

고정보험료

변동보험료

비고

1974

$1.00

-

1978

$2.60

-

1986

$8.50

-

1988

$16.00

미적립부채 $1,000당 $9

가입자당 최대 $50

1991

$19.00

상동

가입자당 최대 $72

1994

$19.00

상동

최대한도 점진 폐지

1997

$19.00

상동

최대한도 완전 폐지

5) 투자

PBGC의 기금은 보험료 수입으로 조성된 부분과 해산플랜의 수탁자산 부분으로 별도로 운용되고 있다.  보험료로 조성된 부분은 회전기금 (revolving fund)에서 규제에 의해 전액 채권형(fixed-income)에 투자하고 있으나, 지급불능 기업으로부터 인수 받은 수탁자산에 대해서는 규제가 없기 때문에 신탁기금(trust fund)을 통해 많은 부분을 주식에 투자하고 있다.  이 결과 2003년말 PBGC의 총자산 중 60%는 국공채에 투자되고 있으며, 평균 듀레이션(duration) 즉, 가중평균만기는 10년으로 추정된다.  나머지 40%는 주식에 투자되고 있다. 이러한 운용정책은 노동부장관(이사회의장), 재무장관, 상무장관이 포함되어있는 이사회에 의해 결정되고, 운용은 외부의 전문가가 한다. 2003년 채권에 투자된 자산은 $164억 달러, 신탁기금 자산은 $181억 달러였고, 투자수익은 $34억 달러(채권에서 13억, 주식에서 21억)였다.

<표 III-3> PBGC의 자산 구성과 특성

종류

투자규제

재원

규모(2003년)

회전기금

채권형 한정

수입보험료

$164억

신탁기금

이사회에서 탄력적 운용

해산연금제도자산

$181억

<그림 III-2> PBGC의 자산 구성 (2003. 9)

6) 연금플랜 적립 방식

1974년 PBGC설립과 함께 처음으로 최소적립요건(MFR: Minimum Funding Requirement)이 도입되었으나 1980년대 들어 PBGC의 재정상태가 계속 악화되자 1987년 통합예산균형법(OBRA: Omnibus Reconciliation Act)을 제정하여 기금적립에 대한 플랜 제공자들의 자유재량 범위를 축소하기 위하여 최소적립요건을 강화하였다. 그럼에도 불구하고 1980년대 말과 1990년대 초에 걸쳐 미적립부채가 자산을 초과하는 부분인 위험노출 상당액수가 증가하면서 PBGC의 장기적인 건전성이 위협받게 되자 1994년 퇴직연금보호법(RPA: Retirement Protection Act)을 제정하여 최소적립요건을 강화하였으며 이를 통한 지급보증의 확보를 도모하고 있다. 즉 ERISA는 제도종료보험의 창설 및 수탁자책임의 명확화 등 수급권 보호를 목적으로 제정되었으나 거액의 적립부족 등으로 PBGC의 재정이 악화되자 1994년에 기업연금의 적립요건 강화, 플랜종료보험의 보험료 적정화, PBGC에 의한 기업연금재정의 관여 등 수급권 보호강화를 내용으로 한 퇴직연금보호법이 제정되기에 이르렀다.

7) 조기경보제도

연금기금의 파산을 방지할 수 있는 조기 예방 방안의 모색이 무엇보다도 필요하기 때문에 기금의 적립부족액이 지나치게 큰 기업을 추출하여 중점적으로 감시하고 필요한 시정책을 요구하는 조기경보 프로그램을 1990년대에 도입하였다. 예를 들어 GM사에 의한 자회사 주식의 갹출과 같이, 자회사의 연금기금이 적립부족에 빠져 있는 경우 모회사가 그 자회사의 매각을 계획하고 있는가 등도 감시하게 된다. 이는 자회사 매각 후에 적립 부족에 빠져있는 기금의 건전성 확보에 대해 모회사와 매각 상대방의 어느 쪽이 최종 책임을 지는 가가 애매하고 문제가 복잡하기 때문이다. 감시대상은 재무상태가 열악하거나 미적립규모가 큰 기업이다. 만약 (1) 기업의 신용평가등급이 투기회사채 등급으로 부채 2천5백만 달러 이상의 연금플랜 스폰서이거나, (2) 평가등급에 상관없이 기업의 연금플랜의 부채가 2천5백만 달러 이상임과 동시에 미적립부채가 5백만 달러 이상이면 조기경보 차원에서 기업 거래에 대해 정보를 요구할 수 있다.

PBGC의 관점에서 가장 큰 리스크를 갖는 기업을 조기에 발견하기 위해 특별한 수단, 기법 및 재무 전문성을 활용하고 있다. 프로그램을 충실화 하기 위해 PBGC는 공개정보를 이용하는 이외에 노동부(PWBA: Pension Welfare Benefits Administration) 및 국세청(IRS), 증권감독원(SEC) 등 정부내 관계기관과 협력하고 있을 뿐만 아니라 전문적인 지식도 필요하므로 200명이 넘는 변호사, 연금계리사, 공인회계사, 재무분석가를 직원으로 채용하고 또한 외부의 금융서비스업자에게도 업무를 위탁하기도 한다. 일단 연금보장 프로그램에 위협이 되는 거래를 규명할 경우, 공사는 기업 대표(GM의 경우 CFO)와 협상을 통해 미적립부분에 대한 추가적 안전장치(보증이나 보증신용장의 제공 등)를 제공토록 한다. 다만 기업이 교섭에 응하지 않는 경우 등은 법적 소송을 제기할 수 있다. 원래 모든 기업은 최저갹출의무를 충족시킬 수 없거나 연금급부를 결정된 계획대로 지급할 수 없는 경우, 그리고 기업의 매수(합병 등 기타 기금과의 통합이 이루어지는 경우 등 기금의 종결과 연결되는 사태가 발생하는 경우에는 PBGC에 30일 이내에 보고하는 것이 의무이다. 이와 같은 조기경보 프로그램은 PBGC가 적극적으로 대응할 수 있게 한다.

<표 III-4> 조기경보제도의 발동 사례

기  업

배  경

PBGC의 움직임

New Valley

Corp.

금 융 업

New Valley는 91년 11월 회사갱정법 신청, 사업재건과정에서 자회사 Western Union 매각 희망, Western Union의 기금이91년말 현재 16,000명의 가입자를 포함. 4억 달러의 적립부족 상태

PBGC는 자회사 매각 결과, 적립부족 기금에 대한 책임이 New Valley와 매수선 사이에서 불명확하게 될 것을 우려, 매각실시 전에 기금을 강제적으로 종결시켜 Western Union의 자산접수에 나설 것을 통고

↓

Western Union의 매수선 First Financial Management Corp.는 95년 동사가 기금을 인수하는데 동의. 그 후 기금에 대해 1억 9,900만 달러의 갹출을 행함

Trans  World Airlines

(TWA)

항공운수업

TWA는 92년 1월 회사갱생법 신청.

동년 12월 현재 두 개의 기금에서 합계 10얼 달러의 적립부족 상태

PBGC는 TWA 및 이전 소유자인 C. Icahn과 교섭

↓

93년 초에 합의에 도달. TWA는 3억 달러의 담보부증권을 발행하여 기금에 갹출하기로 함. 이 증권의 이자지불과 Icahn의 소유기업의 자금으로 TWA의 갹출의무를 달성

Worldward

& Lothrop

Holdings

소 매 업

W&L은 94년 1월 회사갱생법 신청.

동사의 기금은 그 시점에 10,000명의 가입자를 포함, 3,000만 달러의 적립부족 상태

PBGC는 동사의 사업재건의 진행되고, 연금기금의 유지에 필요한 가입자수가 상실될 것을 우려하여 동사와 교섭

↓

사장 겸 1대 주주인 A. Taubman와 95년 합의에 도달, 관계자 1개사가 기금에 계속 갹출하고, 다른 관계자가 그 갹출을 보증하기로 함. 적립부족 해소 후 W&L은 기금을 종결하고 가입자에게 일괄급부 또는 보험회사의 연금을 제공함

James River

종이제품

제조업

James River는 통신지부분에서 철수하고 Crown Vantage를 신 회사로 설립하고자 계획.

신 회사의 사원 8,000명이 가입하는 12개 기금은 합계 5,500만 달러의 적립부족 상태

PBGC는 신 회사의 기금이 적립부족이라면 책임소재가 James River와 신 회사 사이에서 불명확하게 될 것을 우려하여 James River와 교섭

↓

95년 James River가 12개의 기금 모두에 대해 스스로 스폰서를 계속하던가 신 회사의 갹출부족분의 책임을 지는 방법 중 하나의 방법으로 대처하기로 합의

한편 PBGC는 1999년부터 매년 연금기금의 적립부족(절대액이 아닌 적립비율 측면에서)이 가장 심각한 50대 기업의 리스트를 발표하고 있다. 이 리스트에 게재되는 것 자체는 기업 이미지 악화 이외에 실질적인 영향은 없다. 그러나 리스트는 주요한 언론매체에 보도되기 때문에 리스트에 기재된 기업의 종업원 및 퇴직자들이 동요하는 등의 문제들이 나타나고 있다. 따라서 최근에는 다수의 기업들이 리스트가 발표되기 이전에 리스트에 기재되지 않기 위해서는 어느 정도를 갹출하면 되는 가를 문의하고 있어 PBGC가 의도한 적립부족에 대한 기업측의 의식을 고양시키는 효과는 충분히 달성하고 있다고 할 수 있다.

8) 주요 이슈

PBGC는 창립부터 재무적으로 문제가 있어 왔다. 1990년대 후반 수년간 흑자를 유지했고, 2000년에는 97억 달러의 흑자를 기록하였지만, 요즘 상당한 적자에 시달리고 있다. 구체적으로, 단일 기업주제도에서 적자가 급격히 늘어나고 있는 실정으로 2003년 말 현재 PBGC 자산은 340억 달러이고, 부채는 452억 달러로서 장부상으로 112억 달러의 적자가 시현된 상태이다. 지난 3년간 연간 실질 클레임은 이전 연간 클레임의 15배 수준이었다. 112억 달러의 적자 이외에도 PBGC는 투기회사채 등급을 갖는 기업들에 대해 850억 달러의 추가적인 리스크에 노출되어 있다. 한편 PBGC는 2004년 중반 현재 미국 연금기금의 과소적립된 총금액이 2,780억 달러로 추정하고 있다.  이처럼 PBGC의 재무상태가 급격히 변동함에 따라 많은 이들의 우려를 자아내고 있고, 그 생존 자체가 문제시됨에 따라 정부에 의한 자금지원 가능성을 제기하고 있다. 실제 미의회의 감사국은 PBGC를 고위험으로 분류하고 있다.

그 동안 왜 이렇게 PBGC가 대규모 적자를 보여 왔는가에 대해 많은 논의가 있었고, 주 요인을 거론하면 다음과 같다.

1 리스크의 집중

PBGC의 리스크 풀(risk pool)은 글로벌경쟁과 굴뚝산업에서 지식기반경제로의 변화로 영향을 받는 산업(철강, 자동차, 항공산업 등)에 집중되어 있다. 2001년 가입대상의 거의 반수가 제조업체에 소속되어 있었으며, 이 업체의 상당수가 노조가 강하고 고정요율제도로 운영되었다. 특히 이러한 기업들은 계약상 정기적으로 소급해서 인플레를 보전하고 급부 인상을 위한 일정금액을 지급함에 따라 PBGC를 특히 위험스럽게 만들었다. 연금인상 약속은 사전에 세제상의 한계로 사전에 적립될 수 없기 때문에 이런 연금제도하에서 과소적립 상황은 자동적으로 그리고 종종 크게 발생했다. PBGC는 철강산업과 항공산업에 여전히 크게 집중되어 있으며, 유나이티드 항공사(United Airlines)의 악화된 재무상태는 앞으로 PBGC의 커다란 클레임으로 현재화 할 리스크를 높이고 있다.

<그림 III-3> 과거 PBGC의 클레임 분포 (FY 1975-2002)

28%

All others

$4.7bn

17%

Airlines

$2.8bn

56%

Steel

$9.4bn

자료: PBGC

주: PBGC 수익자중 철강업종은 3% 미만, 항공업종은 2% 미만임

② 자산부채 불일치

PBGC가 거액의 적자를 보는 또 다른 원인은 최근 들어 연금기금의 자산믹스와 PBGC 자체의 자산믹스에 있다. 통상 미국의 연금제도의 부채는 듀레이션이 장기이지만 자산은 70% 정도가 주식에 투자되고, 나머지는 부채보다 듀레이션이 단기인 채권에 운용되어 왔다. 이에 따라 연금제도의 자산부채 불일치가 심해졌고, 이에 따라 PBGC도 2000년 이후 발생한 저금리와 저조한 주식시장 환경에 의한 리스크에 노출되었다.

③ 취약한 적립 방식

미국의 적립 방식은 오랫동안 조정하고 이연하는 구조를 갖고 있어 기업이 순차적으로 연금재정의 적자를 해소해 나가지 못하게 한다. 즉, 많은 금액을 최종적으로 투입해야 하지만 기업은 막상 그렇게 할 수 있는 상태가 될 수 없음을 이러한 적립 방식은 의미한다. PBGC의 최고책임자인 Steven Kandarian은 PBGC가 적자에 봉착하게 된 주요 원인 중의 하나로 부채를 과소평가하게끔 하는 취약한 적립 방식을 거론한 바 있다. 아울러 그는 contribution holidays(갹출면제제도)와 최대적립방식(재정 흑자를 유지할 세제 유인이 없다는 점)을 또한 거론하였다.

 

④ 정치논리의 개입

의회로부터의 정치적 간섭은 과소적립 문제를 더욱 악화시켰다. 로비 압력에 의한 정치인들의 간섭으로 재무적 곤경에 처한 기업에 일시적인 유예 조치가 취해졌고, 이는 이미 취약한 적립 방식을 유명무실하게 만들었다. 2004년 4월, 잠정법안이 통과되었는데, 이는 부채평가에 적용되는 할인율을 변경시킴으로써 기업들이 DB 플랜에 지급해야 하는 약 800억 달러로 추산되는 보험료를 감소시키는 효과를 야기한다. 나아가 미의회는 PBGC에 역사적으로 보나 잠재적으로 보나 커다란 리스크인 철강, 항공산업에 16억 달러의 추가적인 지원을 하였다. 이러한 의회의 조치들은 적립방식을 보다 강화하려는 PBGC의 계획과 상충되는 것이다. 이러한 조치들은 어려움에 처한 산업들을 일시적으로 돕는 효과는 있지만 PBGC의 재정상태를 악화시킬 것으로 전망된다. 또한 정치적 개입은 우선순위와 보상수준이 협상 대상이 되는 파산 워크아웃 단계에서도 나타난다.

PBGC의 문제는 자신을 보호할 충분한 권한이 없다는 것이 아니고 그러한 권한을 정치적 개입으로 인해 제대로 사용할 수 없다는데 있다. 그 권한은 과소적립 연금제도에 대한 보험료 인상, 파산 시 우선청구권, 강제적 청산을 들 수 있다. 또한 재무적 곤경에 처할 것으로 예상되는 기업에 대해 조기경보시스템을 운영하기도 한다. 그리고 PBGC의 보험료 수준이나 운영구조를 변경하기 위해 의회의 승인을 받아야 한다는 점은 이 기관이 적절히 장기적으로 문제를 해결할 수 있는 능력을 저해시킨다. Alicia Mundell (1982)은 다음과 같이 PBGC의 문제에 대해 논평한 바 있다. “PBGC의 취약성은 연금 스폰서의 행동을 통제하지 못하는 데서 기인한다. 종종 PBGC는 기업의 파산이 임박할 때까지도 연금플랜에 대한 구체적인 정보를 갖지 못한다. 따라서 PBGC는 항상 재무적으로 취약할 수밖에 없게 되고, 민간 연금 시스템을 결국 연방정부가 보장하게 되기 쉽게 된다.”

⑤ 부적절한 보험료 수준

의회에 의한 정치적 개입뿐만 아니라 PBGC가 책정하는 보험료는 의회에 의해 결정된다. 따라서 경제적으로 적정한 수준의 보험료가 아니라 정치적으로 합당한 보험료 수준으로 결정되는 문제를 갖는다. 보험료는 시장에서 결정되지 않으며, PBGC가 노출되어 있는 제반 리스크를 적절히 고려하지 못한다. 장기적으로 수입보험료는 지급보험금과 동일해야 함에도 불구하고, PBGC의 연금 채무액은 급격히 증가한 반면-이자율과 인플레에 일부 기인-보험료는 상응하게 인상되지 못하였고, 이는 불가피하게 PBGC의 적자 요인으로 작용한 것이다. 또 문제가 되는 것은 그나마 낮게 책정된 보험료도 제대로 완전하게 징수되지 못한다는 것이다. PBGC는 과소적립액 1천 달러에 대해 9달러에 해당하는 변동보험료를 부과하게 되어 있지만 이것이 제대로 걷히지 않는다는 것이다. 예컨대 2002년 과소적립규모를 약 4천억 달러로 추산하므로 36억 달러의 보험료가 납부되었어야 했지만, 현실은 단지 7억 8,700만 달러를 징수했고, 이중 5억8,600만 달러는 일인당 19달러인 고정요율에 의거한 보험료였고, 나머지 2억 달러가 과소적립수준에 의거한 변동보험료 분이다. 따라서 실제 거두어들인 변동보험료는 1천 달러에 대해 9달러가 아니고 5.5%에 불과한 0.5달러에 해당하는 수준이었던 것이다.

한편 PBGC의 적정보험료 수준에 대해 많은 연구가 있었지만 최근 두드러진 연구로 Boyce and Ippolito(2002)를 들 수 있다. 이들은 옵션모형이나 순현가방식에 의한 방법론상의 단점을 극복하는 수단으로 몬테카를로 방식을 채택하여 적정 수준을 추정한 바 있다. 그 결과 그들은 적정 보험료로 부보금액 $1,000당 $24.67를 제시한 바 있다.

2. 캐나다

가. 개요

캐나다는 OAS(Old Age Security)라는 사회보장프로그램이 거의 모든 65세 이상의 노인인구에게 기본적인 퇴직급여를 제공한다. 이 OAS 프로그램을 보완하는 소득비례연금으로 캐나다연금플랜(CPP: Canada Pension Plan) 프로그램이 존재한다. CPP는 캐나다 근로자, 고용자, 자영업자들이 참여하고 있는데 CPP는 퀘벡 주를 제외한 캐나다의 모든 주(province와 territory)에서 운영된다. 퀘벡 주의 경우 퀘벡 연금플랜(Quebec Pension Plan)이 있다.

사회보험인 OAS와 CPP의 다음 단계로 기업 등 고용주가 제공하는 사적 퇴직연금이 있다. 현재 약 40%의 캐나다 근로자들은 사적 퇴직연금에 가입하고 있다. 세제적격 퇴직연금인 RPP(Registered Pension Plan)나 RRSP(Registered Retirement Savings Plan)인 경우, 가입자의 보험료는 세제혜택을 보게 된다. 캐나다의 세제적격 퇴직연금 플랜은 DB형과 DC형으로 나뉘어진다.

나. 연금지급보증기금(Pension Benefit Guarantee Fund: PBGF)

     

1) 연혁

캐나다의 경우, 온타리오 주에만 연금지급보증기금(PBGF)이 존재한다. 온타리오 주는 캐나다의 중공업 핵심 지역이며, 많은 중공업 관련 기업들이 도산하면서 정치적 압력이 높아짐에 따라 PBGF는 1980년에 설립되었다. 이는 미국의 PBGC가 성숙기에 접어든 중공업 부문을 지원하기 위해 1974년에 설립된 것이나, 영국에서 최근 파산한 기업수의 증가로 6만명의 연금지급이 어려워지고 이에 대한 정치적 압력이 높아지자 지급보증제도를 도입키로 한 것과 유사한 맥락이다.

PBGF는 미국에서 PBGC가 도입되고 6년 후에 설립되었기에 이를 거울삼아 몇 가지 문제점을 처음부터 피할 수 있었다. 예컨대 담보는 연금스폰서의 파산 시에 제공하고 고용주 자산에 대한 질권(lien) 설정 금액은 부보된 연금자산의 부족분에 상응하도록 하며, 과소적립된 플랜의 자발적 청산도 인정하지 않고 재무적 곤경을 겪는 고용주의 갹출 면제는 인정하지 않는다.

2) 보장 범위

약 1백만명의 수익자에 대한 연금 급부를 보장하며, 미국처럼 온타리오 주의 PBGF는 노조가 강한 중공업 부문의 고정요율 확정급여형 연금플랜(flat rate pension plan)를 담보한다.

3) 운영

의무가입이며 과소적립된 확정급여형 퇴직연금플랜을 갖는 민간기업이 파산할 경우, 관리인이 지명되고 'PBGF 선고(declaration)'가 이루어진다. PBGF는 연금기금에 자금을 할당하고, 이 자금은 퇴직연금부채를 담보하기 위해(예컨대, 종신연금의 구입) 사용된다.

연금급부는 미국의 PBGC보다 훨씬 적은 연간 12,000 캐나다 달러를 최대한도로 보장된다. 이 금액은 인플레이션에 연동되지 않으며, 도입된 이후 불변이다. 3년 미만의 퇴직연금부채, 그리고 해산되기 3년 이내에 이루어진 연금급부의 인상, 다수기업주 플랜(multi-employer scheme)은 PBGF의 보장 대상이 아니다.

4) 보험료

최초의 보험료는 미적립부채의 0.2%였으나, 곧 가입자 1인당 연간 1캐나다 달러가 추가되었다. 즉 가입자수와 미적립금액에 의해 보험료가 산정된 것이다. 1990년대 초반 농기계제조업체인 Massey-Combines로부터의 대형 클레임이 있었고, 이로 인해 PBGF는 일시적으로 주정부로부터 자금지원을 받아야 했다. 나아가 지원받은 자금에 대한 이후의 이자 부담은 총수입보험료에 상응하는 것이었다.

이에 따라 새로운 보험료 구조가 도입된 바 그 특징은 리스크 조정부분에 대해 할증 구조(sliding scale)을 적용하는 것이다. 해산 기준에 의해 미적립된 연금제도의 경우, 리스크반영요율은 총부채의 10%에 달하는 미적립부채의 0.5%로 인상되었다. 총부채의 20%에 달하는 추가적인 미적립부채에 대해서는 연간 1%로 인상되고, 그 이상에 달하는 미적립부채에 대해서는 1.5%로 인상되었다. 완전적립된 연금플랜의 경우, 리스크반영보험료는 가입자 1인당 1달러이다.

PBGF는 2001년 Algoma Steel Company의 구조조정 (reorganization)으로 대형 보상청구가 발생해서 현재 다시 적자로 돌아섰다. 2004년 3월말 현재 재무제표를 보면 자산 6억1,600만 캐나다달러이며, 부채 7억2,300만 캐나다달러로서 1억7백만 캐나다달러의 자본잠식이 발생하였다. 나아가 3개사가 파산절차를 밟고 있어, PBGF에 대한 잠재적 클레임의 규모는 약 5천만~6,540만 캐나다달러에 달할 것으로 추정되고 있다. 재무제표에 의하면 온타리오 주 정부는 PBGF의 재정난을 타개하고자 11년 균등상환조건의 무이자대출 3억3천만 캐나다달러를 제공하고 있다. 따라서 향후 보험료는 인상될 것으로 전망된다.

5) 주요 이슈

캐나다의 경우 온타리오 주만 지급보증기금을 운영하고 있는데, 연방정부는 연금지급보장제도를 국가적으로 도입할 의사가 없음을 밝힌 바 있다. 캐나다에 등록된 확정급여형은 95%는 주정부에 등록된 DB Plan이며 이 중 온타리오 주가 약 50%를 차지한다. 즉, 연방에 등록된 확정급여형은 5%에 불과하다.