현장에 묻고 정책으로 답하다...기조강연 15분씩 발표 후 토크1 주제강연...

교/육/자/치/포/럼

교육자치 현장에 묻고

정책으로 답하다

1차포럼

일시_2020. 1. 9.(목) 10:00~17:00 장소_세종특별자치시교육원(세종)

2 | 교육자치포럼

| 인사말 |

함께 만드는

‘교육자치 포럼’에

여러분을 초대합니다.

자치의 힘은 참여자 모두로부터 나옵니다.현장 교사들의 참여로, 모든 학생과 학부모의 참여로 교육자치가 실현될 것입니다.

교육자치와 분권에 대한 서로의 인식과 경험을 나누고 실천 방안까지 모색하기 위해 참여의 마당을 마련했습니다.

세종에서 시작해 수원에서 나눔의 자리를 갖습니다.제주에서는 정책제안자들이 모여 교육자치 실천을 위한 구체적 방안을 제안할 것으로 기대합니다.

현장에 묻고 정책으로 답하는 ‘교육자치 포럼’에교육가족 여러분을 모십니다.

고맙습니다.

2019. 12.

‘현장에 묻고 정책으로 답하다’ | 3

인사말 ······································································································································································································2 일정표 ······································································································································································································4

【강연】[발제1] 교육자치란 무엇인가? / 징검다리 대표 곽노현(전 서울시교육감) ·········································8[발제2] 교육자치, 학교자치 어디까지 왔나? / 고양 낙민초 교사 공정욱 ····································17

【주제발표】 교육자치와 학교자치 나아갈 방향은?[제도] 교육자치(학교자치)와 제도 / 충북대 교수 나민주 ············································································37[인사․재정] 교육자치(학교자치)와 인사·재정·사무 / 충남교육청 교육혁신과장 이병도 ········49[교육과정] 교육과정 생태계의 미래지향적 복원 / 서울교육연수원 원장 함영기 ·····················59

주제 세션 : 제도(자치와 분권, 제도와 법령)

• (지방)교육자치의 발전을 위한 법률 제･개정 방향 / 한국교육개발원 황준성 ···················70 • 한국의 교육입법과 학교교육 실태 / 경기 청솔중 교사 신동하 ······················································97 • 학교자치조례 과연 학교자치를 촉진하는 것인가? / 전북 신동초 교장 유옥엽 ···········119 • 학교자치기구 법제화의 의미와 과제 / 참교육연구소 김민석 ························································134

주제 세션 : 인사 및 재정(자치권, 권한-사무배분)

• 교육자치 관점에서 본 교원 인사제도 혁신 방안 / 한국교육개발원연구원 박영숙 ····156 • 교육자치, 학교자치를 위한 지방교육재정 확보의 의미와 과제는 무엇인가?

/ 서울교육청사무관 정효영 ·········································································································································170 • 시․도교육청과 학교의 교육 권한 및 사무 배분 사례 / 전북교육청 장학관 양항룡 ·····176 <토론> 「인사·재정·사무 자치권 어떻게 개선해야 하는가?」에 대한 토론문

/ 전교조 교사 강신만 ·······································································································································186 <토론> 교육자치 구현을 위한 공동의 노력 / 부산교육청 사무관 권숙향 ··········································190 <토론> 교육자치(인사, 재정, 사무 배분) 현장에서 답하다 / 명일여고 교사 배성우 ·················194

주제 세션 : 교육과정(자율권, 교육거버넌스)

• 학교교육과정 자율화를 위한 기반과 과제 / 한국교원대 교수 정광순 ··································199 • 교육과정 거버넌스 구축 방안 / 전북대 교수 박휴용 ··········································································233 • 학교교육과정 자율권 확대 방안 / 경남 양덕중 교장 황금주 ························································254 <토론> 교육과정 자율권과 학교교육의 변화 / 충북 수곡중 교사 한영욱 ··········································262 <토론> 학교의 교육과정 자율화에 대한 단상 / 국가교육회의 장학사 윤상혁 ································267 <토론> 교육자치를 위한 교육과정 자율화 실현 방안 / 전남교육청 장학관 김유동 ···················273

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| 일정표 |

1차 포럼 세종특별자치시교육원

※ 포럼 내용 각 시도교육청으로 피드백 할 예정

시 간 운 영 내 용 비고09:50~10:10 자료집 배부 및 안내/ 교육자치 홍보 영상 관람 등록

10:10~10:20

환영합니다. 함께 합시다!개회사

10:20~12:30(130′)

기조강연 및 현장토크【진행자】 경기도교육연구원 원장 이수광

【강연】[발제1] 교육자치 무엇인가? / 징검다리 대표 곽노현(전 서울시교육감)[발제2] 교육자치, 학교자치 어디까지 왔나? / 낙민초 교사 공정욱[토크1] 강연자와 청중, 토크로 만나다

【주제발표】 교육자치와 학교자치 나아갈 방향은?[제도] 교육자치(학교자치)와 제도 / 충북대 교수 나민주[인사․재정] 교육자치(학교자치)와 인사·재정 / 충남교육청 교육혁신과장 이병도[교육과정] 교육자치(학교자치)와 교육과정 / 서울교육연수원 원장 함영기[토크2] 강연자와 청중, 토크로 만나다

기조강연15분씩 발표 후 토크1

주제강연15분씩, 발표 후 토크2

12:30~13:50 점심식사/ 세션 이동 개별

13:50~15:10(80′)

주제 세션 비고

제도(자치와 분권, 제도와 법령)

인사 및 재정(자치권, 권한-사무배분)

교육과정 (자율권, 교육거버넌스)

3개 세션 중1개 선택

발표자는 20분 이내토론자 10분 이내

기록자

￭ 제도(법)를 어떻게 개선해야 하는가?

￭ 인사·재정·사무 자치권 어떻게 개선해야 하는가?

￭ 교육과정 자율권 어떻게 개선해야 하는가?

(좌장) 충북대 교수 나민주 (주제 발표) • 교육자치와 법률 제개정

/ 한국교육개발원 황준성 • 학교교육을 저해하는 법령 정비

/ 경기 청솔중 교사 신동하 • 학교자치조례 제정의 의미와 과제

/ 전북 신동초 교장 유옥엽 • 학교자치기구 법제화

/ 참교육연구소 김민석

(좌장) 충남교육청 교육혁신과장 이병도(주제 발표) • 교원인사정책 혁신방안 / 한국교육개발원 박영숙

• 지방교육재정 확보방안 / 서울교육청 사무관 정효영

• 교육청과 학교의 사무배분 / 전북교육청 장학관 양항룡

(좌장) 서울교육연구관 손동빈(주제 발표) • 교육분권과 교육과정 자율권 / 교원대 교수 정광순

• 교육과정 거버넌스 구축 방안 / 전북대 교수 박휴용

• 학교교육과정 자율권 확대 방안 / 경남 양덕중 교장 황금주

15:20~16:30(70′)

(패널 토론)

(청중 질의응답)

(종합토론)

(지정 토론) • 전교조 교사 강신만 • 부산교육청 사무관 권숙향 • 명일여고 교사 배성우

(종합토론)

(지정 토론) • 충북 수곡중 교사 한영욱 • 국가교육회의 장학사 윤상혁 • 전남교육청 장학관 김유동

(종합토론)

17:0~ 귀가

‘현장에 묻고 정책으로 답하다’ | 5

2 차 포럼 수원컨벤션센터

※ 포럼 내용 각 시도교육청으로 피드백 할 예정

시 간 운 영 내 용 비고09:40~ 자료집 배부 및 안내/ 교육자치 홍보 영상 관람10:00~ 10:50

환영합니다. 합께 합시다! 개회사/환영사, 교육감 토크 【진행자】 경기도교육연구원 원장 이수광

참석 교육감님

10:50~ 12:30(90′)

기조 강연 【진행자】 경기도교육연구원 원장 이수광￭ (기조강연)

1. 교육자치 무엇인가? / 징검다리 대표 곽노현(전 서울시교육감)2. 교육자치, 학교자치 어디까지 왔나? / 제주대학교 교수 고전3. 교육자치, 학교체제 경과와 전망 어떠한가? / 한국교원대학교 교수 김용

￭ (현장토크) 강연자와 청중, 토크로 만나다 / 진행자 경기도교육연구원 원장 이수광12:30~ 14:00 점심식사/ 세션 이동 개별

14:00~ 15:20(80′)

주제 세션 비고

교육자치와 체제 교육자치와 분권 교육거버너스와 협력체제 학교자치1 학교자치2

5개 세션 중1개 선택

발표자는 20분 이내

토론자 10분 이내

￭ 제도적 접근, 무엇이 필요한가?

￭ 어디까지 왔고, 무엇을 준비해야 하는가?

￭ 교육거버넌스와 협력체제 어떻게 구축할 것인가?

￭ 학교자치, 무엇이 필요한가?

￭ 학교자치, 법화(法化)가 필요한가?

(좌장) 전북교육청 공보담당관 이승일(주제 발표)

• 법률 제개정/한국교육개발원 황준성

• 인사제도(교원정책)/한국교육개발원 연구원 박영숙

• 지방교육재정/경기대 교수 하봉운

• 교육분권과 교육과정의 자율권/부산대 교수 박창언

(좌장) 충북교육청 정책기획과장 김상열(주제 발표)

• 교육의 지방분권에 대한 요구분석과 교육자치 로드맵/한국교육개발원 유경훈

• 교육자치 역량강화 방안/충북대 교수 나민주

• 교육청, 학교의 권한 배분 사례 발표/전북교육청 장학관 양항룡

(좌장) 전남교육청 정책기획관 김영중

(주제 발표)• 교육거버넌스 구축 의미와 과제/공주대 교수 양병찬

• 지자체-교육청 간 협력 시스템 구축 /인천교육청 마을교육지원단장 김태정(사례발표)

• 청소년 학습플랫폼 구축 사례/경기교육청 장학사 서우철

• 학교자치와 학교협동조합 운영 사례/서울교육청 학교협동조합 전문가 장이수

(좌장) 강원교육청 정책기획장학관 이낙종(주제 발표)

• 교육과정의 자율성 확대 방안/경희대 교수 성열관

• 학교자치를 위한 교원정책/한국교육개발원 교원정책실 김혜진

• 학교문화 조성 방안/ 광양 제철고 교장 강범식

(좌장) 대구교육청 기획조정과장 이철구(주제 발표)

• 법화(法化) 사회, 학교교육을 위한 입법 실태와 개선방안/한국교원대 교수 김용

• 학교자치조례의 내용과 의미/경기도교육청 장학관 이대성

• 학교자치기구 법제화 의미와 과제/참교육연구소 김민석

15:20~ 16:30(70′)

(청중토론)

(종합토론)

(지정 토론) • 명일여고 교사 배성우 • 서울 마곡중 교사

최주연 • 경기 장곡고 교장 이성(종합토론)

(청중 질의 응답)

청중 사례 공유

(종합토론)

(지정 토론) • 국가교육회의 교사 정용주

• 대구명곡초 교감 이성호

• 성남상탑초 교장 이상철(종합토론)

(지정 토론) • 광주 광주학강초 교사 김승중

• 서울 북서울중 교장 고효선

• 전북교육청 장학관 정성우(종합토론)

기록자

17:00~ 귀가


3 차 포럼 호텔에이시티제주

【1일차】 2020. 2. 13.(목) 13:00~19:00시 간 운 영 내 용 비고13:00~13:20 등 록 자료집 배부 및 안내 / 교육자치 홍보 영상 관람

13:20 개회식 개회사 없는 개회식

13:20~13:50(30′)

세션 공유

1, 2차 포럼

핵심 내용 및

쟁점사항공유

세션별 결과 공유

1. 교육자치와 분권, 제도 개선2. 교육자치와 인사·재정‧사무배분3. 교육자치와 교육과정4. 교육자치와 협력 체제5. 교육자치와 학교자치

13:50~14:30(40′)

기조강연 교육자치 시대, 아래로부터의 정책 생성 의미와 과제 / 경기도교육연구원 원장 이수광

14:30~14:45 휴식

14:45~17:30(165′)

정책 제안퍼실리테이터+ 정책 제안자(공모)+ 전문가※주제 유형별 원탁토론

모둠별 자유 토론 (생각나누기)심화토론

- 교육자치(학교자치) 제도 개선(법, 재정, 인사, 사무) 방안- 교육자치(학교자치) 역량강화 방안- 교육과정 자율권 확대 방안- 학교자치를 위한 학교 문화 조성 방안- 학교자치 지원 시스템 구축 방안- 교육거버넌스와 교육협력 체제 구축 방안

17:30~19:00 석식 후 자율 모임

【2일차】 2020.2.14.(금) 09:00~12:00시 간 운 영 내 용 비고09:00~10:00(60′)

정책정책안 공유 모둠별 정책 과제 만들기 (ppt발표 세팅 완료 시각: 09:50)–정책제안에 대해 토론, 토의를 통해 구체적인 대안 제시 참석

교육감님(정책제안에 대한 코멘트 포함)

10:10~11:55(105′)

이런 정책, 어때요 정책 제안 공유 및 교육감님과의 토크

12:00~ 귀가

기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 기조강연 및 및 및 및 및 및 및 및 및 및 및 및 및 및 및 및 및 및 및 및 및 및 및 및 및

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교육자치 현장에묻고정책으로답하다

8 | 기조강연 및 현장토크

교육자치란 무엇인가?

징검다리 대표 곽노현(전 서울시교육감)

기조강연자로 초청돼 영광이다. 서울교육감으로 10년 전에 잠시 재직했을 뿐인데도 주최 측에서 교육자치와 관련해서 교육감으로서 생각하고 경험한 바를 풀어달라는 요청을 받고 매우 난감했다. 실은 당시에는 교육자치와 관련해서 별다른 구상이나 경험을 갖고 있지 않았다. 분명한 건 당시 이주호 교육부장관이 나의 다른 정책구상들은 카피레프트로 마구 가져다 쓰면서도 체벌금지와 학생인권, 무상급식과 혁신학교 정책에 대해서는 사사건건 재 뿌리고 제동을 걸며 갈등을 확대했다는 것이다. 막상 교육부장관이 마음먹고 달려드니 교육감이 감당하기 쉽지 않았다. 한마디로 나는 당시 교육부와 관계에서 지방교육자치의 한계를 온몸으로 느꼈다.

10년 전만 해도 교육자치, 특히 학교자치는 지금과 달리 교육계의 주요의제나 키워드가 아니었다. 서울과 경기 등 6인의 진보교육감이 등장했으나 이명박 정권시절이었고 무상급식, 체벌금지, 혁신학교를 추진하기에도 바빴다. 박근혜 정권에서도 진보교육감들은 누리과정 예산전가와 역사교과서 국정화 등 교육부의 횡포와 싸우는 한편 기존 아젠다를 고나갔다. 그럼에도 불구하고 교육자치의 이름으로 학교자치를 강조하고 교육과정 자율편성권을 요구하는 근자의 움직임은 진보교육감시대의 자연스런 진화이자 발전이다. 혁신학교와 혁신교육지구 운영경험 및 4차 산업혁명시대의 새로운 교육 요구가 바탕에 녹아있기 때문이다.

교육자치와 관련한 강연에서는 먼저 직선교육감 중심의 지방교육자치제의 현실과 문제점을

살펴본 후 교육부의 과도한 권한과 지나친 개입행태를 비판하고 학교자치의 강화 필요성을 역설하는 게 일반적이다. 이번 행사에서는 학교자치의 현황과 전망에 대한 주제강연이 바로 이어지기 때문에 학교자치에 대해서는 당위성에 대한 원론적 언급으로 그친다. 그 대신 교육감직선제에 대한 비판과 반론을 보론 형식으로 살펴보기로 한다.

【강연】 [발제1]

기조강연 및 현

장토크

[발제1] 교육자치란 무엇인가? | 9

교육자치의 개념

일반적으로 교육자치란 교육이 고도의 전문분야로서 교육주체들의 자치영역이 되어야한다는 당위적 원칙과 요청을 의미한다. 교육자치 이념은 교육의 대외적 자주성과 대내적 자율성을 요구한다. 즉, 교육에 관해서는 교육계 바깥에서 이래라 저래라 간섭하지 못하고 교육계 내부에서 고도의 전문성에 입각해서 자율적으로 결정해야 한다는 뜻이다. 물론 교육자치는 지도원칙으로서 큰 방향을 제시할 뿐 절대적이지 않고 특정내용을 갖지도 않는다. 다시 말해서 얼마든지 정당한 제약과 한계를 둘 수 있을 뿐 아니라 다양한 제도적 모습으로 구현될 수 있다. 교육자치의 실태는 자치비전, 자치단위, 자치방식을 어떻게 제도화하느냐에 달라진다.

현실적으로 존재하는 교육자치의 모습을 파악하기 위해서는 첫째, 교육부-교육청-학교의

관계. 특히 학교가 교육청에 대해, 교육청이 교육부에 대해 어떤 자율성을 보장받고 있는지 살펴봐야 한다. 둘째, 학교의 의사결정구조에서 교장, 교사, 학생, 학부모의 관계. 교사와 학생, 학부모가 각각 학교운영과 교육활동에 대해 어떤 자율권을 갖고 있는지를 살펴봐야 한다. 셋째, 지역과 학교 차원의 교육협력시스템. 교육청과 학교를 중심으로 시도청, 시군구청, 교사단체, 학부모단체, 학생단체, 전문단체 등 이해당사자들이 어떻게 연대와 협력을 도모하는지 살펴봐야 한다.

현실에서 구현되는 교육자치의 실제모습을 파악하기 위해서는 위의 첫째와 둘째, 즉, 교육행정시스템과 위의 셋째, 즉, 교육거버넌스(협치)시스템을 동시에 살펴봐야 한다. 교육행정체계와 교육협치체계가 현실세계에서 교육자치의 씨줄과 날줄을 구성하기 때문이다. 나아가서 지방교육자치행정체계를 제대로 이해하기 위해서는 교육감의 교육자치입법권, 교육자치재정권, 교육자치조직권, 교육자치인사권의 내용과 한계에 대한 이해도 필수적이다.

왜 교육자치인가?

모든 공동체와 결사체는 자치를 지향한다. 공동체구성원은 자치와 자율의 결과에 대한 수용과 함께 자치와 자율의 과정에 대한 참여를 요구받는다. 어디서나 자치는 공신력을 획득한 동업자집단, 특히 전문가집단의 존재양식이자 의사결정방식이다. 가장 좋은 예가 서양의 수도원과 대학, 동업자조합(길드)이다. 수도원과 대학, 길드는 그들만의 규칙을 만들어 집행하고 그들만의 직업


윤리를 발전시키고 관철시켰다. 국가가 정해놓은 큰 틀에만 어긋나지 않으면 됐다.

우리헌법도 대학의 자치는 존중한다고 규정한다. 특이하게도 우리헌법은 대학자치이념을 수용하는 것으로 그치지 않고 “교육의 자주성과 전문성, 정치중립성을 법률이 정하는 바에 따라 보장한다”고 규정한다. 교육의 자주성과 전문성, 정치중립성이 곧 교육자치의 헌법적 근거라고 할 수 있다. 보다 좁게 교육의 자주성이 곧 교육자치를 의미하고 요구한다고 해석할 수도 있다. 이런 입장에서는 교육의 전문성이 교육자주성=교육자치의 토대라면 교육의 정치중립성은 교육자주성=교육자치의 한계라고 할 수 있다.

우리헌법은 교육을 자주성과 전문성, 정치중립성이 보장되어야할 특수영역으로 파악했다.

교육은 전문가인 교사와 청소년 학생 사이에서 일어나는 일이다. 학령기의 아이들은 아직 학부모의 보호를 받기 때문에 학부모가 자녀교육에 관심을 갖고 학교 일에 참여하는 게 중요하다. 그러나 학부모는 교육전문가는 아니다. 우리헌법은 학부모와 일반시민에게 교육의 전문성을 보장할 테니 걱정 말라고 큰소리친다. 물론 교사의 전문성, 즉, 교육과정 편성과 수업, 평가의 전문성을 확보함으로써 그렇게 하겠다는 것이다.

교육이 헌법이 인정하는 전문분야라는 사실은 교육전문가인 교사가 교육자치의 첫 번째 주체여야 함을 말해준다. 교육목적에 봉사하는 교원자율성의 수준이 교육자치의 1차적 잣대가 되고 교원들의 집단지성이 발휘되는 학교현장이 1차적 교육자치의 현장으로 존중받아야 하는 이유다.

국가가 크게 보이고 교사는 안 보이는 무늬만 교육자치

현실적 맥락에서 한국의 교육자치는 국가차원의 강력한 중앙집권적 틀과 제약 속에서 광역(시도)단위 주민들이 직선교육감을 선출하여 지역교육의 권한과 책임을 맡기는 방식으로 이뤄지고 있다. 현실의 교육자치에서 교육부의 역할은 지나치게 크고 교원의 역할은 지나치게 작다. 여전히 교육부장관의 개입권한이 교육감의 자치권한 못지않게 많고 중요하다. 학교와 교사의 관점에서 볼 때 교육부-교육청-학교로 내려오는 교육행정시스템은 몹시 관료주의적이다. 학교는 말단행정기관처럼 운영되고 교사들은 말단공무원처럼 기능한다. 교육부는 교육청에, 교육청은 학교에, 학교는 교사에, 교사는 학생에 더 많은 결정권한을 과감하게 넘겨줘서 교육주체의


장토크


자율권을 강화해야할 시대적 과제가 남아있다.

교육청과 학교 단위의 교육거버넌스시스템 구축은 직선교육감시대의 중요한 목표 중 하나였다. 본청단위의 민관교육복지협의회 구성, 지원청단위의 교육혁신지구 운영, 학교단위의 교육자치조례 제정이 말해주듯이 많은 실험과 진전이 있었다. 현실적으로는 모범적인 실천사례도 적지 않지만 형식적으로 운영되는 경우가 더 많다. 교육자치 주창자들이 입을 모아 교육부장관 권한의 교육감 이양과 교육감 권한의 학교장 이양, 학교장 권한의 학운위/교사회/학부모회/학생회 이양을 요구해온 실천적 맥락이다.

요컨대, 우리나라의 주민직선 교육감 중심 교육자치제는 위로는 교육부의 과도한 개입권한을

약화시키고 아래로는 학교와 교사의 과소한 자율권을 증진시켜야 하는 이중과제를 안고 있다.

교육감직선제가 교육자치 발전계기를 제공했다

위의 이중과제와 본격적으로 씨름할 계기는 2008년 교육감직선제 도입으로 주어졌다. 우리나라의 지방교육자치사에서 핵심문제는 언제나 정권과 교육부의 과잉 개입과 교사, 학부모, 학생의 과소 권한이었다. 해방 이래 계속해서 일반자치와 교육자치를 이원화해왔기 때문에 시도지사와 관계에서는 문제소지가 없었다. 교육감직선제로 교육감의 위상이 높아지고 이른바 진보교육감들이 출현하면서 비로소 교육부에 대한 종속관계를 자각하고 벗어날 방법을 강구하기 시작했다. 진보교육감들은 또한 학교차원의 자율성, 특히 교사와 학생의 자율권 강화가 필요하다는 공감대를 갖고 학교자치 강화에 나서고 있다. 2018년 전북교육감이 교사회, 학부모회, 학생회의 역할과 권한을 강화한 전북교육자치조례를 만들어내며 학교차원의 교육자치를 뿌리내리려 노력하는 게 좋은 예다.

교육계간선 교육자치냐, 주민직선 교육자치냐

교육자치라고 할 때 일단 전문성이나 관심이 높은 교육계의 자치를 생각해볼 수 있다. 돌이켜보면 교사대표와 학부모대표, 지역대표로 구성된 학교운영위원들이 교원출신 교육감과 교육위원을 뽑았던 교육계간선제 시절이 지방교육자치 구성원리로는 교육계자치에 제일 가까웠다. 그러나 현실적으로는 국가의 중앙집권적 입법 및 행정체계가 굳건했기 때문에 교육전문성에


토대를 둔 교원중심의 교육계 자치는 교육대의제 구성원리에 머물렀을 뿐, 교육과정과 학교교육 전반으로는 조금도 침투하지 못했다. 그 배후에는 현직교원의 선거출마 90일전 사퇴강제조항이 작동하고 있었다.

지방교육자치 실질화와 학교단위 교육자치 활성화가 대세다

교육감직선제를 계기로 교육자치가 진일보하고 있는 건 틀림없지만 진보교육감시대가 10년을 경과하는 지금까지도 교육부-교육청-학교-교사-학생으로 이어지는 관리와 통제 중심의 중앙집권적 교육행정시스템이 근본적 변화 없이 그대로 남아서 교육자치와 학교혁신에 질곡으로 작용하고 있다. 이러한 교육자치행정시스템으로는 시대변화를 선도하는 건 고사하고 쫓아가는 것도 불가능하다. 표준화된 교육실행기관으로서 단순지식 전수와 선별선발 기능에 앞장서온 학교의 시대는 이미 끝났다.

학생 개개인의 가능성에 주목하고 개개인의 성장을 지원하는 맞춤형 교육으로 전환하라는 게 시대의 요구다. 아이들에게 가장 가까이 있는 건 학교와 교사이지 교육부나 교육청이 아니다. 당연히 멀고 높은 곳에 떨어져있는 교육부와 교육청의 권한은 축소하는 대신 학교와 교사가 학생특성과 학교여건, 지역상황을 잘 반영해서 가장 적절한 교육을 할 수 있도록 학교와 교사 차원의 자율성이 대폭 강화되어야 한다. 삶에 뿌리박은 교육, 활동중심교육에 대한 사회적 공감대가 넓어지며 교육주체개념이 확장되고 지역협력교육이 활발하게 이뤄지고 있는 점도 이러한 변화를 촉진하는 유인이다.

교육자치의 핵심은 학교자치라는 인식전환이 요구된다

교육자치의 실질적 구현을 위해서는 무엇보다도 교육과정과 교육행정 양면에서 학교의 자율성을 대폭 강화해줘야 한다. 학교는 교육내용과 교육방법을 자율적으로 정할 수 있도록 교육과정 편성·운영의 자율권을 상당부분 가져야 한다. 또한 학교는 교육과정 운영 외의 교육행정에서도 상당부분 자율성을 가져야 한다.

모든 교육정책이나 국가교육과정은 학교에서 구현된다. 따라서 교육제도와 정책을 짤 때 국가(중앙)-지역-학교로 내려가던 기존방식과 정반대로 학교를 중심에 놓고 학교를 우선하여


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지역과 국가를 고려하는 역발상적 접근이 요구된다. 즉, 교육부와 교육청은 학교자치를 잘 구현하고 지원하기 위해 존재한다는 관점이 필요하다.

학교자치 중심 교육자치에서 교육부와 교육청의 역할

물론 학교자치 중심의 교육자치시스템에서도 교육부와 교육청은 중요한 역할을 수행하지 않을 수 없다. 교육이 국가와 지역발전의 핵심토대이자 관건이기 때문에 국가와 시도교육청이 일정한 권리와 책무를 가질 수밖에 없는 독자적 영역과 층위가 있다. 그렇다고 해서 지금처럼 학교와 학생을 대상화하고 교사를 관료적 시스템의 말단에 위치지어야 하는 건 아니다. 이건 교육자치이념을 제도적으로 잘못 풀어낸 결과다.

올바른 교육자치시스템에서 국가와 지역은 각각 교육비전을 제시하고 이를 실현할 권한과

책임을 갖지만 그러한 교육비전 역시 국가적 혹은 지역적 차원에서 각 교육주체들이 합의하고 공적으로 요구한 것이어야 한다. 국가와 광역 차원의 교육비전도 교육자치의 국가차원, 광역차원에서 요구되는 것이라 교육자치와 무관하게 중앙집권적 방식으로 만들어져선 안 된다.

바람직한 것은 학교-교육청-교육부 간에 보충성의 원리가 관철되는 것이다. 교육은 기본적으로 학교차원의 일로 보되 학교차원의 자치로 안 되는 것에 한해 시도교육청 차원으로 가고 시도교육청 차원의 자치로 안 되는 것에 한해 국가차원의 교육부로 가면 된다. 교육자치의 뿌리와 토대는 어디까지나 학교자치라는 대전제 위에서 교육청과 교육부의 역할이 보충적으로만 인정된다는 것이 보충성 원리의 핵심이다.

예를 들어, 학교간, 지역간 불평등을 해소하여 평등한 교육권리를 보장하는 일은 학교단위의 자치를 넘어서는 일이다. 교육을 위한 다양한 사회자원을 발굴, 조직하여 학교를 지원하는 일도 학교단위의 자치로는 잘해낼 수 없다. 이렇듯 학교차원에서는 도무지 해결하기 어려운 교육적 요구를 감당하는 것이 교육정책당국(교육청, 교육부)의 책무라고 할 수 있다.

바람직한 교육자치 비전

국가와 광역의 교육당국(교육부와 교육청)은 교육비전 제시와 학교지원 업무에서 일정한


자율성과 책임성을 갖는다. 지역사회의 학교는 국가와 시도교육청의 교육비전에 기초하되 이를 학교교육으로 구현하는 실천적 영역에서 일정한 자율성과 책무성을 보장받아야 한다. 이것이 교육자치의 바람직한 상이다. 교육자치는 결국 학교교육을 살리고 학생 개개인의 성장을 도모하기 위해 필요한바, 교육자치비전을 실현하기 위해서는 기존 국가중심 교육과정의 민주화(지역, 학교차원의 교육과정 자율편성권 확대)와 관료적 교육행정체제의 혁신이 필수적으로 요구된다.

보론: 교육감직선제에 대한 도전과 반박 교육감직은 대통령임명제에서 교육위원간선제, 학운위원간선제를 거쳐 2008년에 이르러

지금의 주민직선제로 바뀌었다. 교육감직선제 채택이래로 우리나라의 지방교육자치는 교사대표, 학부모대표, 지역대표 등 학교운영위원들이 교육감과 교육위원 선거권을 갖는 교육감·교육위원 중심의 지방교육계자치에서 주민 모두가 교육감 선거권을 갖는 교육감·시도의원 중심의 지방교육자치로 진화했다.

교원출신으로 구성된 교육위원회라는 지방교육자치 고유의 1차입법기관은 교육감직선제 도입에 발맞춰 2010년부터 폐지됐다. 지방교육자치 집행기관인 교육감을 교육계 대표(학교운영위원간선제)에서 주민전체 대표(주민직선제)로 바꾼 이상, 지방교육자치 입법기관인 교육위원회도 교육계 대표로 별도 구성할 게 아니라 주민대표 시도의원들로 구성하면 된다고 판단했기 때문이다. 그러나 이 과정에서 시도입법기관의 교육전문성이 몹시 떨어져서 오히려 득보다 실이 더 많은 게 아닌가 싶다.

교육감을 시도지사 임명직으로 전환?

현행 방식의 지방교육자치에 대해서는 두 가지 문제제기가 있어왔다. 하나는 교육감직선제에 반대하는 목소리고 다른 하나는 교육계 간선으로 구성되는 전문성 높은 교육위원회가 별도로 필요하다는 목소리다. 자한당과 교총은 진보교육감시대를 열어놓은 교육감직선제에 반대한다. 표면적으로는 교육이 정치판, 선거판이 된다는 볼멘소리를 하지만 실은 보수진영이 교육감을 당선시키는 게 어려워서다.

교육감직선제에 대해서는 일반시민들이 확실하게 지지하기 때문에 보수진영은 시도지사와


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러닝메이트제로 바꾸자고 주장한다. 이러면 자유한국당 계열 시도지사의 수만큼은 보수교육감을 만들어낼 수 있어서다. 실은 민주당소속 시도지사들도 2010년부터 꾸준히, 지금 방식의 교육감직선제에 반대목소리를 내며 러닝메이트제를 대안으로 제시해왔다.

물론 시도지사만 선출해서 교육까지 맡기면 되지 굳이 교육감을 따로 선출할 이유가 없다는 지방교육자치 폐지론자들도 없지 않다. 시도지사들의 속마음이 여기에 가깝다. 유럽의 대도시가 그렇듯이 시도지사가 교육부시장(교육부지사)를 임명하면 된다는 것이다. 그러나 지난 70년간 이원적, 독자적으로 운영돼온 교육감직을 임명직 교육부시장(교육부지사)직으로 흡수하려는 시도는 분권이 아니라 권력집중을 초래해 시대착오적이다. 또한 선출직 독립형 리더를 임명직 종속형 리더로 바꾸면 일반적으로는 개혁과 혁신동력이 현저히 떨어지게 마련이다. 17개의 독립적인 교육혁신기지를 폐쇄하고 책임추궁도 쉽지 않은 임명형 부시장제로 바꾸는 건 교육혁신의 관점에서 수긍하기 어렵다. 위의 반대논거들이 강한 설득력을 갖기 때문인지 시도지사의 교육감 임명론은 시도지사들의 물밑 논의로 그치는 경향이 강하다.

시도지사와 러닝메이트제? 그보다는 교육감을 따로 직선하는 지방교육자치제는 인정하되 교육감을 시도지사의 주니어

러닝메이트로 확실하게 자리 매기자는 러닝메이트제의 목소리가 크다. 러닝메이트제를 도입하면 시도지사와 교육감의 정치성향이 다를 수 없기 때문에 양자의 협력은 최대화되고 갈등은 최소화된다는 이점을 공식적으로 내세운다. 러닝메이트제가 이 부분의 이점이 있는 건 사실이다.

시도지사가 교육감의 교육정책에 협력과 지원을 아끼지 않으면 당연히 바람직하다. 또한 혁신교육지구 지정운영에서 드러나듯이 학교교육과 관련해서도 양 기관이 협력할 분야가 늘어나는 것도 사실이다. 그럼에도 교육정책과 교육재정에 대한 권한과 책임이 전적으로 교육감에게 있기 때문에 양 기관이 반드시 협력해야 하거나 갈등할 수밖에 없는 업무분야는 매우 제한적이다. 러닝메이트제의 이점이 기대만큼 일반적이거나 크진 않다는 뜻이다.

반면 두 가지 점에서 단점은 치명적이다. 첫째, 정당소속 시도지사와 무당적 교육감의 러닝메이트제 아래서는 교육감이 시도지사의 하위파트너로 자리매김 된다. 유권자의 판단기준이나 책임추궁은 일차적으로 시도지사지 교육감이 아니다. 반면 지금의 교육감직선제아래서는 교육


감의 성과만 보고 뽑고 교육감의 책임만 독자적으로 추궁하는 게 가능하다.

둘째, 무당적 교육감과 시도지사 소속정당의 연계가 음으로 양으로 가시화, 구조화될 개연성이 높다. 결과적으로 교육감은 시도지사를 통해 수시로 전달될 특정정당의 입김에서 자유롭지 못할 가능성이 높다. 요컨대 교육의 자주성과 정치중립성의 관점에서 러닝메이트제는 전혀 바람직하지 않다. 물론 무당적 교육감도 특정정당 지지자이겠지만 그 정당의 당원이나 후보가 아니기 때문에 그 정당의 영향력에서 벗어나있는 게 현실이다.

학운위원 간선 교육위원회, 부활이 필요하다

시도교육감을 지도하고 감독할 시도의회 교육상임위를 지금처럼 주민직선 시도의원(교육비전문가)들로 채우지 말고 2010년 이전처럼 교원재직이력을 가진 교육계간선 무당적 교육위원(교육전문가)들로 채우자는 주장은 교육의 자주성과 전문성, 정치중립성의 관점에서 일단 설득력이 있다. 만약 시도의회 교육상임위 역할을 교육전문가로 구성된 교육위원회가 대신하고 거기서 결정된 사항에 한해서 주민직선 시도의회(본회의)에서 최종승인을 받던 예전방식으로 되돌아간다고 가정해보자. 이 경우 한편에서는 교육의 자주성과 전문성, 다른 한편에서는 시민대표성과 시민통제성이 동시에 충족될 수 있는 이점이 있다.

학교운영위원들이 선출한 무당적 교원출신들로 구성되는 교육위원회를 다시 불러들일 경우 교원이 최소한 교육위원직에는 자유롭게 출마할 수 있어야 한다. 선거일 90일전까지 교직사퇴를 강제해온 선거법조항의 예외를 인정하는 방향으로 선거법 개정이 필요하다는 뜻이다. 그래야만 보수적인 퇴직교장 일색이었던 교육위원들이 역량과 열정을 가진 리더급 교사활동가들로 바뀐다. 교원출신 교육위원회제도는 교육의 자주성과 전문성 때문에도 필요하지만 지금처럼 교원들의 정치기본권을 박탈하고 있는 이상 그에 대한 최소한의 보상장치로도 꼭 필요하다.


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[발제2] 교육자치, 학교자치 어디까지 왔나? | 17

교육자치, 학교자치 어디까지 왔나?

고양 낙민초 교사 공정욱

I. 들어가며

교육의 위기로 세계화, 정보화, 지식기반경제로의 전환이라는 세계사적 대전환(하연섭. 2015)이 1995년의 시대인식이었다. 이는, 인구구조의 심각한 변화와 이른바 4차산업혁명 인공지능 자동화시대에 직면하게 되는 전례 없는 사회변화를 맞이하고(국가교육회의. 2017) 있다는 오늘날의 시대규정과 묘한 데쟈뷰를 이루고 있다. 1995년에는 학교운영위를, 2019년에는 혁신지구, 혹은 마을 교육공동체 등을 제시한 위기극복 정책도 서로 닮았다. 이에 25여년 시간차로 전개된 교육자치·학교자치의 모습들을 점검해보고, 결국 자율과 분권의 ‘제도 개혁’으로 귀결되는 닮은 꼴 처방전이 가지는 함의를 알아보며, 교육자치가 탄탄한 서구의 사례를 살펴보면 우리의 교육자치·학교자치의 밑그림을 그려볼 수 있을 것이다.

Ⅱ. 도구화 된 학교, 소진되는 학교자치 국제 교수-학습 조사 연구(Teaching and Learning International Survey, 이하 TALIS)

2018년 한국 교사의 직무 만족도는 다른 OECD 교사들에 비해 높지 않으며, 특히 학교만족도는 낮게 나타났다. ‘가능하다면 나는 다른 학교로 전근을 가고 싶다’와 같은 부정적 진술에 대해 동의한 한국 교사 비율은 35%(OECD 평균 20%)였으며, 특별히 5년 초과 경력의 교사(33%)보다 5년 이하 경력의 교사(43%)들이 더 높은 동의 수준을 보였다.(한국교육개발원2. 2019) 혁신학교와 함께 한 저경력 교사들의 낮은 직무만족도와 자기효능감이 공교롭게도 경력교사보다 낮다는 것은 학교자치를 위한 여러 활동들이 학교와 함께 하지 못하고 어떻게 굴곡이 되어 넘어지고 구르고 있는지 살펴봐야 함을 웅변하고 있다.

【강연】 [발제2]


1. 교육행정업무에서의 굴곡

수년간 교사의 근무여건 애로사항의 1위가 행정업무임(매일경제. 2019)은 어제 오늘 이야기가 아니다. 경기도교육청은 2009년 교원업무경감 T/F팀 구성 및 교원업무경감관련 실태조사가 시작된 이래 ‘교원업무경감 종합계획’(20090.11.10), ‘교원행정업무경감 관련 지적사항에 대한 이행계획’(2010.6.30.), ‘교원행정업무경감 관련이행 및 조치계획 2단계’(2011.3.30.)을 거쳐 ‘교원행정 업무경감 관행 및 개선 지침’(2011.12.08.), ‘교육행정 업무 효율화 방안’(2012.01), ‘단위학교 교사 행정업무경감 추진 메뉴얼’(2013.10 ∼ 2016) 등을 발표했다. 서울교육청은 ‘교원의 교육활동 전념을 위한 교원 업무 정상화 추진 계획’(2011.12.06.) 등을 발표하였고, ‘교육실무직원 운영규정’(2013.03)을 입법예고 하기도 하였다.(공정욱. 2017) 그러나 경기도 교육청은 2016년 이후 교원업무 정상화 매뉴얼의 업데이트는 멎었고 현재 방향 정도를 다룬 ‘교원업무정상화 추진계획‘(2019.04) 정도에 머무르고 있다. TALIS 보고서에 따르면 한국교사의 과도한 행정업무시간은 6시간으로 1위 핀란드 1.3시간의 4배 이상으로 OECD평균의 2배에 가까운 행정력을 소비(한국교육개발원. 2013)하고 있다고 한다. 이는 교육력으로 발휘되어야 할 교사의 노동력이 관료적 행정력으로 낭비됨을 뜻한다.

2018년 업무포털 생산·접수문서 통계를 보면 10,723개이다.1) 수업일수가 190일 이상이니 총 공문량을 연간수업일수로 나누면 하루 평균 70건 정도의 공문을 학교에서 처리하는 셈이다. 이를 하루 근무시간인 8시간을 기준으로 평균을 내면 7분에 1건 꼴로 학교는 공문서를 처리한다는 결과가 나온다. 여기에 팩스, 우편 등을 통한 비전자문서 처리 건수까지 합치면 공문의 양은 훨씬 늘어난다. 이는 동사무소에서 처리하는 공문의 양과 큰 차이가 없다. 놀랍지 않은가? 이게 대한민국 학교의 현실이다. 문제는 행정직원들만 이 공문을 다루는 것이 아니라 학생을 교육하는 교사들이 작성하는 공문의 양이 상당하다는 것이다. 교사가 공문 작성에 품을 많이 들인다는 것은 그만큼 학생을 마주할 시간에 컴퓨터를 마주하고 있는 것이므로 교육력과 직결되기에 그 심각성은 더 크다.(정영식. 2018)

행정업무를 양산하는 이유 중의 하나로 최근 혁신지구, 혁신공감학교 등의 교육자치사업에서 발생하는 공모사업을 들 수 있다. 교육자치를 위한 행정이 오히려 자치를 방해하는 역설의 행정으로 귀결되는 원인은 무엇인가?

국가가 지방자치단체에 지원하는 지방재정교부금은 지방교부금과 지방교육재정교부금으로(김성천 외. 2019) 나누어진다. 최근 지방정부와 교육청의 협력사업인 혁신지구, 마을교육공동

1) 2019.01.01. ~ 2019.12.31. 까지 경기도 A초등학교에 접수된 공문은 총 13,973개이다.


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체 등의 이름으로 지방정부에서 학교로 예산을 지원해주는 지방교육재정교부금이 각 부서별 공모사업의 형태로 학교에 내려보내지고 있다. 서울시 교육청의 경우 28가지에 달하는데 ‘학생안전체험교육비지원사업’ 등 필수과제 3가지, ‘신발주머니 불편해소’, ‘학생 책 쓰기 동아리 운영’, ‘전통 식문화 계승활동’ 등 선택과제 25가지(서울시교육청. 2019)가 그것이다. 진정한 자율적 예산 집행이란 학교의 총 예산에서 교육공동체의 협의하에 여러 교육주제를 선정하여 자율적으로 사용할 수 있도록 해야 함에도 불구하고 교육청 각 과의 실적과 연결된 공모사업은 더욱 뚜렷한 목적성을 가지고 촘촘히 분해되어 학교에 시혜적으로 공모되고 있다. 학생과 학교가 주인되는 혁신학교의 청사진이며 미래사회를 대비할 학교의 ‘자율성’을 강조하여 학교혁신의 바탕을 다지기위한(서울시교육청. 2019) 의도와 달리「공모-신청계획서-확정-예산배분-최종보고서-정산서제출」의 수십페이지에 이르는 서류작업과 학기말 각종 실적발표회에 동원되는 행정은 연구부장의 혼을 뒤흔드는 paper work의 알파(Α)와 오메가(Ω)이다.

다음은 2019년 9월∼10월 접수된 공문의 일부이다.

[교육청관계기관 공문]◎ 2019 하반기 기획전시 <반 고흐의 별이 빛나는 밤> 개최 알림. 2019-09-24. 경기도 교육복지

종합센터. ◎ 2019년 경기미래교육 양평캠퍼스 가족관계향상캠프 참가자 모집 안내. 2019-10-02. 경기도

평생교육진흥원.◎ 제65회 전국과학전람회 견학 추가모집. 2019-10-07. 경기도융합과학교육원 융합과학교육

부.◎ 2019년 찾아가는 학생 대상 기획 공연 <최현우의 매직토크쇼> 개최 알림. 2019-10-07.

경기도교육복지종합센터 기획운영부.◎ [게시] 고양신문 제5회 나의 꿈 페스티벌 개최 알림. 2019-10-07. 경기도고양교육지원청

중등교육지원과.◎ 『제2회 고양 학생 1000인 음악회 With 노래하는 인문학 콘서트』 변경운영 안내. 2019-10-02.

고양교육청.◎ 2019년(1~8월) 중증장애인생산품 구매실적, 생산시설 지정현황 등 송부 및 활용협조.

2019-09-05. 경기도교육청 재무담당관.[지방정부 공문]◎ 2019년 제5회 푸른고양 나눔장터 행사 취소 알림. 2019-09-27. 일산서구.◎ 제18회 「책축제를 통한 청소년 문화한마당」 개최에 따른 참여 협조 요청. 2019-09-25.

고양시.


이런 종류의 공문은 특별한 반응을 요구하지 않고 공람처리 버튼 클릭으로 처리할 수 있으니 그나마 수고로움을 덜 수 있다. 그러나 반응을 해야 하는 공문이 문제다. 짧게는 숫자 입력의 자료집계, 길게는 학교 교육과정에 포함시켜야 하는 등, 학교에서 문서생산을 요구하는 다수의 공문이 있다. 반응 요구 공문은 가깝게는 교육청 각 부서의 교육계획과 각종 점검·감사자료, 멀게는 전국의 체육부장들을 경악케 했던 브랜드별 농구공 개수 파악 같은 국회의원의 요구자료 등, 그 수를 헤아리기 어렵다.

고양시 농산유통과에서 발신된 ‘2020년도 상반기 학생승마 체험 운영에 따른 협조 요청’(2019.12.19.) 공문을 보자. 학생승마체험이라는 ‘고양시청 사업의 학생 모집과정’을 학교에 일임하는 기형적인 업무전가집행의 사례이다. 학교는 「모집공고-신청서와 학부모동의서수집-최종명단」을 고양시농업기술센터 농산유통과로 공문 발송해야 한다. 결국, 학교의 행정업무를 발생시켜 교사 고유의 교육업무를 방해하고 교사의 행정력을 낭비시키게 된다. 그러나 이에 관한 국민신문고(2AA-1905-699840호)의 답변을 보면 ’말산업 육성법‘에 의거 농림축산식품부의 ‘말산업육성사업 시행지침’에 학교장이 추천한 초‧중‧고등학교 학생으로 명시하여 어쩔 수 없다는 것이었다. 학교장 추천 조항을 넣은 것도 이해하기 힘들지만 학생 모집 일체를 학교행정에 일임한다는 건 더욱 이해하기 어렵다. 이건 시에서 해야 할 행정 아닌가? 학교

◎ 고양시 전시민 대상 자전거 이용 보험 홍보 협조 재요청. 2019-10-02. 고양시.◎ 서울대와 함께하는 「남성을 위한 골드-쿡」과정 참여 홍보. 2019-09-25. 순창군.◎ 2019 안성맞춤남사당바우덕이축제 취소 알림. 2019-09-25. 안성시. ◎ 「어린이 벼룩시장! 경기 어린이 CEO 마켓」 홍보 협조 요청(개최일자 변경). 2019-10-01.

경기도지사.◎ 분단을 넘어 평화와 협력으로「DMZ 포럼 2019」개최 안내. 2019-9.17. 경기도[공공기관 공문]◎ 2019년도 하반기「인성기반 우표문화 관리직」과정 교육생 모집(추가). 우정공무원교육원.

2019-09-27. ◎ 문화 분야 양성평등 문화콘텐츠 발굴 공모전 홍보. 2019-10-07. 문화체육관광부.◎ 김해가야테마파크 신규콘텐츠 소개 및 교육여행 프로그램 안내. 2019-10-01. 김해문화재단.◎ 2019년 국립여성사전시관 특별기획전 ‘여성, 세상으로 나가다' 단체관람 안내. 2019-10-08.

한국양성평등교육진흥원 여성사전시관.◎ 가좌도서관 독서 교육 및 우주 강연 홍보 요청. 2019-10-08. 도서관센터 일산서구도서관과.◎ 한국영화박물관 한국영화 탄생 100주년 기념 어린이 대상 원데이 워크숍 2종 참가자 모집

협조 요청. 2019-10-07. 한국영상자료원 연구전시팀.


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밖의 법들이 학교행정을 예속하게 될 줄 누가 알았겠는가? 이처럼 학교 밖 법령들로 인해 교사행정의 불편을 초래하는 공문도 있는데 교육활동관련 법령들로 인한 행정의 그물망은 더욱 세 하고 촘촘하지 않을까? 교육과정에 관한 학교와 교육청 일부의 모습을 통해서 내용을 살펴보자.

2. 학교교육과정에서의 굴곡

학급·학교 교육과정을 강제하는 관련되는 법령만 꼽아도 지방교육자치에 관한 법률, 교육과정

심의회 규정, 교과용 도서에 관한 규정, 조기진급 등에 관한 규정, 학교보건법, 저작권법, 과학교육 진흥법, 영재교육 진흥법, 장애인 등에 대한 특수교육법, 산업교육진흥 및 산학연협력촉진에 관한 법률, 유아교육법, 교육 관련 기관의 정보공개에 관한 특례법 등(교육부. 2016) 총 20가지가 넘는다.

교과는 대통령령으로, 교육과정의 기준과 내용은 교육부장관이 정하며(초·중등교육법 제23조) 학기(초·중등교육법시행령 제44조), 수업일수, 학급편성, 휴업일, 수업운영방법, 수업시각(이상 같은법 제49조)까지 촘촘한 국가의 그물망에 교육과정이 갇힌 것이 현실이다. 1992년 제6차 교육과정에서는 처음으로 국가 수준의 교육과정의 법제적 의미를 밝히며 분권형 교육과정의 전환을 시도한 이래 2006년 교육감 직선제의 전격적 도입과 맞물리며 교육부 장관이 정한 교육과정의 범위 안에서 지역 실정에 적합한 기준과 내용을 정할 수 있게(초·중등교육법 제23조 2항) 되었다. 그러나, 수업에서 사용하는 교과용 도서까지 국가의 저작권 이거나 교육부 장관이 검정하거나 인정한 교과용 도서로 규정(초·중등교육법 제29조)하고 있는 가운데 사실상 학교의 교사의 수업은 교육과정이라는 택배를 학생에게 배달하는 것 이상의 의미가 없었다.

그런데, 이를 극복하기 위한 아래로부터의 노력이 있었다. 교사의 전문적 교육철학에 기반하여 지역과 학교의 특수성을 고려한 혁신학교의 ’교육과정 재구성’이 그것이다. 혁신학교의 시작이 사실상 진정한 학교자치의 시작이었다.

혁신학교를 중심으로 시작된 교육과정 재구성은 주로 다양한 주제를 중심으로 각 교과목을 엮어내는데, 2009 개정교육과정에 도입된 성취기준을 활용하고 있다. 과목별 자세한 성취기준은 2012년에 개발(고영희 외. 2016)되어 학교에서 교사가 자율적으로 성취기준을 선정하여 활용하도록 하는 길을 열어주었다. 그러나, 고려해야할 성취기준이 5, 6학년군 과학과목만 헤아려보면 총 101가지에 이른다. 이들의 과학적, 발달적 근거는 차치하고라도 국가수준의 책무성을 위한 과도한 양의 성취기준은 오히려 문서의 종류가 많아지면서 활용상의 혼란을


야기하여 학교의 자율성을 해치게 된다. 이렇게 교육과정 결정의 분권화와 교육과정 지역화 및 자율화가 도입됨에 따라 국가교육과정이 대강화되기보다 오히려 규정의 양이 아래의 표와 같이 증가(이승미 외 2018)되었다.

<그림 – 1> 교육과정 개정시기별 규정의 양 (이승미 2009 : 이승미 외 2018에서 재인용)

이를 학교에서는 어떻게 반영하고 있는가? 경기도의 일반학교(2018), 혁신학교(2015) 두 초등학교의 학년교육과정을 참고해 보자.

학년교육과정은 학기초 학년부장 최대의 업무과제이다. 최근 학년교육과정의 문서의 양을 많이 줄인다고는 하나 일반적으로 ‘학교교육과정의 기저’부터 출발하여 300페이지에 이르는 방대한 분량을 자랑한다. 그러나, 읽는 사람은 사실상 학년부장 한 명이며 연구부장이 일부 점검하고 관리자의 도장으로 승인된다.

물론 혁신학교의 가장 큰 성과인 교육과정 재구성이라는 학교단위의 자율성은 엄연히 존재한다. 다음의 <그림 – 2>를 보면 환경·토론·역사라는 주제로 50여 페이지에 이르는 주제별 교과 통합교육 활동을 정리하여 총 100시간에 이르는 학생중심의 다양한 프로젝트 교육과정 재구성을 전개 하였다.


장토크


<그림 – 2> A초등학교 5학년 주제중심 교육과정 재구성의 일부 그러나, 재구성의 ‘융합된’ 수업내용과 평가와는 별도로 결과를 <표 – 1>처럼 NEIS(NEIS:

National Education Information System. 이하 나이스)라는 국가시스템에 의해서 ‘과목별로’ 입력함을 강제 받는다.

교과명 영역 성취기준 평가내용 평가 학기말교과평가

국어

문학

이야기의흐름을파악하여

이어질내용을상상하고

표현한다.

이야기의이어질내용을

상상해쓰기매우잘함

독서감상문을고쳐쓰고친구들

앞에서발표를잘함.읽기에여러

가지방법이있음을알고주제를

파악하며읽음.시를읽고,

생각과느낌이잘드러나게시를

바꾸어잘씀.만화영화나

영화를감상하고이어질내용을

잘상상함.대화예절을지키며

대화하는방법을잘알고있음.

글에대한생각이나느낌을여러

가지형식으로잘표현함.

듣기

말하

기

예의를지키며듣고말하는

태도를지닌다.

회의할때지켜야할예절을

잘알고대화예절을지키며

회의에참여하기

매우잘함

읽기글에서낱말의의미나생략된

내용을짐작한다.전기문속내용찾아보기 매우잘함

쓰기

쓰기에자신감을갖고자신의

글을적극적으로나누는태도를

지닌다.

읽은책에대한생각이나

느낌을정리하여소개하기매우잘함

사회 기능

촌락과도시의공통점과

차이점을비교하고,각각에서

나타나는문제점과해결방안을

탐색한다.

촌락과도시의공통점과

차이점을비교하여각각에서

나타나는문제점을설명하고

해결방안제시하기

매우잘함

지도를이용해서시,도의자연

환경과인문환경에관한주요

특징을바르게이해함.우리

지역의역사적유래를알수있는


전국 1만여 학교, 17개 시도교육청과 교육부를 네트워크로 연결한 단일한 국가 시스템 NEIS에 의해 재구성된 교육과정의 평가는 누적될 수 없어서 행복성장통지표라는 형태로 수고스럽게 별도로 작성되어 <그림 – 3>처럼 학생들에게 배포된다.

<그림 – 3> B초등학교 행복통지표 일부

국가가 작성한 성취기준에 의해 강제되는 교과별 교육목표와 내용은 그것대로 대부분 수업에 반영되야 하며 지역과 학교·학년별로 다양해지는 자치적 교육과정 재구성은 역시 그것대로

지식

자원의희소성으로

경제활동에서선택의문제가

발생함을파악하고,시장을

중심으로이루어지는생산,

소비등경제활동을설명한다.

자원의희소성으로

경제활동에서오는선택의

문제와시장을중심으로

이루어지는생산,소비등

경제활동설명하기

매우잘함

방법을선택해서조사,정리를

잘함.도시의모습을조사하여

도시의특징을잘파악하고촌락

문제를해결하기위한다양한

노력을잘알고있음.우리

지역에서경제적교류가필요한

이유를잘이해하고우리지역의

다양한경제적교류사례를

조사해잘발표함.우리사회의

다양한문화를존중하는태도를

기름.

가치

태도

우리사회에다양한문화가

확산되면서생기는문제(편견,

차별등)및해결방안을

탐구하고,다른문화를

존중하는태도를기른다

문화의다양성을존중하는

태도기르기매우잘함

<표 – 1> A초등학교 2019학년도 2학기 개인별 성적 일람표 일부


장토크


병렬로 교육되어 평가된다. 업무 처리 방식 개편을 통한 교원 업무 경감이라는 NEIS의 도입 목표와 달리 단일학교에서 이뤄지는 2중의 병렬적 교사노동에 어떤 교사가 소명을 갖고 헌신과 희생의 페다고지의 길을 가겠는가? 이렇듯 교육 자율화·분권화의 핵심인 ‘단위학교 교사 교육과정’을 위한 노력은 국가행정의 세 한 그물망에 포섭되어 발버둥치다 소진된다.

다음으로, 교육관련 법령에 의해 강제되는 2015년 개정 교육과정 범교과 학습주제의 교육과정 반영 시수를 보자. 학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률 8조에 의해 7대 안전교육 51시간, 학교보건법 제9조에의해 성교육 15시간, 어린이 식생활안전관리 특별법 제13조에 의해 식품안전 및 영양·식생활교육 2시간 등 법률에 의해 학교에서 반영해야 하는 시수들이 있다. 이 밖에 교육과정에 필수 반영해야 할 교육활동으로 학생건간체력평가주간 운영, 장애인의날운영 2시간, 학생인권의날운영, 인성교육 4시간, 인터넷 중독 예방교육 1회이상 실시, 학교안전주간 등이 있고 선택 반영으로 독도의 날(10월25일)에 의한 독도교육, 경제교육활성화방안에 의해 경제·금융교육 등으로 총 수업시수를 계산하면 100시간이 넘어간다.(고양교육청. 2018)

학교에서는 이를 학년·학급 교육과정에 주로 창체시간으로 반영하나 시수부족으로 교과에 어 넣는데 어쩔 수 없이 보통 ‘한 줄’ 써넣는 것으로 갈음한다. 아래의 안전시수 1시간을

반영한 <표 –2>를 보자. 미술에서 강상술래를 추어야 하니 안전한 대형유지가 중요해서 교통안전 시수를 반영하였다.

강제되는 시수의 주제와 비슷한 학습주제를 연결 지은 것인데 빨간색으로 표시하여 차후

이를 모은 별도의 표를 만들어야 하며 교육청의 필수 점검대상이 된다. 학기중 체크리스트 등으로 하달되는 공문, 혹은 교육청 방문 장학지도 등에 의해 통계화되어 최종적으로 <표 – 3>과 같이 각 학교는 지도·점검 받는다.

주 기 간 요일 단원명 차시 학습주제 쪽수 비고

16 12. 3-12. 7

월 4-2. 민속 표현 활동해 보기(표현활동) 3/14 셋. 손을 잡고 둥글게 돌면서 춤을

추어요: 강강술래 (3/3) 128-131교통안전

자전거,오토바이 등

수 4-2. 민속 표현 활동해 보기(표현활동) 4/14 넷. 탈을 쓰고 춤을 추어요: 탈춤

(1/3) 132-135

목 4-2. 민속 표현 활동해 보기(표현활동) 5/14 넷. 탈을 쓰고 춤을 추어요: 탈춤

(2/3) 132-135

<표 – 2> A초등학교 5학년 안전교육시수반영 일부


특히 사회적으로 공분을 일으킨 사건·사고가 발생할 경우 특별히 더 점검된다. 예를 들어 최근 한·일문제가 불거지면 학교에 독도교육실시 점검 공문이 하달되는 것이 그것이다. 최근에는 이에 관해 학교의 불만이 높아지자 교육과정에 반영해야할 정리된 길라잡이 등의 책자를 발행하지 않고 각 교육청 부서의 공문으로 하달하는 방법을 쓴다. 학교는 학기 중에 수시로 반영해야 하는, 더 큰 불편함에 처해있다.

전국 공통의 표준화된 교과서와 더불어 각종 법령 및 시·도교육청 지침과 국가의 관료 시스템에 의해 강원도 산골짜기의 초등학생과 대치동 학원가의 초등학생은 서로 비슷한 교육을 강요받게 된다. 이처럼 국가의 압도적인 강제력에 의해 교육은 일원화되어 통제되고 있다. 학교자치는 여기에서 멈춘다.

2018학년도 하반기 학교생활기록부 점검결과순번 학교명 점검내용

1 A학교 3학년-스포츠클럽(16시간) '특기사항 삭제' / 5,6학년-출결상황 특기사항의 가족여행(1일) 기타결석: 학교장 사전 허가(내부결재) 확인 요함. 출석인정체험학습 초과일 경우 무단결 처리 /

2 B학교 정정대장-기재요령 p.111 참고 / 1학년- 스포츠클럽 특기사항 기록 확인 / 3학년-수상경력 '표창장(00부문)', 동아리활동 '특기사항과 시간 불일치', 4학년-출결상황 특기사항의 가족여행(1일) 기타결석: 학교장 사전 허가(내부결재) 확인 요함. 출석인정체험학습 초과일 경우 무단결 처리, 수상경력 '표창장(00부문)', 스포츠클럽 특기사항 기록 확인, 동아리활동 '특기사항과 시간 불일치', 수상경력 '표창장(00부문)', 동아리활동 '특기사항과 시간 불일치' / 6학년-졸업처리 시 사진을 6학년 것으로 수정, 2015년 출결상황 질병결석과 특기사항의 사유 불일치, 수상경력 '표창장(00부문)'

3 E학교 4학년-2017년 출결상황 특기사항 '개근' 누락 / 6학년-수상경력 '표창장(00부문)', 2017년 진로희망(기재요령 참고), 2015년 스포츠클럽 기록 중복,

4 F학교 5학년-수상경력 '표창장(00부문)' / 6학년-2014년 봉사활동 실적과 학적사항 불일치(○○초 재학 중 △△초 봉사활동 기록 됨)

5 G학교 4,5,6학년-수상경력 수상경력 '표창장(00부문)'

6 H학교 1학년-교과학습발달사항 '온점 삭제' / 3학년-출결사항 특기사항 '공백 삭제' / 4학년- 2017년 동아리활동 '특기사항과 시간 불일치', 봉사활동 '장소 누락' / 6학년-수상경력 '표창장(00부문)'

7 I학교 4학년-봉사활동 '장소 누락' / 5학년-2017년 출결상황 특기사항 '병원진료(1일)', 봉사활동 '장소 누락', 수상경력 '표창장(00부문)'

<표 – 1> A교육청 생활기록부 점검결과표 일부


장토크


Ⅲ. 학교자치를 방해하는 국가의 교육통치의 근원

폐쇄적, 수동적, 권위적 학교문화를 개혁하고자 2009년 경기도에서 처음으로 시작한 혁신학교는 교육과정 재구성을 매개삼아 교사의 희생과 헌신을 밑천으로 확대되었다. 구성원의 주체화와 공동체를 지향하는 교육자치·학교자치는 사실상 혁신학교가 첫 시작이었다. 그러나, 혁신학교는 초고강도 교육노동과 헌신·희생을 무기로 소통과 협력의 학교로 변화시키는 문화운동에 머물렀기에 결국 한계에 봉착하고 소진되어 갔다. 따라서, ‘민주적 문화 변화’로 교육의 위기를 돌파하려는 노력은 ‘민주적 제도 안착화’의 노선으로 변경할 수 밖에 없었다. 바로, 학생·교사·학부모라는 교육의 3주체론과 이들이 소통·협력할 수 있는 마을교육공동체·학교자치조례·교육 거버넌스(governance)·혁신지구 등이 그것이다. 마치 1995년 5.31교육개혁에서 자율의 시장논리라는 몸에 협력의 공동체주의를 입힌 학교운영위를 출범시켰듯이, 서로 닮은 듯 안 닮은 듯 25년 전, 학교자율화의 과거와 현재가 이어지고 있다. 이러한 전략들은 교사를 교육자치로 이끌기 위한 통치(Governmentality)이고 열거한 제도들은 교육자치를 신장시키는 다양한 전략 기제(dispositif)로 볼 수 있다.

통치성은 푸코가 근대 국가 출현을 연구하는 과정에서 만들어낸 말로, 언뜻 분리된 듯 보일 수 있는 지식-권력, 기술, 전략, 주체화, 윤리 등 푸코의 사회 이론을 구성하는 개념이나 주제들을 포괄하는 용어이다. 통치성은, 목적을 달성하기 위하여 인간과 객관적 대상물로 구성된 하나의 총체(ensemble)로서 사물들을 올바르게 배치하는 국가의 행위이기 때문에, 특정 목적을 위해 사물들을 효과적으로 배치하는 데 동원되는 전략과 전술은 다양하게 존재한다(정용주. 2018)

이러한 통치성은 단절적으로 전개되는 패러다임과 달리, ‘시장주의’ 통치성에서 ‘공동체주의’ 통치성으로 전환해도 이전의 통치성이 사라지거나 전혀 다른 통치성이 등장한 것이 아니기 때문에 과거와 현재의 통치성은 서로 이어지고 교차하며 영향을 주고받게 되는 것이다.

따라서 2019년 교육자치·학교자치 담론들과 25년 전 교육개혁 담론들 사이의 닮음과 다름을 서로 비교해 보며 경계 지점들을 헤아려보는 것은, 미래의 교육자치를 생각해 보는데 중요한 기본철학이 될 수 있을 것이다.

1. 국가(교육부·교육청)의 학교통제의 목적 국가의 통치성(governmentality)은 교육에도 작용한다. 교사주체들의 자발적 참여와 노력들

을 국가가 동원하여 전유하는 방식의 세련된 권력의 전략으로 활용되어 교육이슈·정책들에


적용시킨다. 푸코는 이를 ‘행실의 통솔(conduct of condurt)’이라고 개념화했다. 사회를 다스리는 자원을

애써 다른 데서 찾기보다는 지배하려는 사회 그 자체의 내부에서 찾는 것, 이것이야말로 비용의 최소화라고 하는 권력의 일반경제학의 원칙에 부응하는 가장 바람직한 통치방식인 것이다.(김욱진. 2011. : 박주형. 2013. 에서 재인용) 1997년 IMF 경제위기를 경험한 국가는 정부재정에서 충당되었던 말단 행정기관의 운영비용을 ‘주민자치’라는 기치 아래 주민들의 자발성과 봉사정신을 전유함으로써 해결하려고 하였다. 이에 따라 읍면동의 유지보다는 주민자치센터로의 전환이 정부예산 면에서는 상당한 절감(약 1조 5,000억 원)이 있을 것이라고까지 결론을 내라고 있다.(김필두 외, 1998 : 박주형 2013. 에서 재인용)

공적영역의 붕괴를 막기 위한 가장 빠른 정책은 비용을 지출하는 것이다. 그러나 사적 영역을 수취함으로써 국가의 책임은 개인에게 돌리게 되고 비용은 절감된다. 흉흉한 각종 사회문제가 이슈화되면 행정력 강화를 위한 투자보다 학교에 인성교육을 강조시킨다. 미래사회의 양극화 해결을 위한 사회적 비용은 은폐되고 학교에선 4차 산업혁명 인재양성을 위해 코딩교육을 시킨다. 공공돌봄의 비용절감을 위해 모든 책임과 역할을 학교(돌봄교실)에 어 넣는다. 공공육아를 위해 유시민 전 장관은 청와대 홈페이지에 직접 '초등교실을 활용한 공공보육 시설 확충’ 청원을 올렸다. 학교운동장의 주차장화 논란은(한겨레. 2009. 연합뉴스. 2019) 주기별로 반복되어 왔다.

국가의 비용절감효과를 노리기 위한 교육주체의 자발성을 수취하려는 기획을 저지시키고 학교자치가 ‘21세기 교육 새마을운동’에 머물지 않으려면 법률·제도개혁과 더불어 최소한 자치활동을 위해 참여한 주체들의 활동비용이 여러 가지 형태로 지불 돼야 한다. 예를 들어 학급운영비가 수년째 10만원에 맴돌지 않도록 획기적으로 개선하고 교육주체(학생·학부모)가 자치회의 참석 시 활동비를 지급2)하거나 회사에선 유급공가처리를 한다. 교육주체가 동아리 등으로 5명이상 모이면 조건 없이 지원해주는 등 적절하게 국가예산이 지불 돼야 한다.

국가의 통치성은 교육체제를 혁신지구·마을교육공동체 등으로 재편하는 장에서 발휘된다. 이때 나오는 담론 중에 교사의 ‘책무성(accountability)’강화가 있다. 책무성 개혁을 체제적 시각에서 접근하면, 교육의 입구(input)는 개방하고, 자유로운 선택을 보장하며, 교육의 과정(process)에서는 경쟁을 유발하고 평가를 실시하며, 궁극적으로 교육의 성과(output)에 대한 책임을 묻는 방식의 개혁(김용. 2019)이라고 할 수 있다. 책무성강화는 지위 및 임금과 연계하고

2) ‘위원은 무보수 봉사직으로서 수당을 지급하지 아니한다.’(경기도립 학교운영위원회 설치, 운영조례 제6조 1항), ‘학운위 회의 참석수당 지급 불가’ (2020 학교회계 예산편성 기본지침 p.61)


장토크


관련 정보를 공개하여 소비자(학부모, 학생)의 평가로 연결된다.3) 책무성강화를 위해 전문적 학습공동체라는 제도로 협의 시키고 출석체크해서 보고하게 하는 등 교사의 협력문화까지 도구화시킨다. 이러한 책무상강화의 논리에서 교육자치의 발전과 쇠퇴는 오직 교사들의 자발적 노력과 능력에 의해 결정되는 것이며 교사를 소진시키고 모멸감을 주는 것으로 귀결된다. 즉, 국가권력에 의해서 호명되어 측정·평가되는 순간 국가는 사라지고 자발적으로 열심히 연구하고 노력하지 않는 교육주체만 남게 되는 것이다. 결국 국가(교육부·교육청)의 교육자치는 궁극적으로 교사(학교)의 학교자치로 실현될 수 밖에 없음에도, 교육자치와 관련된 각종 토론, 컨퍼런스, 포럼, 연구들에서 교사에 대한 이야기는 ‘책무성’외에 전혀 찾아볼 수 없다.

최고의 PISA4)랭킹을 자랑하는 핀란드는 상위 20%, 싱가폴이 상위 30%인데 반해 우리나라가 상위 5%의 고등학교 졸업 인재가 초등교원으로 임용된다는 Mckinsey report는 이미 알려진지 오래다. 학교로 최고의 인재가 영입된 지 10년이 훌쩍 넘었는데 이들을 행정의 달인, 교실고립의 교사, 연구가 부족한 교사로 둔갑시키는 원인이 교사의 책무성부족 때문인가? 아니면 국가와 교육청의 장학·지도·감독·감시와 통제 때문인가? 교사의 교육자율권확립을 위한 법률적·제도적 혁신의 뒷받침 없이 교육자치·학교자치는 성공하기 어렵다. 오히려 혁신의 대상은 일제 강점기 통제적 교육제도를 지키고 있는 교육부와 교육청이다.5)

이렇게 교육자치·학교자치의 담론에 있는 마을, 혁신지구, 교육 거버넌스라는 것들이 자율적으로 유지되지 않고 국가권력에 의해서 호명되어 측정·평가되는 통치성의 장이 되지 않도록 하는 것이 교육주체의 중요한 역할이다.

2. 공화주의를 지향해야 하는 교육자치 1995년 5.31교육개혁안은 교육을 ‘서비스제’로 규정하고 학습자라는 교육소비자 중심주의를

천명하며 국가라는 공급자에 대한 규제철폐를 시도한다. 과도한 교육규제를 풀어야 한다는 논리는 분권적, 민주적, 자율적이라는 명분으로 포장되어 교육현장의 자주성과 주체성을 강조하

3) 따라서 현 교원능력개발평가는 교원 책무성 담론이 중요하게 회자되는 한, 수요자 중심의 시장적 교육 담론을 벗어나지 않는 한, 없어지지 않을 것이다.

4) 경제협력개발기구(OECD)에서 주관하는 국제 학업성취도 평가(Programme for International Student Assessment; PISA)는 참여국의 만 15세 학생들을 대상으로 읽기·수학·과학 소양(literacy)을 평가하는 것.(국가기록원 : http://www.archives.go.kr 에서 2019.12.26.인출)

5) 아울러, 교사불신에 대한 DNA를 가진 학부모들은 아직도 교실에서 매를 맞았던 아픔과 표준화시험으로 신분 상승했던 과거의 교육을 현재의 학교에 투사하고 있다. 달라진 교사문화에 대한 차이를 설명하고 새로운 교육지형에 관한 다양한 연수를 학부모가 교육주체가 되기 위해선 의무화해야 한다.


며 학교운영위를 출범시킨다. 이른바 학교 자율 운영의 출발을 알리는 5.31교육개혁안의 교육 시장화의 논리가 학교운영위라는 교육자치로 귀결되는 뜻밖의 만남은, ‘자유주의’라는 연결고리를 통한 ‘시장주의’와 ‘공화주의’(공동체주의)의 기묘한 만남이었다.

이러한 학교 자율 운영이 신자유주의 정책 패키지로 활용되면서, 학교 내부로부터의 자주적 변화가 아니라, 교육 시장에서 학교 서열 체제를 복잡화하는 방향으로 작동하였다. 또 학교자율 운영의 ‘자율’은 사실상 ‘책무성을 위한 자율’에 불과한 것이었고, 이 사실을 간파한 학교관계자들은 방어적으로 대응하는 길을 택하였다.(김용2, 2019) 학교 시장주의는 2019년 오늘날에도 유효하다. 학부모의 전화는 곧 민원이 된다. 학생의 작은 오해, 혹은 상처들이 학부모, 혹은 학생을 통해 교육적으로 상담되거나 협의되기 보다 민원이 되어 불량교사로 낙인화 되곤 한다. 이 과정은 흡사 주민자치센터의 국민대응 방식과 유사하다. 교육적 협력이 아닌 민원적 해결의 방식에는 여전히 수요자(학생, 학부모)와 공급자(교사)의 서비스적 관계라는 1995년 교육의 시장화의 생채기가 깊이 남아있기 때문이다.6)

이러한 자유주의적 시장주의가 사적 개인의 기본권과 이익의 확대에 촛점이 있다면 공화주의는 공적 이익과 공동체의 평등한 이익을 중요시한다. 2019년 민·관·학의 교육 거버넌스는 공동체 주의, 공화주의를 지향해야 한다. 그러나, 오늘날의 교사와 학부모는 공화적 시민 대 시민으로 만나지 못하고 공적(교육적)가치가 아닌 사적(민원)가치를 위해 주무자(교사)와 민원인(학부모, 학생)으로 만나고 있다. 교육연구자들은 거버넌스가 구축되는 마을교육공동체를 위해 각 주체의 책무와 변화의 기제들을 얘기한다. 이 가운데 여전히 국가는 통제적, 관료적으로 행정하여 학교자치를 방해하고 있다. 결국 시장주의·자유주의·관료주의·공화주의가 뒤섞이고 엉켜있는 혼란의 장소가 학교이다. 우리는 시장주의·관료주의와의 결별에서 공화주의를 지향하는 자율적 교육거버넌스를 구축해야 한다.

Ⅲ. 미래의 교육자치·학교자치를 위한 제언 관료제 중심의 교육 행정은 원리와 규범이 손상되더라도 합리성, 즉 정 성, 속도, 명료성,

계속성, 엄격한 복종, 마찰과 물적 비용의 감소 등의 것들이 최적화되는데 그 목적이 있기

6) 교사의 교육권을 학습권실현을 위한 위임으로 해석(헌법재판소. 1992.11.12. 89헌마88결정. 헌법재판소판례집 제4권 : 노기호(2018)에서 재인용)했던 것도 헌재가 자유주의적 기본권을 중심으로 해석했기 때문으로 생각된다. 학습은 갖고 있는 권리(자연권, 기본권)이기도 하지만 받아야 하는 의무(수업권)이기에 교사 교육권(수업권,훈육권)의 수단화는 부당하다고 보여진다.


장토크


(Maximilian Weber. 2001) 때문에 도덕적 원리에 일치하지 않는 조직의 요구나 권위의 명령에 순응하게 된다.(나병헌. 1994) 또한, 관료제는 설사 구성원이 조직의 구성에 꼭 맞게 활동한다 할지라도 관료제의 틀 안에 ‘인간’의 성질을 상당히 상실한 것으로 이미 그 안에 문제점이 내포되어 있다.(허병기. 2005) 이렇게 관료주의는 근본적으로 교육의 가치·목적·수단을 심각하게 회손시키기 때문에, 민주국가의 보통시민양성을 가치로 삼는 교육은 제일 먼저 관료주의와 결별해야 한다. 이와 관련된 ‘공화적 교육자치’를 위한 실천적 과제들을 다음 인터뷰에서 참고해 보자.

‘어떻게 교장선생님이나 아니면 현장에 있는 선생님들을 수퍼바이저 하느냐? 지도감독을 하느냐?’고 질문하시는데, 시에서 장학이나 지시하고 감독하는 것이 아니라 그 선생님들 자체를 신뢰하고 잘 할 수 있는 분위기를 조성해 주는 것입니다...(중략)...어떤 해야할 일을 쫙 리스트를 적어 놓고 이거해라! 저거해라! 지시하는 것은 아닙니다.(핀란드 Y교육행정가인터뷰(김혁동 외. 2018))

위의 대답은 스웨덴 나까(NACKA)시, 독일 헤센(Hessen)주, 핀란드 뚜술라(TUUSULA)시의 교육행정가, 교장, 교사들과의 인터뷰 중 일부이다. 3국의 교육행정가, 교장, 교사들에게 공통으로 ‘교육청의 공문으로 인한 행정업무 증대가 있는가?’와 ‘학교장·학부모와의 갈등이 있을 때 어떻게 해결하는가?’ 질문을 던졌다. 전자의 대답은 ‘무슨 뜻이죠?’ 였다. 애초에 문서로 학교를 점검·통제하지 않기 때문에 질문자체를 이해하지 못하는 것이었다.

후자는 ‘서로 대화하고 소통해서 협력하면 되지요’라고 대답했다. ‘그래도 의견이 안 맞아서 갈등이 생기지 않느냐?’라고 다시 질문하면 역시 ‘대화, 협력하면 되지 않는가?’라는 같은 답변이 돌아온다. 같은 질문과 같은 답변이 무한 반복되는 짧은 시간동안 대화의 행간에 감춰진 그 무언가의 함의가 깊은 울림이 된다.

이들과의 인터뷰에서 국가의 관료적통제와의 결별의 방법들을 찾아 볼 수 있지 않을까? 그것들을 다음과 같이 제언하면서 근거들을 3국 교육주체들의 인터뷰 내용으로 대체하고자 한다.

첫째. 믿음과 신뢰의 공동체는 교육청·학부모(학생)과 교사 사이에 중요하다.◎ 교육주체간 서로 신뢰하는 관계이다. 지시와 감독이 아니라 신뢰하기 때문에 학교에서 해야할

일을 나열해서 지시하지 않는다.(핀란드 Y교육행정가)◎ 교육청은 통제와 점검이 아니라 학교를 좋게 하는 지원의 역할로 인식하고 있다.(독일 F교장)


◎ 학생·학부모와 의견이 대립될 때 과정과 절차 속에서 해결한다. 기본적으로 가정교육이 탄탄하다. 과정과 절차에 대한 합의의 문화와 정서가 있어서 결국 해결된다.(독일 A교장)

둘째. 보통시민교육을 지향하는 교장의 리더십 교육이 학교 민주주의 확립의 관건이다.◎ 교장의 비전과 구성원의 의견이 다르면 모두 모여서 계속 얘기한다. 애초에 명령하는 것은

없다. 효율적이고 일상으로 이뤄져서 압박은 전혀 없다.(핀란드 J교장)◎ 나는 결정된 것을 알려주는 사람이지 결정하는 사람이 아니다. 그래서 하고 싶은데 못한

것도 많다.(핀란드 B교장)◎ 나는 에듀케이션 전략리더그룹과 과목연구그룹을 만들었는데 공과대학과 연계해서 프로젝트

수업을 하기도 한다. 예전엔 협력은 없고 혼자서 교실 수업을 다했으나 요즘은 교사들과 협의하고 논의한다. 학교의 공동비전을 제시하고 교사의 장점을 최대한 발휘할 수 있게하며 목표를 끊임없이 제시한다.(스웨덴 W교장)

셋째. 교감, 교장이 학교행정업무를 일임하고 수업한다.◎ 나는 학기초 학교계획을 세우고 교사팀에게 제출한 후 교육국(지방정부산하)에 다시 제출하는

서류를 만든다. 학생 지원관련 서류도 매우 많은데 이걸 하느라 정신없다. 기독교교육을 거부하는 학생을 위해 윤리 수업을 하고 있다.(핀란드J교장)

◎ 교육에 필요한 예산은 교사들이 원하면 학교행정업무담당자에게 얘기하면 지원해준다. 교사는 별다른 영수처리가 없다. 나는, 일주일에 6시간 수업한다.(핀란드 B교장)

◎ 교장의 보수는 많으나 일이 많아서 지원을 잘 안한다. 그래서 교장이 없는 학교도 있다. 일주일에 16시간 수업하고 공문처리 한다. (책상위의 문서를 가리키자) 학부모 안내장인데 저건 내 이름으로 나가니깐 직접 작성한다.(독일 F교장)

넷째. 교장은 공모제로 선발한다.◎ 교장이 공석이 되면 아동심리학자, 시의 다른 부서장, 교장들, 교육국장 등이 모여 경영계획을

듣고 심리테스트 등을 하루동안 한 후 최종 인터뷰로 결정한다.(핀란드 J교장)◎ 3년 교장아카데미수료하고 공모에 지원해서 인터뷰 후 임용되었다.(스웨덴 W교장)◎ 특별한 교장자격증은 없고 5년 반 동안 교사하다 공모하여 학교운영위에서 추천하고 협의해서

감독위원회에서 평가하여 선출되었다. 교장이 되어 학교에서 13년간 교장으로 재직 중이다.(독일 F교장)

다섯째. 교육과정을 교사에 일임한다.◎ 예를 들어 국어의 학습목표를 ‘읽을 수 있다’ 정도만 제시하고 가르치는 내용과 방법은 교사가

한다. 예전에는 교과내용이 많았는데 삶과 관계가 없는 내용을 줄이고 살아가는 방법에 관한 내용으로 바뀌면서 많이 줄었다. 무엇을 가르칠까 보다는 어떻게 가르치는가에 주목한다.(핀란


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드 Y교육행정가)◎ 학교 간 환경이 다르니 교육국이 교육과정을 비교하지 않는다. 특정학교에 문제가 발생되면

한 달에 한 번씩 교장을 불러서 얘기하는 과정이 있기 때문에 교육과정에 대한 불만이 나오지 않는다.(핀란드 A교육행정가)

◎ 학생은 교육과정구성에 참여하지 않는다.(핀란드 Z학생회장)◎ 주마다 교육내용이 다르니 어떤 이슈를 학교가 교육해야 한다는 압박은 없다.(독일 F교장)◎ 특별히 민주시민교육 같은 것으로 특화되어 가르치지 않는다. 교과서에 나오지 않지만 교사가

스스로 지도한다.(독일 A교장) ◎ 학교에서 인성교육, 인터넷예절 교육 같은 것을 특화시켜서 가르치지 않는다. 모든 교육에

인권교육이 바탕이 되어 있다. (스웨덴 교사출신 25년거주 한국 통역사 K)

여섯째. 교사의 사회적·교육적·경제적 지위를 높인다.◎ 3년학사, 석사2년을 해야 교사를 할 수 있다. 양질의 교사를 배출한다. 핀란드에서는 교사직업선

호도가 높다. 교사평가는 없다.(핀란드 Y교육행정가) ◎ ‘자기 영역에서 최고로 잘하고 있다’라는 신뢰가 있다. 교사를 존중하는 분위기가 매우 중요하

다.(핀란드 A교육행정가) ◎ (스웨덴교육의 위기는 무엇인가? 라고 묻자...) 스트레스, 낮은 봉급 등의 이유로 유능한 학생이

교사를 지원하지 않는 것이다.(스웨덴 E교육행정가) ◎ 학부모는 학교도우미 정도로 급식메뉴 결정, 학교지붕색깔 등을 결정할 뿐 학교경영에 참여하지

는 않는다.(스웨덴 W교장)

일곱째. 교육청은 지원하되 간섭하지 않는다.◎ 핀란드에도 우리나라의 NEIS을 본따 WILMAAN라는 사이트가 있는데 개인별로 매시간 ‘장난

치고 말이 많음’ 등도 입력할 수 있다. 교육청은 사이트만 관리하고 교사는 활용해도 되고 안해도 되며 각자 판단에 따라 한다.(핀란드 J교사)

◎ 학교운영위 등이 없는 학교도 있다. 별도로 관여하지 않는다. 교사가 교과서를 선택하거나 안 할 수도 있다. 교육과정은 ‘덧셈을 한다’ 정도만 제시하고 내용은 학교에서 정한다. 기준에 맞게 교사들이 만들면 알아서 지도하고 별도의 지도·감독은 없다.(스웨덴 E지자체 교육행정가)

◎ 예산은 내려 보내면 학교에서는 마음대로 쓸 수 있다.(스웨덴 J자치행정가)◎ 시의 행정위원회에서 청소인원, 조경, 난방, 의자 등 학교의 모든 시설을 전담한다. 학교마다

행정실은 없고 교육청에서 직접 집행한다.(독일 H전교육장)

여덟째. 보통시민양성을 위한 교육에 대한 사회적 합의가 있다.◎ 예를들어 가정수업은 자기티셔츠만들기, 장보기 등으로 세분화되어 있고 집에서 하면 부모가


체크한다. 아이들 마다 모든 활동은 다르고 같은 결과에 도달할 이유가 없다. 시민의 자질만 갖추면 되고 그런 철학이 사회적으로 합의가 되어 있다.(핀란드J교사)

◎ 실패에서도 배운다는 것이 학교슬로건이다.(핀란드 J교장) ◎ 학부모들은 수학을 잘하고 싶어 해서 인간을 만들기 위한 교육철학과 충돌하는데 학부모와

아이들과 대화하는 것을 해결한다. 교장은 교육철학을 지키는 방파제 역할을 하고 있다.(독일 F교장)

아홉째. 자치활동에 예산을 배분하고 교육주체가 직접 관리한다.◎ 학생들이 프로젝트 이벤트 행사 등을 기획하는데 학생자치 통장에서 사용한다. 때로는 자판기관

리, 빵 팔기 등으로 자체 펀드를 만들기도 한다.(핀란드 Z학생회장)

Ⅳ. 나가며

교육에 대한 시장주의는 내부적으로 교장의 CEO를 지향했던 단위학교 책임경영제와 학교평가·교원평가·성과상여금 등을 도입했다. 외부적으로 자사고와 특목고의 확대였고 이것과 결합하여 입시경쟁과 사교육시장의 불야성으로 이어졌다. 이런 과거의 전철을 밟지 않으려면 최근의 마을 교육공동체·혁신지구 등을 위시한 교육자치, 학교자치의 공동체는 공적이익과 평등의 공화주의를 지향해야 한다. 공화주의는 학교 민주주의로 구현된다. 그런데, 민주주의는 많은 시간과 복잡함과 시끄러움을 유발시킨다. 그래서 학교 자치는 주체들을 매우 짜증나고 힘들게 만든다. 학교 자치를 하려면 행위 주체인 교사들이 민주적 운영원리에 익숙해야 한다. 그러나 놀랍게도 교육자치에 관한 많은 연구보고서와 각종 포럼, 컨퍼런스 등에서는 아무도 교사를 말하지 않는다.

웰빙(well-being)하고 부자되기 위해 자기개발서를 읽고 노력→노력→노력 해보았자 사회의 불평등 구조에서는 뚜렷한 한계가 있음을 대중들은 최근 깨닫기 시작했다. 교육에서도 국가의 촘촘한 교육통제의 그물망이 여전히 있는 한 교사들의 헌신과 희생의 노력으로 교육개혁을 이루는 것이 근본적인 한계가 있음을 알아야 한다. 어쩌면, 혁신학교 일반화를 구현하는 것은 애초에 불가능했는지도 모른다. 학교의 핵심활동가가 떠나면 혁신학교가 다시 일반적인 학교로 회귀하게 되는 것은 책무성 부족한 교사들의 무능력과 전문적 연구의 부족이 아니기 때문이다. 교사를 연구의 주체, 교육의 주체, 혁신의 주체로 세우려는 노력이 제대로 있었는가? 혁신학교 10년의 노정 후에 이제 교사를 중심으로 한 진정한 교육시스템의 변화와 제도혁신이 없다면


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학교는 다시 승진점수에 매달리는 교사와 소통 없는 학교가 되고 민원으로 교육이 대체되는, 학교의 21세기 새마을 운동화, 주민자치센터화가 가속될 것이다.

교육부 권한은 ‘이양’하는 게 아니라 법제도를 정비해서 ‘소각’해야 하는 것(이범. 2019)이다. 교육부 권한을 교육청으로 이양하는 것은 갑질의 대상이 점점 현장에 가까워질 뿐이다. 교육부와 시도교육청과 학교장으로 이어지는 관료라인은 교사입장에서는 다르지 않다. 결국 ‘국가(교육부·교육청)’의 ‘교육자치’의 이상은 ‘교사(학교)’의 ‘학교자치’로 이어질 수 밖에 없기 때문에 본 글에서 유달리 ‘교사의 교육자율권’을 강조하는 이유가 여기에 있다.

아울러, 유럽 3국의 교육종사자와의 인터뷰를 통해 학교자치의 미래를 더듬어 보았다. 짧은 지면으로 인해 공화주의, 시장주의, 자유주의, 공동체주의 등에 관한 개념 정의와 이들의 작동원리가 미흡했던 점, 통치성의 원리와 교육에서의 구현방식에 관해 교육담론 연구가 부족한 점, 교육자치·학교자치를 위한 학교 현장 진단이 극히 일부의 현상에 머문 한계에 많은 아쉬움이 남는다. 남은 교육자치포럼 기간 동안 불태워 없애야 할 것이 무엇인지 많이 찾아내고 실제로 많이 불태우길 간절히 소망한다.

<참고문헌>

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[주제발표] 교육자치(학교자치)와 제도 | 37

교육자치(학교자치)와 제도

충북대학교 교수 나민주

“교육자치와 학교자치 나아갈 방향은?”을 주제로 진행되는 이번 1차 포럼의 주제 세션은 크게 3개 주제, ‘제도’, ‘인사 및 재정’, ‘교육과정’로 구성되어 있다. 이 글은 첫 번째 주제 ‘제도’에 관한 것으로 교육자치를 위한 제도개선의 의미와 필요성, 그 주요 내용와 최근 경과를 정리하고, 1세션(제도)에서 핵심적으로 다룰 내용과 방향이 무엇인지에 관해 간략하게 제시하기로 한다.

I. 교육자치를 위한 제도개선의 의미와 필요성

지방교육자치제도는 교육자치라는 영역적(기능적) 자치와 지방자치라는 지역적(지리적) 자치가 결합된 형태로 중앙-지방관계, 지방-지방관계의 두 차원이 포함되어 있다. 지방교육자치제도는 교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성을 살리고, 궁극적으로는 지방교육의 발전을 도모하는 데 목적이 있다. 지방교육자치제도, 지방교육 거버넌스는 국가별로, 그 나라의 정치체제에 따라 매우 다양하고 독특한 형태로 발전하여 왔다(나민주 외, 2018).

지방자치권의 내용은 국가에 따라 다양하나 기본적으로 자치입법권, 자치조직권, 자치재정권, 자치사법권을 포함한다. 지방분권은 정치적 분권, 행정적 분권, 재정적 분권의 세 가지 측면에서 구현된다. 일반적으로 지방교육자치는 교육의 분권화와 함께 논의되어 왔는데, 분권은 분산, 위임, 권한 이양의 유형으로 나누어 볼 수 있다. 또한 분권화는 그 범위와 대상에 따라 몇 가지로 유형화해 볼 수 있다(윤홍주, 2003).

분산(deconcentration)은 중앙부처가 통제권을 유지하면서 지방자치단체에 중앙정부의 기능과 의사결정권을 분산하는 것이다. 권한의 분산은 중요한 권한의 이전 없이 하급기관으로 업무만 이관되고, 하급기관의 재량권에 대한 제약이 크다. 권한의 위임(delegation)은 중앙정부의 간접통제에 있는 조직에 의사결정권한과 관리권한을 이전하는 것이다. 권한을 위임받은

【주제발표】 [제도]


기관의 행위에 대한 책임은 중앙정부에 있다. 권한의 이양(devolution)은 지방자치단체가 중앙정부로부터 법적, 재정적으로 자율적이고 독립적인 형태로 전환되는 것이다. 지금 논의되고 있는 교육분권은 지방자치단체가 중앙정부로부터 법적, 재정적으로 자율적이고 독립적인 형태로 전환하는 권한의 이양으로 볼 수 있다.

한 국가의 지방분권 수준은 정치, 경제, 행정, 사회문화 측면에서 다양한 요인들의 영향을 받는다(김동건, 2012). 정치적 측면에서는 민주주의에 대한 요구 정도가, 경제적 측면에서는 지역의 규모, 재정능력, 경제발전 정도가, 행정적 측면에서는 지방자치의 역사와 경험이, 그리고 사회문화적 측면에서는 국민 의식수준과 가치관이 지방분권 수준의 결정요인으로 언급되고 있으며, 지방의 자치역량 또한 분권화에 영향을 주고 있다.

지방교육자치제가 실시되면서 지역의 학부모 및 주민들이 교육관련 공약 및 정책에서 대한 관심이 증대되고, 주민참여가 증대되었으며, 실제로 주민의견이 정책에 반영되는 성과가 나타나고 있어서 주민자치, 주민통제의 측면에서 이 제도의 가장 중요한 목적이 달성되고 있는 것으로 볼 수 있다. 지역실정에 적합한 정책의제가 발굴되어 실행되고 있고, 교육행정의 책무성이 강화되고 있다는 점 역시 지역실정에 적합한 교육 실시라는 중요한 목적이 실현되고 있다는 점에서 고무적이다(나민주 외, 2018).

그러나 상대적으로 교육재정의 안정적 확보, 교육의 정치적 중립성, 그리고 지방분권의 강화에 대한 체감 수준이 낮은 것은 기능적 자치 측면에서 지방교육자치제도를 더욱 보완·강화할 필요성을 제기하고 있다. 한편으로 지방교육자치를 둘러싼 최근의 환경 변화를 감안할 때, 지방의 권한 확대와 더불어 책임성 증대방안을 모색할 필요가 있다.

향후 지방교육자치의 발전방향을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 지방교육자치 강화 및 교육분권을 지속적이고 적극적으로 추진해야 한다. 과거 고도성장기에는 중앙집권적 국가운영방식이 효과적인 측면이 있었으나, 이제는 중앙집권적 방식으로는 성장동력을 만들어낼 수 없는 시대이고, 자치와 분권이 새로운 국가 성장동력이라 할 수 있다.

둘째, 학교교육 및 지방발전을 위한 상호협력적 관계 설정이 필요하다. 지방자치, 지방분권 그 자체가 선이나 궁극적 목적이 될 수는 없다. 지방자치 지상주의나 분권만능주의적 접근을 지양할 필요가 있다. 지방교육자치와 분권화의 궁극적인 목적은 학교교육, 지방교육의 발전에 있다. 중앙→지방→단위학교로의 권한이양 자체가 지방교육자치나 교육지방분권의 본질은 아니다. 학교의 자율적 운영을 보장하여 지역주민을 위한 교육의 다양성을 제고하고, 교육기본권을 보장하는 것을 지방교육자치의 기본방향을 설정해야 한다.

셋째, 교육의 공공성 강화와 책무성 제고가 수반되어야 한다. 지방교육 발전을 위해서는


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교육받을 권리, 교육기회균등 보장을 위한 공공성 강화와 중앙 및 지방의 책무성 제고가 필요하다. 지방교육 전반에 관한 지방분권이 확대되고, 조직운영이나 재정운용에서 자율성이 높아지면서 각 주체별 책무성 제고 방안도 동시에 모색되어야 할 것이다. 중앙정부는 사무이양, 규제완화 등 지방교육 행정역량을 높일 수 있는 영역을 적극 발굴하고 이양하는 노력, 국민의 교육 기본권 보장을 위한 제도 마련, 교육문제 해결을 위한 타 부처와의 협력 등 중재적 역할을 담당해야 한다(나민주 외, 2017). 시·도교육청(교육감)은 교육적 의사결정의 자주성과 전문성 확보 장치를 마련해야 하고, 단위학교(학교장)는 학교운영 비전 및 실행체계 수립, 단위학교 조직, 교육과정, 인사, 시설, 재무관리 영역 책무성 강화, 구성원 만족도 등 학교 성과 향상을 위한 노력을 기울여야 한다. 그 외 사회 구성원들의 인식제고가 필요하며 상호 신뢰를 바탕으로 교육적 특수성을 이해하고 지원하려는 노력이 필요하다.

넷째, 지방교육자치, 분권화가 실효를 거두기 위해서는 단순한 분권, 권한이양이 아니라 자주사무권, 자주조직권, 자주재정권, 자주인사권을 모두 포함한 총체적 분권이 필요하다. 현재 지방교육행정 조직 및 인력은 시·도교육청별로 약간씩 차이가 있으나, 전반적으로 일반지방자치에 비해 조직규모가 영세하다. 현재 광역단위 교육자치는 과대 규모로 인적, 물적 자원의 통합적 관리와 효율적 운영이 곤란한 상황이다. 단기적으로 교육지원청이 지도감독, 현장지원, 정책기능, 자원관리 등을 그 역할에서 균형을 이루어 지역교육발전의 구심체 역할을 하도록 유도할 수 있다. 장기적으로는 교육자치 실시구역을 광역과 기초의 중간에서 적정화하여 중범위 교육자치제를 실시하고, 학교의 자율성을 최대한 확대하는 방안도 검토할 필요가 있다.

다섯째, 지방교육 자치역량 강화를 위해 적극 노력해야 한다. 지역 특색 및 수요를 반영한 장기발전계획 수립을 위한 교육청의 기획역량, 단위학교의 교육과정 운영 지원 역량 등을 제고할 필요가 있다. 그동안 교원중심, 학교중심으로 인적자원관리가 논의되어 왔으나, 앞으로는 지방교육자치역량의 제고 차원에서 그 대상의 확대가 필요하다. 예컨대 지방공무원은 물론 교원, 학부모를 포함하여 지방교육의 자치역량 개발을 위한 지원과 교육이 확대되어야 한다. 정책담당자, 공무원 등이 중앙집권적 사고를 탈피하여 자치의식을 강화하는 것도 중요하다. 중앙 및 지방의 공직자들이 지방자치의식이 결여되어 있다면 교육자치를 실질적으로 실현해가기 어려울 것이다.


Ⅱ. 교육자치를 위한 제도개선의 주요 내용과 최근 경과

2017년 7월 문재인 정부는 5대 국정목표 중 하나로 ‘고르게 발전하는 지역’을 발표하였으며, 이를 위한 실천전략으로 풀뿌리 민주주의를 실현하는 자치분권을 선정하여 지역분권과 주민자치를 강력하게 추진하고 있다. 세부 추진과제로 ‘획기적인 자치분권 추진과 주민참여의 실질화’, ‘지방재정자립을 위한 강력한 재정분권’, ‘교육민주주의 회복 및 교육자치 강화’를 제시하였다(국정기획자문위원회, 2017).

이어 행정안전부는 지방분권로드맵(안)을 발표하였고, 교육부 또한 시도교육감협의회와 협업하는 교육자치정책협의회를 통해 지방교육자치 로드맵을 발표하였다. 교육자치정책협의회는 초중등교육에 대한 지방으로의 권한이양과 교육자치 강화를 위한 방안에 대한 논의를 진행하였다. 그리고 교육분야의 지방분권에 관한 법률 개정의 방법 중 하나로 국가의 권한을 지방에 일괄적으로 이양하는 법률을 제정하는 방식이 추진되고 있다(황준성 외, 2018).

교육자치정책 로드맵에서는 기존의 교육자치는 법령상 권한 관계가 모호하고, 법‧제도, 계획‧사업, 성과관리 등 과정을 교육부가 주도하여, 시·도교육청과 역할‧기능이 중복되며, 학교의 자율적 운영, 교육과정과 교육활동에 대한 권한의 제약으로 유연하고 민주적인 학교 문화 확산에 한계를 지닌다는 공동의 문제의식에 터하여 교육자치를 위한 개선방향을 설정하였다. 지방분권시대 교육분야 혁신을 위해서는 교육부와 시도교육청이 함께 역할을 재정립하고 공동으로 학교 민주주의를 실현해야 하며, 이를 위해 교육자치 강화 방안을 중단기로 구분하여 학교, 시도교육청, 교육부의 관계를 보다 구체적으로 제시하고 각 주체들이 교육자치 구현을 위하여 어떠한 역할을 해야 하는지에 대한 세분화하여 제시하였다(교육부·시도교육감협의회, 2017).


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[그림 1] 교육자치 정책 로드맵* 자료: 교육부·시도교육감협의회(2017)

교육부·시도교육청 권한배분은 2017년 12월 교육자치정책 로드맵 수립을 전후로 크게 3차에 걸쳐 추진되었다. 교육자치 및 학교자율화 추진 계획 수립(2017.8.)에서는 현장 체감도가 높은 3대 즉시 이행과제를 발굴하여 추진, 교육 현장에 부담이 되는 각종 규제적 지침을 우선 정비하였다.

<3대 즉시 이행과제>‣ 초·중등 재정지원 사업 전면 개편: 국가시책사업 축소・통폐합, 10월 중 조기 배정, 상향식 지원‣ 학교운영 자율화 확대: 교장 인사 조기 실시(2월), 차년도 계획 전년도 11월 중 실시 완료‣ 시도교육청 운영 및 평가 자율화: 정원・인사 자율화, 시도교육청 평가·재정분석평가 개선


교육자치 정책 로드맵 수립(제2차 교육자치정책협의회, 2017.12.)에서는 법률적 근거가 모호한 규제적 지침을 원칙적으로 폐지, 학교와 시도교육청의 자율성을 제한하는 제도 개선을 위해 1차 우선정비과제(교육부 75개, 시도교육청 8개)를 선정하였다. 또 2차 우선정비과제 선정(제3차 교육자치정책협의회, 2018.12.)에서는 총 40개 과제(교육부 36개, 시도교육청 4개)를 선정하였다. 교육자치 정책 로드맵의 교육권한배분 우선과제 정비과제 선정방향과, 주요 내용은 다음과 같다.

< 교육부‧시도교육청 권한배분을 위한 우선과제정비의 방향> ‣ (보충성･현장성) 교육부는 시도교육청과 학교가 교육정책과 교육활동

에 대해 일차적인 권한과 책임을 가진다는 점을 존중 ‣ (소통과 협력) 교육부와 시도교육청이 대등한 협력적 관계 속에서 교육

자치 및 학교 민주주의를 위해 소통과 협력을 강화 ‣ (법령근거) 법령상 근거가 없거나, 불분명한 경우 즉시 폐지 등 우선

조치하고, 명시적 근거가 있는 경우 법령 개정 등 권한 배분 ‣ (국가책임 적정화) 교육에 대한 국가의 책무성이 요구되는 교육정책영

역*은 필요 최소한도의 범위 내에서 중앙정부의 역할 수행(* (1) 국가 교육 표준, (2) 미래교육 전략·방향, (3) 교육격차, (4) 안전, 갈등관리)시도교육청‧학교의 수행이 적절한 사무배분

< 교육부‧시도교육청 권한배분을 위한 우선과제정비 주요 내용> ‣ (대상) 법 형식과 별개로 학교의 운영․교육활동과 관련된 의사결정에

직간접적으로 영향을 미치는 법령, 지침, 사업 등 모든 정책 ‣ (내용) 교육부‧시도교육청 공동 학교 민주주의를 위한 우선 과제 정비 ‣ (교육부) 법률적 근거가 모호한 규제적 지침을 원칙적으로 폐지*하고,

학교 운영과 교육활동, 시도교육청의 자율성을 제한하는 제도 개선(* 지진 등 재난대응 매뉴얼, 석면관리 매뉴얼 등 학생 건강‧안전 관련 분야 제외)

‣ (시도교육청) 학교의 자발적 운영과 교육활동 보장을 위해 시도교육청의 규제적 지침을 폐지하고, 단위 학교로 권한을 재배분

교육자치 정책 로드맵의 권한배분 우선과제 정비(안)은 3개 영역에서 총 83개 과제로 학교 교육과정 및 교육활동의 자율성 영역 36개 과제, 학교 운영의 자율성 영역 35개 과제, 시도교육청의 자율성 영역에서의 12개 과제로 구성되었다. 2018년 12월 선정된 2차 우선정비과제는


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40개로 지침, 계획, 사업 등의 폐지 또는 개선, 법령정비 영역으로 구분된다. 교육부 36개 과제, 시도교육청 4개 과제이고, 교육부 과제는 지침, 계획, 사업 등의 폐지 14개, 지침, 계획, 사업 등의 개선 18개, 법령 개정 4개 과제이며, 시도교육청 과제는 지침, 계획, 사업 등의 개선 4개 과제이다.

<표 1> 1차 및 2차 우선과제 정비 개요1차 우선과제 정비 2차 우선과제 정비

영역 교육부 교육청 구분 교육부 교육청학교 교육과정 및

교육활동의 자율성 32 4 지침·계획·사업 등폐지 14 -

학교 운영의 자율성 31 4 지침·계획·사업 등개선 18 4

시도교육청 자율성 12 - 법령 개정 4 -계 75 8 계 36 4

1차 우선정비과제 추진현황 점검결과, 교육부 과제 75개 가운데 67개 과제가 이행완료되어 89.3%의 완료율을 보였다. 2019년도에 완료가 예정된 과제가 2개, 중장기 이행과제는 6개이다. 정책 연구, 법령 개정 등이 필요한 6개 과제는 ‘중장기과제’로 관리하여 과제별 이행 계획을 재수립·보고 예정이다. 17개 시도교육청에서 이행을 추진 중인 8개 과제는 72.1%의 이행률을 보이고 있고, 연내 이행 예정이 27.9%이다. 2차 우선정비과제 추진현황 점검결과, 교육부 과제 36개 가운데 17개 과제가 이행완료되어 47.2%의 완료율을 보였다.

<표 2> 1차 우선정비과제 중 교육부과제 추진현황(2019.4.1. 기준)

구분 이행완료 ’19년 완료 예정 중장기이행 계

1차 우선정비과제 67 2 6 75

2차 우선정비과제 17 12 7 36

한편, 교육자치 정책 로드맵을 바탕으로 교육분권과 지방교육자치 발전의 기반이 될 수 있는 일괄법안 및 개별법령 정비방안 마련도 추진되어 왔다. 교육의 지방분권 추진에 관한 법률(안)은 크게 2개 장 및 부칙으로 구성될 예정이다(유경훈, 황준성, 2019). 제1장은 교육의 지방분권 이념과 원칙을, 제2장은 관련 법률의 일괄 정비라는 제목 아래에 구체적인 개별 법률들의


개정안을 담고 있다. 일괄이양법률(안) 제1장은 제1조 목적, 제2조 정의, 제3조 다른 법률과의 관계, 제4조 교육

지방분권의 기본 이념, 제5조 국가의 책무, 제6조 지방자치단체의 책무, 제7조 교육의 지방분권 종합계획 수립, 제8조 연도별 시행계획의 수립, 제9조 사무배분의 기본원칙, 제10조 사무 배분, 제11조 공동사무, 제12조 사무 추진의 원칙, 제13조 교육지방분권 추진 위원회의 설치 및 기능 등으로 구성되어 있다. 제2장에서는 우선 교육관련 법률 중 가장 보편적인 교육에 관한 내용을 규율하는 7개 법률, 즉 ｢교육기본법｣, ｢유아교육법｣, ｢초･중등교육법｣, ｢장애인등에 관한 특수교육법｣, ｢사립학교법｣, ｢교육공무원법｣, ｢정부조직법｣을 대상으로 삼았다.

일괄이양법률(안) 제9조 사무배분의 기본원칙에서는 “① 교육에 관한 사무는 원칙적으로 교육감의 사무로 하되, 제10조 제1항 각호에 해당하는 사무는 교육부장관의 사무로 한다.” “② 교육감은 자기의 권한 및 책임 하에 종합적으로 해당 사무를 처리한다.”고 규정하여 유초중등교육에 관한 사무는 현지성 원칙, 보충성 원칙에 기반하여 기본적으로 교육감의 사무로 천명하여 교육감이 소관사무의 수행에서 전권한성을 가진다. 제10조 제1항에서는 구체적으로 교육부장관의 소관 사무를 19개로 열거하고 있다.

우리나라 지방교육자치는 헌법 제31조 제4항의 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성, 그리고 지방자치를 명시한 헌법 제117조를 기반으로 교육기본법, 정부조직법, 지방자치법, 초중등교육법, 지방재정법, 각종 교육조례 등 여러 관계법령을 통해 제도화되어 있다. 1991년에 제정된 「지방교육자치에 관한 법률」(약칭 「교육자치법」)은 교육자치에 관한 기본법률이나, 지방교육자치법제는 일반 지방자치법제와 긴 하게 연계되어 있고, 상당 부분을 준용하고 있다.

따라서 지방교육자치제도 발전을 위해서는 지방자치제와 일반 지방자치법제의 변화, 특히 「지방자치법」의 개정 상황을 동시에 이해할 필요가 있다. 입법예고된 「지방자치법」 전부개정법률(안)에서는 ① 주민참여의 확대, ② 중앙-지방 및 지방-지방 간 수직/수평적 거버넌스, ③ 지방자치단체의 책무성, ④ 지방행정기관의 자치권(자치조직권, 자치재정권, 자치행정/사무권, 자치입법권 등)을 주내용으로 하고 있다.

참고로 대통령소속 자치분권위원회의 「자치분권 종합계획(안)」은 다음과 같이 6대 전략 33개 과제로 구성되어 있다(대통령소속자치분권위원회, 2018).


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[그림 2] 자치분권 종합계획 추진 과제 * 자료: 대통령소속자치분권위원회(2018.09)

지방교육자치제도는 교육자치라는 기능적 자치와 지방자치라는 지역적 자치가 결합된 것으로 지방교육자치의 헌법적 본질에 대해서는 헌법재판소의 판결을 통해 여러 차례 확인되었다.1) 그러나 지방교육자치의 역사에서 일반자치와 교육자치 통합이 지속적으로 시도되었고, 심지어 논의과정에서 교육계의 의견은 무시되었을 뿐만 아니라 참여마저 봉쇄되기도 하였다(관련위원회 구성 등).

교육자치와 관련된 법령 정비를 위해서는 몇 가지 문제를 종합적으로 연동하여 고려할 필요가 있다. 교육의 지방분권 추진에 관한 법률 제정, 국가사무와 지방사무 간의 역할분담과 상호협력,

1) 예컨대 “지방교육자치제는 주민참여의 원리, 지방분권의 원리, 일반행정으로부터 독립과 전문적 관리의 원칙 등을 기본원리 한다.”(헌법재판소 2002.3.28. 2000헌마283) “지방교육자치제도는 의무교육제도와 더불어 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성을 지도원리로 하여 국민의 교육을 받을 권리를 뒷받침하기 위한, 헌법상의 교육기본권에 부수되는 제도 보장이다.”(헌법재판소 1991.2.11. 90헌가27). “민주주의·지방자치·교육자주’라는 세 가지 헌법적 가치의 조화를 이뤄야 한다.”(헌재 2000. 3. 30. 99헌바113)


교육부 개혁을 위한 국가교육위원회의 역할 설정, 그리고 학교 자율화를 위한 학교자치의 범위와 기초조직의 법제화 등이다. 교육자치법 개정과 관련된 구체적인 안건으로는 지방교육자치 발전을 위한 자치권 확대, 장관과 교육감 간 사무 배분, 시·도지사와 시·도교육감 간 수평적 거버넌스, 중앙과 지방 간 수직적 거버넌스, 시·도교육감 간 협력적 거버넌스, 부교육감 인사제도, 교육지원청 및 직속기관과의 교육행정기관 구조, 주민참여 등이 있다(나민주 외, 2019).

현행 교육자치법은 지방자치법을 지방교육에 적용·준용한 내용이 많다. 장기적으로 교육자치법이 교육분야 고유영역에 대한 자치법이 되기 위해서는 지방자치법에서 다루지 않는 교육분야 고유사무에 대한 내용을 포함할 필요도 있다. 장기적으로는 중앙단위의 교육자치와 지방단위의 교육자치(지방교육자치), 그리고 단위학교에서의 교육자치(학교자치) 및 대학에서의 교육자치(대학자치)로 영역을 구분하는 방안도 필요하다(나민주 외, 2019).

Ⅲ. 교육자치를 위한 제도개선: 1세션(제도)의 논의 방향과 범위

1세션(제도)에서는 자치와 분권, 제도와 법령에 초점을 맞추어 “교육자치 체제와 제도 개선을 위한 법령 제·개정, 어떻게 해야 하는가?”, “법률과 자치법규 제정이 교육자치와 학교자치를 과연 촉진하는 것인가?”에 관해 토론과 의견 교환이 이루어질 예정이다. 세부 발표주제는 다음과 같이 구성되어 있다.

첫째, 한국교육개발원 황준성 박사는 “(지방)교육자치의 발전을 위한 법률 제·개정 방향”에서 교육자치의 이념, 개념 및 법적 위상, 핵심원리, 관련법률의 현황 및 경과를 개관한 뒤에 관계법령에서 교육자치 영역의 쟁점과 개선방향으로 (1) ｢대한민국 헌법｣에 교육자치 근거 조항 신설, (2) 지방교육자치에 관한 기본법, 특별법으로서 ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 위상의 바로 세우기, (3) 헌법상 제도보장인 지방교육자치제도의 본질을 침해하는 것으로 위헌적이라 할 수 있는 ｢지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법｣ 제12조 제2항 및 제4항 삭제, (4) 교육감의 교육･학예에 관한 지방자치단체의 대표권 부활, (5) 중장기적 관점에서의 지방교육자치제도의 변혁 방향으로 특별지방자치단체로서 중역단위 지방교육자치제로의 전환을 제시하였다.

아울러 지역자치 영역의 쟁점과 개선 방향으로 (1) 국가와 지방 간의 교육행정권한 배분 기준의 입법화 등 책임･권한 주체의 명확화, (2) 개별 법령들을 동일한 기준에 의해 동시에 개정함으로써 포괄적, 일관적 교육권한 배분 및 이양의 실질적 가능성과 효율성을 높일 수


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있는 일괄이양법 제정, 그리고 (3) 국가 사무의 위임 및 위임 입법의 적정 방식으로 단체위임과 기관위임의 적절한 조화 방안을 제언하고 있다.

둘째, 청솔중학교 신동하 교사는 “한국의 교육입법과 학교교육 실태”에서 “학교의 일상 교육활동을 침해하고, 더 나아가 주객 전도 현상을 유발하고 있는” “구조적으로 학교가 교육에 집중하지 못하는 상황을 유발하는” 법령과 지침을 매우 구체적으로 분석(해부)하고 있다. 근래 교육관련입법에서는 법률이 증가하는 현상과 더불어 교육내적 사항, 즉 교육내용과 교수학습방법에 관한 사항을 구체적으로 규율하는 경우가 증가하고 있다. 교육과정 편성을 의무화한 범교과 교육 요소 관련 법령(각종 진흥법)에 의해 “무슨 일이 터져 사회적 요구가 생겨날 때마다 전체적 기획이나 체계 없이 땜질식으로 범교과 교육 요소들을 교육과정에 집어넣으라고 법령 등으로 강제하는 경우는 나날이 늘어났다.” 이러한 법령과 지침들에서 요구하는 내용들은 “물리적으로도 더는 담을 수 없는 수준”으로 “이러한 과다한 교육이 내실 있게 운영되기는 힘들다.”, “학교의 과중한 행정 업무 또한 유발”하고 있다. 교육부 소관 법령도 문제지만, 타 부처 소관 학교에 영향을 끼치는 교육 관련 법령도 방대하다. 특별교부금과 지자체 협력사업 등 그 밖의 예산 회계 관련 법령, 학교폭력 관련 법령의 폐해도 크다. “현재 많은 교육 관련 법령들은 그 취지와는 반대로 도리어 학교 교육활동에 부정적 영향을 끼치는 경우가 많다. 지나치게 많은 법령이 학교에 정규 교육과정 운영 외에 특별한 교육 활동을 요구하고 있으며, 교사들은 의미 없는 계획 수립과 문서 작성, 보고 행위에 상당한 시간과 에너지를 투입하고 있다. 이런 현실은 사회적 이슈가 발생하면 근원적 대책을 강구한다는 명목으로 학교교육에 직접 특정 교육 내용을 반영할 것을 요구하는 입법 관행에서 비롯한다.”

따라서 첫째, 이미 제정되어 운영되고 있는 법령 중 제정 목적과 무관하게 학교 교육과정 운영에 과도한 부담을 유발하는 법령을 정비하고, 둘째, 향후에 범교과 학습 관련 법령이 무분별하게 제정되지 않도록 제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 구체적으로 기존 법령 정비방안으로는 (1) 진흥(지원)법의 학교 친화적 운용을 위한 법령 개정, (2) 학교에서 아동 보호 목적의 효과적 실현을 위한 법령 개정, (3) 마을교육 공동체 시대에 적합한 학교 체육 및 보건 관련 법률 개정, (4) 「학교폭력법」폐지 논의 공론화를, 향후 입법자제를 위한 제도적 방안으로는 (1) 국가시책사업심의회 조직 및 운영 개선, (2) 교육과정 운영에서 학교 자율성 원칙의 입법적 보장, (3) 범교과 학습 강제시 기존 학습 시간 사전 감축 제도 시행, (4) 범교과 교육 관련 법령 제정 시 사전 심의제 시행을 제시할 예정이다.

셋째, 전주신동초등학교 유옥엽 교사는 “학교자치조례 과연 학교자치를 촉진하는 것인가?”에서 학교자치 조례 제정 과정에서 생긴 쟁점, 그리고 쟁점 해결과정을 요약하고, 학교자치조례


제정의 의미를 정리하였다. 특히 소통과 협력의 민주적 학교문화 조성, 민주적 의사결정 구조의 마중물, 학교장의 역할변화, 민주적인 학교문화의 정착과 기대에 관해 상세히 논의한다.

마지막으로 전교조 참교육연구소 김민석 연구원은 “학교자치기구 법제화의 의미와 과제”에서 학교자치기구 법제화의 의미와 필요성, 학교자치기구 법제화의 과제에 관해 발표한다. 독일 헤센주 학교법을 통해 살펴본 학교자치에서 교육과정, 감독기관, 학교운영자, 학교운영진, 교장, 교사의 법적 지위, 학부모의 권리, 학생, 학교의 자치권과 자율성, 학교자치 관련기구(학교협의회, 교사협의회, 학부모회, 학생회)를 중심으로 관련사례를 심층분석하였다. 대한민국의 교육자치, 학교자치 실현을 위한 과제로 (1) 학생, 학부모, 교사의 권리와 권한이 상호 존중되는 학교자치 기구의 법제화, (2) 교육자치와 학교자치에 걸맞은 교육부와 시도교육청의 권한 조정을 제시하였다.


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[주제발표] 교육자치(학교자치)와 인사·재정·사무 | 49

교육자치(학교자치)와 인사·재정·사무

충남교육청 교육혁신과장 이병도

Ⅰ. 들어가며

○ 우리나라의 교육자치제도는 정부 수립후 1949년 12월 31일에 ‘교육법’1)이 제정되고, 이를 토대로 1952년 시·군 단위에 교육위원회를 두고 집행기관으로 교육감을 설치한 것에서 시작된 이후 부침을 거치면서 시행되고 있음.

○ 특히 1991년 ‘지방교육자치에 관한 법률’이 제정되면서 교육자치가 본격적으로 시행된 지 거의 30년이 되었지만 일반자치와의 통합 시도2), 중앙집권식 관료주의 등으로 인해 교육자치의 존립은 지속적으로 위협받고 있음.

○ 2000년 전후부터 역대 정부들은 지방분권(이양)을 중요 국정과제로 삼았지만 별 성과가 없었으며, 특히 교육 영역은 지방교육자치제도의 시행에도 불구하고 그 성과가 미약함.

○ 현행 교육 관계 법령에서 교육행정 권한의 배분에 관한 구체적이고 명확한 법적 기준과 원칙이 제시되고 있지 못한 것도 지방분권이 활성화되지 못한 주요한 원인이며, 교육행정 권한을 둘러싼 중앙과 지방의 충돌과 갈등의 원인으로 작용함.

○ 문재인 정부 역시 2017년 10월 현 정부 5년간의 지방분권을 추진하는 지침이 되는 ‘자치분권 로드맵(안)’을 발표하고 ‘연방제에 버금가는 강력한 지방분권’을 목표로 5대 분야 30대 추진과제를 제시하면서 “국민이 교육개혁을 결정하도록 교육자치 시대를 엽니다.”를 추진과제로 제시하였음.

○ 이를 추진하기 위해 교육부장관과 전국 시·도교육감협의회장을 공동의장으로 하는 ‘교육자치정책협의회’를 출범시켰으며, 2017년 12월 “교육자치 정책 로드맵”을 심의･의

1) 이 법은 1997년 12월 13일 「교육기본법」이 제정·공포됨으로써 폐지되었음.2) 문재인정부 출범 직후인 2017년 6월 1일에도 대한민국시도지사협의회 회장단은 문재인정부의 인수위격

인 국정기획자문위원회를 방문하여 「새정부 지방분권 정책제안서」를 전달하였음. 이 제안서 지방자치제도 개편 영역에 「지방자치-교육자치 일원화」의 내용이 담겨 있음.

【주제발표】 [인사․재정]


결하여 추진하고 있으나3), 현재까지 많은 성과를 거두고 있지 못한 상태임. ○ 이에 비해 일반자치분야에서 지방분권은 대통령소속 자치분권위원회에서 주도하여

진행하고 있음. 이 위원회는 2018년 9월에 ‘자치분권 종합계획’을 확정하여 발표한 바 있음. 중앙사무의 지방이양을 위한 지방분권 핵심 법안은 ‘중앙행정 권한 및 사무 등의 지방 일괄 이양을 위한 물가안정에 관한 법률 등 66개 법률 일부개정을 위한 법률안’, ‘지방자치법 전부개정법률안’, ‘경찰법 전부개정법률안’으로 이른바 자치분권 3법으로 불리고 있음. 이 3법은 현재 정부 또는 의원 제안으로 국회에 제출된 상태임.4)

○ 지방교육자치는 교육환경의 변화에 대응하고 현재 교육부와 시·도교육청이 역점을 두어 추진하고 있는 혁신 교육을 이루어내기 위해 필요함. 정부가 바뀔 때마다 중앙정부의 교육권한을 시·도교육청과 단위학교에 배분 또는 이양한다고 말해왔으나, 교육자치의 핵심이라고 할 수 있는 조직, 인사, 재정, 교육과정 등의 주요한 권한은 여전히 중앙정부(교육부)가 가진 실정임.

○ 이 글은 “교육자치 현장에 묻고, 정책으로 답하다”를 슬로건으로 개최되는 교육자치 1차 포럼의 두 번째 주제인 ‘인사·재정·사무’ 분야 세션에서 논의할 사항을 기술하려는 것임. 인사·재정·사무 분야는 교육행정의 근간으로써, 이들에 대한 분권(이양)이 선행되어야만 향후 실질적인 지방교육분권이 체계적으로 확립되어 교육자치가 이루어질 수 있기 때문에 그 중요성이 매우 큼. 이 글에서는 먼저 교육자치에 관한 논의를 간략하게 살펴보고, 교육자치를 위해 교원 인사정책 혁신 방안, 지방교육재정 확보 방안, 교육청과 학교의 사무 배분 분야에 대한 주요 내용과 쟁점 사항을 정리하여 2세션에서 중점적으로 다룰 내용과 방향에 관해 서술하고자 함.

3) 이 로드맵에서는 1단계로 법률적 근거가 없거나 모호한 교육부의 규제적 지침을 원칙적으로 폐지하여 시·도교육청 개별 또는 공통으로 수행하도록 하고, 시도교육청도 학교의 민주적 운영을 보장할 수 있도록 적극적으로 지원한다는 것이며, 2단계에서는 권한 배분을 위한 법령 개정 방안을 마련하여 입법에 착수한다는 것임.

4) 이 중에서 ‘중앙행정 권한 및 사무 등의 지방 일괄 이양을 위한 물가안정에 관한 법률 등 66개 법률 일부개정을 위한 법률안’은 중앙행정기관 사무 중 400개 사무에 대한 권한을 오는 2021년부터 지방자치단체로 이관하는 것을 주 내용으로 삼고 있음. 2018년 10월 정부 제안으로 국회에 제출되어 66개 각각의 법률과 관련된 12개 상임위원회 심사와 소관 상임위원회인 운영위원회의 심사를 거치면서 대안 폐기되었음. 국회운영위원장은 대안으로 ‘중앙행정 권한 및 사무 등의 지방 일괄 이양을 위한 물가안정에 관한 법률 등 46개 법률 일부개정을 위한 법률안’을 제안하여 이 법이 운영위원회와 법사위원회 심사를 마치고 2019년 11월 29일 국회 본회의에 부의된 상태임. ‘지방자치법 전부개정법률안’은 2019년 3월 29일 정부 제안으로 국회에 제출되어 현재 소관위원회인 행정안전위원회 심사 단계임. 국회의원 각자가 제출한 다수의 ‘지방자치법개정안’ 등과 함께 위원회(심사소위)에서 심사 단계임. 자치경찰제를 주 내용으로 하는 ‘경찰법 전부개정법률안’은 2019년 3월 11일 홍익표의원 등 16인에 의해 제안되어 현재 소관위인 행정안전위원회에서 심사 단계임.


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Ⅱ. 교육자치에 관한 논의

○ 교육자치에 관한 견해를 크게 세가지로 분류하면 첫째는 교육자치는 지방 교육행정기관을 지방자치단체의 일반행정기관으로부터 분리하고 독립시켜 운영하도록 하는 것이라는 견해임. 헌법 제31조 제4항이 보장하고 있는 교육의 자주성과 전문성, 정치적인 중립성이 지방 교육행정기관의 분리와 독립을 요구하고 있다는 견해로 교육에 행정에 관련된 인사와 재정의 자율성을 의미하는 것으로 봄.

○ 둘째는 교육에 대한 지방자치를 지방교육자치라고 이해하는 견해임. 교육행정은 환경, 교통, 도시계획, 위생, 복지 등과 마찬가지로 지방자치단체의 기능의 하나로 교육자치는 지방자치단체가 교육사무를 국가나 다른 지방자치단체와 같은 외부의 간섭을 받지 않고 법령의 범위 내에서 주민의 의사에 따라 자율적으로 수행하는 것이라고 봄.

○ 셋째는 교육자치를 교육 주체의 자기 결정으로 보는 견해임. 교육자치는 교육 문제에 대한 특별한 이해관계를 가진 당사자인 학부모, 교사, 학생을 자치의 주체로 보며, 이들 교육 주체가 형성하는 공동체의 단위가 학교이므로 교육자치의 단위는 단위학교임. 이에 의하면 교육자치란 단위학교의 운영과 교육 문제를 그 구성원인 교육 주체들이 교육행정청의 간섭을 받지 않고 자율적으로 해결해 나가는 학교 자치를 의미하게 됨.

○ 우리나라에서 교육자치 또는 지방교육자치는 첫 번째와 두 번째 견해를 중심으로 주로 논의되고 있음. 하지만 진정한 교육자치는 세 번째 견해를 중심으로 교육행정청에 의한 간섭으로부터 학교의 자율성을 보장하는 것이 중요한 과제라고 할 수 있음.

○ 우리나라의 지방자치는 헌법에서 제도적으로 보장5)하고 있으며, 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성 또한 마찬가지로 헌법에서 보장하며, 교육제도의 구체적인 실현은 입법재량6)에 맡겨져 있음.

○ ‘지방자치법’은 지방자치단체의 교육·과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위해 별도의

5) 헌법 제117조 ⓵지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

⓶지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.6) 헌법 제31조 ①모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다. ②모든 국민은 그 보호하는 자녀에게 적어도 초등교육과 법률이 정하는 교육을 받게 할 의무를 진다. ③의무교육은 무상으로 한다. ④교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다. ⑤국가는 평생교육을 진흥하여야 한다. ⑥학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은

법률로 정한다.


기관을 두도록7) 함. 이에 따라 제정된 ‘지방교육자치에 관한 법률’은 교육·학예에 관한 사무를 특별시·광역시 및 도의 사무로 규정8)하여, 광역단위의 교육자치를 시행하고 있음.

Ⅲ. 인사·재정·사무 분야의 주요 내용과 쟁점 사항

1. 인사 분야

○ 인사분야에서 교육자치는 인사 권한이 시·도교육청에 얼마나 분배(이양)이양되어 있는지를 통해 살펴볼 수 있는데, 시·도교육청에 속하는 교육직원은 특정직인 교육공무원은 물론 일반직공무원9), 정무직 및 별정직 공무원, 교육공무직 등이 있으며, 이와는 별도로 사립학교 교직원이 있음.

○ 이런 이번 포럼에서 이와 같은 다양한 분야의 교원과 일반직공무원 인사 문제 전반에 대해 언급하기에는 한계가 있으므로, 교원 인사 분야로 제한하여 주요 내용과 쟁점 사항을 논의할 것임.10)

○ 교원 및 교육전문직 인사 관련 법령으로는 자격, 임용, 연수, 복무, 복지후생, 신분보장 및 징계, 보수 및 예우, 단체활동 등을 규정하고 있는 ‘교육공무원법’, ‘교원지위 향상을 위한 특별법’, ‘교육공무원임용령’, ‘교육공무원승진규정’, ‘교육공무원 인사관리 규정’,

7) 지방자치에 관한 법률 제121조(교육·과학 및 체육에 관한 기관) ① 지방자치단체의 교육·과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위하여 별도의 기관을 둔다.

② 제1항에 따른 기관의 조직과 운영에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.8) 지방교육자치에 관한 법률 제2조(교육ㆍ학예 사무의 관장) 지방자치단체의 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육

그 밖의 학예(이하 "교육ㆍ학예"라 한다)에 관한 사무는 특별시ㆍ광역시 및 도(이하 "시ㆍ도"라 한다)의 사무로 한다.

9) 일반직 지방공무원 관련 법령으로는 교육직 공무원과 함께 적용되는 인사 관련 법령 외에 ‘지방 교육행정기관의 행정기구와 정원 기준 등에 관한 규정’이 대표적임. 이 규정은 ‘지방교육자치에 관한 법률’ 제30조부터 제34조의 규정에 의한 지방 교육행정기관 행정기구의 조직 및 운영에 관한 사항과 지방공무원의 정원의 기준 등에 관하여 필요한 사항을 규정하고 있음. 지방공무원의 경우 2012년까지는 표준정원제가 시행되다가 2013년부터는 총액인건비제로 전환되어 시·도교육청은 기관의 교육행정 수요·인건비 등을 고려하여 교육부장관이 정하는 총액인건비의 범위에서 기구 또는 정원을 운영할 수 있음. 총액인건비제는 지방 교육행정기관이 기구와 정원관리에 있어 자율성과 책임성을 도모하고, 교육 분권화 체제 구축을 위한 기반이 마련되었다는 점에서 긍정적이지만 제도 운용을 위한 기준과 규정은 여전히 미비함.

10) 물론 특정직인 교육공무원도 국가공무원인 교원과 지방공무원인 교육전문직원으로 나누어지나 이 글에서는 별도로 구분하지 않고 살펴보고자 함.


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‘교육공무원징계령’, ‘교원 등의 연수에 관한 규정’, ‘교원자격검정령’, ‘교원소청에 관한 규정’, ‘교원예우에 관한 규정’ 등이 있으며, 조직과 정원 등에 관련된 ‘국가공무원총정원령’, ‘지방 교육행정기관 및 공립의 각급 학교 두는 국가공무원의 정원에 관한 규정’, ‘지방 교육행정기관의 행정기구와 정원 기준 등에 관한 규정’ 등이 있으며, ‘공무원보수규정’, ‘공무원 수당 등에 관한 규정’, ‘공무원 교육훈련법’ 등에서도 교육공무원에 관한 규정을 포함하고 있음.

○ ‘지방 교육행정기관 및 공립의 각급 학교에 두는 국가공무원의 정원에 관한 규정’에 의해 교육행정기관에 두는 국가공무원의 수급과 정원 등을 관리하며, 정원의 배정에 있어 시･도별 정원은 교육부장관이, 그 하부조직별 정원은 당해 시·도의 교육감이 배정토록 규정하고 있음.

○ ‘교육공무원법’은 교육공무원의 자격･임용･보수･연수 및 신분보장 등에 관하여 교육공무원에게 적용할 ‘국가공무원법’ 및 ‘지방공무원법’에 대한 특례를 규정하고 있음. 임용과 관련하여 교장 등의 임용은 교육부장관의 제청으로 대통령이 임용하고, 교감･수석교사･교사 등의 임용은 교육부장관이 임용함. 다만, ‘교육공무원임용령’의 위임 규정에 따라 대통령의 교장임용권은 교육부장관에게, 교육부장관의 교감･원감･수석교사 및 교사의 임용권은 해당 교육감에게 위임하고 있음.

○ 교원인사 정책은 교육자치 확대 차원에서뿐만 아니라 교직 환경 변화에 따라서 인사제도 혁신 필요성이 지속해서 제기되고 있으나, 실효성있는 혁신이 이루어지지 않은 상태임.

○ 교원인사 정책에 있어 가장 핵심적인 쟁점은 현재 국가직 공무원인 교원의 지방직화 문제임. 교원의 지방직화는 지방교육재정의 자율성 확대와 함께 교육 권한의 지방 이양에 있어 가장 핵심적인 사항으로 볼 수 있으나, 시·도교육감의 인사 권한 비대화 우려, 교원 신분 불안 및 사기 저하 초래, 시·도간의 교육격차로 인한 불평등 야기 등을 이유로 한 반대가 거세기 때문에 1980년대부터 정부가 바뀌어 교육개혁이 추진되는 초기에만 논의 또는 소극적으로 추진되다가 이후에 흐지부지되는 상태가 반복되었음.

○ 현 정부에서 교육권한 지방이양을 추진하는 교육자치정책의회에서도 이에 대해서는 별도의 언급이 없으므로 사실상 교원은 현재의 국가직 공무원 신분을 유지하는 상태에서 교육권한 지방이양이 추진되고 있음.

○ 교원인사 정책 개선은 줄곧 교장임용제도를 중심으로 한 승진제도 개선을 가장 핵심적으로, 자격, 양성과정, 평가, 업무경감 등에 대한 논의가 주로 이루어졌으나, 최근에는 전문성 신장(또는 역량 개발)중심의 교원 인사제도 혁신에 대한 논의가 활발해지고


있음.

2. 지방 교육재정 분야

○ 교육재정은 교육 활동을 추진할 수 있는 실질적인 수단과 조건이기에 지방 교육자치를 위해서는 지방 교육재정 권한의 분배(이양)는 매우 중요함. 현재 교육재정과 관련한 법령은 ‘지방교육자치에 관한 법률’, ‘지방재정법’, ‘초･중등교육법’, ‘지방교육재정교부금법’, ‘각급 지방자치단체 관련 조례’ 등이 있음.

○ 교육재정과 관련한 권한의 내용으로 ‘지방교육자치에 관한 법률’에서는 교육감이 시･도의 집행기관이면서 교육재정과 관련한 대표 권한도 가지고 있으며, 조례안･예산안･결산서 등의 작성 및 제출, 재산의 취득･처분, 특별부과금･사용료･수수료･분담금 및 가입금, 기채･차입금 또는 예산 외의 의무부담, 기금의 설치･운용 등에 관한 사항을 관장함. ‘지방재정법’에서는 교육･과학 및 체육에 관한 사항 또는 교육비 특별회계에 관하여 교육감에게 지방채발행권, 보증채무부담행위권, 중기 지방교육재정 계획의 수립권, 예산의 편성·집행·전용권 등 광범위한 권한을 부여하고 있음. ‘초･중등교육법’에서는 수업료 징수에 관한 권한과 학교회계 설치와 운영에 관한 권한을 규정함으로써 교육감에게 단위학교에서의 회계 권한을 이양하고 있음.

○ 교육재원의 확보･배분과 관련하여 우리나라 지방 교육재정은 크게 국가부담수입, 지방자치단체수입, 교육청자체수입, 차입재정으로 이루어지는데, 국가부담수입인 지방교육재정교부금, 국고보조금, 유아교육지원특회계전입금이 있고, 지방자치단체수입은 법정전입금(지방교육세, 담배소비세전입금, 시도세전입금, 학교용지부담금, 교부금보전금 등)과 비법정전입금(교육경비)이 있으며, 자체수입은 납입금, 재산수입, 사용료 등으로 있으며, 차입재정은 지방교육채, 잉여금 등이 있음.

○ 지방교육재정 관련 주요 쟁점에 대해서는 관련 주체에 따라 크게 중앙(교육부)과 지방(시·도교육청)과의 관계, 지방자치단체 간의 관계로 구분하여 살펴볼 수 있는데, 먼저 중앙과 지방 간 쟁점으로는 재원 구조의 과도한 중앙 의존, 특별교부금에 대한 중앙정부의 지나친 간섭, 지방교육재정 부담 주체의 불명확성 등이 있음. 지방자치단체 간의 관계로는 일반자치와 지방 교육자치와의 연계 부족에 따른 재정 운영의 비효율 논란, 지방 교육 문제에 대한 정치적인 책임 소재의 불분명, 비법정전출금 증가와 지방재정 건전성 문제, 법정전출금 전출 시기와 비율 논란 등이 있음.


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○ 재원 확보 면에서의 특히 가장 큰 문제는 불안정한 지방교육재정교부금의 문제임. 지방교육재정의 대부분을 차지하는 국가와 지방자치단체 이전수입이 세수 확보와 연동되어 있어서 경기에 대해 매우 민감한 상태로 교육재정 확보가 불안정한 상태임.

○ 세출 면에서는 경직성 경비의 과다가 가장 큰 문제로 대두되는데, 특히 인건비는 전체 세출 규모의 60% 정도의 규모를 차지하고 있으며, 최근에는 교육공무직의 증가와 임금 구조의 개선으로 인한 지출도 계속 확대되고 있음. 누리과정, 돌봄교실 등 국정과제를 포함하면 경직성 경비의 비중은 더 높아짐

○ 지방교육재정 특별교부금11)의 과다와 중앙정부의 지나친 간섭도 쟁점으로 볼 수 있음. 특별교부금은 예측할 수 없는 지방교육재정의 수요에 탄력적 대처, 중앙정부가 지향하는 교육정책을 시·도교육청 파급, 전국적으로 공통 추진되어야 하는 사업 추진 필요 등의 긍정적 측면에도 불구하고 시·도교육청의 교육재정 운용 권한 축소, 배분에 있어 명확한 기준이 충분하게 제시되지 않음으로써 공평성 시비 발생, 재정 운용 과정에서 정치성이 개입 소지로 인한 시·도교육청의 재정 주체권 약화, 사업의 타당성 문제 등 전반적인 비판이 제기되어왔음.

○ 지방교육재정 부담 주체의 불명확성도 쟁점이 되고 있음. 이 문제는 누리과정 예산 편성과정에서 구체적으로 드러난 것으로 각 시･도교육청은 교육기관이 아닌 어린이집에 지방교육재정을 지원하는 것은 지방교육재정교부금법 취지에 어긋나는 것으로 보고 있으며, 최근에는 고등학교 무상교육비 부담 주체에 대한 교육부와 시･도교육청 간 갈등도 발생하였는데, 이에 대한 명확한 법 정비가 필요함.

○ 이와는 별도로 국회와 정부의 재정담당 부서를 중심으로 학령인구 감소에 따라 지방교육재정교부금을 비롯한 교육재정에 대한 하향 조정이 필요하다는 의견이 제기되면서 논란이 되고 있음.

3. 사무 배분 분야

○ 우리나라의 공공사무는 국가사무와 자치사무로 구분되며, 국가사무는 다시 자신의 행정기관을 통해 직접 처리되는 직접 국가사무, 지방자치단체장에게 위임하여 처리하는

11) 지방교육재정 특별교부금은 교육의 균형 발전과 재정조정을 위한 재원으로 지방교육재정 보통교부금의 3%(2017년까지 4%에서 2018년부터 3%로 변경됨)에 해당하는 금액을 교육부장관이 유보하였다가 국가시책사업, 지방교육현안사업, 재해대책사업 등 특별한 재정 수요가 있을 때 시·도교육청이나 교육기관에 교부하는 재정 조정제도임.


기관위임사무, 그리고 지방자치단체에 위임하여 처리하는 단체위임사무로 구분됨. ○ ‘지방교육자치에 관한 법률’ 제19조에서는 “국가행정사무 중 시･도에 위임하여 시행하는

사무로서 교육･학예에 관한 사무는 교육감에게 위임하여 행한다”라고 함으로써 국가행정사무의 위임을 규정하고 있으며, 제20조에서는 시･도 교육감의 관장사무를 제시하고 있음. 또한 제26조(사무의 위임･위탁 등)에서는 교육감이 보조기관, 소속 교육기관 또는 하급 교육행정기관에 조례 또는 교육규칙이 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 일부를 위임할 수 있도록 하였으며, 제41조에서는 지방자치단체의 교육･학예에 관한 사무를 효율적으로 처리하기 위하여 지방교육행정협의회를 설치토록 하고 있음.

○ ‘지방자치법’과 ‘지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’ 등에서 사무 배분의 원칙을 제시하고, ‘지방자치법’과 ‘지방교육자치에 관한 법률’에서 교육감 및 시･도교육청, 지방자치단체 및 시･도지사 등의 사무를 규정하고 있으나, 그동안 사무 배분에 있어서 교육 분권이 어느 정도 이루어졌는지, 어떠한 사무를 중심으로 이루어졌는지를 파악하기에는 한계가 있음.

○ ‘지방자치법’과 ‘지방교육자치에 관한 법률’ 등을 통해 사무를 일괄 배분하는 방식은 중앙과 지방간의 모호한 사무 배분과 공동사무로 인한 교육행정권한의 공동주체 발생 현상으로 중앙과 지방간의 갈등을 야기하고 있음.12) ‘지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’ 제11조에 의해 기관위임사무는 원칙적으로 폐지되었으나 관계 법령과 대다수의 교육행정 권한들이 기관위임방식에 의하고 있음. 기관위임사무는 행정 편의상 사무를 위임하여 처리하는 것으로 지방자치단체의 집행기관으로 위임된 사무임에도 사무에 대한 권한·책임·재원은 위임하지만 통제·감독 권한은 중앙에 있음.

○ 각 정부에서는 지방분권 추진을 위한 전담기구를 설치하여 지방이양을 추진하였으나, 정부가 출범할 때 수립한 지방분권정책은 다른 정책에 우선순위가 려 적극적으로 추진되지 못함. 비법정기구로서의 지방분권정책 추진기구의 한계, 지방 이양에 대한 추진력 부재 등으로 인해 그 실적은 미미함.

○ 또한 이제까지 사무 배분은 중앙과 시·도교육청 간의 배분에 중심을 두고 진행된 경우가 대부분이었고 시·교육청과 시·군교육지원청 간 또는 학교로의 배분에 대해서 적극적으

12) 교육 관련 법령에서 「국가와 지방자치단체」와 「국가 및 지방자치단체」 등으로 규정하거나 교육과 관련된 사항의 권한을 함께 부여함으로써 행정권한의 중첩 문제가 양산됨. ‘교육기본법’과 ‘초·중등교육법’의 대다수 조항은 국가와 지방자치단체에게 교육 관련 시책의 수립·실시 의무를 공동으로 부여하고 있어 교육행정 사무를 집행하는 데 주체 간 의견이 다를 경우 권한 충돌이 예상됨 → 교육기본법 제5조, 제7조, 제18조 (교육시책수립), 초·중등교육법 제9조(단위학교평가)


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로 거론한 사례는 많지 않음.

Ⅳ. 교육자치를 위한 인사·재정·사무 분야 논의 방향과 범위

○ 먼저 첫 번째 주제인 ‘교원인사 정책 혁신 방안’에 대해서는 한국교육개발원 박영숙 선임연구위원이 인사행정의 패러다임 변화 및 역대 정부의 교원인사 정책 지향성에 관해 설명하고, 전문성 신장 측면에서 본 교원 인사제도 문제 및 혁신 방안을 제안하고, 교육자치 구현을 위해 후속적으로 논의해야 할 인사 혁신 과제를 제시할 것임.

○ 두 번째 주제인 ‘지방교육재정 확보 방안’에 대해서는 서울특별시교육청 정효영 사무관이 지방교육재정구조와 운용 실태, 지방교육재정교부금의 변화 추이를 설명하고, 지방교육재정의 미래 현황을 전망하며, 지방교육재정의 과제를 제시할 것임.

○ 세 번째 주제인 ‘교육청과 학교의 사무 배분 분야’에서는 전라북도교육청 양항룡 장학관이 교육부의 교육 권한 및 사무 배분의 현황을 살펴보고, 전라북도교육청의 권한 및 배부 사례를 소개하며, 학교의 권한 및 사무 배분 사례를 통해 실질적이고 체계적인 권한 배분의 필요성을 제시할 것임.

Ⅴ. 나가며

○ 우리나라에서 교육자치에 대한 논의는 현재 시행되고 있는 지방교육자치에 대한 개선을 중심으로 국가와 지방 간의 관계 재설정을 통한 권한 배분 측면에서 주로 논의되고 있으며, 지역교육청(시군교육청)과 단위학교 간 분권에 대한 논의나 준비는 활성화되지 못한 상태임.

○ 따라서 진정한 교육자치의 확립을 위해서는 국가 차원의 교육자치, 지방 차원의 교육자치, 단위학교 차원의 교육자치 등 교육정책이 만들어지는 국가 차원에서부터 교육정책이 실천되는 현장까지 모든 영역으로 교육 자치의 논의 범위를 확대하여 교육과정 중심의 학교 운영을 활성화하고 주민의 교육 참여를 확대하여 교육의 자주성과 민주성을 강화하는 방향으로 발전해야 함.

○ 유·초·중등교육은 원칙적으로 교육감의 사무로 하고, 핵심적인 국가 사무 중심으로


교육부 기능을 개편하는 것이 필요. 이에 따라 시·도교육감협의회를 중심으로 교육 관련 소관법률은 물론 법령체계에 따른 하위 법령(시행령, 시행규칙, 행정규칙 등)을 일괄정비가 진행되나, 현 20대 국회 내에서의 처리는 가망이 없을 것으로 예상되며 21대 국회에서도 매우 어려운 과정이 예상됨.

○ 지방교육자치에 대해 이해당사자들의 견해가 일치되어 있는가의 문제는 우리가 심도 있게 논의해야 함. 특히 교육부와 시·도교육청 사이의 지방이양에 있어 정부의 의지와 추진력이 부족한 면도 있으나, 교육부의 권한축소와 시·도교육감의 지나친 권한 비대화, 수도권과 지방간의 교육격차 심화 등을 이유로 한 거센 저항으로 인해 오히려 지방이양이 좌절된 경우도 있었음.

○ 현재와 같은 시･도교육청, 교육지원청 및 단위학교의 계층적 구조가 유지되는 한 단위학교의 교육자치를 위한 자율성 확보가 용이하지 않으므로 이에 대한 개편이 요구됨.

○ 이와는 별도로 시·도교육청은 교육 분권을 대비한 역량 강화가 필요할 것임. 특히 중앙이 배분한 권한과 업무가 단위학교로 떠넘겨지는 방식의 책임회피로 이어지지 않기 위해서는 시도교육청은 물론 시군교육청의 교육공무원의 역량 강화가 필수적으로 요구됨.

○ 또한 단위학교로의 권한 배분이 학교장 자율경영 강화라는 미명 아래 단지 학교장의 권한을 강화하는 방향으로 전개되기보다는 학교 구성원 모두의 권한과 책임이 확대·강화되는 방식으로 작용해야 하며 이를 위해 일부 시·도교육청이 시행 또는 추진하고 있는 학교자치조례 제정과 운영이 더 확대될 필요가 있음.


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[주제발표] 교육자치(학교자치)와 교육과정 | 59

교육과정 생태계의 미래지향적 복원

서울시교육청교육연수원 원장 함영기

Ⅰ. 더디게 흐르는 자치의 시간

2017년 12월 전국시도교육감협의회와 교육부는 ‘학교 민주주의의 실현을 위한 교육자치 정책 로드맵’을 발표하였다. 1995년 5.31 교육개혁안에 따라 각급학교에 학교운영위원회를 설치·운영한 이래 가장 구체적인 교육자치 정책이었다. 왜 다른 여러 용어를 놓아두고 ‘로드맵(road map)’이란 말을 썼을까. 더 이상 추상적 선언을 하는 것은 무의미하니 교육자치를 실현할 ‘구체적 경로’를 밝히겠다는 것으로 읽힌다. 이 문서는 유‧초‧중등교육의 지방교육 분권을 강화하고 학교 민주주의를 달성하는 것을 교육자치의 목표로 제시하였다. 나아가 규제 위주 교육정책의 관행과 문화를 혁신하여 유연한 학교운영과 자율적 교육활동을 통한 공교육 혁신의 기반을 구축하겠다고 그 추진배경을 밝혔다. 이와 함께 초중등 재정지원 사업의 개편, 학교운영 자율화, 시도교육청 운영‧평가 자율화 등 3대 즉시 이행과제를 제시했으며 교육자치 정책 로드맵 1단계에서 권한 배분 우선 과제 정비, 2단계에서 권한 배분을 위한 법령 개정을 적시하였다. 학교를 관료조직에서 배움과 돌봄의 공동체로, 시도교육청을 교육의 지방자치 실현과 학교자치 지원 기구로 전환하고, 교육부는 시도교육청의 자율적 정책수립과 학교의 교육활동을 지원하겠다는 큰 그림은 이후 어떻게 진행되어 왔을까. 특히 법령상 근거가 없거나, 불투명한 경우 즉시 폐지 등 우선 조치하고, 명시적 근거가 있는 경우 법령 개정 등 권한을 배분한다는 로드맵의 방향은 어느 정도 구체화되었을까. 현실은 교육부와 시도교육청 간의 권한 배분 우선 과제를 정비하는 것에 그쳤다. 그 마저도 현장에 실질적인 변화를 초래할만한 것은 없었으며 그저 업무 소관을 다투다 마는 것으로 귀결하였다. 이 문제를 먼저 이야기하는 이유가 있다. 교육과정의 자율성 확대는 이를 둘러싼 조건들의 성숙과 맞물려 있기 때문이다. 교육과정의 자율성 확대는 그 자체로 다른 영역들의 진전을 견인하는 교육자치의 중심적 과제이자 다른 영역들과 영향을 주고받는 상호의존성을 갖는다. 그로부터 2년이 경과한 지금, 호기롭게 선언했던 학교

【주제발표】 [교육과정]


민주주의 구현이라는 목표는 달성하기 쉽지 않아 보인다. 교육자치의 시간은 매우 더디게 흐르고 있다.

Ⅱ. 교육과정의 생명력

교육과정의 개념에 접근하는 방식은 다양하다. 지식 전수의 입장에서 볼 것인지, 경험의 축적 및 구성의 입장으로 볼 것인지, 문서로 고시되는 규범적 성격으로 이해할 것인지, 교육의 장에서 이뤄지는 총체적 삶의 구현 방식으로 볼 것인지에 따라 교육과정은 각기 다른 정체성과 생명력을 갖는다. 자치 혹은 분권과 관련하여 교육과정을 사고하자는 의견, 교육과정 거버넌스의 재구조화를 다시 생각하자는 의견들은 현행 교육과정이 갖고 있는 경직성을 탈피하자고 한다.

현재 교육과정이 고유의 정체성과 생명력을 확보하지 못한 원인 중 가장 큰 것은 ‘입시의 덫’에 갇혀 있는 것이다. 입시 지배력이 기형적으로 큰 탓에 교육기본법에서 말하는 교육이념, 국가교육과정에서 내걸고 있는 추구하는 인간상, 핵심역량 등은 생명력을 잃는다. 과도한 입시 지배력은 자원을 둘러싼 소모적 각축을 부추기며 교육활동을 왜곡한다. 입시를 둘러싼 기계적 공정성 논리는 교육과정-수업-평가의 순환과 연계를 훼손한다. 이 논리는 과정중심평가를 무의미하게 만들거나, 고교학점제, 성취평가제와 충돌한다. 이는 교육과정 개선과 체제 재구조화를 논의할 때 한계를 안고 들어가는 악순환을 예고한다.

초중등교육법 제23조 1항은 학교는 교육과정을 운영한다고 명시하고 있다. 이는 교육과정의 최종 실행 단위는 학교임을 규정하는 것이다. 그런데 교육과정 운영의 주체인 학교는 연구‧개발‧고시 과정에서 소외되고 있다. ‘자치(自治)’는 지역이나 기관의 구성원이 스스로 책임지고 운영하는 민주주의의 한 방식이라는 개념이 어색할 정도이다. 교육과정에 대한 국가의 과도한 독점은 국가교육과정 개편을 긴장과 다툼의 대상으로 만든다. 자치의 과정은 권한 독점을 해소하여 분산하는 것이며, 폐쇄적 체제를 개방적 체제로 만들고 소외를 참여로 이끌어 내는 것이다. 무엇을 어떻게 가르치고 배울 것인가를 다루는 교육과정이 그 실행 주체의 냉소를 극복하고 참여를 이끌어내기 위해서는 그들이 참여할 수 있는 내용과 방식, 구조를 제시해야 한다.

국가교육과정 총론과 각론, 계획과 실행 차원의 괴리가 심각하다. 2015 개정교육과정 총론은 그 첫머리에 교육과정의 성격을 밝히고 있다. 이에 따르면 2015 개정교육과정은 국가 수준의 공통성과 지역, 학교, 개인 수준의 다양성을 동시에 추구하며 학습자의 자율성과 창의성을 신장하기 위한 학생 중심의 교육과정이다. 아울러 학교와 교육청, 지역사회, 교원‧학생‧학부모가


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함께 실현해 가는 교육과정이며 학교교육 체제를 교육과정 중심으로 구현하기 위한 교육과정임과 동시에 학교교육의 질적 수준을 관리하고 개선하기 위한 교육과정이다. 추구하는 인간상은 교육기본법 2조에서 정하고 있는 교육이념과 교육목적에 기초하여 전인적 성장을 바탕으로 자아정체성을 확립하고 자신의 진로와 삶을 개척하는 자주적인 사람, 기초 능력의 바탕 위에 다양한 발상과 도전으로 새로운 것을 창출하는 창의적인 사람, 문화적 소양과 다원적 가치에 대한 이해를 바탕으로 인류 문화를 향유하고 발전시키는 교양 있는 사람, 공동체 의식을 가지고 세계와 소통하는 민주시민으로서 배려와 나눔을 실천하는 더불어 사는 사람 등 다섯 가지를 제시하고 있다. 이에 따라 학교 교육과정을 통해 길러야 할 핵심역량으로 자기관리 역량, 지식정보처리 역량, 창의적 사고 역량, 심미적 감성 역량, 의사소통 역량, 공동체 역량 등 여섯 가지로 설정하였다. 교육과정 총론은 이밖에 교육과정 구성의 중점, 학교 급별 목표와 교육과정 편성‧운영 기준을 포함하고 있다.

국가교육과정 총론의 성격과 추구하는 인간상, 핵심역량 등의 가치는 각론에서 구체화되지 못하고, 현장에서 실행되는 방식과는 괴리가 크다. 혹자는 교육과정 총론이 지나치게 이상적으로 설정되었다고 하며, 또 다른 이들은 총론을 실행 차원에서 구체화하지 못하게 하는 다른 요인이 있기 때문이라고 말한다. 상식적으로 추구하는 인간상은 교육기본법 2조의 교육이념을 구현하는 인간상이어야 한다. 2015 개정 교육과정의 ‘창의‧융합적 인재’는 문‧이과통합형 인재를 풀어 쓴 것에 불과하다. 그런 의미에서 ‘전인적 발달과 민주시민’이라는 목표가 교육이념에 더 부합한다고 할 것이다.

다수의 교육과정 전문가들은 총론이 실행 차원에서 구체화되지 못하는 요인으로 과도한 입시 지배력, 지역과 학교의 자율성 부족, 경직된 교과서 제도, 교육과정 개발‧고시 단계에서 민주성과 투명성의 결여, 교육과정 운영 주체인 현장의 소외, 충분히 독립적이지 못한 교육정책 등을 꼽는다. 문서상의 규범으로 고착화하면서 생명력을 잃어가는 교육과정, 어떻게 하면 살아 숨 쉬는 것으로 만들 수 있을까.

Ⅲ. 교육과정 생태계 복원 전략

교육 생태계는 교육과정이 작동하는 장을 이르는 말이다. 교육과정은 국가와 지역 층위에서, 그리고 학교와 교실에서 생명력을 가지고 작동하는 유기체와 같다. 이 유기체는 뿌리에서 자양분을 흡수하여 각 부위로 나르고, 빛을 받아 광합성을 하면서 성장한다. 어느 한 부분이 막혀


있거나, 양분이 원활하게 흐르지 않는다면 성장이 왜곡되거나 퇴행한다. 우리는 그동안 국가-지역-학교를 잇는 교육과정 생태계를 유지해 온 바, 국가 차원의 비대한 개입이 지역과 학교의 순환을 가로 막아온 역사를 경험하였다. 추구하는 인간상을 구현하려는 노력은 입시 대응 등 당장의 쓸모를 추구하는 교육과정 실행 앞에서, 수시로 분출하는 사회적 요구 앞에서 무력화되었다. 문서로 고시하는 경직된 교육과정은 학교 차원에서 단순 시수‧편제 방안으로 교육과정의 개념을 협소하게 만들었다. 한편에서는 성취평가제, 고교학점제를 준비한다면서 다른 한편에서는 정시를 확대하는 등 자기부정과 모순을 드러내고 있다. 5.31 교육개혁안 이후 다양한 방식의 학교 자율화 제고 방안이 도입되었으나 학교는 여전히 자치공동체로 작동하지 않는다. 미래교육 담론이 봇물을 이루고 있으나 정작 이것을 가능하게 하는 체제 전환에 대한 고민은 없다. 미래지향적 콘텐츠를 구시대의 그릇에 담아 실현하고자 하는 기현상이 벌어지고 있다. 한마디로 교육자치는 여러 이유로 더디게 이행하고 있다. 모든 변화는 기회와 위기를 동반한다. 기회를 제대로 활용하지 못하면 단순히 변화가 더딘 것에 머무는 것이 아니라 위기 국면으로 바뀐다. 개혁을 위한 노력을 멈출 수는 없는 이유이다. 아래에 교육과정 생태계를 복원하는 몇 가지 전략을 제시한다.

1. 교육과정 개념의 실질적 확장

권위주의 정권 시대 교육과정은 국가주의적 이념을 재생산하고 정권 차원의 이해를 대변하는 도구로써 기능하였다. 그러기 위해 교육과정은 학교와 교실을 통제하는 강력한 규범이어야 했다. 교과서는 이러한 기능을 충실히 이행할 수 있도록 국가가 제작, 보급하였다. 교육과정은 마땅히 전수해야 할 지식으로, 공식 문서로 작동하였다. 정권이 바뀌면 교육과정도 따라 바뀌는 악순환을 반복하였다. 교육과정이 교육주체를 넘어 시민들의 관심 사항이 된 것은 7차 교육과정 개정 시기였다. 7차 교육과정은 ‘자율과 창의에 바탕을 둔 학생 중심 교육과정’, ‘주어지는 교육과정에서 만들어가는 교육과정’을 표방하였다. 7차 이후 교육과정은 수시 개정의 대상이 되었고, 2009 개정 교육과정을 거쳐 현행 2015개정 교육과정에 이르고 있다. 이 모든 과정에서 국가교육과정의 성격은 크게 변하지 않았다. 수준별 수업, 집중이수제 도입, 문이과 통합형 등 강조점은 달랐을지 몰라도 실질적으로는 경직된 교육과정의 성격을 고수하였다. 총론 및 각론과 성취기준, 교과서 집필지침에 이르기까지 촘촘하게 규정되는 국가교육과정 개입력은 학교 층위에서 생명력을 가져야 할 교육과정을 획일화, 경직화시켰다. 여기에 대학입시 공정성 논란은 교육과정을 표준화된 지식의 전수 이상 아무 것도 아닌 것으로 격하시키면서 포괄적으로


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해석할 수 있는 여지를 봉쇄하였다. 만들어가는 교육과정, 삶과 연계하는 교육과정은 학교에서 실질적 작동 방식으로 존재해야

한다. 이미 문서로 주어진 것만 교육과정이 아니라 교사와 학생들 사이에, 또 학생들 사이에, 학생과 교육내용 사이에서 발생하는 지식의 축적과 구성, 경험의 교환 등은 모두 교육과정의 포괄적 범주 안에 있다. 과정중심평가의 정착을 비롯하여 교육과정-수업-평가 일체화 논리는 모두 교육과정을 현재 진행형의 능동적 구성물로 볼 때 의의를 갖는다.

2. 대강화와 자율성

2017년 서울시교육청은 ‘서울미래교육상상톡’이라는 프로그램을 통하여 현장의 정책 제안을 받았다. 많은 학교 구성원들이 ‘학교자율운영체제’의 정착을 첫 순위로 꼽았다. 학교자율운영체제는 교육과정 운영의 자율성, 재정운용의 자율성, 인사/조직 운영의 자율성 등을 주요 내용으로 포함한다. 교육과정 운영의 주체는 학교로 명시돼 있지만, 사실상 시수 편제 이외에 학교별 특색 교육과정을 만들어보거나, 교육과정과 수업, 평가를 연계하는 학교 단위의 혁신은 엄두를 못내는 현장의 실정을 극복하고자 교육과정 운영 주체들이 제안한 정책이었다. 학교 교육과정의 자율성 확보를 가로막는 가장 큰 요인은 ‘경직된 국가교육과정’이다. 특히 국가교육과정에 따라 촘촘하게 제시되는 교과서 집필지침은 모든 교과서를 사실상 ‘동일한’ 것으로 만든다. 말만 검정일 뿐 사실상 국정이나 다를 바 없는 교과서는 교사와 학생의 교육과정 여백을 앗아가고 있다. 교육과정 전문가들은 이구동성으로 국가교육과정의 대강화를 주장한다. 국가교육과정의 대강화속에는 내용 요소의 적정화가 포함돼 있다. 높은 난이도의 많은 분량의 지식을 제시하는 방식으로는 학업 포기자를 지속적으로 양산하는 악순환에 빠지게 한다.

지금은 대강화의 필요성을 합의하고 대강화의 구체적 성격과 폭을 논의할 때이다. 큰 틀에서 합의를 볼 수 있는 대강화의 수준은 학교급별 교육목표와 발달단계별, 교과별 성취수준 및 최소 이수단위의 명시 정도이다. 다만, 대강화라고 해서 추상적 기술로 일관하는 것은 아니다. 국가가 제시할 수 있는 범위를 최소화하되 명료하게 적시하는 것이 중요하다. 이 밖의 나머지 사항은 모두 시도와 학교로 이관하여 자율성의 정도를 높여야 한다. 사실상 국가교육과정의 대강화와 적정화를 기할 수 있다면 이것만으로도 교육과정은 안정성을 회복할 수 있다. 지나치게 촘촘하고 경직된 교육과정을 구성하면 정권이 바뀔 때마다 교육과정 개정의 유혹을 받는다는 것은 주지의 사실이다. 교육과정 구성 단계에서 정치논리를 최소화하고 사회적 요구를 적정화하는 것 역시 적극적으로 검토해야 한다.


3. 교육과정 거버넌스의 재구조화

기존 교육과정 체제에서 단위학교는 국가교육과정 및 시도교육과정편성·운영지침의 영향 아래 놓이게 됨으로써 이중의 제약을 갖는다. 교육과정 거버넌스를 재구조화하자는 논리 역시 현행 교육과정이 가지고 있는 경직성, 획실성, 폐쇄성에서 비롯한다. 미래지향적 교육과정 거버넌스 재구조화의 핵심은 교육과정 실행의 최전선인 학교에서 교사들이 충분한 자율성과 평가권을 기초로 하여 학생들과 함께 만들어가는 교육과정을 구현하는 것이다. 교육과정 거버넌스의 변화는 단순히 권한의 이동만을 목적으로 하지 않는다. 단위학교에서 교육과정 편성·운영과 수업 및 평가에 있어 실질적이고 구체적인 개선을 동반해야 한다. 이를 위해 ‘단위학교 교육과정위원회’를 상상할 수 있다. 이 경우 시도 교육청은 단위학교의 교육과정 운영의 지원 체제로 전환해야 한다. 단위학교 교육과정위원회의 운영 성과는 학교 민주주의의의 진전 정도에 비례할 것이다. 단위학교에서 교육과정 운영의 중심을 유지하자는 제안은 국가교육과정의 대강화와 맞물려 진행돼야 한다. 아울러 국가교육과정의 연구·개발·고시 과정에 현장이 적극 참여하고 이를 통하여 민주성과 투명성을 확보하는 것을 전제로 한다. 교육과정의 개발, 운영 및 평가의 전 과정에서 국가, 지역, 학교 수준에서 견지해야 할 원칙과 지원 방안을 명시해야 한다. 단위학교를 중심에 놓는 교육과정 거버넌스의 재구조화는 교원의 자율성과 책임성, 그리고 전문성 신장과 불가분의 관계를 맺는다. 이를 위한 교원 역량 강화 방안을 함께 제시해야 한다.

단위학교에 교육과정 거버넌스의 중심이 놓일 때 생기는 논점은, 국가교육과정 및 지역교육과정 영향력과 비중을 어떻게 조정할 것인가 하는 문제이다. 하나의 안은 시도 교육과정을 지원체제로 자리매김하고 (대강화된) 국가교육과정 아래 바로 학교 교육과정이 연결되게 하는 안을 검토해 볼 수 있다. 다른 하나는 국가교육과정 대강화의 폭을 크게 하고 자치, 분권의 정신에 맞게 지역 차원의 교육과정을 활성화하는 것이다. 거버넌스 재구조화는 전환 시기에 나타날 수 있는 과도기적 혼선을 극복하면서 진행되어야 한다.

4. 교과서 자유발행제 도입

교과서 자유발행제 도입은 문재인 대통령의 교육공약 중 하나였다. 역사 교과서 국정화 진상조사 위원회는 교과서 발행 체제 개선을 권고하였고, 교육부가 이를 받아들여 추진 계획을 마련하였다. 현재 우리가 유지하고 있는 국정, 검인정 교과서 체제는 학교 단위 교육과정을 경직화,


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획일화하는데 일조하고 있다. 교과서 자유발행제 도입의 전제는 교육과정과 교과서를 동일선 상에서 사고하지 않는 것이다. 교과서는 교육과정을 구현하는 여러 구성물 중 하나일 뿐이다. 경직된 교육과정은 교과서를 절대화하고, 내용 전달 위주의 진도빼기 수업을 고착화시킨다. 이는 만들어가는 교육과정을 원천적으로 가로막는 요인이다. 교과서 자유발행제가 제안되는 근본 이유는 가르치고 배우는 일에 자율성, 창의성, 다양성을 담기 위해서다. 현재 교육부가 추진하고 있는 교과서 자유발행제는 ‘소극적’ 자유발행제라고 할 수 있다. 소극적이라고 하는 이유는 자유발행제의 근본 취지보다는 기능적 필요에 의한 도입이기 때문이다. 전문교과, 예체능교과, 학교장 개설과목을 비롯하여 고교학점제를 준비하는 단계에서 학생들의 수요가 있으나 검인정으로 충족되지 않는 교과를 대상으로 하고 있다는 점에서 그러하다. 이 방식은 진정한 의미의 자유발행제라기보다는 인정 교과서 체제의 포괄적 범주 안에 들어가야 한다고 봐야 할 것이다. 교과별 기준은 심사에서 제외하고 공통 기준만 심사하는 것으로 심사 기준을 간소화하는 ‘자유발행의 요소를 적용한 인정도서’라고 보는 것이 더 타당하다. 이에 반하여 ‘적극적’ 자유발행제는 교사의 수업 자율성을 최대로 보장하자는 것이다. 즉, 교과서 집필지침의 구애를 받지 않고, 반드시 교과서 출판 공급업자를 거치지 않아도 되며, 교사가 교재를 자율적으로 선택할 수 있게 하는 것이다. 이 경우 교과서의 범주는 디지털 매체를 포함하여 수업에서 활용할 수 있는 모든 유형의 자료라 할 수 있다. 적극적 자유발행제는 평가 방식에 있어 ‘교사별 절대평가제’를 전제로 하는 것이기도 하다. 따라서 현재 추진하고 있는 자율발행제 계획은 추후 대입시 개선, 학교단위 평가 패러다임 전환과 함께 맞물리며 추진되었을 때 효과를 배가시킬 수 있다. 이러한 전망을 갖지 않는다면 자유발행제든 인정 교과서든 큰 차이가 없는 상태에서 자율성과 창의성 신장과는 동떨어진 교과서 체제를 답습할 가능성이 높다. 현재 국정, 검인정이 교과서 간 차별성을 갖지 못하는 이유와 같다.

교과서 자유발행제의 도입은 교과서의 범위를 정해 놓은 초중등교육법의 개정 등 이를 가능하게 하는 법, 제도의 개선과 함께 이뤄져야 한다. 교과서 자유발행제는 국가교육과정 대강화와도

접한 관련을 갖는다. 대강화의 폭은 자유발행제의 성격, 방식을 결정할 것이다. 적극적 자유발행제는 대강화의 폭이 훨씬 커질 것을 전제로 한다. 국가교육과정 대강화, 교육과정 거버넌스 재구조화, 교과서 발행 체제 개선은 분리된 사안이 아니라 상호의존적 관계 속에서 개선의 효과를 높이는 묶음 제안이다. 또한 자치, 분권의 방향 아래 학교 교육과정의 자율성을 확대하고자 할 때 가장 중요한 전제 조건이다.


5. 단계별 개선 방안 추진

다음 교육과정 개정 시기에 이 모든 것을 한꺼번에 개선하는 것이 목표이나 현실적으로 어려울 수 있다. 이때 선택하는 전략이 단계별 개선 방안이다. 우선 다음 교육과정 개정에서는 1단계 국가교육과정 대강화 수준에 대한 합의를 이끌어 내고, 연구·개발·고시 단계에서 현장의 최대 참여를 보장하며 이 과정에서 민주성과 투명성, 공정성을 기한다. 시도 교육감에게 승인이 위임돼 있는 인정교과서를 확대하고 시도별 공동 활용 방안을 마련한다. 교육과정이 정한 필수 이수단위를 축소하고 인정 교과서의 집필기준을 완화한다. 이 같은 시도는 교육의 자치, 분권을 진전시키고 지역과 단위학교의 교육과정 자율성을 높이는 차원에서 지속적으로 진행하는 교육과정 거버넌스 재구조화 전략의 단계별 추진 방안이다. 단위학교 교원의 역량 강화를 통하여 교육과정의 포괄적 개념 이해, 만들어가는 교육과정의 실제, 교육과정 구현물로써 교과서의 위상과 역할, 교육과정을 효과적으로 구현하기 위한 교재 제작 및 기성 교재 선택 방안 등에 대한 활동 기반 교육을 실시한다. 이는 교과서 자유발행제를 이해하고 준비하는 과정이며 단위학교 교육과정위원회 설치 운영의 사전 단계이기도 하다.

다음 단계에서는 실질적인 국가교육과정의 대강화, 단위학교 교육과정위원회 설치 및 운영을 핵심으로 하는 교육과정 거버넌스의 완성 및 교과서 자유발행제 도입까지 나아간다. 그리고 교육과정과 관련한 시도의 역할을 분명하게 정한다. 요컨대 지금까지의 교육과정 개정은 어떤 내용을 담을 것인가, 교과·편제를 어떻게 할 것인가에 주안점을 두었다면 앞으로는 학교 단위 교육과정의 자율성, 창의성, 다양성을 높이기 위한 큰 전략들을 구체적으로 추진해야 하여, 이 과정에서 국가와 지역은 어떤 지원을 어떻게 할 것인지를 명확히 해야 한다. 거시 전략을 설계하고 그 속에서 단기 과제들을 처리하는 것과 그저 현안 문제에 매달려 졸속 수정을 반복하는 것은 그 효과나 지속성이 확실히 다르다.

Ⅳ. 맺는 말

우리가 유지하고 있는 교육과정 정책을 보면, 새로운 교육과정에 대한 사회적 요구가 커지면 전문가에 의한 연구·개발 과정을 거쳐 교육부가 확정·고시하는 절차를 밟는다. 그 다음 새로운 교육과정의 성격과 내용을 연수를 통해 현장으로 전파한다. 교과 및 시수 편제는 새롭게 변하지만 수업의 내용과 방식은 큰 변화 없이 이어진다. 이 사이클은 수십 년 동안 크게 변하지


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않았다. 이러한 악순환을 극복하기 위해서는 사회적 요구의 분석과 연구·개발 시점부터 교육과정 실행의 주체인 현장교사가 참여해야 한다. 의사소통 구조를 상향식으로 전환한다. 이 과정이 미래지향적 교육과정 거버넌스가 작동하는 방식이다.

이 글에서는 교육과정 생태계를 미래지향적으로 복원하기 위한 몇 가지 방안을 제안하였다. 이 제안들 각각은 사실 새로운 것이 없으며 그동안 지속적으로 제안돼 왔던 것들이다. 다만, 각각의 제안들은 상호의존적으로 얽혀있기도 하고, 전제가 되는 사항이 풀려야 다음 사항으로의 이행이 보장되는 경로 의존성이 있는 것이 사실이다. 따라서 이 글에서는 살아있는 교육과정, 만들어가는 교육과정을 통하여 교육과정 생태계를 역동적으로 구성하기 위해 각 제안들이 어떻게 유기적으로 통합돼야 하는지를 밝혔다. 제안의 중심은 교육과정의 개념 확장, 국가교육과정의 대강화와 학교 교육과정의 자율성 확보, 교육과정 거버넌스의 재구조화와 교과서 자유발행제에 두었다. 지난 10년 동안 단위학교에서 교육과정의 자율성을 확보하기 위한 다양한 노력이 있었다. 혁신학교와 자유학기(년)제 운영 경험 등은 단위학교 차원의 교육과정 개발 및 재구성 방법을 경험하게 했다. 고등학교 역시 개방형, 연합형 등 선택 교육과정의 확대로 교육과정의 다양화 국면을 경험했다. 또한 고교학점제를 준비하면서 교과서 자유발행제의 필요성에 공감하는 교사들이 늘어나고 있다는 점도 주목할 만하다.

이 글에서 다룬 내용 외에 교육과정과 접한 연계를 갖는 대입시 개선 방안, 일부에서 제안하고 있는 ‘사회적 교육과정위원회’ 설치, 교육과정 관련 국가교육위원회의 역할 등은 매우 중요한 사항이나 여기서 다루지 못하였다. 이 글에서 충분히 구체화되지 못한 영역들은 이어서 진행될 교육과정 주제 세션에서 풍부하게 제안되리라 생각한다.

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교육자치 현장에묻고정책으로답하다

70 | 주제세션 : 제도

(지방)교육자치의 발전을 위한 법률 제･개정 방향

한국교육개발원 황준성

Ⅰ. 교육자치의 이념

1. 개념 및 법적 지위

NAVER 백과사전에서 ‘지방교육자치’를 검색하면 ‘지방교육자치에 관한 법률’과 ‘지방자치’에 대한 설명만 나온다. 주요 백과사전 및 용어사전에 ‘지방교육자치’가 수록되어 있지 않은 것이다. 그러나 실망하기는 이른데, 다행이도 ‘교육자치’를 검색하면 두산백과, 한국민족문화대백과, 교육학용어사전에서 다음과 같이 정의되어 있다.

- 교육행정의 지방분권을 통하여 주민의 참여의식을 높이고 각 지방의 실정에 맞는 적합한 교육정책을 강구·실시함으로써 자주성·전문성·정치적 중립성을 확보하려는 교육제도(두산백과)

- 교육행정에 있어서 지방분권의 원칙 아래 교육에 관한 의결기관으로서 교육위원회와 그 교육위원회에서 의결된 교육정책을 집행하는 집행기관으로서 교육감제를 두고, 민주적 통제와 전문적 지도 사이에 조화와 균형을 얻게 하며, 인사와 재정을 비롯한 행정의 제도 조직 면에서 교육의 자주성을 보장하려는 제도(한국민족문화대백과, 한국학중앙연구원)

- 교육행정의 지방분권을 통하여 주민의 참여의식을 높이고, 각 지방의 실정에 적합한 교육정책을 강구 실시토록 함으로써 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성을 확보할 수 있도록 하는 기본적인 교육제도. 따라서 교육자치제에는 지방자치와 교육자치라는 두 가지 개념이 포함되어 있다. 즉, 교육행정의 자주성을 보장하기 위한 일반행정으로부터의 분리 독립과, 지방분권과 주민자치를 통한 중앙으로부터의 자치라고 하는 두 가지 요소가 포함되어 있다. 그러므로 흔히 말하는 교육자치제는 사실상 지방교육자치제를 의미하는 것이다. (이하 생략) (교육학용어사전, 1995. 6. 29., 서울대학교 교육연구소)

【주제세션】 [제도] 1

주제세션:

제도

교육자치와 법률 제개정 | 71

위의 정의들에서 볼 수 있듯이 교육자치라 함은 지방교육자치와 거의 동의어로 받아들여지고 있을 만큼 교육이라는 영역의 자주성과 함께 지방분권을 통한 지역의 자치를 중시 여긴다. 따라서 교육자치라고 하면 의례히 지방교육자치제도를 염두에 두고 이야기하게 되며, 교육당사자들의 자주적이며 전문적인 참여 및 의사결정 문제와 함께 적도집권 원리와 같은 교육(행정)권한의 적절한 지방분권화 문제가 중요한 쟁점이 되는 것이다.

관련하여 헌법재판소도 아래의 판례와 같이 (지방)교육자치가 ‘중앙권력에 대한 지방적 자치로서의 속성’과 함께 ‘정치권력에 대한 문화적 자치로서의 속성’을 동시에 갖는 ‘이중의 자치’를 요청받는 영역임을 명시하고 있다.

그리고 헌법재판소는 위의 판례 이후 다시 아래의 판례를 통하여 (지방)교육자치제도가 헌법상 제도보장1)에 해당함을 밝힌 바 있다. 즉, (지방)교육자치제도는 헌법 제117조에 기반을 둔 지방자치제도와 또 다른 것으로 명문화되어 있지는 않지만 우리 국가·사회가 역사적으로 교육의 자주성․전문성․정치적 중립성 등을 유지하면서 형성시켜온 전통적 제도의 하나로서 헌법이 제31조 제4항을 통하여 제도의 본질적 내용을 침해받지 아니 하도록 보장하고 있는 객관적 제도라고 하는 것이다. 이는 곧 국회의 입법권도 (지방)교육자치제도의 본질적 내용을 훼손하지 아니하는 범위 내에서만 행사가 가능함을 의미한다.

1) 제도적 보장은 객관적 제도를 헌법에 규정하여 당해 제도의 본질을 유지하려는 것으로서 헌법제정권자가 특히 중요하고도 가치가 있다고 인정되고 헌법적으로도 보장할 필요가 있다고 생각하는 국가제도를 헌법에 규정함으로써 장래의 법발전, 법형성의 방침과 범주를 미리 규율하려는데 있다. 이러한 제도적 보장은 주관적 권리가 아닌 객관적 범규범이라는 점에서 기본권과 구별되기는 하지만 헌법에 의하여 일정한 제도가 보장되면 입법자는 그 제도를 설정하고 유지할 입법의무를 지게될 뿐만 아니라 헌법에 규정되어 있기 때문에 법률로써 이를 폐지할 수 없고, 비록 내용을 제한하더라도 그 본질적 내용을 침해할 수 없다. 그러나 기본권 보장은 “최대한 보장의 원칙”이 적용됨에 반하여, 제도적 보장은 그 본질적 내용을 침해하지 아니하는 범위 안에서 입법자에게 제도의 구체적 내용과 형태의 형성권을 폭넓게 인정한다는 의미에서 “최소한 보장의 원칙”이 적용될 뿐이다(헌법재판소 1997.4.24. 95헌바48).

헌법 제31조 제4항은 “교육의 자주성․전문성․정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된

다.”고 규정하고 있고, 헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하

며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 규정함으로써 제도보장으로서의 교육자치와 지방

자치를 규정하고 있다. 헌법재판소 2002.3.28. 2000헌마283·778(병합)

지방교육자치도 지방자치권행사의 일환으로서 보장되는 것이므로, 중앙권력에 대한 지방적 자치로서의 속

성을 지니고 있지만, 동시에 그것은 헌법 제31조 제4항이 보장하고 있는 교육의 자주성․전문성․정치적 중

립성을 구현하기 위한 것이므로, 정치권력에 대한 문화적 자치로서의 속성도 아울러 지니고 있다. 이러한

‘이중의 자치’의 요청으로… 헌법재판소 2000.3.30. 99헌바113


이와 같이 (지방)교육자치제도를 헌법상 제도보장으로 볼 때, 문제는 헌법이 보장하는 교육자치제도의 본질적 내용이 무엇인가 하는 점인데 이것은 결국 교육자치제의 의의의 문제라 할 것이다. 이와 관련하여 조성일·안세근(1998: 27)은 “교육자치제의 의의는 교육활동의 특수성 내지 전문성에 대한 인식을 전제로 하여 교육행정의 조직과 운영 면에서 민주성, 자주성, 전문성 등을 보장하는 데서 찾을 수 있다”고 한 바 있다.

2. 핵심 원리

교육자치제 또는 지방교육자치제의 기본원리와 관련하여 다음의 네 가지는 사람들에 따라 용어의 작은 차이는 있지만 일반적으로 수용되고 있다.

그리고 이것은 다시 (지방)교육자치제도가 왜 필요한가의 문제와 맥을 같이하는데, 그 해답은 우리나라에서 처음으로 (지방)교육자치제도가 법제화된 1949년의 구(舊)｢교육법｣ 제정 당시의 논의를 통해 확인할 수 있다. 관련하여 당시 국회속기록에 나타난 권태희 제헌의회 의원의 발언을 소개하면 다음과 같다.

① 지방분권의 원리：중앙집권의 원리에 대립되는 개념으로서 중앙정부의 획일적인 지시와 통제를 지양

하고 지방의 실정과 특수성을 감안한 교육정책이 수립 실시되어야 한다는 것이다.

② 자주성 존중의 원리：교육자치의 원리 또는 일반행정으로부터의 분리 독립의 원리라고도 하는 원리로

서 교육활동의 특수성을 인정하고, 그 자율성과 정치적 중립성을 보장하기 위해서 교육행정은 일반행

정으로부터 분리 독립되어야 한다는 것이다.

③ 주민통제의 원리：관료주의적 통제와 대립되는 개념으로서 일정지역의 주민들이 그들의 대표를 통하

여 교육정책을 심의 결정한다는 것을 의미하며, 민주국가에 있어 대의정치(代議政治)의 이념과 맥락

을 같이 한다.

④ 전문적 관리의 원리：교육의 전문성과 특수성 때문에 이를 지원 조성해 주는 교육행정도 교육에 대한

깊은 이해와 고도의 교육행정 식견을 구비한 요원들에 의해서 관리 운영되어야 한다는 것이다.

서울대학교 교육연구소(1995). 교육학용어사전

… 교육은 교육행정으로서 일관할 수 있다는 그 원칙 하에서 반드시 교육은 교육행정은 자주적으로 되어야

되겠다는 것입니다. 만일 내각의 변동으로서 혹은 문교행정을 맡은 장관의 경질이나 또는 국가상 어떠한 곤란으로

말미암아 교육행정에 어떠한 변동이 자주자주 있게 된다고 하면 이것은 확실히 교육상 지대한 어려운 일이

되기 때문에 교육행정을 자주적으로 하려고 하면 이 교육구 제도를 설치할 수밖에 없다 …

… 그 다음 교육에 관한 모든 의견은 그 의사 결정의 주체가 되는 국민이 해야 된다고 하는 것이 원칙입니다.

주제세션:

제도


아울러 헌법재판소도 지방교육자치의 기본원리로 주민참여의 원리, 지방분권의 원리, 일반행정으로부터의 독립, 전문적 관리의 원칙 등을 드는 것이 보통인데, 이것들은 지방교육자치가 “‘민주주의·지방자치·교육자주’라고 하는 세 가지의 헌법적 가치를 골고루 만족시킬 수 있어야만 하는 것”이라고 한 바 있다(헌재 2000.3.30. 99헌바113 및 헌재 2002.3.28. 2000헌마283·778(병합) 등).

다만, 현실적으로 민주주의·지방자치·교육자주라고 하는 세 가지 가치는 상호 간에 상충되는 측면이 있기 때문에 지방교육자치에 있어서 그 어떤 것도 절대시하거나 반대로 소홀히 할 수 없다. 이것은 세 가지 가치 중 어느 하나만 강조되거나 반대로 무시될 때 지방교육자치제도의 본질적 침해에 이르게 되고 이것은 지방교육자치를 제도보장화하고 있는 헌법 정신에 반하는 것이 됨을 의미한다. 이와 같은 맥락에서 전술한 4가지 원리에 더하여 ‘조화와 균형의 원리’가 추가적으로 이야기 되어야 할 것이다.

Ⅱ. 관련 법 현황 및 경과

1. ｢대한민국 헌법｣ 및 ｢교육기본법｣

현재 지방교육자치제도와 관련하여 ｢대한민국 헌법｣에 명시적인 규정은 없다. 다만, 전술한 것과 같이 헌법재판소 판례는 지방교육자치제도를 헌법상 제도보장으로 보고 있으며 그 근거로 영역 자치인 교육자치와 관련해서는 헌법 제31조 제4항을, 지역 자치인 지방자치와 관련해서는 제117조 제1항을 제시하고 있다. 그런데 교육자치가 지향하는 교육의 자주성·전문성·정치적

다시 말하면 지금까지 교육행정은 관료적이고 상의하달적이고 관존민비로서 어떤 교육행정관이나 교육의 책임

있는 사람의 의견으로서 움직여 나왔기 때문에 우리 헌법에 표시하는 민주주의 교육의 정신과 벗어자고 있습니다.

그렇기 때문에 이 교육구제도를 설치해서 교육행정에 관한 의견은 이 국민이 주체가 되어서 다시 말하면 관료적인

관존민비적인 이러한 행정 교육행정을 제거하자는 뜻입니다.

… 셋째는 교육은 반드시 그 지방 실정에 부합해야 된다고 하는 의견이올시다. 만일 농촌이나 혹은 어촌이나

혹은 상공도시나 각기 그 지역의 실정 또는 그 지방이 가지고 있는 빈부의 실정 이러한 지방의 실정에 부합되지

않으면 교육행정을 원활하게 해나갈 길이 없다고 하는 점에서 각 골 각 군을 단위로 해가지고 교육구를 제정한

것입니다.

(국회사무처, 1949. 제5회 국회 입시회의 속기록 제28호(1949.10.31.))


중립성 보장이 궁극적으로 국민의 교육기본권을 보장하고 실현시키기 위함이라고 할 때 헌법 제31조 제1항 그리고 교육제도 법정주의 조항인 제31조 제6항도 간접적이나마 지방교육자치제도의 법원에 해당한다고 할 것이다.

｢교육기본법｣에도 지방교육자치에도에 관한 직접적인 규정은 찾아보기 어렵다. 다만, 교육의 자주성을 규정하고 있는 제5조를 포함하여 다음의 조항들은 간접적이나마 지방교육자치제도의 법원이 된다고 할 것이다.

2. ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 등

현재 지방교육자치제도에 관한 직접적인 법원은 지난 1991년 3월 법률 제4347호로 제정된 ｢지방교육자치에 관한 법률｣과 동법시행령이다. 제정 당시 전체적으로 5개장에 걸쳐 52개

제31조 ①모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.

④교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.

⑥학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로

정한다.

제8장 지방자치

제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에

관한 규정을 제정할 수 있다.

②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.

제118조 ①지방자치단체에 의회를 둔다.

②지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한

사항은 법률로 정한다.

제5조(교육의 자주성 등) ① 국가와 지방자치단체는 교육의 자주성과 전문성을 보장하여야 하며, 지역

실정에 맞는 교육을 실시하기 위한 시책을 수립ㆍ실시하여야 한다.

② 학교운영의 자율성은 존중되며, 교직원ㆍ학생ㆍ학부모 및 지역주민 등은 법령으로 정하는 바에 따라

학교운영에 참여할 수 있다.

제7조(교육재정) ① 국가와 지방자치단체는 교육재정을 안정적으로 확보하기 위하여 필요한 시책을 수립

ㆍ실시하여야 한다.

② 교육재정을 안정적으로 확보하기 위하여 지방교육재정교부금 등에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로

정한다.

주제세션:

제도


조문과 부칙 11개 조문으로 이루어졌던 동법은 28년이 지난 오늘까지 타법개정을 포함하여 총 33회의 개정을 거쳤다. 특히, 지난 2016년 개정에서는 교육위원회 및 교육의원과 관련된 조문이 전체적으로 삭제되어 교육감의 지위와 권한 그리고 일부 교육재정 관련 조문 등을 중심으로 규정되어 있다.

이 중 제1장 총칙에 포함되는 제1조부터 제3조까지를 살펴보면 다음과 같다. 즉, 제1조는 동법의 제정 목적을 “교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성을 살리기 위하여 지방자치단체의 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖의 학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관한 사항을 규정함으로써 지방교육의 발전에 이바지함”으로 규정하고 있다. 즉, 동법이 교육·학예의 사무를 관장하는 기관의 설치·조직·운영에 관한 직접적인 법임을 밝히고 있으며, 제2조는 지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무가 광역자치단체인 시·도의 사무임을 규정하고 있다. 그리고 제3조는 ｢지방자치법｣과의 관계와 관련하여 동법에서 규정한 사항 외에는 성질에 반하지 않는 한 ｢지방자치법｣의 관련 규정을 준용한다고 규정하고 있다.

그런데, 이 ｢지방교육자치에 관한 법률｣이 1991년 제정되기 이전에는 관련 내용이 舊｢교육법｣에 있었다. 특히, 1949년 제정 ｢교육법｣ 제2장은 교육구와 교육위원회라는 제목 아래에 “군을 단위로 교육구를 둔다.”(제15조), “교육구는 법인으로 한다.”(제16조), “교육구에 요하는 경비는 교육세, 수수료, 사용료, 재산수입 기타 교육구에 속하는 수입으로서 지변한다.”(제18조), “교육구에 의결기관으로 구교육위원회를 둔다.”(제19조) 등 교육구 전반에 대한 내용과 함께 합의제집행기관인 시교육위원회와 또는 심의기관인 도교육위원회, 중앙교육위원회에 관하여 규정하고 있었다. 이 규정들은 정치적 격변기를 거치면서 다양한 요인들에 의해 부침을 계속하다가 1991년 ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 제정과 함께 舊｢교육법｣에서 이관된 것이다. 이하 관련된

제1조(목적) 이 법은 교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성을 살리기 위하여 지방자치단체의 교육ㆍ과학ㆍ

기술ㆍ체육 그 밖의 학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관한 사항을 규정함으로써

지방교육의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.

제2조(교육ㆍ학예사무의 관장) 지방자치단체의 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖의 학예(이하 "교육ㆍ학예"라 한다)

에 관한 사무는 특별시ㆍ광역시 및 도(이하 "시ㆍ도"라 한다)의 사무로 한다.

제3조(｢지방자치법｣과의 관계) 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및

운영 등에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 그 성질에 반하지 않는 한 ｢지방자치법｣의 관련 규정을

준용한다. 이 경우 "지방자치단체의 장" 또는 "시ㆍ도지사"는 "교육감"으로, "지방자치단체의 사무"는 "지방자치

단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무"로, "자치사무"는 "교육ㆍ학예에 관한 자치사무"로, "행정안전부장관"ㆍ"주무부

장관" 및 "중앙행정기관의 장"은 "교육부장관"으로 본다.


내용은 쟁점별로 각각 상술하도록 한다.그밖에 지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관을 설치ㆍ경영하는 데 필요한 재원의 전부

또는 일부를 국가가 교부하여 교육의 균형 있는 발전을 도모함을 목적으로 제정된 ｢지방교육재정교부금법｣과 함께 ｢유아육법｣, ｢초·중등교육법｣ 등 각종 교육관계 법령들의 경우도 국가와 함께 지방자치단체의 교육에 관한 권한을 규정하고 있는바 넓게는 지방교육자치제도 관련 법원에 포함된다고 할 것이나 이하에서는 구체적인 내용은 생략한다.

Ⅲ. 관계 법령에 있어서 교육자치 영역의 쟁점과 개선 방향

1. ｢대한민국 헌법｣에 교육자치 근거 조항 신설

앞에서 헌법재판소가 우리의 (지방)교육자치제도가 헌법 제31조 제4항에 기초하는 제도보장의 하나임을 밝힌 바 있음을 이야기 하였다(헌재 2002.3.28. 2000헌마283·778(병합)). 그리고 이것은 관련 법령의 변화과정을 살펴보면 더욱 명확히 알 수 있는데, 지방교육자치제도 관련 조항들이 지난 1962년 1월의 개정 구(舊) ｢교육법｣에 의해 전부 삭제된 후 불과 2년도 안 된 1963년 11월의 개정 구(舊) ｢교육법｣에 의해 교육자치제 관련 조항들이 다시 부활되었는바, 그 이유가 바로 이 기간 동안에 있었던 1962년 12월 개정 헌법에 처음으로 “교육의 자주성과 정치적 중립성은 보장되어야 한다.”는 규정이 추가된 것이다.

관련하여 1963년 11월 개정 구(舊) ｢교육법｣은 개정 이유를 다음과 같이 규정하고 있었다. 즉, 지방교육자치제도가 ‘교육의 자주성과 정치적 중립성’ 보장이라는 헌법 정신의 실현을 위한 제도임이 명확하다.

위와 같이 지방교육자치제도가 현재에도 헌법 제31조 제4항에 기반을 두고 보장되는 헌법상 제도보장임은 명확하지만, 제도의 보다 안정적 정착과 발전을 위해서는 지방교육자치에 관한 내용을 헌법에 명문화하는 것이 필요한 하다. 그래야만 지속적으로 제기되는 지방교육자치제도

종전의 지방교육행정은 교육법이 선명하고 있는 교육의 자립성과 정치적 중립성에 대한 아무런 제도적인

보장도 없이 일반행정사무와 함께 지방자치단체의 장의 관할 하에 처리되어 왔는데, 1962년 12월 26일

헌법이 개정되어 교육의 자립성과 정치적 중립성은 헌법상의 보장을 받게 되었고, 이 개정헌법의 정신에

따라 지방교육행정을 일반행정기관으로부터 분리독립할 수 있도록 교육행정기구를 마련하여 교육자치제

를 실시하려는 것임.

주제세션:

제도


자체를 폐지하고자 하는 일각의 움직임으로부터 우리 지방교육자치제도를 보호하고 이를 통해 궁극적으로는 교육의 자주성･전문성･정치적 중립성 보장을 통해 국민들의 교육기본권을 확실히 보장하고 실현시킬 수 있을 것이다. 관련하여 지난 2017년 시행된 델파이조사에서도 “헌재가 제도적 보장의 하나로 인정하고 있는 (지방)교육자치에 관한 조항을 제31조에 추가”해야한다는 의견에 61.9%의 교육법 전문가들이 동의를 하였다(황준성･정필운･이덕난, 2017).

다만, 헌법 개정은 결코 쉽지 않은 일이기 때문에 그 이전이라도 교육분야에 있어서 준(準)헌법적 성격을 갖는 ｢교육기본법｣에서라도 관련 규정의 보완을 우선 진행하여, ｢지방교육자치에 관한 법률｣이 후술하는 것과 같이 ｢지방자치법｣의 하위법이 아님을 명백히 할 필요가 있다.

2. ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 위상의 바로 세우기

｢지방교육자치에 관한 법률｣은 본디 ｢지방자치법｣의 하위법이 아닌 특별법에 해당한다. 그러나 제정과 개정 과정에서의 실수들이 반복되면서 현재는 마치 하위법이 당연한 것과 같은 인식이 팽배해 있다. 특히 이것은 지방교육자치제도의 구축 및 운영 과정에서 점차적으로 교육자치가 아닌 지방자치 문제에 강조점을 두게 되면서 교육자치의 이념은 흐려지고 교육행정권한의 분권 문제만 강조되었기에 나타난 현상이기도 하다. 이를 바로잡아야 한다.

1949년 7월에 제정된 ｢지방자치법｣에는 지방교육자치(제도)에 관한 규정이 사실상 전혀 없었다. 구체적으로 제정 ｢지방자치법｣은 제117조에서 서울특별시와 도의 행정사무 분장과 관련하여 교육국을 두어 교육·학예에 관한 사무를 장리한다고만 되어 있었을 뿐이며, 특히 지방의회의 의결 사항 중에는 교육에 관한 사항이 제외되어 있었다.

반면, 1949년 12월에 제정된 구(舊) ｢교육법｣은 전술한 바와 같이 ‘교육구와 교육위원회’라는 별도의 장을 갖고 군 단위의 교육구를 법인으로 둠에 더하여 시·도 및 중앙에 교육위원회를 두도록 하는 교육자치 규정을 명백히 갖고 있었다. 이와 같은 역사적 사실은 구(舊) ｢교육법｣이 ｢지방자치법｣의 하위법이 아닌 것과 같이 구(舊) ｢교육법｣을 계승한 ｢지방교육자치에 관한 법률｣도 ｢지방자치법｣의 하위법이 아님을 명확히 알려준다.

한편, ｢지방자치법｣에 현재와 같이 지방자치단체의 사무를 제시하면서 “교육·체육·문화·예술·진흥에 관한 사무”를 규정하고 거기에 “유아원·유치원·국민학교·중학교·고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치·운영·지도”를 추가한 것은 1988년 개정 때이다. 그리고 마치 ｢지방교육자치에 관한 법률｣이 ｢지방자치법｣의 하위법인 듯 혼란을 일으키는 대표적인 원인인 “지방자치단체의 교육·과학 및 체육에 관한 사무를 분장하게 하기 위하여 별도의 기관을 둔다.”는 규정과


“제1항의 규정에 의한 기관의 조직과 운영에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.”는 ｢지방자치법｣의 규정이 등장한 것도 1988년 개정 때이다.

이후 1988년 4월 개정 구(舊) ｢교육법｣이 기존의 합의제 집행기관이었던 교육위원회제도가 아닌 교육･학예에 관한 중요사항 의결기관으로 교육위원회, 교육·학예에 관한 사무의 집행기관으로서 교육장을 두는 것으로 개정함에 있어서 다음과 같은 실수를 한다. 첫째, 교육･학예에 관한 의결기관인 교육위원회를 두면서 ｢지방자치법｣ 상 지방의회와의 관계를 그 어디에도 규정하지 않음으로써 향후 교육위원회의 비효율론과 무용론 그리고 폐지의 단초를 제기하였다. 둘째, 교육･학예에 관한 당해 지방자치단체 대표권 및 사무 통한권이 교육장에게 있음은 지켰지만, “다만, 법령에 다른 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.”는 단서 조항을 두게 됨으로써 후술할 교육감의 대표권 문제와 관련된 불란의 씨를 만들었다.

특히, 구(舊) ｢교육법｣ 제2장의 조항이 이관되어 제정된 1991년 ｢지방교육자치에 관한 법률｣은 제2조에서 교육·학예에 사무를 광역자치단체인 시·도의 사무로 못 박으면서 제1조에서 동법의 목적으로 “이 법은 교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성을 살리기 위하여 지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관한 사항을 규정함으로써 지방교육의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.”고 규정함으로써 교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성을 살리는 법이 아니라 단순히 지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무를 관장하는 기관에 관한 법으로 만들어 버렸다.

이것은 후술할 ｢지방교육자치에 관한 법률｣의 구체적 내용들을 개정함에 앞서 동법을 단순히 지방교육행정기관의 설치 및 운영에 관한 법률이 아니라 명실상부하게 지방교육자치를 보장하고 실현하기 위한 근거법(기본법)이 되도록 그 목적부터 내용까지 다듬을 필요가 있음을 이야기한다.

3. ｢지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법｣ 제12조 제2항 삭제 등

현재의 지방교육자치제도는 고난의 역사를 거쳐 온 산물이다. 1949년 제정 구(舊) ｢교육법｣에 처음으로 관련 조문들이 규정된 이후 일반행정가들을 중심으로 하는 일부 집단에 의하여 지속적으로 폐지 압박을 받아왔으며 현재도 그러하다. 이 과정에서 한 때 관련 규정 전체가 삭제2)된 바도 되었고, 부활된 이후에도 심의･의결 기구였던 교육위원회 제도가 폐지되는 등 어찌 보면

2) 1961년 5.16을 계기로 한 ｢교육에 관한 임시특례법｣(법률 제708호, 1961.9.1.) 및 1962년 1월 6일 개정 ｢교육법｣(법률 제955호)에 의해 폐지되었던 적이 있다.

주제세션:

제도


겨우 명맥만 유지하는 것이 아닌가 싶을 정도이다.그런데 2000년대에 들어서서는 헌법이 보장하고 있는 제도보장으로서 지방교육자치제도를

무력화하려는 시도가 더욱 거세지고 있는바, 그 대표적인 예가 2004년 ｢지방분권특별법｣, 2008년 ｢지방분권촉진에 관한 특별법｣, 2010년 ｢지방행정체제 개편에 관한 특별법｣을 거쳐 현재에 이른 ｢지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법｣ 제12조이다.

즉, 지방자치분권과 지방행정체제 개편을 종합적･체계적･계획적으로 추진함을 법의 제정 목적으로 제시하고 있는 ｢지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법｣은 제12조에서 ‘특별지방행정기관의 정비 등’이라는 제목 아래에 제2항과 제4항에서 “국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다.”, “교육자치와 자치경찰제도의 실시에 관하여는 따로 법률로 정한다.”고 각각 규정하고 있다.

이것은 지난 2004년 제정되었던 ｢지방분권특별법｣이 제10조 제2항에서 “국가는 지방교육에 대한 지방자치단체의 권한과 책임을 강화하고, 지방교육에 대한 주민참여를 확대하는 등 교육자치제도를 개선하여야 한다.”고 함으로써 전술한 지방교육자치제도의 세 가지 헌법적 가치 중 민주주의와 지방자치만을 강조하고 교육자주를 무시하는 잘못3)을 그리고, 2010년 제정되었던 ｢지방행정체제 개편에 관한 특별법｣이 제40조 제1항에서 “국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다.”고 함으로써 헌법 제31조 제4항를 기반으로 하고 있는 교육자주라는 헌법적 가치를 부인한 위헌을 넘어 반(反)헌법적 규정을 그대로 유지하고 있는 것이다.

현행 ｢지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법｣ 제12조 제2항 및 제4항은 헌법상 제도보장인 지방교육자치제도의 본질을 침해하는 것으로 위헌이다. 따라서 이 규정은 삭제됨이

3) 2008년의 ｢지방분권촉진에 관한 특별법｣은 제11조 제2항에 “② 국가는 지방교육에 대한 지방자치단체의 권한과 책임을 강화하고, 지방교육에 대한 주민참여를 확대하는 등 교육자치제도의 개선방안을 마련하여야한다.”고 규정하고 있었다.

제12조(특별지방행정기관의 정비 등) ① 국가는 ｢정부조직법｣ 제3조에 따른 특별지방행정기관이 수행하고

있는 사무 중 지방자치단체가 수행하는 것이 더 효율적인 사무는 지방자치단체가 담당하도록 하여야 하며,

새로운 특별지방행정기관을 설치하고자 하는 때에는 그 기능이 지방자치단체가 수행하고 있는 기능과 유사

하거나 중복되지 아니하도록 하여야 한다.

② 국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위하여 노력하여야 한다.

③ 국가는 지방행정과 치안행정의 연계성을 확보하고 지역특성에 적합한 치안서비스를 제공하기 위하여 자치경

찰제도를 도입하여야 한다.

④ 교육자치와 자치경찰제도의 실시에 관하여는 따로 법률로 정한다.


마땅하며, 교육계는 이 규정이 신설되고 유지되는 지금까지와 같이 무반응의 소극적인 태도를 취할 것이 아니라 이들 조항을 삭제하기 위한 적극적인 움직임을 보여야 할 것이다.

4. 교육감의 교육･학예에 관한 지방자치단체의 대표권 부활

아래는 현행 ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 제18조이다. 동조는 제1항에서 교육감을 시･도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 규정함에 더하여 제2항에서 교육감의 대표권을 명시하고 있다. 그런데 충격적인 것은 제18조 제2항이 규정하고 있는 대표권의 범위가 교육･학예에 관한 전반적인 대표권이 아니라 “교육ㆍ학예에 관한 소관 사무로 인한 소송이나 재산의 등기”에 관해서이다.

이와 관련하여 1991년 제정 ｢지방교육자치에 관한 법률｣을 살펴보면 제25조에서 “시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관으로 시·도에 교육감을 둔다.”고 규정하고 있을 뿐 대표권과 관련된 내용은 전혀 없었다. 그러다가 1995년 2차 개정 때 제2항이 신설된 것이다. 당시 개정문은 개정이유와 관련하여 “④교육감은 소관 사무로 인한 소송이나 교육재산의 등기등에 관하여 당해 시·도를 대표하도록 함.”이라고 짧게 명시하고 있을뿐이다.

반면에 1949년 제정된 구(舊) ｢교육법｣은 제30조에서 교육구의 교육관련 사무의 집행기관인 교육감으로 하여금 교육구를 대표하도록 하고 있었다.

제18조(교육감) ①시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 시ㆍ도에 교육감을 둔다.

②교육감은 교육ㆍ학예에 관한 소관 사무로 인한 소송이나 재산의 등기 등에 대하여 당해 시ㆍ도를 대표한다.

제30조 교육감은 교육구를 대표하며 구의 사무와 법령에 의하여 위임된 사무를 관리하고 집행하되 그 내용은

다음과 같다.

1. 교육구의 경비로서 지급할 안건집행과 일반사무처리

2. 구교육위원회의 의결을 요하는 안건의 의안제출과 그 의결사항의 집행

3. 교육구재산과 기타 교육시설의 관리 또는 감독에 관한 사항

4. 교육내용에 관한 사항

5. 교과용도서에 관한 사항

6. 교원의 임면 기타 인사에 관한 사항

7. 취학에 관한 사항

8. 기타 법령에 의하여 그 권한에 속하는 사항

주제세션:

제도


그리고 1963년 11월 지방교육자치제도 관련 조항들이 다시 부활된 구(舊) ｢교육법｣(법률 제1435호)도 제15조에서 합의제 집행기관인 시･도의 교육위원회와 시･군의 교육장 등 교육 관련 집행기관에게 교육･학술에 관한 당해 지방자치단체의 대표권을 부여하였었다.

그러다가 1967년 2월 28일 법률 제1890호로 개정된 구(舊) ｢교육법｣이 제33조의2를 ‘소송과 재산등기의 대표’라는 타이틀 아래에 신설하면서 “교육감은 당해 교육위원회의 사무로 인한 소송이나 재산의 등기에 관하여는 당해 교육위원회를 대표한다.”고 규정한 바 있다. 그러나 이 조항은 말 그대로 교육위원회의 사무와 관련된 소송과 등기는 교육위원회의 수장인 교육감을 대표로 한다는 것 자체일 뿐, 전술한 제15조는 유지되어 교육･학술에 관한 해당 지방자치단체의 대표권이 일반자치행정기관이 아닌 교육행정기관에 있었음은 같다.

이후 전술한 것과 같이 ｢지방교육자치에 관한 법률｣이 ｢지방자치법｣의 하위법인 듯 혼란을 야기하게 된 1988년 개정 때 일부 변화가 생겼는데 당시 조항은 다음과 같다. 즉, 1988년 개정에 의해서 광역과 기초 자치단체의 교육･학예에 관한 의결 기관으로 교육위원회를 둠에 더하여 집행기관으로 교육장을 두는데, 이 교육장은 교육･학예에 관해서는 해당 지방자치단체를 대표하도록 하였다. 다만, 법령에 다른 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다는 단서 조항을 추가하였는바, 이것이 지방교육행정기관 수장의 대표권이 약화되는 단초가 된다.

전술한 것과 같이 현행 ｢지방교육자치에 관한 법률｣에 있어서 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 집행기관은 시ㆍ도교육감임에 의심의 여지가 없지만, 이 시･도교육감에게 당해 시･도의 교육･학예에 관한 전반적인 대표권이 있는가는 현행법상으로는 불확실한 측면이 없지 않다. 특히, 현행 ｢지방자치법｣ 제101조는 ‘지방자치단체의 통할대표권’이라는 타이틀 아래에 “지방자치단체의 장은 지방자치단체를 대표하고, 그 사무를 총괄한다.”고 규정하고 있으며, 현행 성문법 어디에도 이와 다른 규정이 없기 때문이다. 차제에 시･도교육감에게 해당 시･도의 교육･학예에 관한 대표권을 명확히 부여하는 방향으로의 법 개정이 기본적으로 필요하다.

다만, 현재에도 교육･학예에 관한 대표권을 실질적으로 시･도교육감이 행사하고 있고, 이것이 관습법적으로나 교육･학예에 관한 집행권을 시･도교육감에게 부여하고 있는 ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 정신 그리고 교육자치의 본질에 부합하기 때문에 개정의 필요가 크지 않다고 하더라도, 최소한 제18조 제2항을 삭제하여 시･도교육감의 대표권이 명시적으로 소관 사무로 인한

제38조 (교육장) ①시·도와 시·군 및 자치구에 교육·학예에 관한 사무의 집행기관으로서 교육장을 둔다.

②교육장은 교육·학예에 관하여 당해 지방자치단체를 대표하고, 그 사무를 통할한다. 다만, 법령에 다른 규정이

있는 경우에는 그러하지 아니하다.


소송이나 재산의 등기 등으로 제한되는 듯한 인식을 심어주는 잘못은 수정하여야 할 것이다.

5. 중장기적 관점에서의 지방교육자치제도의 변혁 방향: 특별지방자치단체로서 중역단위 지방교육자치제로의 전환

지방교육자치제도와 관련하여 자료를 찾다보면 또는 이야기를 하다보면 ‘지방교육자치단체’라는 용어를 그다지 어렵지 않게 접할 수 있다. 심지어는 일부 학술논문의 제목에서도 사용된 것을 볼 수 있다. 그러나 최소한 현 시점에서, 지방교육자치단체라는 개념은 통용될 수 없다. ｢지방자치법｣은 지방자치단체의 종류로 광역단위의 ‘특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도’와 기초단위의 ‘시, 군, 구’만을 규정하고 있기 때문이다. 물론 동법 제2조 제3항이 그밖에 특정한 목적을 수행하기 위하여 필요하면 따로 특별지방자치단체를 설치할 수 있다고 규정하고 있으며, 제4항에서 “특별지방자치단체의 설치ㆍ운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있지만 아직 관련 대통령령이 갖추어져 있지 않다. 특히, 동법 제3조 제1항은 “지방자치단체는 법인으로 한다.”고 명시하고 있는바, 현재 지방교육자치와 관련하여 독자적인 법인격을 갖는 지방교육자치단체는 존재하지 않는다. 아울러 일각에서 지방교육자치단체로 오해를 하고 있는 시･도교육청은 전술한 것과 같이 광역지방자치단체인 시･도에 있어 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관에 불과한 것이다. 즉, 광역지방자치단체인 시･도에 의결기관으로 시･도의회가 있다면 시장･도지사와 함께 시･도교육감이 집행기관으로 존재하는 것이다.

물론 우리 역사에 있어서 지방교육자치단체가 없었던 것은 아니다. 1949년 제정되었던 구(舊) ｢교육법｣은 제15조에서 “군을 단위로 교육구를 둔다.”고 규정함에 더하여 제16조는 “교육구는 법인으로 한다.”고 하였는바, 최소한 법 규정상으로 교육구는 독자적인 법인격을 갖는 지방교육자치단체였었다. 특히, 1949년 제정 구(舊) ｢교육법｣ 당시에 ｢지방자치법｣은 지방자치단체의 종류로 “정부 직할 하에 도와 서울특별시”, 도의 관한 구역 내의 “시·읍·면”만을 규정하고 있었기 때문에4) 구(舊) ｢교육법｣에 의한 교육구는 ｢지방자치법｣상의 (일반)지방자치단체와는 관할 구역이 중복되지 않는 독자적인 (특별)지방자치단체였다고 봄이 타당하다. 이것은 전술한 바 있는 현행 ｢지방자치법｣ 제2조 제3항의 특별지방자치단체에 관한 규정이 ｢지방자치법｣과 ｢지방교육자치에 관한 법률｣이 상호 연계성을 갖기 시작한 1988년에 신설된 규정임을 볼 때, 결국에는 당시에도 지방교육자치의 발전 모습의 하나로 특별지방자치단체화를 염두에 둔 것이

4) 현재와 같이 군에 읍·면이 들어오면서 군이 지방자치단체가 된 것은 “1961년 ｢지방자치에 관한 임시조치법｣ 이후였다.

주제세션:

제도


아닌가 하는 생각을 할 수 있다.발제자는 오래 전부터 지방교육자치가 주민들의 실생활과 보다 직결될 수 있는 즉, 체감자치가

가능하도록 중역단위 지방교육자치제로 전환함을 적극 검토할 필요가 있다(황준성, 2010: 73-74; 황준성, 2015: 265 등)고 한 바 있다. 기초 자치단체 수준에서는 교육자치가 이루어지 않고 있으며5) 현재 시행되고 있는 광역 단위의 경우는 일반지방자치단체와의 관할 지역 중첩 문제와 함께 지역 착형 생활자치가 이루어지기에는 규모가 너무 크기 때문에 교육자치가 아닌 교육정치의 장이 될 수밖에 없다는 지적을 직시하여 광역과 기초 중간 수준에서의 독립적인 지방교육자치제도의 실시를 모색해보자는 것이다.

특히 역사와 문화를 공유하는 기초 자치단체들을 적정 규모로 묶어서 전국을 40내지 50여개의 교육구로 나누어 이 교육구를 법인으로 하는 특별지방자치단체를 두고 이 속에서 지방교육자치를 실시하자는 것이다. 특히, 이 특별지방자치단체인 교육구에 자치조직으로서 교육의회와 교육감을 둠과 함께 이들에게 교육목표, 교육과정, 교과서 등 교육내용과 함께 교원 인사 등 최소한 교육의 내적 사항에 대해서는 고유의 자치입법권, 자치(조세)재정권, 자치행정권을 부여하는 것이다(황준성 외, 2011: 239). 이와 같이 교육구에 특별지방자치단체의 법적 지위를 부여하는 중역단위 지방교육자치제로의 전환은 우리나라에 지방교육자치제도가 처음 도입된 정신을 회복하면서 교육의 자주성･전문성･정치적 중립성을 담보하는 길임과 함께, 생활자치에 기반한 지역 착적인 교육자치를 추진하면서 일반지방자치단체들과 관할 구역을 달리하여 갈등의 소지를 줄이고 권한도 완전히 차별화된 독자성을 확보할 수 있는 계기가 될 것이다.

Ⅳ. 관계 법령에 있어서 지역자치 영역의 쟁점과 개선 방향

1. 교육행정권한 배분 기준의 입법화 등 책임･권한 주체의 명확화

｢교육기본법｣, ｢유아교육법｣, ｢초･중등교육법｣ 등 교육 관계 법령들은 살펴보면 교육 관련 책임과 권한을 규정함에 ‘국가와 지방자치단체’, ‘교육부장관과 교육감’ 등과 같이 그 주체를 복수로 명시하는 경우가 많이 있다. 이와 같은 예를 일부 확인하면 다음과 같다.

5) 참고로 1988년 개정 구(舊) ｢교육법｣은 교육자치를 광역인 시·도단위 뿐만 아니라 시·군·구의 기초 자치단체까지도 실시하기로 되어 있었으나 ｢지방교육자치에 관한 법률｣로 대체되면서 현재와 같은 광역단위에서만 교육자치가 시행되게 되었다.


위와 같이 책임과 권한의 주체를 공동으로 규정하게 되면 안정적인 측면도 없지 않지만, 반대로 주체간의 갈등 문제가 불거질 가능성도 그만큼 커진다. 사실 교육부장관과 시･도교육감으로 대변되는 중앙과 지방의 교육행정 주체 사이의 다툼과 갈등은 과거의 고교평준화 지역 결정 관련 다툼 그리고 최근의 자사고 지정 취소 관련 다툼 등 다소 전통적 사례를 넘어 시국 선언 교사의 징계, 교원능력개방평가 시행, 학생인권조례 제정, 학교폭력 생활기록부 기재 등 교육의 전 영역으로 확대되고 있는 것이 사실이다.

이와 관련하여 중앙과 지방의 책임･권한을 보다 명확히 구분해야한다는 주장이 과거부터 지속적으로 이어지고 있다. 그리고 그 방안 중 하나가 주체를 이중으로 두는 공동사무를 최소화하도록 관련 법령을 개정하자는 것이다. 즉, 국가와 지방자치단체의 공동사무로 규정하고 있는 법령들을 찾아 그 사무의 성격을 면 히 분석 한 후 어느 일방의 사무 및 권한으로 재배분하는 과정을 지속적으로 실시하되 그 방향은 보충성의 원칙에 부합되게 그리고 자치사무가 가능하도록 가급적 지방자치단체를 사무와 권한의 주체로 전환하는 것이다(황준성 외, 2014: 274, 278).

이와 같은 대표적인 예가 지난 2012년 3월 개정된 ｢초･중등교육법｣ 제7조이다. 즉, 현재는 “교육감은 관할 구역의 학교를 대상으로 교육과정 운영과 교수ㆍ학습방법 등에 대한 장학지도를 할 수 있다.”고 규정하고 있는데, 개정 이전에는 “교육과학기술부장관과 교육감은 관할 구역의 학교를 대상으로 교육과정 운영과 교수(敎授)ㆍ학습방법 등에 대한 장학지도를 할 수 있다.”고 하여 중앙과 지방의 공동사무로 되어 있었다.

｢교육기본법｣제18조(특수교육) 국가와 지방자치단체는 신체적ㆍ정신적ㆍ지적 장애 등으로 특별한 교육적 배려가 필요한

자를 위한 학교를 설립ㆍ경영하여야 하며, 이들의 교육을 지원하기 위하여 필요한 시책을 수립ㆍ실시하여야

한다.

｢유아교육법｣제6조(유아교육진흥원) ①국가 및 지방자치단체는 유아교육에 관한 연구와 정보제공, 프로그램 및 교재 개발,

유치원교원 연수 및 평가, 유아 체험교육 등을 담당하는 유아교육진흥원을 설치하거나 해당 업무를 교육관련연

구기관 등에 위탁할 수 있다.

｢초･중등교육법｣제30조의4(교육정보시스템의 구축ㆍ운영 등) ① 교육부장관과 교육감은 학교와 교육행정기관의 업무를 전자적

으로 처리할 수 있도록 교육정보시스템(이하 "정보시스템"이라 한다)을 구축ㆍ운영할 수 있다.

주제세션:

제도


중앙과 지방의 책임･권한을 보다 명확히 구분하는 또 하나의 방안으로 이야기 되는 것이 중앙과 지방의 권한 배분에 관한 기준과 원칙을 법제화는 것이다. 이것은 지방교육분권은 명확하고 합의된 법적 기준과 원칙을 가지고 추진될 필요가 있으나 일반자치와는 달리6) 교육에서의 지방분권은 그 특수성에도 불구하고 법적기준과 원칙을 가지고 있지 못하다는 지적(김흥주 외, 2008: 28)과 그 맥을 같이한다. 이와 관련하여 지난 2018년부터 본격적으로 준비한 ｢유･초･중등 교육의 지방분권에 관한 특별법안｣ 소위 ‘교육의 지방분권 추진 일괄법(안)’ 작성 과정에서 교육부, 시･도교육감협의회, 전문가 등이 오랜 협의를 거쳐 다음과 같은 원칙과 기준을 마련한 바 있다. 따라서 아래의 원칙과 기준을 조속히 법제화하는 노력이 필요하다. 관련된 조문을 잠시 살펴보면 다음과 같다.

먼저, 제9조에서는 보충성의 원칙7)에 따라 유･초･중등 교육에 관한 사무는 본질적으로 시･도의 사무에 해당함을 명시하고 있으며, 교육감은 교육에 관한 소관 사무를 전권한성을 갖고 수행함을 기본원칙으로 규정하였다.

제9조(사무배분의 기본원칙) ① 교육에 관한 사무는 원칙적으로 교육감의 사무로 하되, 제10조

제1항 각호에 해당하는 사무는 교육부장관의 사무로 한다.

②교육감은 자기의 권한 및 책임 하에 종합적으로 해당 사무를 처리한다.

출처: 황준성 외, 2018

한편, 중앙과 지방 즉, 교육부장관과 교육감의 사무･권한을 구분하여 법제화하는 방법은 다양하다. 중앙과 지방의 사무를 각각 포괄적이고 예시적으로 규정할 수도 있고, 구체적인

6) ｢지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법｣ 제9조(사무배분의 원칙) ① 국가는 지방자치단체가 행정을 종합적･자율적으로 수행할 수 있도록 국가와 지방자치단체 간 또는 지방자치단체 상호간의 사무를 주민의 편익증진, 집행의 효과 등을 고려하여 서로 중복되지 아니하도록 배분하여야 한다.

② 국가는 제1항에 따라 사무를 배분하는 경우 지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 시･군 및 자치구(이하 "시･군･구"라 한다)의 사무로, 시･군･구가 처리하기 어려운 사무는 특별시･광역시･특별자치시･도 및 특별자치도(이하 "시･도"라 한다)의 사무로, 시･도가 처리하기 어려운 사무는 국가의 사무로 각각 배분하여야 한다.

③ 국가가 지방자치단체에 사무를 배분하거나 지방자치단체가 사무를 다른 지방자치단체에 재배분하는 때에는 사무를 배분 또는 재배분 받는 지방자치단체가 그 사무를 자기의 책임하에 종합적으로 처리할 수 있도록 관련 사무를 포괄적으로 배분하여야 한다.

④ 국가 및 지방자치단체는 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 사무를 배분하는 때에는 민간부문의 자율성을 존중하여 국가 또는 지방자치단체의 관여를 최소화하여야 하며, 민간의 행정참여기회를 확대하여야 한다.

7) 국가는 지방자치단체의 기능을 뒷받침 하는 보충적 역할에 그 핵심이 있어야 하며, 지방자치단체의 권한을 국가 자신의 것으로 하고자 해서는 안된다는 ‘보충성의 원칙’은 우리 학계에서도 일반적으로 받아들여지고 있다(황준성, 2015: 257).


사항들을 가급적 모두 찾아 하나하나 열거하는 방식이 있을 수 있는데 각각은 장점과 단점을 모두 갖고 있다. 이와 관련하여 아래의 안은 다소 변형된 방법인데, 유･초･중등교육에 관한 사무는 원칙적으로 교육감의 사무임을 전제로 교육부장관의 소관 사무만을 별도로 열거하는 방식을 취하고 있다. 이것은 교육관련 법령 체제를 Negative식으로 변경하여 법으로 금지하는 것 이외에는 모두 허용하여야 한다는 요구를 고려한 것으로, 유･초･중등교육에 관한 사무에 있어서는 열거된 것 이외에는 모두 교육감의 사무임을 강조하는 방식이기도 하다(황준성 외, 2018b: 47).

제10조(사무 배분) ①교육부장관의 소관 사무는 다음 각 호와 같다. 다만, 제19호의 경우는 교육감협의

체 또는 개별 교육감과 교육부장관 간에 합의가 있는 경우에 한하다.

1. 국가수준의 중장기 교육계획 수립

2. 의무교육의 범위 및 대상 설정

3. 국가차원의 무상교육 실시

4. 유･초･중등학교 종류･단계 및 학교급별 수업연한 설정

5. 고등학교 이하 각급 학교, 외국교육기관 및 외국인학교의 설립 기준 수립

6. 국가 교육과정의 연구･개발･고시

7. 교과용도서 발행에 관한 기준 수립

8. 학교생활기록 및 학생건강기록의 최소 범위 설정

9. 국가 수준의 학생 건강･안전 보장 및 재난 대응

10. 국가 수준의 학생 학업성취도 평가계획 수립

11. 학력 인정 기준 수립

12. 교원의 자격, 임용, 보수, 신분보장, 징계, 소청 등에 관한 사무

13. 국가 수준의 교육재정 확보 및 배분

14. 국가 수준의 교육관련 통계 및 정보의 조사, 분석, 공개

15. 국가 수준의 국제적 교육협력 및 재외국민 교육 정책 수립･시행

16. 관계 중앙행정기관 등과 협력에 관한 사무

17. 국가보조사업, 국가시책사업 및 국가위임사무에 대한 점검

18. 국가 수준의 교육격차 해소 지원

19. 그밖에 교육감이 처리하기 어려운 사무로서 국가수준의 지원이 필요한 사무 추진

②교육부장관은 전항의 규정에도 불구하고 다른 법률이 정하는 바에 따라 소관사무의 일부를

필요한 재원과 함께 지방자치단체 또는 교육감에게 위임할 수 있다.

③교육감은 제1항 각호에 해당하지 않는 사무로서 해당 교육청의 관할에 속하는 사무를 처리한다.

④교육감은 필요한 경우 해당 시･도 사무의 일부를 교육감협의체에 위탁하여 효율성을 도모할

주제세션:

제도


2. 일괄이양법 제정

｢지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법｣ 제11조 제2항은 “국가는 권한 및 사무를 지방자치단체에 포괄적·일괄적으로 이양하기 위하여 필요한 법적 조치를 마련하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 그리고 실제로 대통령소속 자치분권위원회는 ｢중앙행정권한 및 사무 등의 지방 일괄 이양을 위한 물가안정에 관한 법률 등 66개 법률 일부개정을 위한 법률안｣을 지난 2018년 10월 26일 정부입법으로 국회운영위원회에 제안한 바 있다.8) 물론 우리에게 있어서 이와 같은 일괄법은 낯선 것이 사실이다. 그렇지만 지방분권 관련 법제 정비를 논함에 있어서는 지방일괄이양법의 제정이 필요하다는 주장을 어렵지 않게 볼 수 있는데, 여기서 일괄법이란 말 그대로 관련된 것을 모아서 함께 처리한다는 것이다. 즉, 일괄법은 추상적인 원칙이나 기준을 제시하는 것이 아니라 개별 법률들의 구체적인 개정 내용을 각 조로 삼는 것으로 원래는 개개의 법률들을 따로따로 개정하는 절차와 과정을 거쳐야 하지만, 사정 상 필요에 의해 형식적 측면에서 하나의 법안으로 해서 동시에 개정하는 것을 말한다(황준성 외, 2018a: 38). 이것은 국가와 지방자치단체 사이의 권한 및 사무 배분에 관한 규정이 매우 광범위한 법령들에 각각 존재하기 때문에 효율적인 이양을 위해서는 불가피한 선택이기도 하다.

8) 동법안은 지난 2019년 11월 29일에 소관위원회인 국회운영위원에서 논의 끝에 ｢중앙행정권한 및 사무 등의 지방 일괄 이양을 위한 물가안정에 관한 법률 등 46개 법률 일부개정을 위한 법률안｣으로 위원장 제안의 대안으로 대체된 상태이다. 그리고 동법안에서 교육부 소관 법률 개정안으로는 1) 경제자유구역 및 제주국제자유도시 안의 ｢유아교육법｣에 따른 유치원 또는 ｢초ㆍ중등교육법｣에 따른 학교에 상응하는 외국교육기관 설립 승인 등에 관한 사무를 국가에서 시ㆍ도로 이양하는 내용(｢경제자유구역 및 제주국제자유도시의 외국교육기관 설립ㆍ운영에 관한 특별법｣). 2) 교육관련 기관의 정보공개에 관한 시정 또는 변경 명령 등에 관한 권한을 국가에서 시ㆍ도로 이양하는 내용(｢교육관련기관의 정보공개에 관한 특례법｣)이 담겨있다(국회 의안정보시스템 2019.12.20.검색. http://likms.asse mbly.go.kr/bill/billDetail.do?billId=PRC_B1Q9A1P1X2L8A2Z2Y3W7J0Q7D6B7Q3)

수 있다

출처: 황준성 외, 2018

【일괄법 예시】

제○조(｢교육기본법｣의 개정) ｢교육기본법｣ 일부를 다음과 같이 개정한다.

①제15조제2항을 다음과 같이 한다.

제1항에 따른 교원단체의 조직에 필요한 사항으로 중앙의 교원단체 경우는 대통령령으로 정하고, 각 지

방자치단체의 교원단체 경우는 시·도의 조례로 정한다.


특히 지방교육자치라는 헌법적 가치에도 불구하고 그 어떤 분야보다도 국가와 지방자치단체 사이에 권한의 중첩과 다툼이 큰 현실의 문제를 타결함에 있어 일괄법 형식은 매우 중요한 돌파구가 될 수 있을 것으로 보고 이와 같은 유사 입법례로 일본과 프랑스를 제시하면서 가칭 ｢교육행정권한 이양에 관한 법률｣의 제정을 적극적으로 검토할 필요가 있음을 주장한 바 있다(황준성, 2015: 265).

관련하여 외국의 입법례를 먼저 살펴보면, 일본은 1995년에 지방분권추진 기본 이념, 지방분권에 관한 기본 방침 등을 담은 ｢지방분권추진법｣을 제정한데 이어 1999년도에는 ｢지방분권추진을 도모하기 위한 관계 법률의 정비 등에 관한 법률(地方分権の推進を図るための関係法律の整備等に関する法律(地方分権一括法)｣을 제정하였다. 동법은 14개 장 총 475조로 구성되어 있는데, 제6장에서 21개에 달하는 문부성 소관 법률의 개정을 담고 있다.9) 한편, 프랑스는 일본보다 더 빠른 행보를 보였는데 1983년에 먼저 ｢사무배분기본법｣을 제정한 후 이어서 개별 영역별로 일괄 이양법을 각각 제정해 나갔는데 1985년도에 ｢교육분야의 권한이양에 관한 법｣을 제정하고 교육 행정권한의 일괄이양을 추진한 바 있다.10)

이와 관련하여 발제자는 지난 2018년에 다수의 전문가들 그리고 교육부-교육감협의회의 관계자들과 함께 가칭 “교육의 지방분권 추진에 관한 법률(안)”을 일괄법 형식으로 마련하여 발표한 바 있다. 동법안은 크게 2개의 장 및 부칙으로 구성되었는데, 제1장 ‘교육의 지방분권 이념과 원칙’은 총칙에 해당하며, 제2장은 ‘관련 법률의 일괄 정비’라는 제목 아래에 구체적인 개별 법률들의 개정안을 담았었다. 특히, 일본과 프랑스 등 사례에서도 일본의 ｢지방분권추진법｣ 및 프랑스의 ｢사무배분기본법｣과 같이 구체적인 사무와 권한의 이양 전에 국가와 지자체의 역할 분담을 명확히 하는 기준 등의 입법화가 추진되었던바, 우리도 구체적인 법률의 개정안들을 제시함에 있어 개정안들이 도출된 배경에 해당하는 배분의 기준 또는 원칙 등을 먼저 제시한 것이다. 따라서 제1장과 제2장은 각각 분리하여 별도의 법률안으로 제안되어도 무방하며, 실제 교육부와 시·도교육감협의회는 제1장을 분리 후 수정하여 ｢유·초·중등 교육의 지방분권에 관한 특별법(안)｣의 명칭으로 별도 입법화를 준비하기도 하였다. 제1장의 주요 내용은 뒤에 별첨한다.

9) 일본 관련 자세한 내용은 김법연･오상아(2018). “교육의 지방분권 법령 정비 외국 사례: 일본”, 교육분권 및 지방교육자치 발전 지원 사업 제1차 포럼(2018.7.10. 국회입법조사처 대회의실) 참고.

10) 프랑스 관련 자세한 내용은 정필운(2018). “교육의 지방분권 법령 정비 외국 사례: 프랑스”, 교육분권 및 지방교육자치 발전 지원 사업 제1차 포럼(2018.7.10. 국회입법조사처 대회의실) 참고.

②제28조제3항 중 “대통령령”을 “대통령령 또는 시·도의 조례”로 한다.

주제세션:

제도


한편, 관련 법률들을 일괄적으로 정비한다고 하더라도 실질적으로 모든 법률들을 한 번에 개정하는 것은 불가능하기 때문에 현재 이양 필요성이 논의되는 것들 중에서도 시급성과 함께 이양에 큰 반대가 없는 것들부터 단계적으로 처리할 필요가 있다. 따라서 많은 교육 관계 법률들 중 우선적으로 ｢교육기본법｣, ｢유아교육법｣, ｢초･중등교육법｣, ｢특수교육법｣, ｢사립학교법｣, ｢교육공무원법｣ 등을 대상으로 분권과 관련된 개정안을 도출하였었다. 특히, 일괄법 제정의 필요성이 신속하고 효율적인 법제정비라는 점을 고려하여 우선은 중요 법률들 중에서도 쟁점이 적은 내용들을 찾아 이들의 개정을 법안에 담았다. 그리고 ｢지방교육자치에 관한 법률｣, ｢지방교육재정교부금법｣은 교육의 지방분권과 관련하여 보다 많은 숙의가 필요하고 필요 시 거의 전면개정에 달하는 수준의 개정이 필요할 수 있으므로 일괄법에 포함시키지 않고, 개별적으로 개정안을 도출하는 것으로 하였었다. 통상적으로 일본과 프랑스의 사례에서 볼 수 있듯이 일괄법은 1차례의 제정으로 끝나는 것이 아니고 주기적이며 지속적으로 필요한 것들을 찾아 제2, 제3의 일괄법을 제정하여 나가는 특색을 보이는 바 이를 고려한 것이다.

이와 같은 일괄법의 필요성과 효용성은 먼저, 지방분권 방향의 일관성 유지 및 권한과 사무의 효율적 이양이라는 측면에서 찾아볼 수 있다. 즉, 개별 법령들을 동일한 기준에 의해 동시에 개정함으로써 개정의 실질적 가능성과 효율성을 높인다는 것이다. 사실, 일본에 있어서 일괄법을 제정한 것도 권한과 사무의 이양 그리고 이를 위한 법제 정비를 각 영역에서 추진하다 보니 개개 사안별로 관계집단 간의 이해관계의 대립 그리고 이로 인한 의회 내 소관 위원회에서의 처리 지연 등의 사유로 소기의 성과가 나지 않자 각 영역의 것들을 묶어서 소위 특별위원회에서 일괄 처리한 것이었다. 또한, 일괄법에는 통상적으로 다른 법률과의 관계에 있어서 우선하는 특별법적 성격을 부여하기 때문에 효력 면에 있어서도 의미가 있다. 그리고 이에 더하여 일괄법이 제정되면 이후에는 일괄법의 내용을 근거로 하여 각 개별법 영역에서 시행령 개정 등의 후속작업을 신속하게 진행할 수 있어서 이양 등 분권화의 성과를 단기간 내에 끌어낼 수 있다는 장점도 있다(황준성 외, 2018: 40).

3. 국가 사무의 위임 및 위임 입법의 적정 방식

｢지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법｣ 제11조 제1항은 “국가는 제9조에 따른 사무배분의 원칙에 따라 그 권한 및 사무를 적극적으로 지방자치단체에 이양하여야 하며, 그 과정에서 국가사무 또는 시ㆍ도의 사무로서 시ㆍ도 또는 시ㆍ군ㆍ구의 장에게 위임된 사무는 원칙적으로 폐지하고 자치사무와 국가사무로 이분화하여야 한다.”고 규정하고 있다. 이것은


기관위임사무를 원칙적으로 폐지할 것을 규정하고 있음에 다름이 아니다. 그런데 ｢지방자치법｣ 제102조는 이와 달리 ‘국가사무의 위임’이라는 타이틀 아래에 “시ㆍ도와

시ㆍ군 및 자치구에서 시행하는 국가사무는 법령에 다른 규정이 없으면 시ㆍ도지사와 시장ㆍ군수 및 자치구의 구청장에게 위임하여 행한다.”고 하여 국가사무의 위임을 기관위임 중심으로 하도록 규정되어 있다. 그리고 교육관계법령에 있어서 지방자치단체가 아닌 교육감에게 기관위임된 예는 얼마든지 찾아볼 수 있다. 이와 같은 단체위임이냐 기관위임이냐 하는 문제는 법률에서 구체적인 사항을 하위법령 특히 자치법규로 위임할 때, 시･도의회가 제정하는 “시･도조례”로 정하도록 하는가 아니면 시･도의회가 관여하지 않는 “시･도교육규칙”으로 또는 “시･도교육감이” 정하도록 하는가와 관련이 된다.

이와 관련하여 일반자치의 경우는 국가사무가 지방으로 위임됨에 단체위임 중심으로 전환되고, 자치법규로 위임입법됨에도 지역주민의 대표기관이 지방의회가 주도되는 시･도조례로 입법되도록 하는 것이 타당할 것이다. 다만, 지방교육자치와 관련해서는 과거와 같이 교육의 전문성･자주성을 담보할 수 있는 교육위원회가 없음을 고려할 때 일방적으로 단체위임과 시･도조례로의 위임입법이 타당하다고 하기는 어려운 측면이 있다. 내용에 따라서 교육의 자주성･전문성이 더욱 중요하다면 전문성을 담보하고 있는 교육감 중심으로 위임됨이 더욱 적합할 수 있기 때문이다. 이러한 점을 고려하여 지방교육자치 영역에서 국가사무의 위임은 단체위임과 기관위임의 적절한 조화가 중요하며, 자치법규로 위임입법됨에 있어서도 무조건적인 시･도조례로의 위임보다는 내용을 고려하여 시･도교육규칙으로 위임하는 것도 필요하다고 할 것이다.

Ⅴ. 마무리하며

“(지방)교육자치의 발전을 위한 법률 정비는 현재진행형이며, 앞으로도 현재진행형일 것이다.”그리고 이 과정은 계속되는 선택의 과정일 것이다. 따라서 최선의 선택이 가능하게 때로는 최악의 선택을 피할 수 있게 하는 기준 및 원칙의 마련과 합의는 매우 중요하다. 이러한 맥락에서 2018년 연구 당시 제안한 원칙을 아래에 제시하면 마무리하고자 한다.

【교육의 지방분권 원칙】

① 학생의 교육받을 권리 보장의 최우선 원칙

: 교육의 지방분권은 단순히 교육행정의 효과성이나 경제적 효율성 등을 추구하는 것이 아니라

주제세션:

제도


참고문헌

김법연･오상아(2018). “교육의 지방분권 법령 정비 외국 사례: 일본”, 교육분권 및 지방교육자치 발전 지원 사업 제1차 포럼(2018.7.10. 국회입법조사처 대회의실). 21-31.

김흥주･고전･김이경(2008). 지방교육분권 성과 분석 연구. 서울: 한국교육개발원.

국민의 ‘교육기본권’의 실질적 보장 및 확대라는 헌법적 가치의 구현에 그 목적과 가치를 두어야

한다는 원칙으로, 이것은 모든 교육관계법들이 따라야 하는 교육법의 제1원리인 ‘교육기본권

기속성의 원칙’과 그 맥을 같이 함.

② 지방교육자치 및 학교자치 구현의 원칙

: 교육의 지방분권은 단순한 행정권한의 배분 문제가 아니라 헌법이 제도적으로 보장하고 있는

지방교육자치와 함께 그 기저가 되는 학교자치의 실질적 구현을 위한 것이 되어야 한다는 원칙으

로, 형식적 분권에 따른 제왕적 교육감제로의 잘못된 귀결에 대한 경계를 위해 구성원들의 적극적

인 참여 기제의 마련이 요청됨을 뜻함.

③ 교육의 본질 및 전문성을 기반으로 하는 보충성의 원칙

: 교육은 본디 개인으로서 인간의 삶의 모습과 가장 밀접한 영역의 것으로 개인의 관여가 용이한

수준에서의 자치를 우선하여야 하며, 요구되는 공공성의 정도에 따라 최소한의 국가적 개입을

점증시켜 가야한다는 원칙으로 이것은 보충성의 원칙과 그 맥을 같이함.

④ 중복성 배제를 전제로 한 전권한성의 원칙

: 중앙과 지방간의 권한과 사무의 중복성을 최소화하는 전제 아래에서 특별히 규정하고 있는 교육에

관한 중앙의 권한과 사무 이외에는 별도의 규정이 없는 한 지방의 것으로 본다는 원칙으로,

이것은 지방도 국가와 같이 자기의 권한 및 책임 하에 종합적으로 사무를 처리하도록 한다는

포괄적 배분의 원칙과도 그 맥을 같이함.

⑤ 재정적 배분의 병행 및 지역의 의지·여건 고려의 원칙

: 교육행정 사무 또는 권한의 온전한 수행을 위해서는 재정이 뒷받침 되어야 하므로 사무 및 권한과

동시에 필요한 재정이 반드시 함께 배분되어야 한다는 원칙과 함께 획일적인 분권이 아니라

각 지방자치단체가 자신의 능력과 여건을 고려하여 융통성 있게 분권화의 스케줄을 조절할 수

있어야 한다는 원칙

⑥ 갈등 최소화를 위한 적극적 법제화 및 합법성 중심 감독의 원칙

: 교육의 지방분권의 주요 내용들은 국회 제정법률을 통해 법제화됨으로써 갈등의 여지를 최소화함

에 더하여 교육행정권한은 전술한 전권한성의 원칙에 터하여 자기의 권한 및 책임 하에서 처리되

는 것이므로 그 감독은 합목적성에 대한 감독을 제외한 합법성 감독에 국한되어 최소로 이루어져

야 한다는 원칙

황준성 외(2018b: 41-42)


정필운(2018). “교육의 지방분권 법령 정비 외국 사례: 프랑스”, 교육분권 및 지방교육자치 발전 지원 사업 제1차 포럼(2018.7.10. 국회입법조사처 대회의실). 3-17.

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주제세션:

제도


별첨: ｢교육의 지방분권 추진에 관한 법률(안)｣ 제1장

제1조(목적) 이 법은 지방교육자치를 실질적으로 구현하기 위하여 교육의 지방분권

추진에 관한 기본 이념, 사무 배분의 기본 원칙 등을 규정하고, 관련 법률을 일괄

정비함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. ‘교육’이라 함은 ｢유아교육법｣, ｢초･중등교육법｣, ｢장애인등에 관한 특수교육법｣ 및 ｢학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률｣ 등에 따라 교육부장관과 특별시･광역시･특별자치시･도･특별자치도 교육감(이하 "교육감"이라 한다)의 권한과 책

임 아래 이루어지는 고등학교 이하 학교급에 해당하는 모든 교육을 말한다.

2. ‘지방분권’이라 함은 교육부장관 및 교육감의 권한과 책임을 합리적으로 배분함으로

써 국가 및 지방자치단체의 기능이 서로 조화를 이루고, 교육의 자주성·전문성

및 주민참여에 기초한 지방교육자치를 강화하는 것을 말한다.

3. ‘공동사무’라 함은 교육부장관과 교육감이 학생의 교육에 관한 기본권 보장 등을

위하여 권한과 책임을 나누어 집행하는 사무를 말한다.

제3조(다른 법률과의 관계) 교육의 지방분권과 관련하여 이 법에 규정이 있는 경우에

는 다른 법률에 우선하여 적용한다. 다만, ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시

조성을 위한 특별법｣, ｢세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법｣, ｢경제자유구역

및 제주국제자유도시의 외국교육기관 설립ㆍ운영에 관한 특별법｣의 경우에는 그

러하지 아니하다.

제4조(교육 지방분권의 기본 이념) 교육의 지방분권 추진은 교육의 자주성 및 전문성을

보장하고 각 지역의 특성에 맞는 교육을 실시함으로써 지방교육자치와 학교자치를

구현하고, 학생의 교육을 받을 권리를 실질적으로 보장 및 확대하는 것을 기본으로

한다.

제5조(국가의 책무) ①국가는 교육의 지방분권에 필요한 법과 제도를 지속적으로

정비하여야 한다.

②국가는 교육의 지방분권을 추진할 때, 지방자치단체의 의견을 최대한 존중하고 학

생·학부모 및 교직원 등 국민의 관심과 이해를 최대한 반영하여야 한다.

③국가는 교육의 지방분권에 따라 지방자치단체가 소관 사무를 자주적으로 집행할

때에 필요한 인력과 재원을 충분히 확보할 수 있도록 지원하여야 한다.

제6조(지방자치단체의 책무) ①지방자치단체는 교육의 지방분권 추진에 따라 행정


및 재정의 책임성과 효율성을 높이는 등의 개선조치를 수립하여 시행하여야 한다.

②지방자치단체는 소관 사무를 추진할 때, 공정성과 투명성을 확보하고, 주민 참여와

학교자치의 내실화를 위해 필요한 조치를 지속적으로 강구해야 한다.

③지방자치단체는 소속 교원 및 공무원의 전문성을 높이고 자치 역량을 강화하여

교육의 질 및 교육행정서비스의 질을 제고하는 등 필요한 조치를 하여야 한다.

제7조(교육의 지방분권 종합계획 수립) ①제13조에 따른 교육의 지방분권 추진 위원

회(이하 "위원회"라 한다)는 5년마다 교육부 등 관계 중앙행정기관과 지방자치단체

와의 협의를 통하여 교육의 지방분권 종합계획을 수립하여야 한다.

②교육의 지방분권 종합계획은 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다.

1. 교육의 지방분권 추진에 관한 기본방향과 목표

2. 주요 추진과제 및 추진방법

3. 관련법제의 정비 방안

4. 재원조달방안

5. 학생, 학부모, 교직원, 지역주민 등의 의견 및 이해 반영 방안

6. 그 밖에 교육의 지방분권 추진을 위하여 필요한 사항

③교육의 지방분권 종합계획은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령 및 국회에 보고하여야

하고, 이미 수립된 교육의 지방분권 종합계획을 변경할 때에도 같다. 다만, 법령의

개정이나 관계 중앙행정기관의 관련 사업계획 변경에 따른 변경 및 기타 경미한

사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.

④위원회는 전항에 의해 대통령 및 국회에 보고된 교육의 지방분권 종합계획을 보고

직후 관계 중앙행정기관의 장 및 교육감에게 통보하여야 한다.

제8조(연도별 시행계획의 수립) 위원회는 제7조에 따른 교육의 지방분권 종합계획을 추진

하기 위하여 관계중앙행정기관의 장 및 ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 제42조 규정에

의한 교육감협의체(이하 "교육감협의체"라 한다) 등과 협의하여 매년 교육의 지방

분권 시행계획을 수립･시행하여야 한다.

제9조(사무배분의 기본원칙) ① 교육에 관한 사무는 원칙적으로 교육감의 사무로

하되, 제10조 제1항 각호에 해당하는 사무는 교육부장관의 사무로 한다.

②교육감은 자기의 권한 및 책임 하에 종합적으로 해당 사무를 처리한다.

제10조(사무 배분) ①교육부장관의 소관 사무는 다음 각 호와 같다. 다만, 제19호의

경우는 교육감협의체 또는 개별 교육감과 교육부장관 간에 합의가 있는 경우에

한하다.

1. 국가수준의 중장기 교육계획 수립

주제세션:

제도


2. 의무교육의 범위 및 대상 설정

3. 국가차원의 무상교육 실시

4. 유･초･중등학교 종류･단계 및 학교급별 수업연한 설정

5. 고등학교 이하 각급 학교, 외국교육기관 및 외국인학교의 설립 기준 수립

6. 국가 교육과정의 연구･개발･고시

7. 교과용도서 발행에 관한 기준 수립

8. 학교생활기록 및 학생건강기록의 최소 범위 설정

9. 국가 수준의 학생 건강･안전 보장 및 재난 대응

10. 국가 수준의 학생 학업성취도 평가계획 수립

11. 학력 인정 기준 수립

12. 교원의 자격, 임용, 보수, 신분보장, 징계, 소청 등에 관한 사무

13. 국가 수준의 교육재정 확보 및 배분

14. 국가 수준의 교육관련 통계 및 정보의 조사, 분석, 공개

15. 국가 수준의 국제적 교육협력 및 재외국민 교육 정책 수립･시행

16. 관계 중앙행정기관 등과 협력에 관한 사무

17. 국가보조사업, 국가시책사업 및 국가위임사무에 대한 점검

18. 국가 수준의 교육격차 해소 지원

19. 그밖에 교육감이 처리하기 어려운 사무로서 국가수준의 지원이 필요한 사무 추진

②교육부장관은 전항의 규정에도 불구하고 다른 법률이 정하는 바에 따라 소관사무의

일부를 필요한 재원과 함께 지방자치단체 또는 교육감에게 위임할 수 있다.

③교육감은 제1항 각호에 해당하지 않는 사무로서 해당 교육청의 관할에 속하는 사무

를 처리한다.

④교육감은 필요한 경우 해당 시･도 사무의 일부를 교육감협의체에 위탁하여 효율성을

도모할 수 있다.

제11조(공동사무) ①교육부장관과 교육감은 전조의 규정에도 불구하고 소관 사무의

일부 다른 법률이 정하는 바에 따라 또는 필요하다고 합의하는 경우에 제13조의

‘교육지방분권추진위원회’의 심의를 거쳐 공동사무로 할 수 있다.

②교육부장관과 교육감은 전항의 공동사무를 수행할 때에 있어서 어떠한 경우에도

권한과 책임을 일방에게 전적으로 위임하거나 부과하여서는 아니된다.

제12조(사무 추진의 원칙) ①교육부장관 및 교육감은 소관 사무(제11조의 공동사무

등을 포함한다. 이하 같다)를 추진할 때, 학생의 학습권 및 교직원의 전문성, 학교자

치의 원칙이 최대한 보장되도록 하여야 한다.

②교육부장관은 소관 사무를 추진할 때, 교육감의 의견을 적극 수렴하여 반영하도록

노력하여야 한다.


③교육감은 소관 사무를 추진할 때, 학생, 교직원, 학부모, 지역사회의 의견을 적극

수렴하여 반영하도록 노력하여야 한다.

④학교는 학교자치의 실현을 위하여 그 운영에 있어서 학교구성원의 참여를 적극

보장하여야 한다.

제13조(교육지방분권 추진 위원회의 설치 및 기능) ①교육의 지방분권 추진을 위하여

대통령 소속으로 ‘교육지방분권 추진 위원회’(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.

②위원회는 다음 각호의 사항을 관장한다.

1. 교육의 지방분권 종합계획 및 연도별 시행계획의 수립

2. 교육의 지방분권 종합계획 및 연도별 시행계획의 추진 등에 관한 조사 및 점검

3. 교육의 지방분권 추진 과정 상 국가 및 지방자치단체의 갈등에 관한 조정

4. 교육의 지방분권 강화를 위한 권한 이양 사무의 지속적인 발굴 및 관계 법령안의

제출

5. 교육부장관과 교육감의 공동사무 설정에 관한 심의

6. 교육의 지방분권 추진을 위해 필요한 사항에 관하여 국가 및 지방자치단체에 대한

의견 개진

7. 그밖에 국가 및 지방자치단체가 요청하는 자문에 대한 응답

③교육부장관과 교육감은 전항 제3호에 의한 위원회의 조정 결과를 성실하게 이행하도

록 노력하여야 한다.

제14조(위원회의 구성 및 운영) ①위원회는 위원장 1인을 포함한 13명의 위원으로

구성하며, 위원의 임기는 2년으로 연임할 수 있다.

②위원회는 교육부장관, 기획재정부장관, 국무조정실장, 교육감협의체 회장을 당연직

으로 하고, 그밖에 대통령이 지명하는 2명, 국회의장이 추천하는 4명, 교육감협의체

회장이 추천하는 3명을 대통령이 위촉하여 구성한다.

③위원장은 위촉위원 중에서 호선으로 선출한다.

④위원회의 업무를 효율적으로 관장하기 위하여 위원회에 분과위원회를 둘 수 있다.

⑤위원회의 관장사항을 전문적으로 연구･검토하기 위하여 위원회에 전문위원회를 둘 수 있다.

⑥그밖에 위원회의 구성 및 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제15조(사무기구) ①위원회의 사무를 효율적으로 처리하기 위하여 위원회에 사무기

구를 둔다.

②제1항에 따른 사무기구의 구성 및 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

주제세션:

제도

학교교육을 저해하는 법령 정비 | 97

한국의 교육입법과 학교교육 실태1)

경기 청솔중 교사 신동하

학교는 법령과 그에 근거한 지침에 따라 움직인다. 학교를 지배하는 일상이나 환경 하나 하나가 모두 법령과 그에 근거한 지침에 의해 규정되어 있다. 물론 세금으로 운영되는 공적 기관의 특성상 이는 당연하다고 생각할 수도 있다. 하지만 문제는 그러한 법령 등에 의한 규제가 학교의 일상 교육활동을 침해하고, 더 나아가 주객 전도 현상을 유발하고 있다는 점이다. 교사들을 학생이 아닌 컴퓨터 앞에 붙들어 매어 놓는 많은 행정 업무들은 대개 법령에서 비롯된다. 이 글에서는 이렇게 구조적으로 학교가 교육에 집중하지 못하는 상황을 유발하는 법령 등2)을 검토하고 그 개선 방안을 모색하고자 한다.

한국의 교육입법과 학교교육 실태를 분석하기에 앞서 법화사회 논의를 소개한다. 한국에서 교육입법이 증가하고 학교 교육에 영향을 끼친다는 문제의식을 가장 적확하게 포착할 수 있는 개념이 법화사회론이다.

1. 법화사회론

가. 법화사회의 개념

법화사회는 두 가지 관점에서 법과 사회의 관계에 주목한다.3) 첫째, 법률이 많아지고 법률의 기능이 확대된다. 결과적으로 법의 지배 아래 놓이는 사회 영역이 확장되고 사회에 대한 법의

1) 이 원고는 발표자가 공동연구진으로 참여한 시도교육감협의회에서 발주받은 ｢학교교육을 저해하는 법령 정비 방안 연구｣ 중 주제와 관련된 부분을 발췌 정리한 내용이다.

2) 여기서 ‘법령 등’의 범위는 법률과 시행령은 물론 그로부터 파생되는 일부 지침까지 포괄하고자 한다.3) 이 절의 내용은 김용(2017). 법화사회의 진전과 학교 생활세계의 변용. 교육행정학연구 35(1). 87-112.

의 일부를 부분적으로 수정한 것이다.



규율 도가 강화된다. 둘째, 법이 사회에 침투하는 과정에서 법과 사회 모두가 변용된다. 그리고 그 과정에서 문제점이 발생하게 된다. 법화(Verrechtlichung)는 사회에서 법이 발전해 온 여러 단계 중 어떤 특정한 국면에서 나타나는 현상이다. 산업자본주의가 발전하게 되면서 자본주의 사회의 모순이 심각해지자 국가가 사회의 영역에 뛰어들었다. 복지국가는 사회 복리를 증진하고자 다양한 활동을 전개하면서 사회에 개입하게 되는데, 개입국가가 활용한 수단이 바로 ‘법’이다. 그런데, 이 과정에서 법은 상당한 곤란을 겪게 된다. 즉, 법은 본래 일반․추상적 규범이지만, 복지국가에서는 법이 개별․구체적 상황에서 상세한 방법과 절차를 포함하지 않을 수 없게 되어버리고, 결과적으로 법이 실질화한다.

그렇다면, 법화는 왜 발생하는가? 사회가 복잡해지면서 사회에는 하위 체제가 구축되어 각종 기능을 나누어 맡게 된다. 개별 하위 체제는 자율적으로 작동할 수 있을 뿐만 아니라 다른 체제가 규제할 수 없는 일정한 영역을 확보한다. 그런데, 각각의 하위 체제 안에서 자율적으로 해결하기 어려운 문제가 발생하기 시작하면, 부분 체제들은 법 체제에 여러 가지 요구를 하게 된다. 이런 요구에 따라 법 체제는 과잉 부담을 지게 된다. 그런데 법 체제가 다른 체제의 요구에 항상 부응할 수 있는 것도 아니고, 다른 체제를 법이 직접 통제할 수도 없다. 그럼에도 불구하고 법 체제가 다른 체제에 침투하여 제어하려고 하면 법 체제는 물론 말할 것도 없고 다른 체제에도 좋지 않은 결과가 나타나게 된다.

나. 한국 교육행정에서 법화 실태

한국 교육에 법화가 진행되고 있는가? 다음과 같은 변화는 한국 교육행정에서 법화가 눈에 띄게 진전되고 있다고 평가할 수 있는 근거가 된다.

일단 교육 관련 법률이 증가하고 있다. <표1>은 역대 국회에 발의된 법률안 수를 보여준다. 해가 갈수록 국회의 입법 활동이 활발해지고, 결과적으로 법률이 증가하는 속도도 빨라지고 있음을 짐작할 수 있다.

주제세션:

제도


<표1> 국회 발의 법률안 수4)

구분 14대(92-96)

15대(96-00)

16대(00-04)

17대(04-08)

18대(08-12)

19대(12-16)

의원발의 16 50 96 345 752 1539정부발의 18 38 25 56 107 88

합계 34 88 121 401 859 1627

* 국회 의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill) ** 14-17대 교육위원회, 18대 교육과학기술위원회, 19대 교육문화체육관광위원회

실제로 많은 법률이 근래 제정되고 있다. 예를 들어, ｢공교육 정상화 촉진 및 선행교육 규제에 관한 특별법｣(2014. 3. 11. 제정)과 ｢인성교육진흥법｣(2015. 1. 20. 제정), 그리고 ｢진로교육법｣(2015. 6. 22. 제정) 등이 지난 몇 해 사이에 제정되었다. 그런데, 근래 교육 관련 법률이 증가하는 현상에서 특히 주목할 점이 있다. 교육 내․외 사항 구분론을 빌어 말하자면, 과거에는 교육법이 주로 교육 외적 사항, 즉 교육제도의 조직과 운영에 관한 사항을 규율하였으나, 근래에는 교육 내적 사항, 즉 교육내용과 교수학습 방법 등에 관한 사항을 규율하는 법률이 증가하고 있다.

또한 단순히 법률 또는 조례의 수가 증가하는 것과 함께 개별 법령의 규율 도가 높아지고 있다. 다시 말하여 법령이 권리를 더 두텁게 보장하기 위하여 세세한 내용까지 조 하게 규율하게 된다. 아울러 법률의 강제 정도가 심화한다는 특징도 있다. 교육에 관한 갈등이 발생할 때, 이 갈등을 법에 의지하여 해소하고자 하는 경우 법의 강제성을 동원하고자 하는 욕구가 강화된다. 이명박 정부 당시 자율형사립고등학교 지정 취소를 둘러싸고 서울시교육감과 교육부장관 사이에 갈등이 빚어졌을 때, 교육부장관은 결국 ｢초중등교육법 시행령｣ 관련 규정(제90조 제5항)을 개정하였다. 즉, 개정 전에는 교육감이 특목고 지정을 취소하고자 할 때 교육부장관과 ‘협의’하도록 되어 있었으나, 개정 법령은 ‘협의’를 ‘동의’로 변경하였다. 이와 같은 변화는 권위주의 행정부에게만 나타나는 현상인 것처럼 보이지만, 사실은 그렇지 않다. 여러 시․도에서 학생인권조례를 제정하려고 할 때, 일부에서는 조례가 아니라 헌장 형식으로 제정하는 편이 바람직하다는 견해를 나타냈으나, 헌장 형식으로는 강제성을 담보하지 못하기 때문에 반드시 조례 형식을 취하여야 한다는 주장이 강력히 제기되었다. 두 사례 모두 법의 강제성에 의존하고자 하는 현상을 동일하게 나타낸다. 이상 살펴본 사례를 통하여 한국 교육에서 법화가 빠르게 진전되고 있음을 알 수 있다.

4) 18대와 19대 국회 자료에는 교육뿐만 아니라 다른 정부부처의 법률안도 포함되어 있음.


2. 한국의 교육입법과 학교교육 실태

가. 교육과정 편성을 의무화한 범교과 교육 요소 관련 법령(각종 진흥법)

해마다 2~3월 신학기가 되면, 각종 법령에 세세하게 규정되어 있는 범교과 교육 요소들은 교육과정 및 평가계획을 작성해야 하는 전국의 모든 학교들로 하여금 몸살을 앓게 만든다. 예컨대 세월호 사건 이후로 ‘안전’이 강조되며 ‘7대 안전교육 표준안’ 51시간(교육부고시 2016-90, 생활/교통/폭력･신변/약물･사이버/재난/직업/응급으로 구성)을 교육과정에 반영하라는 지침이 내려오면, 그것을 억지로 교과 교육과정에 우겨 넣느라 교과 간 갈등이 빚어지고 교육과정계획서에 이러한 내용들을 어떻게 반영했는가를 전시하기 위해 학생을 만날 준비를 할 시간에 목적, 방침, 유의사항 등 채워야 할 것도 많은 수십 페이지 서류 작업에 매몰되게 하는 식이다. 당연히 그러한 교육에 내실을 기대하기도 힘들다. 교사 사이의 오랜 핑퐁 끝에 생뚱맞은 ‘폭발물 안전’을 배당 받아 ‘의열단 진도 나갈 때 가르치라는 것인가?’ 하는 의문을 가져 본 역사 교사의 고백이 존재한다.

과잉 교육으로 인한 역효과도 만만치 않다. 법령과 그로부터 비롯되는 지침은 세상에 대한 호기심을 가득 가지고 있는 아이들에게 세상은 사고와 학대와 유괴로 가득 차 있는 곳임을, 그래서 스스로를 지켜야 함을 ‘조·종례 시간이나 자투리 시간을 활용해’ 매일 교육할 것을 요구한다.5) 그러나 안전에 대한 책임은 아이들 개인이 질 것이 아니라 사회적 시스템으로 정비되어야 한다. 이러한 과잉 교육은 특히 나이 어린 아이들에게 더욱 부정적 효과를 유발한다. 무엇인가에 몰입하기 전에 그에 대한 불신과 공포와 두려움부터 심어주어 위축시키는 결과를 빚어내기 때문이다. “아이들에게 봄나들이의 즐거움을 이야기하는 시간에 유괴와 교통사고를 교육해야 하고, 친구와 즐거운 대화 나누기에서 폭력과 성희롱 교육을 시켜야 하고, 즐거운 병원놀이 시간에 약물 오남용과 응급처치를 이야기해야 한다”6)는 SNS에 털어놓은 한 초등학교 선생님의 넋두리가 이러한 과잉의 교육의 문제점을 한눈에 보여준다.

그러나 무슨 일이 터져 사회적 요구가 생겨날 때마다 전체적 기획이나 체계 없이 땜질식으로 범교과 교육 요소들을 교육과정에 집어넣으라고 법령 등으로 강제하는 경우는 나날이 늘어났다(<표2>). 물론 교육 하나 하나 자체의 의미를 따지면 다 필요한 것일 것이다. 그러나 수많은

5) 경기도교육청의 ‘나침반 5분 안전교육(나를 지키고, 침착하게 대처하려면, 반드시 익혀야하는 5분 안전교육)’ 매뉴얼 중에서

6) 이부영, Ohmynews 2015년 9월 2일 자.

주제세션:

제도


요구들을 모두 받아내야 하는 학교의 입장을 따져 보면, 개별적 합리성이 전체적으로는 부조리가 될 수도 있다.

<표2> 2016학년도 초·중·고등학교 학교교육과정 반영 요소(경기도교육청의 경우)7)

7) 실천교육교사모임, ｢교사독립선언-두 번째 이야기｣(2016) 116~117쪽.

영역 관련 법령 및 규정 반영요구 시수 비고

영양 식생활 교육 식생활교육지원법 26조어린이식생활관리특별법, 학교급식법 연 2시간 이상

독서 및 정보이용 교육 학교도서관진흥법학교도서관진흥법시행령

각 학년별 교과분별 학기당 2시간 이상

보건교육 학교보건법 초중고 1개학년 이상 17차시(1단위) 이상

성교육 학교보건법 9조경기도교육청 성교육진흥 조례

연간 20시간 이상(성폭력예방교육 4시간 포함)

흡연 음주 등 약물 오남용 예방교육

아동복지법시행령 28조1항학교보건법

3개월에 1회 이상(연간 10시간 이상)

안 전 교 육 7대표준안연계

학생응급처치교육 학교보건법안 전 교 육 7대표준안연계

장애학생인권교육 장애인복지법 연간 2시간학교폭력예방교육 학교폭력예방 및 대책에 관한 법률 시행령 학기당 2시간 이상

아동학대예방교육 아동복지법31조, 아동복지법시행령28조1항

연간 4시간(6개월에 1회 이상)

가정폭력예방교육 가정폭력 및 피해자보호 등에 관한 법률 시행령1조2항 연간 1시간 이상


교통안전교육 아동복지법 31조아동복지법시행령 28조1항

2개월마다 1회 이상(연간 10시간 이상)


세계인구의날 교육 경기도교육청 인구교육진흥조례 세계인구의 날(7.11) 전후통일교육 교육부 통일안보교육내실화 기본계획 5월 4주독도사랑교육 교육부 역사교육강화방안 독도의 날(10.25) 전후학생인권의날 행사 경기도학생인권조례 28조 공포일(10.5) 전후

소방훈련소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률 24조공공기관의 소방안전관리에 관한 규정 14조

연간 2회 이상 훈련(1회는 소방관서와 합동으로 실시)

나침반 5분 안전교육 아동복지법 31조 학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률 8조3항

매월 5분단위 안전교육 실시(운영시간 정보공시 보고)

꿈 끼 탐색주간 진로교육법 12조 평가 종료 후 취약시기

교육복지의날 행사 교육복지우선지원사업 기본계획교육복지 우선지원 사업 학교만 시행


급기야 이러한 법령 등으로부터 파생되는 각종 지침들의 요구는 다음 <표3>에 나오는 바처럼 물리적으로도 더는 담을 수 없는 수준에 이르게 되었다. 이러한 편성 의무화 범교과 교육 시간은 일단 과다하다. 초등보다 훨씬 적은 중등의 경우에도 연간 212.3시간, 학기 당 6단위가 넘는 시간을 가르칠 것을 요구하고 있는데(국어나 수학 같은 주지 교과도 학기당 4~5단위 이수), 1년간 학생이 수강하는 총 시수가 1153시간 정도임을 감안하면 전체 수업 시간의 1/5에 육박하는 시간을 이러한 특별 교육에 할애하는 꼴이 된다.8)

게다가 이러한 범교과 학습 요소들은 학교 교과 교육과정과 중복되는 내용이 많은데다 지나치게 세부적이다(시수나 시기까지 특정). 그런 까닭에 전체적 교과 교육과정까지 어그러지게 만든다. 동시에 교사의 효과적 교육활동 운영 재량권은 물론 학생들의 교육권까지 침해한다.

8) 물론 총 시수와 의무교육 편성 시수는 약간의 자율성(이른바 ‘운영의 묘’)이 있어 학교마다 다를 수 있으나 대략적인 추이는 유사하다고 볼 수 있다.

영역 관련 법령 및 규정 반영요구 시수 비고세월호추모주간 안산교육회복지원단 운영계획 참사일(4.16) 전후

인문예술주간 경기도교육청 인문학교육진흥조례, 학교문화예술교육진흥조례 6조 2항 학기말

안전점검의날 행사 재난 및 안전관리기본법 66조의 3 매월 4일학생건강체력평가주간 학교체육진흥법 8조 매년 11월 이전제2외국어문화이해의날 행사 교육부 학사운영 다양화 방안 평가 종료 후 취약시기

과학의달 행사 각종 기념일 등에 관한 규정 과학의 날(4.21) 전후욕설 없는 주간 교육부 학교생활문화과 10월 중친구 사랑 주간 교육부 학교생활문화과 학기별 1회학부모 상담 주간 교육부 학교생활문화과 학기별 1회

재난대비안전교육 아동복지법 31조 연간 6시간(6개월 1회 이상)


실종유괴예방교육 아동복지법 31조 연간 10시간(3개월 1회 이상)


생명존중교육 경기도교육청 자살예방 및 생명존중문화조성을 위한 조례 4조2항 학기별 1회


학생인권교육 경기도학생인권조례 연간 2시간 이상진로체험교육과정운영 진로교육법 9~12조 연간 2시간 이상학업중단예방교육 초중등교육법시행령 54조5항 학기별 1시간 이상인터넷중독예방교육 국가정보화기본법 시행령 30조의 7 연간 1회

안전교육 교육분야 안전 종합대책 연간 51차시 제시(표준안)안 전 교 육 7대표준안연계

주제세션:

제도


단적으로 21세기에 부합하는 미래 핵심 역량 중 하나로 소통과 협력과 자치를 강조하고 있으나, 정작 ‘자치 활동’(창의적 체험활동 중 한 영역) 시간은 1학기에 몇 시간 편성하지 못하게 되어버렸다. 법령 등이 교육 목표와 교육과정 시간 편제의 불일치를 유발하는 모순된 상황을 낳고 있는 것이다.

<표3> 학교급당 법령이 요구하는 범교과 교육 시간의 창의적 체험활동 시간 대비 비율9)

학교급 법령 요구 시간창체 배당 시간 창체 대비 비율 지침 요구 시간10)

창체 배당 시간 창체 대비 비율

초등학교 583/680 86% 1,096/680 161%중학교 310/306 101% 637/306 208%

고등학교 310/408(24단위) 76% 637/408(24단위) 156%

*초등학교 6년, 중·고등학교 각 3년간 요구 시간 기준임. 이 데이터는 2017년 기준으로 만들어진 것으로 2019년 현재는 초등 1~2학년군에 안전한 생활 64시간이 추가되어 초등의 경우 총 744시간임.

당연히 이러한 과다한 교육이 내실 있게 운영되기는 힘들다. 학생의 발달 단계에 맞거나 내용이 심화되는 계열성이 없음에도 불구하고 매년 들어야 하는 교육이라 해마다 중복된 내용을 듣는 경우도 다반사이다. 외부 강사를 초빙할 경우 학교나 지역의 특성을 반영하지 못하는 경우가 발생하거나 정치적으로 편향되거나 과도한 내용의 연수로 민원이나 갈등을 야기하기도 한다.

교사들이 이러한 교육을 수행하는 것도 전문성 등에서 한계가 있다. 교사들은 이미 많은 다른 의무 연수들로 인해 여력이 거의 없는 상황이며, 적절한 연수 컨텐츠도 구하기 힘들다. 보다 근원적으로 몇몇 주제들은 학교에서 수행하는 것이 과연 적절한 것인가 의문이 드는 것도 있다. 결국 이런 교육들은 ‘보고용’으로 형식화되는 경우가 많다.

이는 학교의 과중한 행정 업무 또한 유발한다. 이미 교과 교육과정으로 편성된 내용까지도 별도로 외부기관 의뢰, 계획수립, 운영, 결과 보고 등의 절차를 밟아야 하며, 강사를 초빙할 경우에는 더 복잡한 절차 –공고, 채용, 성폭력 조회, 정산 등- 를 밟아야 한다.

즉 이러한 법령 개입 형태의 범교과 교육은 법령과 교수요목의 분리로 학교 교육이 왜곡되고, 보고 비용이 발생하는 동시에 교육의 형식화, 부실화를 초래하게 되는 ‘낮은 효과, 높은 비용 교육 구조’의 전형이라 볼 수 있는 것이다. 교육과정에 강제하는 교육 내용이 포함된 각종

9) 전국시도교육감협의회, ｢시도교육감협의회 정책 과제(안)｣(2017) 103쪽. 10) ‘지침’이란 법령 등에 근거하여 교육부와 시도 교육청이 만들어 학교에 하달한 문서를 뜻하며, 이에는

중앙 법령 이외에 자치 조례 등이 규정한 내용까지 포함되어 있다.


법률에 대한 정비가 시급한 이유이다.이러한 각종 법률안들의 구체적 내용을 살펴보면 다음과 같다(<표4>와 <표5>). 아래 <표>는

교육부 소관 법률과 타 부처 소관 법률을 구분하고 있는데, 이는 개정 작업을 시작할 때, 국회 소관 상임위원회와 연동되어 있기 때문이다.

<표4> 교육부 소관 학교에 영향을 끼치는 교육 관련 법령

<표5> 타 부처 소관 학교에 영향을 끼치는 교육 관련 법령

법령 조문 학교에 영향을 끼치는 부분

학교체육진흥법

제6조 학교스포츠 클럽, 학교운동부 운영을 강행규정으로 의무화

제8조 학생건강체력평가 실시계획 수럽, NEIS 등재

제9조 건강체력교실 등 운영

제10조의4 학교스포츠클럽 학교생활기록부 기록으로 입시자료화

학교보건법

제7조의3 건강검사기록, NEIS 등재

제9조의2 심폐소생술 등 응급처치에 관한 교육을 포함한 보건교육을 체계적으로 실시, 매년 교직원 대상으로 실시

시행규칙 제10조

모법에 따라 계획수립 및 교육감에게 제출 등을 강제하며 별표9를 통해 실습교육 2시간 포함 최소 3시간 실시를 규정

학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률

제8조

학교안전교육의 실시 및 결과보고, 각호를 통해 다음 내용 규정- ｢아동복지법｣ 제31조 교통안전교육, 감염병 및 약물 오남용 예방 등 보건위생관리교육 및 재난대비 안전교육, ｢학교폭력예방 및 대책에 관한 법률｣ 제15조에 따른 학교폭력 예방교육, ｢성폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률｣ 제5조에 따른 성폭력 예방에 필요한 교육, ｢성매매방지 및 피해자보호 등에 관한 법률｣ 제5조에 따른 성매매 예방교육, ｢초중등교육법｣ 제23조에 따른 체험활동 안전사고 예방교육.- 7대 안전교육 표준안(생활안전, 교통안전, 폭력‧신변안전, 약물‧인터넷 중독, 재난안전, 직업안전, 응급처치)의 근거 법령

식생활교육지원법 제15조 학생들 및 교직원 및 학부모에게 학기별 1회 이상 관련 교육 실시어린이식생활관리특별법 제13조 식생활 관리에 필요한 안전 및 영양교육 정기적 실시

학교도서관진흥법 제15조 독서/정보이용교육 세부계획 수립 시행, 교육과정 운영계획 포함

인성교육진흥법

시행령 제2조 인간다운 성품, 핵심 가치·덕목, 핵심 역량 등 정의시행령 제10조

인성교육 목표와 성취기준 나열, 교육계획수립 및 교육과정 편성·운영 강제(학운위 심의 사안)

시행령 제14조 연간 4시간 이상 교원 연수 강제

법령 조문 학교에 영향을 끼치는 부분

아동복지법 제26조 아동학대 신고의무자 교육 및 결과 보고

주제세션:

제도


이러한 문제들을 개선하기 위해서는 일차적으로 관련법의 정리가 필요하다. 아래에서 살펴볼 수 있듯 많은 내용들이 여러 법에 분산되어 중복 반영되어 있다. 단, 특정한 시기에 특정한 여론에 편승하여 만들어져 보편성이 떨어지고 학교에 많은 부조리를 양산하는 아래의 법률안들은 보다 강력한 정비가 필요하다.

(보건복지부)

제31조성폭력 및 아동학대(연 8시간), 실종‧유괴의 예방과 방지(연 10시간), 감염병 및 약물의 오남용 예방 등(연간 10시간), 재난대비 안전(연간 6시간), 교통 안전(연간 10시간)의 시수 규정 및 결과 보고

시행령제28조

각 교육의 시기와 기간을 <별표>를 통해 규정(성폭력 및 아동학대 6개월 1회, 실종‧유괴의 예방과 방지 3개월 1회, 감염병 및 약물의 오남용 예방 등 3개월 1회, 재난대비 안전 6개월 1회, 교통 안전 2개월 1회)

장애인복지법(보건복지부) 제25조 장애인 인식 개선 교육 실시 및 보건복지부장관에게 결과 보고

가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률(여성가족부)

제4조의 3가정폭력의 예방 교육 실시 및 여성가족부장관에 결과 보고, 성교육 및 성폭력 예방교육(성폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률 5조), 성희롱 예방교육(양성평등기본법 31조). 성매매 예방교육(성매매 예방교육 4조) 통합 실시 허가

성폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률(여성가족부)

제4조의 3 성교육 및 성폭력 예방교육 실시, 여성가족부 장관에게 결과 보고, 결과 학교평가 반영

성매매방지 및 피해자보호 등에 관한 법률(여성가족부)

제5조 성매매 예방교육 실시, 여성가족부 장관에게 결과 보고, 결과 학교평가 반영 요구 가능

국가정보화 기본법(과학기술정보통신부)

제30조의 8 인터넷중독의 예방 및 해소를 위한 교육 실시 강제시행령제30조의 7 인터넷중독 관련 교육 실시 텀 규정(매년 1회 이상)

화재예방, 소방시설 설치‧유지 및 안전관리에 관한 법률 시행규칙(소방청)

제23조 소방훈련과 교육 연 1회 이상 실시 규정

인문학 및 인문정신문화의 진흥에 관한 법률(문화체육관광부)

제13조 인문교육의 체계적 연속적 실시 노력, 전문인력 활용

문화예술교육지원법(문화체육관광부) 제14조 학교장의 학교문화예술교육 지원 사업 적극 협조 의무

【학교체육교육진흥법】 학교스포츠클럽 활동은 2011년 10월 정부가 '학교폭력근절 종합대책'의 일환으로 도입하였

다. 이듬해 교육부는 학교별 교육여건의 격차, 내용 중복, 교육과정 자율성 저해와 같은 우려에도 불구하고 학교스포츠클럽 활동을 창의적 체험활동 시간에 이루어지는 스포츠 활동


아울러 각 법률에서 요구하는 각 범교과 주제들을 정규 교과 내로 포섭 -교수요목으로 반영하고, 교과서에 관련 내용을 서술- 하는 것, 그리고 입법 이전에 교육과정에 반영할 수 있는 시스템을 정비하는 것도 필요하다. 가령 장애 인식 개선 교육은 국어, 사회, 도덕, 기술가정, 체육 등에 반영 가능하다. 특별한 계기가 필요하거나(가령 학교폭력 예방교육이나 체험활동 안전교육 등) 훈련의 성격이 강하여 주기적으로 몸에 체득해야 하는 내용들만(가령 소방대피훈련 등) 별도 교육으로 남겨두어야 한다.

정규 교과로 편성되어야 창의적 체험활동의 왜곡과 범교과 주제 학습의 한계를 극복할 수 있다. 학생의 발달단계에 맞게 교육내용이 편성되고 학교급 별로 연계된 교육을 할 수 있으며, 평가가 뒤따라 학생들도 보다 열의를 가지고 배우게 된다. 또한 각 법령이 규정하고 있는 내용이 정규교과에 편성되면 당연히 교육활동이 진행되기 때문에 별도의 계획을 세우거나 실시 결과를 보고할 필요도 없어진다.

11) 국회, ｢인성함양진흥재단법안｣ 발의문(의안번호 1914747호).

으로 폭넓게 규정하며 교육과정 개정고시를 통해 전 학교에 도입을 강행하였다. 하지만 모든 학생이 스포츠클럽에 관심이 있는 것도 아니다. 어쩔 수 없이 공을 차는 학생도

나타나고, 비전문가인 일반교사가 스포츠클럽을 알차게 운영할 수 있는 조건도 아닌 상황이 벌어지고 있다. 따라서 스포츠클럽보다는 체육수업이 활성화 되는 것이 더 필요하다. 정규 교육과정 안으로 들어온 학교스포츠 클럽을 없애고 학교스포츠 클럽시수 만큼 체육수업시수를 늘리되, 스포츠클럽은 방과 후에 지역사회와 함께 하는 개인 활동으로 장려하는 방향 전환 모색이 필요하다.

【인성교육법】 인성교육법은 2015년 “세월호 참사 1주년을 맞아 학생들을 대상으로 하는 인성교육을 통해서

범국민적 차원의 인성운동이 필요하다”11)는 정치적 의도에서 만들어진 법으로, 교육은 물론 철학과 심리학과 같은 기초 학문들의 소양이 종합적으로 발현되어 나타나는 ‘인성’을 법률로 ‘진흥’ 하겠다는 세계 최초(?)의 시도였다. 게다가 인성교육범국민실천연합(인실련) 같은 보수성향 단체들이 소정의 인성교육 프로그램을 통하여 영어성적처럼 인성을 ‘공인’할 수 있는 독점적인 인정권 부여 여부로 많은 논란을 빚기도 했던 법안이다.

인성교육법에서 사용하는 "인성교육"과 “핵심가치”, “핵심역량”은 학교교육과정에서 모든 교과와 창의적 체험활동에서 일상적으로 진행되고 있는 사항(정직, 책임, 존중, 배려, 소통, 협동, 의사소통능력이나 갈등해결능력 등)인 전형적인 옥상옥 법령이다. 사실 총체적 교육 활동 구현의 결과가 인성 함양이고 우리나라 교육기본법 상의 ‘인격 도야’이다. 따라서 별도의 법령으로 인성교육을 강제할 이유가 없으므로 전면 폐기가 필요하다.

주제세션:

제도


나아가 사회적으로 필요한 범교과 주제들은 교통안전교육처럼 지역사회에 있는 전문 유관 기관이나 평생교육 시설에서 교육을 받도록 하는 방향, 전문 유관 기관이 운영하는 앱이나 싸이트 등을 통해 이수를 인정받게 하는 것도 검토해 볼 수 있다.

나. 특별교부금과 그 밖의 예산 회계 관련 법령

지난 2010년 교육비리 예방을 위해 복식 부기 도입, 지출결의관(재무관)과 지출지급관(지출관) 분리 등을 골자로 하는 에듀파인(EduFine, 지방교육 행‧재정 통합시스템)이 도입되었다. 이 결과 예산‧회계 업무의 상당 부분이 교사들에게 넘어오게 되었다. 예전처럼 교사들이 행정실에 무엇 무엇을 사달라고 하는 것이 아니라 품목까지 직접 골라 지출을 요청하는 지출원인행위(품의)를 하게 되었기 때문이다. 또한 학교에 따라서는 더 많은 예산을 확보하고자 교육부의 ‘국가시책사업 특별교부금 사업’(이하 특교 사업)이나 지방자치단체의 각종 협력 사업(가령 혁신교육지구 사업)에 참여하는 일이 늘어나면서 관련 행정 업무 부담도 급증하기도 한다.

물론 투명한 예산 운용과 내실 있는 교육 활동을 위해서는 예산‧회계 역시 교사들이 어느 정도 분명히 알고 운용에 참여할 필요가 있다. 그러나 업무량 자체가 늘어난데다 예산‧회계 관련 업무가 기존과 비할 수 없을 정도로 복잡해졌다는 문제는 도외시 되었다. 변화된 상황을 반영한 특교 사업 매커니즘의 조정 작업이나 예산‧회계 지침을 학교의 특성에 맞도록 조율하는 과정(가령 선 지출-후 정산 하는 개산급 확대 등)은 없었다. 몇몇 시‧도교육청에서 교무행정 실무사를 배치하여 일부 학교가 지출 품의 업무를 배정하는 수준이었다. 사실 예산 항목이나 일반 회계 원리 등이 교사의 전문성이라고 보기 애매한 측면도 많다.

1) 교육부 특별교부금 관련12)

학교의 예산‧회계 중에서 가장 큰 문제를 야기하는 것은 바로 교육부의 ‘특교 사업’이다. 국가시책사업 특교 사업은 지방교육재정교부금법에 의거, 특별교부금 중 60%를(나머지는 지방교육현안 30% 및 재해대책 10%) 교육부장관이 편성한다. 국가시책사업으로 추진할 필요가 있는 사업을 교육부 각 실‧국의 사업 요구를 받아 13인 이내로 구성되는 심의회(차관과 교육부 실‧국장, 외부위원 시‧도교육청 관계자로 구성) 심의를 거쳐 편성한다. 그런데 이 특교 예산은 핵심 국가시책에 쓰이거나 학교 현장에 도움이 되기보다는 교육부 각 부서의 실적용 쌈짓돈처럼

12) 이 부분은 본인이 2018년 9월 9일자 <서울신문>에 기고한 ｢교육부 특별교부금 예산 혁신이 필요하다｣ 를 수정‧보완한 내용이다.


쓰이거나, 도리어 학교 현장에 부담을 주어 부정적 역할을 하는 경우가 많다.교육은 본래 전인적인(holistic) 활동이라 현재처럼 부서별, 사업별로 예산이 잘게 쪼개져

내려올 경우, 큰 효과를 보기 어렵고 도리어 비효율과 비교육적 부조리가 극대화된다. 단적으로 교육부 내 학력 담당, 복지 담당, 정보 담당 식으로 갈래갈래 찢겨 내려오는 저소득층 학생 지원 예산은 관련 부서의 실적 거양과 학교에 대한 통제권 유지에는 유리할지 모르나 수혜자 입장에서는 푼돈인 데다 재량권도 없어 그 효과가 미비할뿐더러 사업계획서와 보고서 작성에 학교의 교육력을 낭비하게 만든다. 단적으로 경기도의 한 학교는 공기청정기, LED, 석면 제거 하는 식으로 별건으로 내려온 특교 예산 때문에 1년에 학교 천정을 세 번이나 뜯어야 했다.

가령 2019년도 예산에서도 고교교육력 제고 특별교부금, 혁신교육 특별교부금, 중학교 자유학기제 특별교부금, 창의융합교육 특별교부금, 교육과정 및 교과서 특별교부금 예산이 예년처럼 부서별, 사업별로 쪼개져 편성되고 있다. 그러나 학교의 교육과정(수업과 평가)이 기존 관행적 틀을 극복해 창의 융합형으로 혁신되는 것이 바로 자유학기제 안착이고 고교 교육력 제고이자 학교혁신이므로 이를 나누기는 쉽지 않다.

더구나 옥상옥 중복 사업도 많다. 양성평등교육, 인성교육, 통일공감대교육, 나라사랑의식교육, 독서인문교육 등은 이미 다 정규 교육과정에 있는 것임에도 불구하고 ‘민주시민 체육예술교육 활성화’라는 명목으로 1083억 원을 배정해 건별로 계획-시행-보고-정산이 필요한 ‘사업’을 요구하고 있다. 결국 교육부 역시 앞서 언급한 ‘교육과정 편성이 의무화된 범교과 교육 요소 관련 법령’과 같은 맥락에서 움직이고 있는 것이다.

이러다 보니 학교에서는 학생들 체험학습 프로그램 하나라도 ‘내실 있게’ 운영하려면 일정액은 융합교육의 창의적 체험 활동 운영비 예산에서, 일정액은 자유학기제 예산에서, 일정액은 혁신교육 예산에서 가져와 운영하고 이를 예산별로 계획-시행-보고-정산하고 서로 액수 및 비율을 맞추고, 가짜 영수증이라도 만들어 잔액 없이 ‘0원’으로 만들어야 한다. 단일 예산으로 하기에는 내려온 예산이 많지도 않고, 또 다른 항목으로 내려온 예산도 반드시 소진해야 하기에 이런 무의미한 행정 업무를 할 수밖에 없다. 학교는 교육부 각 부서가 무질서하게 ‘하나씩’ 내리는 예산과 사업들을 깔때기처럼 ‘모두’ 받아내야 하기 때문이다.

이런 문제점을 해결하기 위해 2018년부터는 특별교부금 비율을 기존 지방교육재정교부금의 4%에서 3%로 낮춘 바 있다. 그러나 액수보다 더 중요한 것은 편성과 심의 절차를 혁신하는 것이다. 현행 편성과 심의 절차를 살펴보면 다음과 같다.

주제세션:

제도


법령을 살펴보면 상식적인 기대와 달리 국가시책사업 특교 예산이 전략 목표의 대승적인 종합 과정 없이 교육부 각 부서들의 ‘신청’에 의해 만들어지고 있는 것이 보인다. 악마는 디테일에 숨겨져 있다는 말을 실증이나 하듯 시행규칙의 ‘별표’ 안에 살포시 숨어 있다. 게다가 이를 심의하는 것도 사실상의 내부인들끼리의 조율 수준이다. 심의회 구성은 일단 교육부 공무원이 절반이고, 각호2의 시‧도교육청 부교육감이나 3급 이상의 지방공무원(대개 기획조정실장)은 교육부가 시‧도교육청으로 파견하는 사실상의 교육부 식구이다. 각호3의 대학이나 정부출연기관 역시 교육부로부터 자유롭기 힘들다.

교육 예산의 대부분은 교직원 인건비와 학교 시설 관리비 같은 고정 비용이 차지한다. 그래서 안정적이지만 새로운 것을 담기 힘든데, 다만 한 가지 예외가 있는 것이 바로 이 특교 예산이다. 빠듯한 예산 속에서 실제로 자율적인 집행 여력이 있는 이런 알짜배기 예산을 실적 거양을 위한 관료들의 쌈짓돈으로 두어서는 곤란하다. 게다가 교육부가 예산을 대강화하지 않고 디테일하게 '사업'을 벌일수록 학교는 황폐해진다. 교사들을 학생이 아닌 서류 더미 앞에 묶어 놓는 결과를 초래하는, 현 특교 예산의 편성 행태는 우리 부서 실적을 올려줘야 돈을 주겠다는 일종의 ‘갑질 형태’로 해석될 수도 있다.

따라서 교육부의 국가시책사업심의회를 관료들끼리 폐쇄적으로 구성되지 않고 현장 교사나

【지방교육재정교부금법 시행규칙 제4조의3(국가시책사업심의회의 설치·운영)】

③ 심의회는 위원장 1인을 포함한 13명 이내의 위원으로 성별을 고려하여 구성하며, 위원장은 교육부차관이 된다.

④ 심의회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 교육부장관이 임명하거나 위촉한다. 이 경우 교육부 소속 공무원이 아닌 위원은 전체 위원의 2분의 1 이상이 되어야 한다.

1. 교육부 소속 공무원 2. 시·도교육청 부교육감 또는 시·도교육청 3급 이상 지방공무원(장학관을 포함한다) 3. 대학이나 정부출연연구기관의 교수 또는 연구원 4. 그 밖에 교육행정 또는 재정에 관하여 학식과 경험이 풍부한 사람

【지방교육재정교부금법 시행규칙 [별표 1]】다. 교부방법 1) 교육부 실‧국‧과의 신청 사업에 대하여 국가시책사업심의회의 심의를 거쳐 교육부장관이

결정‧교부한다. - 특별교부금의 교부기준‧교부대상 및 교부방법(제4조의2 관련)


일반 시민들까지 포함하도록 하는 명실상부한 거버넌스 구조를 만들어야 한다(만일 국가교육위원회가 발족하면 위원회의 결정을 받아 안는 것도 한 방법). 동시에 심의회가 특교 예산을 미래 교육과 사회 현안 대응을 위해 대승적으로 선택과 집중할 수 있도록 전반적인 진행 프로세스를 정비해야 한다.

2) 지자체 협력사업 관련지방자치제의 활성화에 따라 전국적으로 지방자치단체와 학교 간 협력사업이 폭발적으로

늘어나고 있다.13) 대표적인 협력사업인 혁신교육지구 사업은 서울의 경우 2012년 2개 자치단체에서 2019년 서울 전체 자치단체가 시행하고 있으며, 경기도는 31개 시‧군 중 27개 지역에서 혁신교육지구를 운영하고 있다. 물론 이 자체는 긍정적인 현상이다. 교육 문제에 대한 관심 제고는 우리의 미래를 밝히는 일이자 생활 이슈 중심의 풀뿌리 민주주의 안착을 보여주는 대표적인 사례이기 때문이다.

그러나 많은 교사들이 이 지자체 협력사업 예산의 경직성으로 인해 어려움을 겪고 있기도 하다. 학생과 지역의 특성에 따라 가짓수와 변동성이 많은 학교 예산의 특수성이 반영되지 않고 일반 행정의 기준이 요구되기 때문이다. 현실적으로 예측하기 어려운 교육 수요를 1년 전에 예측하여 세 한 산출근거를 요구하며 항목을 지정하여 협소한 사업 분야에 쓰도록 하는 지자체 일반 행정의 예산 사용 지침은 학교의 교육력을 위축시키는 결과를 빚어낸다. 그리고 소모성 예산 집행으로 이어지게 된다.

과도한 정산 역시 문제가 되고 있다. 이번 사립 유치원 문제에서 불거진 바처럼 투명성이라는 취지는 에듀파인 정도면 충분하다. 그런데 수천 건의 지출을 건별로 지자체 일반 행정의 양식에 맞추어 정산하고 통장 잔액까지 스캔하여 제출하게 하는 것은 과도하다. 더구나 많은 학교에서 각종 교부금 회계가 ‘교육사업’이라는 명분으로 학교 내 행정실에서 처리하지 않고 교무실로 전가되고 있는 실정임을 감안하면 더욱 그렇다. 회계 전문가가 아닌 교사들이 이 일을 처리하는 과정에서 많은 오류와 재 정산이 빚어져 도리어 교육력이 낭비된다.

이는 실천교육교사모임이 2019년 3월 실시한 전국 지자체 협력사업 업무 담당 경험 교사 351명을 대상으로 진행한 설문 결과로도 나타난다. 지자체 협력사업 정산이 학교 정산에 비해 복잡하다고 답한 비율은 80%에 육박했으며(아주 복잡하다 33.2%, 복잡하다 46.5%), 지출원부 담당을 행정실에서 하는 경우는 10.9%에 불과하여, 대부분 교사들이 처리하고 있는 것으로 드러났다.14)

13) 지자체와 협력 사업은 지방재정법에 관련 근거를 두고 있어서, 연구 내용으로 포함하였다.

주제세션:

제도


이러한 어려움은 교사들의 지자체 협력 사업 업무에 대한 기피도 조사 결과에 집약된다. 위의 조사에 따르면 지자체 협력사업 업무에 대한 일반적인 기피도는 매우 기피 37.4%, 기피 46.7%로 도합 84.1%에 달했다(선호 1.8%, 보통 14.1%). 본인의 기피 여부도 기피 36.1%, 적극 기피 23.1%로 나타나 마을 사업에 관심 있는 교사조차 희망하지 않는 경우가 다수인 것으로 추정된다.15) 이런 까닭에 협력사업 업무는 마을공동체나 지역사회 유관기관과의 협력이 필수적임에도 불구하고 업무 연속성 자체가 성립하기 어려운 상황이고, 실제 지역이나 학교 상황을 잘 모르는 전입 교사들이 이 ‘남는 업무’를 맡아 좌충우돌 하는 경우가 많다.

따라서 단기적으로는 MOU 갱신 등을 통하여 지자체 협력사업 예‧결산 시스템을 학교 시스템과 동일하게 하여 학교회계처럼 탄력적으로 운영될 수 있게 –최소한 교육부 특교 예산에 준해서 운용할 수 있게- 해야 한다. 또한 정산 같은 회계 업무는 본래의 전문적 업무 담당자인 행정실에서 할 수 있도록 교육청이 세 하게 관리‧감독해야 한다.

하지만 보다 근원적으로는 회계 설치 단위가 시‧도교육청16)과 단위학교17)로 국한되어 기초자치단체의 협력 대상이 되는 교육지원청에는 설치가 불가능한 상황을 정비하여 학교를 경유하는 돈을 최소화해야 한다. 또한 부분적으로나마 유사 예산의 총액 통합 관리 방안도 찾아야 한다. 물론 가장 좋은 방법은 지자체 지원금을 ‘경기도 학생주도프로젝트’나 ‘서울 희망교실제’ 같이 학교 본예산에 포함되는 목적사업비(개산급 확대와 더불어)로 바꾸는 것이겠으나, 일반자치와 교육자치가 분리되어 회계 자체가 각기 존재하며 각각 의회로부터 예‧결산을 받아야 하는 상황에서는 현실적으로 불가능한 일이므로 부분적으로나마 그 대안을 찾아야 한다.

다. 학교폭력 관련 법령18)

2011년 12월 대구의 한 중학생이 학교폭력에 시달리다 장문의 유서를 남기고 스스로 목숨을 끊은 사건을 계기로 학교폭력이 이슈화되었다. 이후 교육부는 체육 시간을 크게 늘리는 스포츠클

14) “사업 정산하느라 교육은 뒷전"...지자체 사업에 내몰리는 교사들, 에듀인뉴스 2019년 3월 22일 자.15) “사업 정산하느라 교육은 뒷전"...지자체 사업에 내몰리는 교사들, 에듀인뉴스 2019년 3월 22일 자.16) ｢지방재정법｣ 제10조, 그리고 그에 위임받은 교육부 ｢교육비특별회계 회계기준에 관한 규칙｣에 의거하

여 ‘교육비특별회계’가 설치되어 운영된다.17) ｢초중등교육법｣ 제30조의 2와 3, 그리고 그에 위임받은 각 시‧도별 ｢공립학교회계규칙｣에 의거하여

‘학교회계’가 설치되어 운영된다.18) 학교폭력예방 및 대책에 관한 법률은 2019년 8월 2일자로 ①반복적이지 않고 경미한 사안에 대한

학교장종결, ②학교생활기록부 기재 1회 유예, ③학교폭력자치위원회의 교육지원청 이관 등을 골자로 하는 개정안이 국회를 통과하였다. 아직 시행되지 않아 그 결과를 예단하기는 어려우나, 상당한 정도의 개선에도 불구하고 이 글에서 다루고 있는 본질적 구조까지 극복한 것은 아닌 것으로 보인다.


럽 창설, 담임교사를 두명씩 두는 복수담임제 도입, 학교폭력 가해자 징계 내역 학생부 기재 같은 학교폭력 관련 대책을 내놓았다. 그리고 2012년 2월 그에 맞추어 ｢학교폭력예방 및 대책에 관한 법률｣(이하 학폭법)이 개정 후 시행되어 오고 있다.

물론 이러한 조치들은 강력한 학교폭력을 줄이는 데 어느정도 일조하기도 했다. 스포츠클럽이나 복수 담임제 같이 효과가 의심스러운 급조된 대책들은 이미 형해화 되었지만, 학교폭력에 대한 경각심 자체를 불러일으키는 데는 성공했기 때문이다. 또한 학교폭력의 범위를 확대하여 기존의 물리적 폭력만을 문제 삼던 풍토를 넘어 학교와 사회의 인권 감수성을 보다 예민하게 만드는 데 기여하기도 했다. 그러나 '엄단'에만 치우쳐 있다 보니 무수한 부작용을 낳고 있다. 그 결과 오늘날 학교에서 가장 ‘뜨거운 감자’는 단연 학교폭력이라 해도 과언이 아니게 되어버렸다.

일단 현행 학폭법의 가장 큰 문제점은 모호성이다. 비행(delinquency)과 범죄(crime), 일방적 폭행(assault)과 대등한 싸움(fight), 의도적 괴롭힘(bullying)과 의도 없는 추근댐(teasing) 등을 구분하고 있지 않다. 심지어 학생과 관련이 있으면 어디서 발생하였든 모두 학교 폭력이라는 식으로 장소적 소관 범위까지도 모호하다. 궁극적 문제 해결을 추구하기보다는 일단 사안 자체가 발생할 가능성을 원천 봉쇄한다는 식으로 설계되었기 때문이다. 그간 심각한 사안까지 ‘아이들은 싸우며 크는 것’이라는 식의 온정주의로 쉬쉬하다가 문제가 불거지니 면피용 대책을 만들다보니 훈계로 넘어갈 사안까지 엄벌에 처하는 양극단을 오가게 된 것이다.

더군다나 현행 학폭법은 학교가 학교폭력을 은폐하고 축소하는 경향이 있다고 전제한 뒤 만들어져 사소한 문제까지 반드시 학폭위를 열고, 그 처분에 따라 학교생활기록부 기재 등의 조치를 하도록 규정하고 있다. 모호성에 강행규정이 결합해 있는 까닭에 사소한 다툼도 신고되면 무조건적으로 학교폭력으로 간주하게 되어 있다.

법이 ‘가해자’에 대한 응징과 처벌을 목적으로 하다 보니, 방어권을 보장하기 위해 ‘가해자’와 ‘피해자’를 나눈 후, 방어권을 보장하기 위해 처리 절차의 상당 부분을 형사소송법에서 가져와 상세하게 규정하고 있다. 이렇듯 형사 사건의 논리에 따라 진행되다보니 교육 자체가 개입할 여지가 없어져 버리고, 오히려 교사의 교육적 개입은 왕왕 불법이 되어버린다.

이런 구조 하에서는 학생과 학부모는 조금만 피해를 봐도 학폭위에 신고하게 되어 있다. 실제로 교육부 통계에 따르면 전국의 초·중·고등학교에서 열린 학폭위 심의건수는 4년 사이 2배로 가파르게 증가했다. 심의 건수와 함께 재심 청구도 크게 늘었다. 신고 당한 학생은 예전 같으면 반성하고 사과하면 끝날 일에도 방어권을 행사해 ‘끝까지’ 간다. 결정이 내려져도 재심을 청구하고, 그마저도 마음에 들지 않으면 행정심판이나 소송을 제기한다. ‘가해자’가 되면 학교생활기록부 기재 등 구체적인 불이익을 받게 되기 때문이다.

주제세션:

제도


이 과정에서 학교는 말 그대로 ‘헬’이 된다. 치열한 형사법정 공방이 학교에서 벌어지게 되는데, 그 공방을 벌이면서도 매일 얼굴을 보며 일상 생활을 영위해야 하기 때문이다. 학교장이 긴급하게 피해 학생 보호 조치와 가해 학생에 대한 긴급 조치(가령 특별 교육과 출석 정지)를 내릴 수는 있지만 제한적이다. 또한 그를 감당해야 하는 학폭 담당 교사와 담임 교사는 계속 사안에 매달려 있어야 한다. 학폭법에 따르면 학교폭력이 신고되면 무조건 학폭위를 개최하는 것이 원칙이라 담당 교사는 정상적인 수업을 할 수 없다. 학교폭력 신고 접수부터 학폭위 결정의 통보와 결정 이행까지 적어도 20시간 이상이 소요되기 때문이다.19)

모호성은 일을 더욱 어렵게 만든다. 특히 아동의 사회성 발달 격차가 큰 초등학교에서 가장 큰 후폭풍을 야기한다. 사실 대부분의 학폭 신고 사안의 경우, 가해-피해의 구분이 불분명하다. 사안조사를 해보면, 가해 학생만 잘못이 있는 것이 아니고 피해 학생도 또 다른 사안에서는 가해 학생이 되기도 한다. 하지만 가해 학생 학부모는 준사법기구 같은 학폭위로 인해 자녀가 범죄자로 취급당한다고 생각하기에 한치도 양보 없는 싸움을 불사한다. 그런데 담임 교사나 담당 교사는 수업과 상담 같은 본연의 임무를 하며 짬짬이 사안 관련 당사자 확인서, 목격자 확인서, 학부모 보호자 확인서 등 각종 서류를 조사하고 만들어야 한다.

당연히 이 과정에서 형사소송법에 준해 진행되는 학폭 업무 절차를 위반하는 경우가 발생할 위험성이 높다. 더구나 교사는 법률 전문가가 아니다. 그렇지만 사안 당사자들은 교사의 실수를 용납하지 않고 물고 늘어진다. 불만의 화살은 학교와 책임 교사에게 향한다. 사안 처리의 절차를 제대로 진행했느냐, 사안 조사의 과정에서 학생의 인권 침해가 있었던 것은 아니냐를 비롯해서 학교에서 교육을 제대로 하지 않아서 이런 문제가 발생했다는 어이없는 화풀이까지 감당해야 한다. 이는 민원 또는 소송으로 발전할 수도 있으며, 실제로 학폭 소송에 대비한 한 보험상품의 교사 가입자 수는 1년 새 10배로 폭등한 상태이다.20) 이런 흐름이 교권 추락 풍토의 조성에 주요한 한 요인이 됨은 물론이다.

여기에 변호사나 행정사들이 개입하여 일을 더욱 악화시키기도 한다. 실제 학폭 사건이 변호사와 행정사의 새로운 시장이 되었다는 관측도 있다. 실제로 인터넷 포털사이트 검색어로 ‘학교폭력’이라는 단어를 검색하면, 어김없이 등장하는 ‘학교폭력전문 변호사’, ‘학교폭력전문 행정사’라는 홍보 글이 뜬다.

19) 이 절차는 신고접수대장 작성, 사안조사, 보호자에게 연락, 담임에게 연락하고 협조 구하기, 교장과 교감에게 사안 보고, 사안조사를 위한 전담기구 소집, 48시간 내 사안조사 보고서 작성 및 교육청에 보고공문 발송, 전담기구의 구체적인 사안 조사 진행, 가해자/피해자/목격자 진술서, 사실 확인서, 보호자 확인서 등 작성, 학교폭력대책자치위원회 개최 등이다.

20) 최우성, ｢학교폭력으로 소송에 휘말리는 교사들｣, 한국교육신문 2018년 10월 30일 자.


이런 식으로 한 개 사안에 대해 몇 주간의 일 처리를 경험해본 교사는 한마디로 '멘붕' 상태에 빠진다. 그리고 그 피해는 고스란히 다른 학생들이 입게 된다. 멘붕에 빠진 교사들이 수업을 제대로 할 수 있을 리 만무하다. 또한 폭력에 대한 감수성을 길러주고 폭력에 대한 방관자가 되지 않는 어른으로 성장할 수 있게 도와주는 교육 활동도 도리어 불가능해진다. 개입 시비가 불거질 수 있기 때문이다. 보다 심할 경우에는 정신적 내상을 입고 병가나 병 휴직에 들어가서 학기 중간에 담임이나 담당 교사가 바뀌어버리기도 한다.

이렇게 학교폭력 업무 담당 교사나 담임 교사가 사안 처리 과정에서 심각한 트라우마를 입으면 그 교사는 다시는 학교폭력 업무를 맡지 않으려 하게 된다. 학교폭력 업무는 교사들의 업무분장 기피 0순위로 전락한 지 꽤 오래되었다. 최근의 담임기피 현상 역시 학교폭력과

접한 상관관계가 있을 것으로 추정된다. 그런 까닭에 전입교사, 복직교사, 저경력교사, 기간제교사가 학폭이나 담임 업무를 맡는 경우가 증가하고 있다. 이는 담당 장학사도 다르지 않다. 보통 1년, 짧으면 6개월이라고 한다.21)

그런데 이러한 엄청난 비용을 지불하고 얻은 학폭위 처분은 정작 신뢰받지 못한다. 법원에서 확정된 학폭위 처분 관련 행정소송 판결 108건을 분석한 결과를 보면, 학폭위 결정에 문제가 있다며 처분 결과를 취소·무효화하거나 위법한 사항이 있음을 인정한 판결은 45건으로 무려 41.7%에 달했다. 학폭위 결정 10건 가운데 4건이 법원에서 뒤집힌 셈이다.22)

이러한 일이 빈발하는 또 하나의 근본 이유는 바로 학폭법의 원시성이다. 학폭법에 따르면 학생 사안이 발생했을 때, 사안조사를 담당하는 역할도 교원이, 가해학생 조치를 내리는 의결기구에 넘기는 역할도 교원이, 학생의 입장을 일부 대변하는 역할도 교원이, 의결기구에서 가해학생 조치(처벌) 수준을 결정하는 역할도 교원이 주도적으로 참여하도록 되어 있다. 다시 말해 성인 사회 형사사건의 경찰, 검사, 변호사, 판사의 역할을 모두 법률적 전문성이 없는 교원이 담당하게 만든 것이다.23) 이는 다른 학폭위 위원들도 크게 다르지 않다. 현행법상 학폭위 구성원의 과반수는 학부모로 채우도록 정하고 있다. 이렇듯 제도가 비 법률전문가들이 준사법기관으로서의 역할을 수행하도록 설계되어 있다보니 본질적이지 않은 절차상의 하자 같은 것들이 커다란 후폭풍을 일으켜버리곤 하는 것이다.

현재 이러한 상황 개선을 위하여 학폭 업무의 교육지원청 이관 등을 골자로 하는 학폭법 개정안이 국회를 통과하여 본격 시행을 앞두고 있다. 그런데 본질은 이관이 아니다. 수많은

21) 이상우, ｢내 아이가 학교폭력을 당한다면｣, 주간경향 1328호(2019.05.27.). 22) ｢학폭위 10건 중 4건 법원서 결론 뒤집혀｣, 서울신문 2019년 1월 21일 자.23) 고광삼, ｢학교폭력, 담임종결제를 부활하자｣, 한국교육신문 2017년 8월 1일 자.

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제도


사건을 경중을 따지지 않고 ‘학교폭력’으로 싸잡는 모호성, 그리고 교육기관인 학교에 형사법 절차를 준용한 준사법행위를 하도록 강제하는 것이 문제의 본질이다. 범죄 수준의 심각한 학교폭력은 학교에서 감당하기 어렵고, 경찰에서 다루어야 할 일이다. 그러나 학교폭력으로 명명된 90% 이상의 학교폭력은 교육의 프레임 안에서 갈등 해결을 할 수 있다는 점에 유념해야 한다. 중요한 것은 폭력이 다시 일어나지 않도록 하는 것이지, 이미 당한 폭력에 대한 보복은 아니다.

3. 입법 개선 전략 모색의 필요성

현재 많은 교육 관련 법령들은 그 취지와는 반대로 도리어 학교 교육활동에 부정적 영향을 끼치는 경우가 많다. 지나치게 많은 법령이 학교에 정규 교육과정 운영 외에 특별한 교육 활동을 요구하고 있으며, 교사들은 의미 없는 계획 수립과 문서 작성, 보고 행위에 상당한 시간과 에너지를 투입하고 있다. 이런 현실은 사회적 이슈가 발생하면 근원적 대책을 강구한다는 명목으로 학교교육에 직접 특정 교육 내용을 반영할 것을 요구하는 입법 관행에서 비롯한다.

어떤 사회든지 학교에 대한 기대가 있고, 사회에 문제가 발생하거나 사회에서 수행할 과제가 제기되면 학교교육을 통하여 적절히 대응하기를 바란다. 이는 미국과 독일, 일본 등 외국도 마찬가지다. 하지만 한국은 지나치게 많은 내용을 법률이라고 하는 수단을 활용해서 전국의 모든 학교 교육활동에 영향을 끼치고 있다. 따라서 이러한 교육입법 관행을 개선하지 않으면, 범교과 학습으로 불리는 정규 교육과정 운영 외의 활동 부담이 앞으로도 계속 증가할 개연성이 있다.

범교과 학습 내용을 정비하는 일과 관련하여 두 가지 과제를 제시할 수 있다. 첫째, 이미 제정되어 운영되고 있는 법령 중 제정 목적과 무관하게 학교 교육과정 운영에 과도한 부담을 유발하는 법령을 정비하는 일이다. 둘째, 향후에 범교과 학습 관련 법령이 무분별하게 제정되지 않도록 제도적 장치를 마련하는 일이다.

가. 기존 법령 정비

1) 진흥(지원)법의 학교 친화적 운용을 위한 법령 개정학교 교육과정 운용에 상당한 부담을 주는 법령이 대부분 특정 교육을 진흥하거나 지원하기

위한 목적에서 제정되어 있는 것들이다. 거의 모든 법령 내용은 정규 교육과정 운영에서 반영할


수 있는 것들이지만, 정규 교육과정과 별도의 시간을 마련하여 교육하도록 강제하고 있는 법령이 학교에 부담을 주고 있다. 따라서, 현행 진흥(지원)법 중 개정이 시급한 법률을 묶어서 개정 작업을 추진할 필요가 있다. ｢문화예술교육지원법｣, ｢인성교육법｣, ｢식생활교육지원법｣ 등이 이에 해당한다.

2) 학교에서 아동 보호 목적의 효과적 실현을 위한 법령 개정아동 보호는 사회의 중요한 과제이며, 학교를 포함한 여러 공공 기관에는 아동 보호를 위한

저마다의 역할과 책임이 부여되어 있다. 당연히 학교에서도 이미 정규 교육과정을 통하여 아동 보호 관련 교육을 수행하고 있는 상황이므로, 아동 보호 관련 법령을 보다 효과적으로 목적을 실현할 수 있도록 개정할 필요가 있다. ｢아동복지법｣, ｢어린이 식생활 안전관리 특별법｣, ｢가정폭력 및 피해자 보호 등에 관한 법률｣ 등이 이에 해당한다.

3) 마을교육 공동체 시대에 적합한 학교 체육 및 보건 관련 법률 개정과거 지역 사회의 자원이 불비할 때에는 학교가 학생 체력과 보건 등을 위한 가장 중요한

기관이 되어 왔다. 그런데, 근래 사회적 자원이 확대되고, 특히 마을교육공동체가 확산하면서 기존에 학교가 담당해 온 과업을 학교 밖 사회 기관에서 분담 수행하면서 교육 효과성을 제고하며 학교와 지역사회의 유기적 연계를 강화할 필요가 높아지고 있다. 이런 방향을 촉진하기 위하여 ｢학교체육진흥법｣, ｢학교보건법｣ 등이 정비될 필요가 있다.

4) ｢학교폭력법｣폐지 논의 공론화｢학교폭력법｣은 입법 취지를 인정할 수는 있지만, 학교를 사법 공간으로 만들고 학교 내의

인간 관계에 매우 심각한 악영향을 끼치며 교사들의 부담을 가중시키는 것이 현실이다. 단일 법률로서 학교에 가장 큰 부담을 주는 것이 바로 ｢학교폭력법｣이라고 할 수 있다. 따라서 이 법률의 폐지 여부에 관한 숙의를 시작할 필요가 있다. 학교폭력의 심각성에 관한 여론이 이미 상당히 높고 입법 목적을 어느 정도 달성하고 있다는 논의도 있는 만큼, 법률 폐지를 먼저 제안하기보다는 학교폭력을 줄일 수 있는 근원적 대안을 제시하고, 현행 법률과는 다른 접근을 통하여 근원적 대책에 접근할 수 있는 경로를 제시하면서 법률 폐지를 공론화하면 효과적일 것이다.

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제도


나. 향후 입법 자제를 위한 제도적 방안

현행 법령을 개정하는 경우에도, 만약 종래와 같은 교육입법 관행이 계속된다면 머지 않아 학교의 교육활동을 저해하는 법령이 다시금 많아질 것이다. 따라서 학교 교육 운영에 직접 (부정적) 영향을 끼칠 수 있는 법령 제정을 자제하도록 입법 관행을 개선하는 일이 중요하다. 관련하여 다음과 같은 방안을 제도화할 필요가 있다.

1) 국가시책사업심의회 조직 및 운영 개선현재는 특별 교부금의 교부 기준과 대상 및 방법을 결정하는 ‘국가시책사업심의회’가 교육부

인사 중심으로 구성되어 학교 현장의 문제를 잘 파악하지 못한다는 문제가 제기되고 있다. 심의회를 구성할 때 교육부 소속 공무원 참여 비율을 낮추고 교원단체 대표자의 참여를 보장하여 특별 교부금을 학교 친화적으로 운용할 수 있도록 해야 한다.

2) 교육과정 운영에서 학교 자율성 원칙의 입법적 보장 학교 자율성은 헌법 제31조 제4항이 보장하는 ‘교육의 자주성’에서 도출되는 원칙이다. ｢교육

기본법｣에서 “학교 운영의 자율성을 보장한다”고 하는 것은 학교의 교육과정 운영의 자율성을 보장하는 의미이다. 이것은 헌법 제8장이 보장하는 ‘지방자치’ 제도와 같은 일종의 ‘제도 보장’이다.

그런데, 현행 ｢초중등교육법｣은 교육부장관과 교육감이 교육과정의 기본적인 사항을 정하도록 하고 있으며, 국가 또는 지방자치단체가 교육과정의 기준과 내용에 관한 사항을 규정하고자 할 경우, 학교의 교육과정 운영 자율성을 ‘본질적으로’, ‘과도하게’ 침해할 가능성이 있다. 따라서 국가 및 지방자치단체가 학교의 교육과정 운영에 관여하고자 하는 경우에는 “학교 교육과정 운영의 자율성을 침해하지 않는 범위에서” 관여가 가능하도록 조항을 법률에 삽입할 필요가 있다.

물론, 이렇게 법률을 개정한 후에도 국가 또는 지방자치단체가 특별법 또는 조례를 제정하여 학교에 대하여 특정 교과를 운영하도록 강제하거나, 특정 교육내용을 의무적으로 이수하도록 할 수는 있다. 그러나 이 경우 특정 교과 또는 교육내용의 이수 의무 강제가 학교 자율성을 과도하게 침해한다고 볼 수 있는 경우, 헌법 제31조 4항(교육의 자주성)에 근거하여 법령에 대한 헌법소원을 제기할 수 있을 것이다.


3) 범교과 학습 강제시 기존 학습 시간 사전 감축 제도 시행 정규 교육과정 외에 특수한 교육내용을 학교에서 교육하도록 요구하는 법령을 제정하는

경우에는 사전에 학교에 교육활동을 강제하는 시간과 동등한 시간 만큼의 교육활동을 사전에 감축할 것을 법률로 명하는 방법 역시 실행할 수 있다. 예를 들어, 대기 오염을 예방하기 위한 교육을 일 년에 2시간 학교에서 시행할 것을 의무화하는 법령이 제정된다면, 법령 제정 주체는 교육부와 사전에 협의하거나 다른 방법을 통하여 이미 학교에서 시행 중인 범교과 학습 중 3 시간을 감축하도록 하는 것이다. ｢초중등교육법｣ 제23조에 제4항을 신설하여 이를 법제화하는 방안을 검토할 수 있다.

4) 범교과 교육 관련 법령 제정 시 사전 심의제 시행국가 교육과정 외에 특수한 목적의 교육 활동을 학교에 직접 요구하는 내용의 법령을 제정하고

자 하는 경우, 법령 제정 과정에 사전 심의 절차를 신설하는 방안도 필요하다. 학교교육에 영향을 끼치는 법령이 다양한 경로로 만들어지기 때문에 다음과 같은 다양한 사전 심의 절차를 강구할 수 있다.

① 교육부 내에서 특정 교육 활동을 요구하는 법령 또는 지침을 제정하고자 하는 경우 - 교육부 내부 지침 신설하고 차관을 위원장으로 하여 법령 또는 지침의 신설 타당성을 검토. 단, 이 경우 전국시도교육감협의회 추천하 인사 참여 보장

② 교육부 외의 부처에서 특정 교육 활동을 요구하거나 유도하는 법령을 제정하고자 하는 경우 - 법제처 심사 과정에 교육부 동의를 필수화.

③ 국회에서 특정 교육 활동을 요구하는 법률을 제정하고자 하는 경우 - 국회의원의 입법 과정을 사전에 통제하는 일은 수월하지 않겠지만, 앞에서 제시한 바대로 ｢초중등교육법｣을 개정하여 기존 다른 교육활동에 할애하던 일정 시간의 교육활동을 감축하도록 하는 법률을 활용하는 방향으로 통제.

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제도

학교자치조례 제정의 의미와 과제 | 119

학교자치조례 과연 학교자치를 촉진하는 것인가?

전북 신동초 교장 유옥엽

1. 학교자치 조례 제정 과정에서 생긴 쟁점

학교자치는 학교가 교육운영에 관한 권한을 갖고, 교직원, 학부모, 학생 등 교육주체들의 자발적 참여를 통해 교육운영과 관련된 일을 민주적으로 결정하고 실행해 나가는 것(정재균, 2012)이라고 정의할 수 있다.

학교자치는 교육의 자주성과 전문성을 보장하는 교육자치 이념을 학교 차원에서 구현하는 것으로, 권한 배분을 통한 학교운영의 자율성 신장과 교육주체의 참여를 통한 민주적 의사결정을 핵심으로 한다. 따라서 학교자치는 분권과 민주의 시대에 마땅히 추구해야 하는 바람직한 학교운영방식이라 할 수 있다.

전북교육청이 학교자치조례 제정을 추진한 것이 이번이 처음은 아니다. 3년 전인 2015년에 조례제정 절차를 거쳐 2016년 1월에 공포된 예전의 학교자치조례가 교육부의 제소에 의한 대법원의 조례 무효 판결로 인해 제동이 걸린 상태이다1). 조례안의 일부가 위법으로 판정 받아 조례안 전체가 효력 부인되었기 때문에 전북교육청은 대법원에서 문제로 제시한 조항을 삭제하고, 일부 조항을 수정 보완하여 학교자치조례 제정을 재추진하게 된 것이다.

1) 전북교육청의 첫 번째 학교자치조례는 2015년 12월 14일에 전북도의회에서 의결되어 2016년 1월 4일 공포와 함께 시행에 들어갔다. 하지만 시행 다음날인 1월 5일에 교육부는 법령의 명시적 위임 없이 조례로 학교에 교사회, 직원회, 교무회의, 교원인사자문위원회 등 특정기구 설치를 의무화하는 것과. 법령의 위임 없이 교무회의가 사전 심의권을 행사하도록 한 것은 불법이며, 학교장의 학교 경영권을 침해할 가능성이 크다는 이유 등으로 전라북도교육감에게 재의를 지시했다. 이에 전라북도의회는 교육부의 재의 요구에 대하여 교육자치와 학교운영의 민주화, 지방의회의 조례제정 활동 등에 반한다고 주장하였다. 전라북도 교육감이 재의 요구를 받아들이지 않자, 교육부는 2016년 1월 13일 ｢전라북도학교자치조례｣에 대한 무효 확인 소송과 집행정지 가처분 신청을 대법원에 제출하여 2016년 2월 26일 집행정지결정을 받아 냈다. 대법원은 2017년 1월 15일에 조례의 교원인사자문위원회 관련 내용에 교원의 지위에 관한 사항(학교 내의 인사에 관한 사항)들이 포함되어 있는데, 교원의 지위에 관한 사항은 법률로 정하여 전국적으로 통일적인 규율이 필요한 것이고 국가가 이를 위하여 상당한 경비를 부담하고 있으므로, 이에 관한 사무는 국가사무로 보아야 할 것이어서 전라북도학교자치조례가 지방자치단체의 조례제정 범위를 넘어섰다고 판시하여, 조례를 무효화시켰다.



가. 학교자치 관련 시·도교육청 조례 제정과정

- 2019.09.18. 전라북도학교자치조례 시행규칙(전라북도교육규칙 제835호)- 2019.02.01. 전라북도학교자치조례 제정 시행(전라북도 조례 제4614호)- 2017.09.04. 경기도 학교자치조례가 상정 보류- 2017.01.25. 대법원 전북학교자치조례 무효 판결- 2016.01.04. 전라북도학교자치조례 공포- 2016.12.29. 대법원 광주 학교자치조례 무효 판결 - 2013.08. 대법원 광주 학교자치조례 효력 정지 결정- 2013.09. 광주 학교자치 조례 시행

나. 학교자치 조례 쟁점 사항

쟁점사항 조례안 비고제9조 교무회의5항

교무회의 심의결과 특별한 사유가 없을 때에는 이를 받아들인다.

초·중등교육법 제20조1항초·중등교육법 제32조

제9조 교무회의6항 1호

학교 규칙의 제·개정 교무회의 및 교원인사자문위원회 운영규정의 제·개정, 학교교육과정, 학교회계 등에 관한 사항

초·중등교육법 제8조초·중등교육법 제32조사립학교법 제16조-이사회의 기능

제9조 교무회의6항 2호 학교운영위원회에 부칠 교무안건에 관한 사항 초·중등교육법 제20조1항

초·중등교육법 제32조

제9조 교무회의6항 3호 학교 운영과 관련한 교직원의 제안 사항 초·중등교육법 제20조1항

교육자치법 제19조

제9조 교무회의6항 5호

자치기구 및 위원회에서 심의한 사항 중 전체교직원의 의견 수렴이 필요한 사항

초·중등교육법 제20조1항초·중등교육법 제32조

제9조 교무회의6항 6호 그 밖에 필요하다고 인정되는 사항 초·중등교육법 제20조1항

초·중등교육법 제32조

다. 법령에서 정한 공·사립학교의 제도적 차이

구분 공립 사립 관련 법 조항학교운영위원회 심의기구 자문기구 초·중등교육법 제32조 제2항

교원인사위원회 자문기구 심의기구 사립학교법 제53조의4 제1항

학칙 제·개정 학교의 장 학교법인 초·중등교육법 제8조 제1항초·중등교육법 제32조 제2항

예산/결산회계 학교의 장 학교법인 사립학교법 제29조 제4항

주제세션:

제도


2. 학교자치 조례 제정 과정에서 생긴 쟁점 해결 과정

가. 법률적 검토

1) 조례제정권의 범위 안에 있는 내용으로 2) 상위법에 위반되지 않도록 3) 교원인사에 관한 내용 삭제

나. 전라북도 학교자치 조례의 주요 내용

1) 제1장 총칙-목적, 용어의 정의, 학교운영의 원칙 가) 제3조(학교운영의 원칙) ① 학교의 장은 민주적인 학교문화의 조성을 위하여 학교교육

의 주체가 학교의 의사결정에 참여할 수 있도록 보장하여야 한다. ② 학교의 장은 교사가 교육의 내용과 방법, 평가 등에 관하여 법령의 범위에서 판단하고

결정한 사항을 존중하여야 한다. ③ 학교의 장은 교직원의 권리를 보장하고, 부당한 지시나 요구로부터 권리가 침해되지

않도록 하여야 한다. ④ 학교의 장은 학부모와 학생이 학교에 제시한 의견을 신의성실의 원칙에 따라 처리하여야 한다. 2) 제2장 자치기구–자치기구의 종류 등, 학생회, 학부모회, 교사회, 직원회학교운영위원회나 교무회의(校務會議)에 제안한 사항 중에서 해당 자치기구에 관련된 안건에

대한 사전 심의 권한이 있으며, 자치기구 운영을 위한 예산을 편성하도록 함 3) 제3장 교무회의 제9조(교무회의의 설치ㆍ구성 등) ① 학교에는 교직원 회의기구로서

교무회의(校務會議)를 둔다.② 교무회의의 참석 범위는 학교별 여건에 따라 정할 수 있다. ③ 교무회의는 학교의 장이 소집하며, 정기회의와 임시회의로 구분한다.④ 정기회의는 학기 중 월 1회 실시하고, 임시회의는 학교의 장 또는 교직원 4분의 1 이상의

소집 요청이 있는 경우 실시한다.⑤ 학교의 장은 교무회의를 주재하고, 사무 처리를 위해 소속 교직원 중에서 간사를 임명한다.제10조 (교무회의의 기능) 교무회의는 다음 각 호의 사항을 심의한다. 1. 학교 규칙의 제·개정, 교무회의 운영규정의 제·개정, 학교교육과정과 이에 소요되는 예산


에 관한 사항 2. 학교운영위원회에 부칠 교무 안건에 관한 사항 3. 학교 운영과 관련한 교직원의 제안 사항 4. 학교 내 각종 위원회 구성에 관한 사항 5. 자치기구에서 심의한 사항 중 전체 교직원의 의견 수렴이 필요한 사항 6. 그 밖에 학교의 장이 필요하다고 인정하는 사항제11조 (교무회의의 운영원칙 등) ① 교무회의는 교직원 각 구성원의 의견을 충분히 존중하고,

소통과 상호협력에 기초한 민주적인 방법과 회의의 일반원칙에 따라 운영하도록 한다. ② 학교의 장은 교무회의가 민주적으로 운영될 수 있도록 교무회의 운영규정을 제정한다. ③ 학교의 장은 교무회의의 심의결과에 대하여 특별한 사유가 없을 때에는 이를 받아들인다.

다만, 학교의 장은 교무회의의 심의결과에 이의가 있을 때 교무회의에 재논의를 요구할 수 있으며, 재논의의 절차 및 의사 결정에 관한 사항 등은 교무회의 운영규정으로 정한다.

4) 제4장 보칙 제12조(학교자치 지원) 교육감은 매년 학교의 민주적 운영 실태에 관한 조사를 실시하여 전라북도교육청 운영계획에 반영하고 그 개선을 위하여 적절한 조치를 취한다.

제13조 시행규칙 5) 부칙 – 시행일, 경과규정

3. 학교자치조례 제정의 의미

•교육기본법에 명시된 학교운영의 자율성을 실현하기 위해, 학생, 학부모, 교직원 등 학교교육 주체의 권리와 권한을 제도적으로 보장하기 위함

•단위학교의 민주적 운영을 위한 제도를 마련하기 위해 학교의 민주적 운영원칙을 제시 •자치기구를 구성하여 운영하고 예산을 편성·배분하여야 함 •학교의 민주적 운영실태를 조사하여 전라북도 교육정책에 반영하도록 하는 내용까지 포함 •교무회의(校務會議)를 정례화하고 심의기능을 강화 •학교자치와 민주시민교육을 연계함으로써 학교민주시민교육을 내실화하기 위한 정책을

추진하고 있음 •학교는 교육과정 운영을 통해 학생들이 민주시민의식을 함양하도록 해야 함은 물론 일상적

으로 민주주의를 배우고 실천하는 공간으로 운영되어야 함

주제세션:

제도


가. 소통과 협력의 민주적 학교문화 조성

1) 업무전달 위주의 회의에서 벗어나 모든 교직원이 의견을 자유롭게 개진할 수 있는 토론과 토의 방식으로 전환, 사전에 안건을 정해 진행하는 방식이 효과적임.

2) 회의는 각 구성원의 의견을 충분히 존중하고 소통과 상호협력에 기초하여 민주적인 회의방법과 회의의 일반원칙에 따라 운영

-회의 약속 정하기, 발언 독점하지 않기 3) 지식이 아닌 삶으로서 민주주의를 체험할 수 있는 학교 4) 월 1회 학부모회 임원과 간담회 5) 정기적인 학생자치회 회의결과 공유 및 임원진과의 정례적인 협의회 -건의사항 등

협의(수용 여부 및 답변, 실행방안 등 협의)-문서로 전달

나. 민주적 의사결정 구조의 마중물

1) 학교운영위원회 위상 정립 - 교육기본법 제5조 제2항 현재 법률에서 정한 유일한 자치기구 - 단위학교의 자율성과 창의성을 살리는 운영체제로서 학교자치를 견인하는 기능과 역할을

감당 - 학생대표 : 학교운영위원회, 교무회의에 참석하여 의견을 제시할 수 있음 - 각 자치기구에서도 학교운영위원회에 의견을 제시할 수 있도록 자치기구별 심의사항에

포함 2) 교무회의(校務會議) 사례 : 전주신동초등학교 교무회의 운영현황

가) 교무회의 회수(2012 ~ 2019학년도 현재까지)

학년도 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 비고

회수 3 10 10 10 10 10 10 9 업무포털

회의록 2 5 1 5 9 6 9 7 업무관리시스템

안건 정기1임시1

정기4임시1

정기1 정기4임시1

정기8임시1

정기5임시1

정기8임시1

정기7 내부결재


나) 교무회의 회의록 안건목록(내부결재 중심으로)

학년도 회의록 기록에 의한 안건목록 비고

2012 11.23 교무회의 운영규칙 제정12.03 교무회의 운영규칙 수정

임시정기

2013

03.08 친목회 규약, 학칙 및 생활규정 개정, 2013년 인사자문위원 선정, 명찰 패용, 기타토의09.27 2014학년도 혁신학교 공모, 학습준비물 구입 건, 학예회 건11.25 2014학년도 학년배정 및 업무분장 가배정, 기타 토의사항12.18 2014학년도 학년배정 및 업무분장 가배정(안), 2014학년도 친목 간사 선정 2014학년도 교육과정 사전협의사항, 기타 토의사항12.27 2014학년도 영어전문회화강사 배치 희망 여부, 기타토의사항

정기4

임시1

2014 04.02 교무회의 운영규칙 개정 : 원안개정 의견 없음 정기1

2015

05.11 2015학년도 학교평가 자체평가위원단구성, 공통지표, 자율지표 선정, 업무별담당교사 배정06.05 메르스 대책 관련 임시 교무회의09.07 인사관리 규정 개정10.12 각계 업무 추진 계획 안내11.02 각계 업무 추진 계획 안내12.07 2016학년도 업무배정 및 학년업무 조직

정기임시정기정기정기정기

2016

03.07 각계 업무 추진계획 안내, 2016학년도 인사위원회 위원 선출04.11 친목회 규약 정리 및 운영 방안 검토, 친목관련 행사 일정 조정05.09 각계 업무 추진계획 안내06.13 각계 업무 추진계획 안내07.04 인사 및 복무관련09.05 교원능력개발평가 위원회 교사 위원 선출, 녹색어머니회 활동 세대별로 모두 참여10.10 혁신학교 재정정을 위한 협의, 학교교권보호위원회 활동11.07 각계 업무 추진계획 안내05.24 성과상여금 심사위원회구성 및 평가기준 결정

정기8임시1

2017

03.06 각계 업무 추진 계획 안내, 보결규정 개정, 학운위 교원위원선출을 위한 선거관리위원 선출04.03 2017학년도 1차 추경예산안 검토 및 원안대로 통과시킴/ 보결규정 수정된 사항 통과07.03 교무회의 안건 없음09.04 교무회의를 매월 실시하지 않고 협의할 안건이 있을 때만 열자는 의견이 있음 나) 학교신문 발행 : 2학기부터 학교신문의 발행여부 – 토론·협의/안건상정하여 결정함09.28 2018학년도 운영 혁신+학교 공모12.11 가. 2018학년도 인사자문위원회규정 개정 나. 2018학년도 교육과정 운영 및 단위업무 조직

정기5임시1

학년도 회의록 기록에 의한 안건목록 비고

2018

03.12 학습만화를 포함한 만화책 대출 제한 건 - 만화(학습만화 포함)는 도서관에서만 열람하는 것으로 교사 대부분이 찬성 - 4 ~ 6학년 학생은 협의를 통해 논의해보고 결정하기로 함.04.04 안건 1) 교과연구회 운영에 필요한 연수비 추가지원 안건 2) 점심시간 시간 배정 - 3~6학년은 월별로 돌아가며 순서대로 급식을 실시하며 학년별로 10분의 간격을 두기로 함.06.11 안건: 교무행정업무 최적화를 위한 업무전담팀 구성가. 경과소개: 지난해 6차에 걸쳐 교무행정업무 최적화를 위한 다양한 논의가 있었고, 교사들이 수업과 학생 생활지도에 전력을 다하기 위해서는 행정실/ 교무업무 지원팀(교감/교무실무사)의 도움을 강조했으며, 업무전담팀 구성을 위한 의견을 조사했으나 다음해에 여유를 가지고 다시 협의하자고 합의함.07.03 교무회의 안건 없음07.17 2018학년도 2학기 5,6학년 점심시간 관련 학부모 및 학생 의견 조사

정기7임시1

주제세션:

제도


다. 학교장의 역할변화

1) 조정자(중재자) 역할- 교무회의의 결정사항을 수용할 때 교장에 대한 교직원들의 존경과 신뢰도가 높아지며,

교육주체들의 자존감이 높아져서 학교가 활력이 넘치게 됨- 교사회 ↔ 직원회간의 업무조정 관련 문제, 교사회 ↔ 학부모회간의 행사나 교육과정 관련,

학생회 ↔ 교사회 간의 교육과정 등(예:중간놀이, 점심시간, 포상 등)과 관련하여 상호간에 의견을 조정하는 역할 및 중재자 역할이 요구됨

09.08 2019학년도 업무에 관한 “업무경감TF”구성10.01 가. 안건 1: 업무정상화 TF 구성에 대한 추가 설명 및 질의응답 실시 나. 안건 2: 혁신더하기 학교 신청에 대한 안내 및 질의응답 실시 - 연구부장으로부터 혁신더하기 학교, 혁신학교 졸업 등에 대한 자세한 설명 후 장단점을 구체적으로 제시하여 찬반을 결정하는데 도움을 주었음. 다. 표결결과 - 두 가지 안건에 대한 표결결과 안건1.업무정상화 TF 구성은 찬성 28표, 반대 16표로 가결안건2 혁신더하기 학교는 찬성 17표, 반대 27표로 부결되었음. 라. 업무정상화 TF 구성원에 대한 추가 협의에서 교감, 행정실 1명, 교무실무사 1명, 학년대표 각 1명, 전담교사대표1명 총 10명으로 구성하는데 동의하고 마무리 함.12.11 가. 안건: 2018학년도 교원인사자문위원회 규정 개정건- 교원인사자문위원회 규정의 개정을 위한 협의회 결과를 안내한 뒤 개정안을 발표함. 나. 인사자문위원회 규정에 따른 의원 정족수 확인 - 본교 전체 교원 48명 중 41명이 참석하여 2/3이상 참여를 충족해 표결을 실시함 다. 표결결과-2018학년도 교원인사자문위원회 규정 개정건에 대한 표결결과 찬성 40표, 반대 1표로 가결되었음.

2019

03. 06 교무회의 안건 없음, 인성인권부장 : 학교생활규정 안내 및 학생자치 활성화 협조 건의사항: 주차장문제, 폐기물품 처리 안건 협의 후 종료05.08 각계 업무 추진 계획 안내 – 교무 안내, 부서별 안내, 교장 안내혁신더학기 학교 간담회 실시(연구부장)- 혁신학교 6년차인 본교의 추후 전개 방향을 바로 세우기 위한 간담회 실시- 담당 장학사로부터 혁신더학기 학교 안내 청취 및 질의응답 시간을 가짐06.03 각계 업무 추진 계획 안내 – 교무 안내, 부서별 안내 및 연수, 교감 안내- 학교자치기구-교사회 회칙 결정(표결처리)- 회원자격-(기간제교원 및 강사 포함건): 찬성 30표, 반대 11표로 가결됨- 교사회칙: 참석인원 전원 찬성으로 가결됨7.01 안건 1) 교사 자율연수비 지원범위 확대에 대한 안건 협의– 사례 및 규정에 대한 설명으로 문제점 안내- 교사 자율연수비 증액에 대한 필요성 공유, 예산편성시 반영 희망안건2) 혁신더하기 학교 신청여부에 대한 표결처리- 투표결과 총 48명 투표/찬성 33표, 반대 15표 가결되었음- 기타협의 : 학교규칙 개정을 위한 협의 실시9.16 복직교원 및 전입교직원 소개 및 인사, 각 부서별 안내- 기타협의 및 건의사항 : 시보기 조정 건의/ 교사회 협의11.4 교무, 연구, 2학년부장, 교감안내, 학교자치관련 연수- 학교폭력예방 및 해결 등 기여교원 가산점 선정을 위한 평가표 항목에 대한 의견수렴12.2 교육과정 워크숍 의견 정리 : 중간놀이, 점심시간 조정–학생, 학부모 의견 반영하기로업무분장 TF팀 구성 관련(총58명 중 44명 참여, 1안 28표, 2안 16표, 불참 6명, 기권 8명)-1안 인사자문위원회에 위임, 2안 업무분장 TF팀 구성

정기7


학교장학생회↕

학부모회↕

교사회↕

직원회

학교운영위원회(심의/의결)

교무회의(심의)

<그림 1> 학교의 민주적 의사결정구조 모델

2) 상호존중- 교직원의 자발적 참여 유도, 교사중심의 개방적 학교 조직풍토 조성- 교무회의 의장으로서 열린 자세로 회의를 주재, 허용적이고 상호 존중해주는 토의문화

정착 요구- 수평적 입장, 상호신뢰

3) 권한위임- 교감, 부장교사 및 담당교사에게 관련된 업무를 위임, 전문성 관련- 상호신뢰, 학교운영에 참여도 및 만족도 높음(주인의식)

라. 전문적학습공동체

- 집단지성을 발휘하여 민주적이고 합리적인 의사결정이 이루어짐(90%정도) - 교사 편의주의, 이기주의적인 의사결정 이루어짐(10%정도) - 모든 결정을 교사회가 주도하려고 하는 경향 있음 - 지속적이고 전문적인 학습, 토의 필요함 - 예 : 중간놀이, 점심시간, 학생 포상 등

주제세션:

제도


마. 민주적인 학교문화의 정착과 기대

- 단위학교가 학교실정에 맞게 자율적으로 결정하고 실행할 때 민주적인 학교문화를 기대할 수 있음

- 자치와 협력으로 학생을 민주시민으로 육성하는 것이 학교육의 궁극적 목적(교육기본법 제2조)

- 학교생활의 전 과정에서 일관성과 연속성을 갖고 실시될 수 있도록 민주적 학교문화조성에 특별한 관심을 기울여야 함

- 단위학교의 자율성과 전문성을 존중하여 자치역량을 강화하고 참여적 의사결정 구조가 이루어져 민주적 학교문화가 정착되어가고 있음

<그림 2> 학교자치로 추구하는 학교상

〈참고문헌〉정재균(2012). 학교자치 운영모델 개발. 전북교육정책연구소전라북도 학교자치 조례 제정을 위한 공청회 자료집(2018). 전라북도교육청제2회 교육정책네트워크 교육정책 토론회(2019). 교육정책네트워크학교자치 전문성 강화 워크숍 교재(2019). 전라북도교육청


<별첨 1> 학교자치조례 무효 판결문 요약

학교자치조례 무효 판결 사유(대법원 2017. 1.25.)

□ 본안판결가. 조례제정 대상에 대한 판단 - 조례 제정 가능: 자치사무, 단체위임사무(개별법령으로 위임) - 조례 제정 불가: 국가사무, 기관위임사무 - 자치사무와 국가사무의 구별: * 법령의 규정형식과 취지를 고려 * 전국적으로 통일된 처리를 요하는 사무인지 여부 * 경비부담과 최종책임귀속의 주체를 고려나. 교원인사자문위원회를 통한 교원인사규정 - 교원의 지위에 관련된 전입요청 및 전보유예의 기준설정과 대상자선정다. 교원의 지위는 법률로 정함 - 전국적으로통일적인 규율이 필요하고, 국가가 경비를 부담하므로 국가사무임 * 교원의 지위: 헌법 제31조제6항 * 교원의 신분보장: 공무원법 제43조제2항, 사립학교법 제56조제1항 * 교육재정확보: 교육기본법 제7조 * 교원의 보수: 교원의 지위향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법 제3조. 사립학교법 제43조제

1항 - 지방자치법은 교육, 체육, 문화, 예술 사무 외에 교원의 지위를 규정하지 않음.라. 조례안 제9조의 학교내의 교원인사자문위원회 규정은 법령의 위임 없이 국가사무에 관해

조례를 정한 것으로 조례제정권을 벗어나 위법임.

□ 결론조례안 제9조가 위법하여 효력이 없으므로 조례안 의결 전부 효력이 부인되어야 함.

※ 위 조례안 제9조를 삭제하여 재추진하고 있음

주제세션:

제도


<별첨 2> 학교자치조례 관련 법령

1. ｢헌법｣제31조 ④교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.

2. ｢교육기본법｣제2조(교육이념) 교육은 홍익인간의 이념 아래 모든 국민으로 하여금 인격을 도야하고 자주적 생활능력과 민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 함으로써 인간다운 삶을 영위하게 하고 민주국가의 발전과 인류공영의 이상을 실현하는 데에 이바지하게 함을 목적으로 한다.제5조(교육의 자주성 등) ① 국가와 지방자치단체는 교육의 자주성과 전문성을 보장하여야 하며, 지역 실정에 맞는 교육을 실시하기 위한 시책을 수립ㆍ실시하여야 한다. ② 학교운영의 자율성은 존중되며, 교직원ㆍ학생ㆍ학부모 및 지역주민 등은 법령으로 정하는 바에 따라 학교운영에 참여할 수 있다.제13조(보호자) ②부모 등 보호자는 보호하는 자녀 또는 아동의 교육에 관하여 학교에 의견을 제시할 수 있으며, 학교는 그 의견을 존중하여야 한다.

3. ｢교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법｣제2조(교원에 대한 예우) ① 국가, 지방자치단체, 그 밖의 공공단체는 교원이 사회적으로 존경받고 높은 긍지와 사명감을 가지고 교육활동을 할 수 있는 여건을 조성하도록 노력하여야 한다. ② 국가, 지방자치단체, 그 밖의 공공단체는 교원이 학생에 대한 교육과 지도를 할 때 그 권위를 존중받을 수 있도록 특별히 배려하여야 한다.

4. ｢초․중등교육법｣제8조(학교 규칙) ① 학교의 장(학교를 설립하는 경우에는 그 학교를 설립하려는 자를 말한다)은 법령의 범위에서 학교 규칙(이하 "학칙"이라 한다)을 제정 또는 개정할 수 있다. ② 학칙의 기재 사항과 제정ㆍ개정 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.[전문개정 2012. 3. 21.]제17조(학생자치활동) 학생의 자치활동은 권장·보호되며, 그 조직과 운영에 관한 기본적인 사항은 학칙으로 정한다.제20조(교직원의 임무) ① 교장은 교무를 통할(統轄)하고, 소속 교직원을 지도ㆍ감독하며, 학생을 교육한다.


② 교감은 교장을 보좌하여 교무를 관리하고 학생을 교육하며, 교장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때에는 교장의 직무를 대행한다. 다만, 교감이 없는 학교에서는 교장이 미리 지명한 교사(수석교사를 포함한다)가 교장의 직무를 대행한다. ③ 수석교사는 교사의 교수ㆍ연구 활동을 지원하며, 학생을 교육한다. ④ 교사는 법령에서 정하는 바에 따라 학생을 교육한다. ⑤ 행정직원 등 직원은 법령에서 정하는 바에 따라 학교의 행정사무와 그 밖의 사무를 담당한다.[전문개정 2012. 3. 21.]제31조(학교운영위원회의 설치) ① 학교운영의 자율성을 높이고 지역의 실정과 특성에 맞는 다양하고도 창의적인 교육을 할 수 있도록 초등학교·중학교·고등학교 및 특수학교에 학교운영위원회를 구성·운영하여야 한다.제32조(기능) ① 국립ㆍ공립 학교에 두는 학교운영위원회는 다음 각 호의 사항을 심의한다. 1. 학교헌장과 학칙의 제정 또는 개정 2. 학교의 예산안과 결산 3. 학교교육과정의 운영방법 4. 교과용 도서와 교육 자료의 선정 5. 교복ㆍ체육복ㆍ졸업앨범 등 학부모 경비 부담 사항 6. 정규학습시간 종료 후 또는 방학기간 중의 교육활동 및 수련활동 7. ｢교육공무원법｣ 제29조의3제8항에 따른 공모 교장의 공모 방법, 임용, 평가 등 8. ｢교육공무원법｣ 제31조제2항에 따른 초빙교사의 추천 9. 학교운영지원비의 조성ㆍ운용 및 사용 10. 학교급식 11. 대학입학 특별전형 중 학교장 추천 12. 학교운동부의 구성ㆍ운영 13. 학교운영에 대한 제안 및 건의 사항 14. 그 밖에 대통령령이나 시ㆍ도의 조례로 정하는 사항 ② 사립학교의 장은 제1항 각 호의 사항(제7호 및 제8호의 사항은 제외한다)에 대하여 학교운영위원회에 자문하여야 한다. 다만, 제1호의 사항에 대하여는 학교법인이 요청하는 경우에만 자문한다. ③ 학교운영위원회는 제33조에 따른 학교발전기금의 조성ㆍ운용 및 사용에 관한 사항을 심의ㆍ의결한다.[전문개정 2012. 3. 21.]

5. ｢초․중등교육법시행령｣제9조(학교규칙의 기재사항 등) ①법 제8조의 규정에 의한 학교의 학교규칙(이하 "학칙"이라 한다)에는 다음 각 호의 사항을 기재하여야 한다. 8. 학생자치활동의 조직 및 운영

주제세션:

제도


제30조(학생자치활동의 보장) 학교의 장은 법 제17조의 규정에 의한 학생의 자치활동을 권장·보호하기 위하여 필요한 사항을 지원하여야 한다.제59조의4(의견수렴 등) ① 국·공립학교에 두는 운영위원회는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 심의하려는 경우 국립학교의 경우에는 학칙으로, 공립학교의 경우에는 시·도의 조례로 정하는 바에 따라 미리 학부모의 의견을 수렴하여야 한다. <개정 2017. 12. 29.> 1. 법 제32조제1호, 제5호, 제6호, 제9호 또는 제10호에 해당하는 사항 2. 그 밖에 국립학교의 경우에는 학칙으로, 공립학교의 경우에는 시·도의 조례로 미리 학부모의 의견을 수렴하도록 정한 사항 ② 국·공립학교에 두는 운영위원회는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 심의하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우 학생 대표 등을 회의에 참석하게 하여 의견을 들을 수 있다. <개정 2017. 12. 29.>1. 법 제32조제1호, 제6호 또는 제10호에 해당하는 사항2. 그 밖에 학생의 학교생활에 접하게 관련된 사항 ③ 국·공립학교에 두는 운영위원회는 국립학교의 경우에는 학칙으로, 공립학교의 경우에는 시·도의 조례로 정하는 바에 따라 학생 대표가 학생의 학교생활에 관련된 사항에 관하여 학생들의 의견을 수렴하여 운영위원회에 제안하게 할 수 있다.

6. ｢지방자치법｣ 제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다. ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다. <개정 2007. 4. 6., 2007. 5. 17., 2009. 12. 29., 2011. 7. 14., 2017. 4. 18.>제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다. 제172조(지방의회 의결의 재의와 제소) ① 지방의회의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 판단되면 시ㆍ도에 대하여는 주무부장관이, 시ㆍ군 및 자치구에 대하여는 시ㆍ도지사가 재의를 요구하게 할 수 있고, 재의요구를 받은 지방자치단체의 장은 의결사항을 이송받은 날부터 20일 이내에 지방의회에 이유를 붙여 재의를 요구하여야 한다. ② 제1항의 요구에 대하여 재의의 결과 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 의결사항은 확정된다. ③ 지방자치단체의 장은 제2항에 따라 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단되면 재의결된 날부터 20일 이내에 대법원에 소를 제기할 수 있다. 이 경우 필요하다고 인정되면 그 의결의 집행을 정지하게


하는 집행정지결정을 신청할 수 있다. ④ 주무부장관이나 시ㆍ도지사는 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단됨에도 불구하고 해당 지방자치단체의 장이 소(訴)를 제기하지 아니하면 그 지방자치단체의 장에게 제소를 지시하거나 직접 제소 및 집행정지결정을 신청할 수 있다. ⑤ 제4항에 따른 제소의 지시는 제3항의 기간이 지난 날부터 7일 이내에 하고, 해당 지방자치단체의 장은 제소지시를 받은 날부터 7일 이내에 제소하여야 한다. ⑥ 주무부장관이나 시ㆍ도지사는 제5항의 기간이 지난 날부터 7일 이내에 직접 제소할 수 있다. ⑦ 제1항에 따라 지방의회의 의결이 법령에 위반된다고 판단되어 주무부장관이나 시ㆍ도지사로부터 재의요구지시를 받은 지방자치단체의 장이 재의를 요구하지 아니하는 경우(법령에 위반되는 지방의회의 의결사항이 조례안인 경우로서 재의요구지시를 받기 전에 그 조례안을 공포한 경우를 포함한다)에는 주무부장관이나 시ㆍ도지사는 제1항에 따른 기간이 지난 날부터 7일 이내에 대법원에 직접 제소 및 집행정지결정을 신청할 수 있다. ⑧ 제1항에 따른 지방의회의 의결이나 제2항에 따라 재의결된 사항이 둘 이상의 부처와 관련되거나 주무부장관이 불분명하면 행정안전부장관이 재의요구 또는 제소를 지시하거나 직접 제소 및 집행정지결정을 신청할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

7. ｢지방교육자치에 관한 법(교육자치법)｣제19조(국가행정사무의 위임) 국가행정사무 중 시ㆍ도에 위임하여 시행하는 사무로서 교육ㆍ학예에 관한 사무는 교육감에게 위임하여 행한다. 다만, 법령에 다른 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.

8. ｢사립학교법｣제16조(이사회의 기능) ①이사회는 다음 각호의 사항을 심의ㆍ의결한다. <개정 1981. 2. 28., 1986. 5. 9., 1990. 4. 7., 2016. 2. 3.> 1. 학교법인의 예산ㆍ결산ㆍ차입금 및 재산의 취득ㆍ처분과 관리에 관한 사항 2. 정관의 변경에 관한 사항 3. 학교법인의 합병 또는 해산에 관한 사항 4. 임원의 임면에 관한 사항 5. 학교법인이 설치한 사립학교의 장 및 교원의 임용에 관한 사항 6. 학교법인이 설치한 사립학교의 경영에 관한 중요사항 7. 수익사업에 관한 사항 8. 기타 법령이나 정관에 의하여 그 권한에 속하는 사항 ②이사장 또는 이사가 학교법인과 이해관계가 상반하는 때에는 그 이사장 또는 이사는 당해 사항에 관한 의결에 참여하지 못한다. 제29조(회계의 구분) ①학교법인의 회계는 그가 설치ㆍ경영하는 학교에 속하는 회계와 법인의 업무에 속하는 회계로 구분한다.

주제세션:

제도


②제1항의 규정에 의한 학교에 속하는 회계는 이를 교비회계와 부속병원회계(附屬病院이 있는 경우에 한한다)로 구분할 수 있고, 교비회계는 등록금회계와 비등록금회계로 구분하며, 각 회계의 세입ㆍ세출에 관한 사항은 대통령령으로 정하되 학교가 받은 기부금 및 수업료 기타 납부금은 교비회계의 수입으로 하여 이를 별도 계좌로 관리하여야 한다. <개정1999. 1. 21., 2011. 7. 25., 2013. 1. 23.> ③제1항의 규정에 의한 법인의 업무에 속하는 회계는 이를 일반업무회계와 제6조의 규정에 의한 수익사업회계로 구분할 수 있다. ④제2항의 규정에 의한 학교에 속하는 회계의 예산은 당해 학교의 장이 편성하고 다음 각 호의 절차에 따라 확정ㆍ집행한다.<개정2005. 12. 29., 2013. 1. 23., 2015. 3. 27., 2019. 12. 3.> 2. ｢초ㆍ중등교육법｣ 제2조에 따른 학교: 학교운영위원회의 자문을 거친 후 이사회의 심사ㆍ의결로 확정하고 학교의 장이 집행한다. 3. 유치원: ｢유아교육법｣ 제19조의3에 따른 유치원운영위원회의 자문을 거친 후 학교의 장이 집행한다. 다만, 유치원운영위원회를 두지 아니한 경우에는 학교의 장이 집행한다. 제53조의4(교원인사위원회) ①각급학교(初等學校ㆍ고등기술학교ㆍ高等公民學校ㆍ幼稚園과 이들에 準하는 各種學校를 제외한다)의 교원(학교의 장을 제외한다)의 임용 등 인사에 관한 중요사항을 심의하기 위하여 당해 학교에 교원인사위원회를 둔다. <개정1990. 4. 7., 1995. 12. 29., 2000. 1. 28., 2005. 12. 29., 2016. 2. 3., 2019. 12. 3.> ②교원인사위원회의 조직ㆍ기능과 운영에 관하여 필요한 사항은 학교법인 및 법인인 사립학교경영자의 경우에는 정관으로, 사인인 사립학교경영자의 경우에는 규칙으로 정한다. <개정 1990. 4. 7.>

▣ 각급학교 현황2019. 03. 01. 기준

학교급 구분 유치원 초등학교 중학교 고등학교 특수학교 기타 계학교수 512 424 209 133 10 10 1,298학생수 22,026 97,911 48,781 56,887 1,135 1,920 228,660교원수 761 7,337 4,439 5,176 350 168 18,231

사립비율(%) 0 117개교 34.5%


학교자치기구 법제화의 의미와 과제

참교육연구소 김민석

Ⅰ. 들어가며

해방 후 제헌의회에서 교육법이 제정된 후 70년이 지났다. 70년 공교육, 긴 역사라 할 수 없지만 짧은 시간은 아니다. 일본 제국주의 지배에서 벗어난 대한민국은 많은 부문에서 민주적인 성취를 이뤄냈다. 그런데도 학교 현장은 여전히 ‘민주주의’, ‘자치’가 핵심 화두이다.

문재인 정부는 ‘교육민주주의 회복 및 교육자치 강화’를 국정과제로 제시했다.1) 교육부와 시도교육감협의회는 제1회 교육자치 정책 협의회에서 ｢교육자치 및 학교자율화 추진계획｣을 발표했다. 시도교육감협의회 사무국은 법률정비 기본 방향을 국가중심에서 지방중심, 행정중심에서 교육중심, 교육의 자주성, 민주성 강화로 정한 바 있다.2)

교육 민주주의 성취를 위한 교육자치, 학교자치 논쟁이 뜨겁다. 국가사무라는 논리로 중앙정부가 독점해 온 초ㆍ중등교육에 관한 권한을 지방정부와 시도교육감에게 이양하는 개정 또는 제정 법률안이 논의되고 있다. 단위 학교 민주화를 위한 학교자치 조례안 제정 작업이 진행되고 있다.

매우 고무적인 논쟁이다. 하지만 이 모든 과정에 아쉬움이 있다. 허전함이 크다. 핵심을 놓친 것은 아닌지 의문이다. 무엇 때문일까?

학교의 존재 이유는 학생이다. 교육기본법 제2조(교육이념)와 교육부 고시 교육과정 총론에 따르면 초ㆍ중등학교의 핵심 교육목표는 민주시민의 자질과 태도를 기르는 일이다. 민주시민의 자질과 태도 함양은 교과서 책갈피 속의 이론만으로 가능하지 않다. 학교의 모든 일상과 교육 활동을 통해 민주적인 체험이 가능해야 한다. 학교 현장이 민주적인 공동체를 이룰 때 가능한 일이다. 교육당사자인 학생, 학부모, 교사의 민주적 공동체, 학교자치의 다른 이름이다. 교육자

1) 문재인 정부의 100대 국정과제 중 76번째 과제 : 교육 민주주의 회복 및 교육자치 강화2) 유·초·중등교육 분야 법령 정비를 위한 현장 토론회. 2019.8.19. 전국시도교육감협의회


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학교자치기구 법제화 | 135

치, 학교자치 관련 모든 논쟁의 중심에는 학생이 자리매김해야 한다.

Ⅱ. 학교자치기구 법제화의 의미

1. 학교자치기구 법제화 왜 필요한가?

학교자치와 교육부2013년 광주광역시의회, 2015년 전라북도의회는 학교자치조례를 의결했다. 학생회, 학부모

회, 교사회 등의 자치기구를 구성하고 자율적인 활동을 보장하는 내용을 담고 있다. 시도교육청과 핵심 교육당사자인 학생, 학부모, 교사의 열망을 담은 학교자치 조례는 피어보지도 못하고 사라졌다.

교육부가 대법원에 조례 무효소송을 제기했고, 대법원의 판결로 모두 무효가 된 것이다. 지방자치법에 따르면 지방자치단체가 조례를 제정할 수 있는 사항은 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에서 자치단체에 위임된 위임사무에 한정된다. 대법원은 조례의 내용이 교원지위 등에 관한 국가사무를 다루고 있는데 조례로 정할 수 있도록 상위 법령의 위임이 없으므로 조례 제정권의 범위를 벗어난 위법이라 판결했다. 현행 법령의 개정 또는 새로운 법률의 제정 없이 실효성 있는 학교자치는 불가능함을 상징적으로 보여 주는 장면이다. 대법원판결의 시사점은 교육 관련 핵심 사안은 중앙정부가 관장하는 국가사무라는 것, 주민 직선으로 선출된 교육감은 단위 학교 구성원들이 민주적, 자치적으로 교육 활동을 전개할 수 있는 자치조례의 제정조차 쉽지 않다는 현실이다.

학교자치 조례에 대한 교육부의 무효소송이 상징하는 의미는 무엇일까?지방자치단체를 상대로 소송전을 불사할 만큼, 교육자치와 학교자치에 대한 교육의 강력한

반대 의지를 보여 준 것이다. 학교자치에 대한 반대가 아니라 법령의 위임이 없는 조례 제정권의 문제였다면 소송 이후 교육부는 정부 발의 입법 등으로 학교자치에 대한 노력을 기울일 수 있었다. 하지만 학교자치, 교육자치 관련 교육부의 실효성 있는 움직임을 찾을 수 없었다. 핵심 교육당사자인 학생, 학부모, 교사의 기본적 교육활동 참여를 보장하는 학교자치조례에 대해 무효소송, 교육부의 존재 이유를 상실한 행위였다.


2. 국가사무 논리와 교육자치, 학교자치

우리 헌법(제31조 6항)에서는 교육제도, 교육재정, 교원지위에 관한 사항은 반드시 법률로 정하도록 규정하고 있다. 교육제도ㆍ교육재정ㆍ교원지위 법률주의는 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성, 자율성을 보장하기 위함이다. 국민의 대의 기구인 입법부가 제정한 법률이 아닌 행정부 또는 사학법인의 임의 규정으로 국민의 교육권을 억압하지 못하도록 하는 취지이다. 초ㆍ중등교육에 관한 모든 권한을 중앙정부가 독점하도록 함이 아니다.

국민의 교육권은 헌법상의 기본권이다. 국민의 교육받을 권리를 보장하기 위해 중앙정부는 교육시설, 교육재정 등의 토대를 구축할 의무가 있다. 교육에 관한 모든 결정권을 독점하거나 시민의 교육권 행사를 적극적으로 방해하거나 개입해서는 안 된다.

현행 교육 관련 법령은 초ㆍ중등교육에 관한 핵심 권한을 장관에게 부여하고 있다. 1991년 지방교육자치에 관한 법률(교육자치법)이 제정된 지 18년째이다. 교육감을 국민의 직접 선거로 선출한 지도 10년이 지났다. 하지만 초ㆍ중등 교육에 관한 핵심 사항은 국가사무라는 논리로 여전히 중앙정부가 독점하고 있다. 시민으로부터 직접 선출된 교육감은 국민의 교육권 실현을 위한 실효성 있는 교육자치, 학교자치를 운영할 권한이 없다.

초ㆍ중등교육 관련 핵심 사항은 국가사무임이 분명하다. 그러나 국가가 독점할 사무가 아니다. 국민의 참여를 통해 결정되고 운영할 사무이다. 학생의 참여가 핵심이다. 미래 사회를 위해 무엇을 어떻게 배울 것인지 학생과 보호자의 의사가 충분히 반영되어야 한다. 이를 위해서는 시ㆍ도 단위의 교육자치, 학교 단위의 학교자치 실현이 필수 조건이다.

3. 학교장의 통할권과 학교자치

학교장이 모두를 거느리고 다스리는 학교, 학교자치는 가능한가?

통할권!‘모두를 거느리고 다스리는 권한’을 말한다. 일본 제국주의 지배 이데올로기를 확대, 재생산하는 역할을 부여받았던 식민지 시대의 학교에

선 모두를 거느리고 다스리는 통할권은 학교장에게 필수적 권한이다. 식민지배 사상을 최일선에서 전파하는 사령관, 학교장에게 부여된 핵심 역할이다. 교사와 학생은 사령관의 명령에 충실히 복종해야만 하는 존재였다.

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안타깝게도 일제로부터 독립했지만, 학교는 식민 잔재에서 벗어나지 못했다. 모두를 거느리고 다스리는 『통할권』을 지닌 학교장. 학교장의 『명』을 받아 학생을 교육하는 교사. 1949년 제정되어 1998년 폐지된 교육법 75조의 내용이다. 해방 후 50년, 교육법 시대의 학교는 이러했다.

1998년 교육법이 폐기되고 교육기본법, 초ㆍ중등교육법, 고등교육법이 제정되었다. 교육법 폐기는 교육정책의 새로운 패러다임의 예고였다. 1995.5.31. 김영삼 정부는 이른바 ｢5.31 교육개혁안｣을 발표했다. 개혁안의 주요 슬로건은 평생교육, 열린 교육, 수요자 중심, 자율성, 다양화, 특성화, 정보화였다. 누구나, 언제, 어디서나 원하는 교육을 받을 수 있는 열린 교육, 평생학습사회 구축을 위한 법률정비 과정에서 교육법이 폐기되고 교육기본법과 초ㆍ중등교육법이 탄생했다.

학교 현장은 얼마나 달라졌는가? 교육 민주주의, 교육자치, 학교 자율화는 진전이 있었는가?안타깝게도 현실은 달라진 것이 없다. 문민정부의 교육개혁안은 신자유주의 교육의 전면 도입이

었다. 교육공급자, 교육소비자, 수요와 공급의 경제 논리가 도입되었다. 교육 주체의 참여와 협력을 통한 민주적 학교운영이 아닌 경쟁 논리가 우선한 결과, 학교 현장은 아우성이 넘친다.

｢학교운영의 자율성은 존중되며, 교직원·학생·학부모 및 지역 주민 등은 법령이 정하는 바에 의하여 학교운영에 참여할 수 있도록 하겠다.｣ 교육기본법의 제정 이유이다.

｢그동안 확정·발표된 교육개혁 방안에서 초·중등교육 분야에 관하여 국민의 교육받을 권리를 강화하고, 국민 중심의 교육으로의 변화를 지향하는 많은 방안이 발표·시행됨에 따라 이의 제도화를 위한 법적 근거를 명확히 하여 교육개혁 방안의 제도화를 위한 법적 기반을 마련하려는 것.｣ 초·중등교육법의 제정 이유이다.

교육기본법, 초ㆍ중등교육법 제정으로 학교운영의 자율성을 강조했지만, 학교 현장은 교육법 시대와 달라진 것이 별로 없다. 모두를 거느리고 다스리는 학교장의 통할 체제는 강고히 지속했고, 학교 구성원의 자치적 참여 보장은 없었다. 달라진 것이 있다면 교사의 법적 임무가 학교장의 ‘명’이 아닌 ‘법령’에 따라 학생을 교육하는 것으로 변경되었지만, 관련 법령은 학교장의 ‘명’에 따라 교육하는 시절과 달라진 것이 없다.

초ㆍ중등교육법에 따라 교육과정 결정권, 교과서 검ㆍ인정권, 교육청 및 학교평가권, 학업성취도 평가권, 학교생활기록부 작성 및 관리권을 지닌 장관은 사실상 초ㆍ중등교육을 지배한다. 공ㆍ사립학교 지도ㆍ감독권, 학교평가권, 교육과정 운영과 교수ㆍ학습 방법 등에 관한 장학 지도권을 지닌 교육감은 단위 학교의 일상적 교육활동을 지배한다. 단위 학교는 통할권이라는 막강한 권한을 부여받은 학교장에 의해 운영된다. 교직원 지도 감독권, 학생징계권뿐만 아니라


학생지도 및 학업성취도와 인성을 관찰하고 평가할 권한마저 교장에게 부여하고 있다.

교육활동 관련, 교사에게 부여된 권한은?교사의 핵심 임무는 수업과 생활교육이다. 하지만 수업, 생활교육 관련 교사에게 부여된

법적 권한은 존재하지 않는다. 교사의 핵심 업무인 성취도 평가, 생활지도마저 학교장의 권한이다. ‘법령에 따라 학생을 교육’하는 교사의 법적 임무는 사실상 학교장의 명령에 따라 학생을 교육하는 것과 다를 바 없다.

학부모에게는 어떠한 교육권이 보장되고 있는가?학부모는 학생의 교육에 관하여 의견을 제시할 수 있으며, 학교는 그 의견을 존중하여야

한다. 교육기본법 제13조의 내용이다. ‘의견 제시’와 ‘존중’, 대한민국 학부모에게 부여된 법적 권리다. 교육자치, 학교자치 없는 대한민국 학부모에겐 이러한 추상적 권리만 존재한다. 초ㆍ중등교육법에 따라 구성된 학교운영위원회는 학교 자치기구와는 너무나 거리가 멀다.

학생에게는 어떠한 교육권이 보장되고 있는가?학생의 인권은 존중되고 보호되어야 한다. 교육기본법 제12조의 내용이다. 학생의 자치활동

은 권장ㆍ보호되며, 그 조직과 운영에 관한 기본적인 사항은 학칙으로 정한다. 초ㆍ중등교육법 제17조의 내용이다. 교육기본법, 초ㆍ중등교육법에서 학생은 ‘존중’과 ‘보호’의 대상일 뿐, 자치적으로 참여할 권리는 존재하지 않는다. 학습권은 헌법에서 보장하고 있는 기본권 중의 기본권이다. 그러나 대한민국 학생에게는 학습할 의무만 있을 뿐, 학교 운영에 참여할 권리가 없다.

헌법 제86조에 따라 국무총리는 “행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정 각부를 통할”한다. 정부조직법 제26조에 따라 “대통령의 통할하에 18개의 행정 각부”를 둔다. 우리나라 헌법과 법령에서 통할권은 대통령과 국무총리에게만 부여된 권한이다.

민주공화국의 대통령과 국무총리에게 행정부를 ‘통할’할 권한이 적절한지는 논외로 하자. 국민을 직접 거느리고 다스리기 위한 통할권이 아닌 국민에게 봉사할 ‘행정 각부’를 통할하는 취지이므로 일면 수긍할 여지도 있다.

그런데 학교장에게 전체를 거느리고 다스리는 통할권, 왜 필요한가? 학교는 국민의 교육권이 직접 실행되는 곳이다. 학교의 존재 이유이자 핵심 구성원은 학생이

다. 학생 교육을 위해 학부모, 교직원, 모든 구성원이 민주적으로 협력할 공간이다. 민주시민의

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자질을 기르기 위한 체험과 학습의 공간이다. 통할권이라는 법적 권한이 존재할 이유도 존재해서도 안 될 공간이다.

교육을 통해 국민을 지배하겠다는 제국주의, 전제주의 국가가 아닌 민주공화국이라면 학교장의 통할권부터 즉각 폐지해야 한다. 학교자치의 필수 조건이다.

4. 학교운영위원회의 한계

1998년 교육법을 폐지하고 초ㆍ중등교육법을 제정하면서 학교운영위원회가 처음으로 도입됐다. 학교운영의 자율성을 높이고 지역의 실정과 특성에 맞는 다양한 교육을 창의적으로 실시하기 위한 목적이다.

학교장 1인이 모든 학교 업무를 통할하는 교육법 50년 이후 획기적인 변화였다. 학교 예산, 학교교육과정, 학교규칙 등 주요 사안을 학부모, 교원, 지역의 대표가 협의하는 시스템은 민주적 학교운영의 혁신적 변화였다.

하지만 학교운영위원회의 한계는 분명했다. 교육자치, 학교자치의 관점에서 도입된 시스템이 아니었기 때문이다. 핵심 교육당사자인 학생, 학부모, 교사의 의견을 실질적으로 반영할 수 있는 대표성과 권한이 미약했다. 핵심 당사자인 학생의 참여가 원천 배제된 것, 치명적 결함이다. 초·중등학교의 핵심 목표인 민주시민의 자질과 태도를 기르는 과제는 애초 고려 대상이 아니었다.

2003년 1월 스위스 제네바에서 열린 유엔 아동권리위원회는 대한민국의 아동권리협약 이행 상황을 심의한 후 ‘시도별 교육위원회와 학교운영위원회 학생 참여 미보장’ 등을 지적하며 정부의 협약 이행 부족을 평가했다. 16년이 지난 현재, 대한민국 정부는 학생의 교육활동 참여에 대한 실효성 있는 정책을 마련하지 않고 있다.

대한민국은 1999년 11월 『아동의 권리에 관한 협약』을 비준하였으므로 국내법과 같은 효력을 갖는다. 정부는 협약 실현을 위한 의무를 다해야 한다.

Ⅲ. 독일 헤센주 학교법을 통해 살펴본 학교자치

1. 교육과정 (4조~10조)

주 교육문화부는 핵심 교육과정을 제공하고, 단위 학교는 핵심 교육과정의 내용을 구체화하여


학교 교육과정을 개발하고 교수학습계획을 수립한다.핵심 교육과정은 진급과 졸업을 위한 교육기준으로 교육 활동 목표, 개별교과목별 습득 능력과

수준을 구체적으로 서술한 것이다. 주 학교회에 통보되고 협의와 검토를 받는다. 주 학부모회는 핵심 교육과정에 대한 동의권을 행사한다.

학교가 학생에게 교육할 핵심 내용은 ‘자신과 남을 위해 배우고 성취하려는 의지뿐만 아니라 협동과 사회적 행동을 할 수 있는 능력을 발달(교육이념 2조)’시키는 일이다. 이를 위해 개별 학교의 자율성이 보장된다.

2. 감독기관 (92조~98조)

최상위 학교 감독기관은 주 정부의 교육문화부, 하위 학교 감독기관은 주 교육청이다. 학교운영자에 대한 법적 감독은 지방자치단체 감독기관이 맡는다. 감독기관의 과제는 교육목표의 실현, 학교평가 결과의 비교, 교육 경로의 유동성 보장을 통해 학교 활동의 질을 보장하는 것이다. 감독의 목표 및 내용에 대해 학교와 합의하고 학교가 자치적으로 과제를 실현하도록 조언, 지원한다. 학교는 합의된 목표를 기초로 감독기관에 설명서를 제출한다.

학교법 99조에서 정한 교육문화부의 위상은 ‘학교발전 담당자’이다. 주 교육문화부의 계획과 과제는 학교의 지속적 발전을 촉진하는 일이다. 이를 위해 주 교육청, 교육발전연구원, 교사연수 기관, 기타 협의회와 긴 하게 협력하여 학교발전을 촉진한다.

주 교육문화부는 주 교육청에 대해 직접, 학교에 대해 간접적으로 ‘전문 감독’과 복무감독을 수행한다. 학교법 92조에서 정하고 있는 공립학교에 대한 감독 사항은 전문 감독, 행정과 운영에 대한 감독, 복무감독, 기숙사 감독이다.

전문 감독이란(93조) 학교가 자치적으로 결정한 내용이 법, 행정 규정, 감독기관의 규칙, 학교의 프로그램에 어긋날 경우, 해당 결정 내용을 감독기관이 폐지할 수 있는 권한을 말한다. 감독기관은 학교의 결정이 절차와 법규에 위배 될 때, 잘못된 전제조건 또는 무관한 상황들로부터 산출되었을 때, 교육기본법, 일반적인 평가 기준, 양성평등기본법에 어긋날 때 폐지할 수 있다.

주 교육청은 학교에 대한 ‘전문 감독’과 복무감독을 실시한다. 주 교육청은 교장 인력공급에 대한 책임이 있고, 교사연수와 재교육을 담당한다. 교사연수와 재교육은 모든 주의 공통적인 중점 과제로 규정을 통해 시행되거나 지방자치단체장에게 위임된다.

학교는 중앙정부의 행정명령, 시도교육청의 행정 지침이 아닌 학교별 다양한 협의회, 자치기구

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의 의사 결정에 따라 운영된다. 협의회의 결정이 법령이나 규정에 어긋날 때 학교장은 이의를 제기해야 한다. 만약 학교장이 이의를 제기하지 않을 때 감독기관은 직접 이의를 제기할 권한과 의무가 있다. 독일 학부모회는 동의권, 청문권이 보장된다. 동의권, 청문권이 거부될 때 주 교육청에 조정을 요청할 수 있다.

모든 감독의 범위와 방법은 교사의 교육적 자유(제86조 2항과 3항)와 학교의 교육자치 책임(제127조)을 보장하는 범위 안에서 이루어져야 한다.

3. 학교운영자 (137조~141조)

헤센주 학교법에 따르면 공립학교의 운영자는 지방자치단체이다. 지방자치단체는 학교운영자로서 학교 설치, 폐교, 학교 운영비, 관리 등에 관한 권한과 책임을 지닌다. 교사 외 심리상담사, 학교복지사, 관리인, 청소부 등의 인건비와 장학금도 지방자치단체가 부담한다.

학교운영자는 자치행정의 의무와 권리를 행사한다. 특별한 다른 규정이 없는 한 군ㆍ읍면동ㆍ지방자치단체 규정, 헤센 법, 단체 정관에 의해 학교를 관리한다. 학교운영자는 주ㆍ군, 읍면동 규정에 따라 학교위원회를 구성한다. 학교위원회에는 교사, 부모, 학생, 그리고 공공 법률단체, 종교단체의 대표자가 참여한다. 학교운영자는 학교 학부모회, 학교 학생회, 시군 학부모회, 시군 학생회 운영에 필요한 비용, 교통비 등을 부담한다.

4. 학교운영진 (제87조)

학교운영진은 교장과 보직 교사로 구성한다. 학교운영진은 교장, 교사, 사회교육사, 주 특별근무자의 업무와 역할에 관한 규정을 수립한다. 학생 감독에 관한 규정도 학교운영진이 수립한다.

학교운영진은 교사, 사회교육사, 학부모 대표, 학생 대표, 행정직원과 정기적인 회의를 진행하고 업무 수행을 협력한다. 교장은 학교협의회, 전체협의회(교사협의회)의 의장이며 그 밖의 회의에 조언자 자격으로 참가할 수 있다. 학교운영진은 협의회의 결정을 실행한다.

5. 교장 (제88조, 제89조)

교장의 책임과 권한 교장은 학교의 교육 과제를 달성할 책임이 있다. 법과 행정규정에 따라 학교협의회와 교사협의


회를 이끈다. 교장의 업무는 자치적인 영역일 경우 학교 자체 근무규정과 복무규칙에 따른다. 교사, 학생, 학부모, 학교 감독기관과 협력하여 수업, 학교생활을 관리하고 교육의 질 향상을 위한 연구에 힘쓴다. 상급관리자로서 행정 업무, 학교 감독기관과 학교운영자의 지시를 실행하기 위해 교사, 사회교육사, 직원들에게 업무 수행을 지시할 수 있다.

교장은 법과 행정 규정, 학교 감독기관의 규칙, 학교 프로그램에 반하는 협의회 및 위원회의 결정에 대해 즉시 이의를 제기할 수 있다. 이의 제기는 적절한 이유가 있어야 하고 협의회 및 위원회의 결정을 유보시킬 수 있다. 그러나 협의회 및 위원회가 교장의 이의 제기를 수용하지 않을 경우, 주 교육청이 결정한다. 교장은 교육적 근거가 있다면 협의회 및 위원회가 결정을 수정하도록 결정 내용을 반송할 수 있다. 시급한 사항일 경우 교장이 직접 결정할 수 있는 권한을 가지며 이후 협의회 및 위원회에 통보하고 인준을 받아야 한다.

학교법(88조)에서 정하고 있는 교장의 의무는 다음과 같다.

교장은 특히 다음과 같은 행정 업무에 책임을 진다.

1)학교 발전, 개선, 프로그램의 변화, 내부 평가의 실행2)전체협의회의 기본 원칙에 따른 학급 및 그룹 편성, 시간계획, 감독계획, 대리 활용 계획의

수립3)필요할 경우 수업참관을 통해 법과 행정 규정에 상응하게 이루어지는지에 대한 장학지도,

교사에 대한 조언 및 상담4)교사와 협력, 특히 학교 교육 목적에 부합하는 다양한 교육 프로그램 운영을 위한 지원5)교사 교육의 촉진 및 지원, 교사의 지속적인 재교육 독려, 교육행정 후계자의 질적 성장을

지원하기 위한 인력개발 대책 마련6)학생 대표와 학부모 대표의 활동 지원7)학교 공개 독려8)직업교육 지원 기관, 노동관청, 상담기관, 아동청소년부, 사회복지부(환경, 여성, 문화 관련)와

의 협력

1) 학생의 입학과 졸업2) 교육 의무 실현을 위한 지원3) 학교 규정 준수를 위한 지원4) 공적으로 학교를 대표하고 학교운영진과 협조5) 학교 예산계획 및 합리적 집행6) 주에서 법적인 학교 대표

주제세션:

제도


교장 선발 (제89조)

학교 감독기관은 학교운영자에게 교장을 선발할 기회를 부여한다. 학교운영자는 교장 선발을 위한 기간을 정하고, 학교는 교장 초빙 공고를 한다. 최종적인 교장 선정은 학교운영자와 학교협의회에 위임된다. 위임한 때로부터 3개월 내 선발하지 못하면 학교 감독기관에서 교장을 선발한다.

6. 교사의 법적 지위

헤센주 학교법 86조(교사의 법적 지위)①항에서 정하고 있는 교사의 법적 지위는 “학교에서 자치적으로 수업하는 사람”이다. 교장의 ‘명령’, 교장의 명령과 다를 바 없는 ‘법령’에 따라 학생을 교육하는 대한민국 교사의 법적 지위와 대비 된다. 교사는 학교법에서 정한 교육이념, 기본 원칙, 기타 법, 행정 규정, 교육위원회의 결정에 따라 자치적으로 학생을 양육하고 교육한다. 교사의 자치권은 법, 행정 규정, 교육위원회의 결정에 의해서만 제한할 수 있다. 교사는 정기적으로 연수와 재교육을 받을 권리와 의무가 있다.

독일 교사는 교육자율권을 최대한 보장받는다. 교사의 교육자율권은 『학교법』과 『공립학교 학교장 및 교사 업무규정』에서 보호하고 있다. 학생을 위한 수업, 훈육, 평가, 감독, 돌봄은 교사 고유의 책임인 동시에 자율권, 즉 교육의 자유가 주어져 있다.

교육자율권은 수업 주제, 재료 선정 등의 교육내용과 교수 방법에 대한 결정권, 학생평가권, 학생지도와 징계권을 의미한다. 주 교육부에서는 교과의 수업목표와 교육방침만을 제시할 뿐, 수업 운영과 평가에 관한 세부사항은 교사의 자율에 맡기고 있다. 교육자율권 보장은 교사가 책임지고 수업을 진행하고 평가할 권한을 부여하여 교권확립의 결정적 요소가 되고 있다.

독일 교사의 강력한 성적 평가 재량권은 교권확립의 핵심적 토대가 된다. 독일 학교의 성적 평가는 지필평가와 구두평가로 이루어진다. 아비투어를 준비하는 오버스튜페(Oberstufe)를 제외하고, 초·중등학교에서는 주요 과목과 어학 과목에서만 지필평가가 있다. 그 외 과목의 성취도 평가는 수업 시간에 보여 준 학생의 학업능력, 수업참여도를 평가하는 구두평가가 이루어진다. 지필 평가를 진행하는 과목도 구두평가를 동시에 진행한다. 전체가 서술형인 지필 평가에도 교사의 주관이 미치는 영향이 크다. 구두평가는 교사의 재량에 달려 있으며 수업 전반을 통해 교사의 질문에 대한 학생의 답변, 발표, 태도, 과제 준비, 협력 등을 전반적으로 평가한다.

독일의 교육은 지식보다 지식을 적용하고, 타인과 공유하며 자신의 논거를 확실히 제시하는 것을 중요히 여긴다. 서술형 시험과 수업 전반을 고려한 교사의 구두평가는 교사의 권위나 신뢰가 전제되지 않으면 불가능하다. 독일 사회에서 시험평가에 대한 공정성 논란이 일어나지


않는 것은 교사의 전문적 권위와 신뢰가 전제되기 때문이다

7. 학부모의 권리 (제8장)

부모의 참여권을 보장하기 위해 공립학교에는 학부모 대표를 구성한다. 학부모는 학부모 대표의 선거권, 피선거권을 지닌다. 공무원, 공무원에 준하는 자는 피선거권이 없으며 겸직 공무원, 겸직 교사, 수습 공무원, 학교 사회교육사도 피선거권이 없다.

8. 학생 (9장)

교육목적의 실현을 위해 학생은 학생회를 구성하고 학교 일에 자치적으로 참여한다. 학생회는 학교 감독기관과 공공기관을 대상으로 학생의 권익을 대변하고, 학생 동의권을 행사한다. 학생은 학교의 양육적 과제, 교육적 과제의 틀 안에서 스스로 책임하에 자치적으로 활동할 수 있다. 학생회는 교내 또는 교외의 다른 시설에서 개최될 수 있다. 학생회 대표는 학생에 의해 선출되고, 학생에 의해서만 해임될 수 있다. 학교는 학생회 활동, 대표 선출, 활동 감독 등에 관한 세부 규정을 마련한다.

학생은 의사 표현의 시기, 대상, 범위가 학교 교육목적을 훼손하지 않는 한 자기 생각을 말, 글, 그림으로 자유롭게 표현하고 제시할 권리가 있다. 의사 표현의 자유는 수업, 특별 행사에서도 보장된다. 의사 표현의 제한은 부득이한 경우 교사의 교육적 책임하에 제한할 수 있다.

학생은 동아리 활동을 할 권리가 있다. 동아리 활동이 학교의 교육목적에 맞지 않을 경우, 교장은 활동을 제한하거나 금지할 수 있다. 수업에 방해가 되지 않을 경우, 동아리 장소와 시설이 제공된다. 학교협의회는 동아리 활동의 기본 규정을 정한다.

학생은 수업과 학교 행사 참석, 교육적 과제를 수행할 의무가 있다. 교육목표 달성과 학교 질서 유지를 위해 교사의 지시에 따라야 한다. 18세 미만의 학생은 부모도 자녀와 동등한 의무를 진다.

학생에 대한 교육적 조치와 질서 규정은 다음과 같다.

제82조(교육적 조치와 질서 규정)①학교 교육 과제의 실현은 교육적 조치를 통해서 보장되어야 한다. 교육적 조치는 학습 의욕과

성취욕을 높이고, 아량, 정당성, 연대성의 기본 원칙을 바탕으로 책임있는 사회적 행동을

주제세션:

제도


9. 학교의 자치권과 자율성

학교법 제127조(기본원칙)에 따라 학교는 국가적 책임과 법, 행정 규정의 범위 안에서 수업 및 학교생활의 계획과 수행, 교육, 운영, 조직, 행정, 업무에 대한 자율성을 갖는다. 학교는 수업, 교육 활동을 스스로 계획하고 수행할 권한이 있으며 법, 행정 규정, 감독 규정에 의해 불필요한 제한을 받지 않는다. 학교운영자와 주는 학교가 자율적으로 과제를 해결할 수 있도록 장려한다. 이를 위해 주 교육청이 지원하고 상담한다.

수행하도록 해야 한다. 가능한 비행을 사전 예방할 수 있어야 한다.②질서를 유지하기 위한 징계 조치는 다음과 같다.1. 문제를 유발한 학생을 남은 수업으로부터 제외하는 일, 필요한 경우에 다른 학급이나 학습

그룹에 참여하도록 하는 것2. 특별 학급 행사나 학교 행사, 선택 과목 수업과 자유 수업에서 제외하는 것3. 다른 학급 또는 다른 학습 그룹으로 4주까지 잠정적으로 배치4. 다른 학급 또는 다른 학습 그룹으로의 배치5. 2주까지 정학6. 다른 학교의 동일한 학교 유형 교육과정으로 전학 조치7. 퇴학 ☞2에서 4까지의 처벌은 학교의 경영과 수업 진행이 심한 방해를 받을 때, 개인의 안전을

위협하거나 심각한 기물 파손을 유발할 때, 이를 통해 동료 학생의 수업과 교육에 침해를 초래하게 될 때 시행할 수 있다.

5에서 7까지의 처벌은 학교의 경영과 수업 진행이 심각한 방해를 받을 때, 개인의 안전을 심각하게 위협하고 동료 학생들의 수업과 교육을 지속적으로 위태롭게 할 때 시행할 수 있다.

1은 교사의 제안으로, 2번에서 5번은 학급협의회의 제안으로 교장이 결정한다. 6번과 7번은 학급협의회의 결정에 따라 교장의 제안으로 감독청이 결정한다.

③신체적 체벌이나 모든 모멸적 조치는 금지된다. ④질서를 유지하기 위한 처벌은 다음의 경우에만 허용된다. 1. 학생들이 학교에서 법 규범, 행정 질서, 학교 질서를 어겼을 경우, 또는 교장이나 교사

그 외의 권한 있는 사람의 지시를 따르지 않은 경우, 교육적 조치와 수단들이 효과를 발휘하지 못한 경우, 학교의 수업이나 교육적 과제를 수행하는데 필요한 경우.

2. 사람과 기물의 보호를 위해 필요한 경우


학교법 제127조a(학교의 자치행정)에 따라 학교운영자는 학교의 자치행정을 보장하고, 학교 관리, 유지, 학습 조건 향상을 위해 예산을 자유롭게 운용할 수 있는 권한을 부여해야 한다. 예산 사용 계획은 전체협의회(교사협의회)의 제안으로 학교협의회가 결정한다. 학교법 제127조b(자율적인 교육적 책임과 교육 프로그램)에 따라 학교는 교육 프로그램을 통해 학교발전과 교육의 질에 대한 책임을 수행한다.

학교는 학교법 제 127조c(학교 자치 행정의 발전)에 따라 확대된 자치행정 모델, 자체 책임, 법적 자율성을 시험해 볼 수 있고, 제127조d(학교의 자율성)에 따라 자율학교로 운영할 수 있다.

10. 학교 자치 기구

가. 학교협의회 (제128조)

1)위상 : 최고 의사 결정 기구로 핵심 교육당사자(학생,학부모,교원)로 구성된 협의체2)과제 : 학교의 중요 사항을 결정하고, 전달, 조언, 조정하는 역할3)구성 : 최소 11명 이상, 최대 25명 이하로 구성한다. 의장은 교장이다. 교사 위원이 10명이라

면 학부모와 학생 위원의 합도 10명으로 동일하다. 8학년 이상부터 학생 위원이 될 수 있고, 학교 급별에 따라 학생 위원의 비율은 높아진다. 9학년 또는 10학년의 경우 학부모 위원 3/5, 학생 위원 2/5이지만 상급단계(중등교육)의 경우, 학생 위원이 3/5이다.

4)선출 방식 : 교사 위원은 전체협의회에서 선출한다. 학부모 위원은 학교 학부모회에서 선출한다. 학생 위원은 전교학생회 또는 전체 학생 중에서 선출한다.

5)임기 : 2년6)권한(제132조)

학교협의회의 위원은 주어진 업무에만 구속되지 않는다. 학교협의회 위원은 성적과 유급 결정에 관한 사항 외 전체협의회(교사협의회)와 분과별 회의에 참석할 권한이 있고, 학부모와 학생의 모임에 자문위원으로 참석할 권리가 있다. 주요 사항에 대해서는 임기 후에도 비 유지 의무가 있다.

7)회의 소집과반수 참석으로 회의를 개최하고 다수결의 원칙을 따른다. 교장은 위원 또는 어떤 집단의

1/4 이상의 요청이 있을 때, 바로 학교협의회를 소집한다.

주제세션:

제도


8)결정권(제129조)

9)청문권과 제안권학교협의회는 아래 사항에 대하여 사전 청문권이 있다. 청문권이 있는 모든 사안에 대하여

제안권을 갖는다.

1) 학교 신청 없이 학교 연구를 도입하거나 조기 종료할 경우2) 학교 신청 없이 연구학교로 전환하거나 폐지할 경우3) 학교의 확장, 분리, 통합 폐지에 관한 사항. 대형 건축 공사 결정4) 학교, 학년, 학급을 다른 학교로 옮기거나 학교 밖의 다른 건물로 옮길 경우5) 학생 지원, 통학로 안전과 같은 중요 사안에 대한 학교운영자의 결정6) 학군의 편성과 변경, 구간제 수업의 구성7) 학교명 8) 학문적인 연구계획의 승인9) 교장 초빙의 최종 결정 (결정 과정에 교장은 미참여)

1)학교 프로그램, 자율학교 전환신청2)수업, 보육 프로그램의 범위와 설치에 관한 기본 원칙. 전일제 수업 참여 의무에 대한

기본원칙. 중급단계의 김나지움에서 선택 과목의 종류와 중점사항3)하우프트슐레와 레알슐레를 통합한 학교와 협력형 종합학교의 계발단계의 편성 및 설치.

계발단계에서 김나지움 7학년 진학 준비상황4)협력형 종합학교에서 김나지움 계열을 선택 (5학년부터 할지, 6학년부터 할지)5)숙제와 시험에 대한 기본 원칙6)연구학교로의 전환. 학교연구 시행 신청. 새로운 모델의 시범적 적용 여부7)수업, 여타 학교 프로그램 운영. 학부모 및 다른 적임자와의 협력에 관한 기본 원칙8)학교 공개 프로젝트, 학생 교환 프로그램의 조직, 외국 학교와의 자매결연 및 학생 교환

프로그램, 수학여행 및 야외 활동 등을 위한 제 3자와의 협력에 관한 기본 사항, 외부 시설 및 다른 학교와의 협력 사업 등에 관한 기본 사항

9)학교예산 수립10)수업의 배분, 학교 행사에 관한 사항12)학교 매점의 설치, 수업 외 학생, 학부모 모임을 위한 학교 교실과 특별시설의 제공,

학생 동아리 활동13)사안이 한 개인에 국한된 경우가 아닐 경우 학생, 부모, 직업교육자와 고용주의 불만에

대한 입장 표명과 권고14)특수학교 5학년 개설


나. 교사협의회

1) 전체협의회 (제133조)

전체협의회의 구성원은 학교의 모든 교사와 사회교육사이다. 교장이 의장직을 수행한다. 별도의 위원회를 구성하여 자문과 결정을 위한 과제를 지속적 또는 한시적으로 위임할 수 있다.

전체협의회는 학교법 제129조에 사항에 대한 따른 학교협의회의 결정이 이루어지기 전 청문을 진행하거나 제안할 수 있다. 전체협의회 제안 사항에 대해서 학교협의회는 차기 회의에서 논의해야 한다.

전체협의회는 학교법 제129조에서 정한 학교협의회의 결정사항 외 결정권자가 명확하지 않은 학교의 교육 관련 행사에 관한 일을 결정한다. 특히 법과 행정 규정의 범위 내에서 다음 내용을 결정한다.

1. 수업과 양육 업무에 관한 기본 사항. 학교 교육과정, 상담업무와 상담교사의 배정2. 학교 프로그램에 대한 제안. 학교 발전, 학교의 구분과 조직의 변경에 관한 제안 사항3. 교과목에서 학습영역의 통합과 교육 과제의 적용4. 초등학교에서 도입하려는 외국어 선택5. 계발단계, 중급단계학교, 통합형 종합학교에서 수준별 수업의 종류, 범위, 도입 시기. 하우프

트슐레와 레알슐레를 통합한 학교, 협력형 종합학교에서 학교 계열을 통합해서 진행하는 수업의 종류, 범위, 도입 시기

6. 하우프트슐레 10학년 과정의 도입7. 직업학교에서 전공 교육의 방향 및 중점사항의 결정8. 4주 이상이 소요되는 통합과목 또는 과목이 서로 연계된 수업의 계획9. 통일된 성적평가를 위한 기본 사항10. 특별 학습 집단 구성11. 예산의 사용과 배분에 대한 제안12. 승인된 교과서 도입을 위한 기본 사항. 교수학습 자료의 요구와 선택13. 수업분배, 시간 계획, 감독 계획, 대리 계획, 특별한 근무과제 부과를 위한 기본 요강14. 연수계획에 대한 제안15. 근무활동 평가에 대한 기본 사항16. 업무에 대한 사항

주제세션:

제도


2) 교과협의회와 교과영역별협의회 (134조)

교과협의회와 교과영역별협의회는 교과목, 교과영역, 학습영역에서 교수 능력이 있거나 수업을 하는 모든 교사로 구성된다. 법, 규정, 학교협의회와 전체협의회의 결정 사항을 근거하여 다음 내용을 결정한다.

3) 학급협의회 (135조)

정규적으로 학급을 담당하고 있는 모든 교사와 사회교육사로 학급협의회를 구성한다. 의장은 학급 담임교사가 맡는다. 진급과 유급에 관한 사안을 다룰 때는 교장이 회의를 진행한다. 학급이 구성되지 않은 때는 수업을 담당하는 교사들로 학기별 협의회 또는 학년 협의회가 역할을 담당한다. 협의회의 과제, 구성, 절차는 협의회 규정으로 정한다.

학급의 수업과 양육에 관한 내용이 학급협의회의 핵심 사안이다. 학교법에 따라 아래와 내용을 결정한다.

다. 학부모회

1) 학급 학부모회학급 학부모로 1인의 대표와 부대표를 선출한다. 학년이 구별되지 않는 학교에서는 초등단계

와 중급단계(중등교육Ⅰ)에서는 학생 25명당 대표 1명, 상급단계(중등교육 Ⅱ)에서는 학생 20명당 대표 1명을 선출한다.

1. 교과목과 학습영역의 교수학습 방법론에 관한 사항, 학습목표와 내용에 관한 조정2. 업무계획과 수업 계획의 수립3. 승인된 교과서, 디지털 학습자료의 채택. 기타 교과목별 학습 자료의 선택과 요구4. 성적 평가의 협조5. 전문 연수에 관한 사항6. 남여 학생의 분반 수업

1. 진급, 과정 편성, 증명서 발급, 졸업, 학생의 학습 태도 및 사회성 평가 방법2. 진학을 위한 추천3. 가정학습의 범위4. 통합 교과, 통합 수업에 관한 협력 사항5. 부모, 학생, 교사의 공동참여에 관한 사항, 학부모 참여에 대한 개별 사항6. 징계 조치의 요청


학급과 학교생활의 중요 사항에 대해 논의한다. 학급 학부모 1/5 이상의 요구가 있거나 교장, 담임교사, 학교 학부모회 의장의 요청이 있을 때 학급 학부모회 대표에 의해 소집된다. 학급 학부모회 회의에는 담임교사도 참여한다. 교장, 담임 이외의 교사는 자율적으로 참여할 수 있으나 학급 학부모 1/4의 서면 요구가 있을 경우는 1년에 한 번 의무적으로 참석해야 한다. 특별한 경우 학부모회 단독으로 개최할 수 있다.

2) 학교 학부모회○ 구성 학급 학부모 대표로 학교 학부모회를 구성한다. 의장과 부의장 1명을 선출하고 필요에 따라

임원을 추가 선출할 수 있다. 임기는 2년이다.○ 회의 운영학교 학부모회 회의에는 교장, 감독기관 담당자, 교사도 참여할 수 있다. 학생 관련 안건일

경우 학생 대표도 참석한다. 특별한 경우 학부모 단독으로 개최할 할 수 있다. 위원 1/5 이상 또는 교장의 요청이 있을 때 의장이 소집한다.

○ 역할 (제110조)학교 학부모회는 학교의 의사 결정에 참여한다. 학교법 제129조 1부터 7에 해당하는 학교협의

회의 결정사항, 학교법 제133조 1항 3에서 5에 해당하는 전체협의회의 결정 사항은 반드시 학교 학부모회의 동의를 받아야 한다.

학교법 제129조 8, 10, 12에 대한 학교협의회의 결정, 교과서 선정, 일반적인 학교생활에 대해 교장의 조치가 취해지기 전, 학교 학부모회는 청문권을 행사할 수 있다.

동의권, 청문권을 행사할 수 있는 사항에 대해서 학부모회는 의견을 제시할 수 있다. 의견 제시는 교장에게 문서로 제출한다. 교장은 학교 현황 전반에 대해 학교 학부모회에 설명한다. 교장의 조치가 헤센법에 위반할 때 이의를 제기할 수 있고, 문제가 해결되지 않을 때 주 교육청에 이의 신청을 할 수 있다.

학교 학부모회의 의장, 부의장은 전체협의회에 조언자로 참석할 수 있고, 교사협의회도 참석할 수 있다. 단, 학생 성적, 유급, 징계 조치 관련 회의에는 참석할 수 없다.

○ 동의권 (제111조)동의권은 학교 학부모회의 협조를 얻는 것이 목적이다. 교장의 요구가 있을 때 학교 학부모회

는 일주일 이내에 개최된다. 학교협의회와 전체협의회의 결정사항에 대해 학부모회가 동의를 거부하면 주 교육청에 결정을 요청한다. 주 교육청은 조정을 위해 학교 학부모회의 의견을

주제세션:

제도


듣고 최종 결정을 내린다. 시급한 사안은 결정 전 미리 집행을 지시할 수 있다.학교 학부모회의 동의가 필요한 사안에 대해 학부모회가 제안을 했으나 학교협의회 또는

전체협의회가 제안을 거부할 경우에도 학부모회는 주 교육청에 조정을 요청할 수 있다.○ 청문권 (제112조)청문권 행사는 동의권 행사와 같다. 요청한 청문권이 거절될 경우 학부모회는 때 2주 이내

주 교육청에 이의를 제기할 수 있다.

3) 시ㆍ군 학부모회○ 구성 (제114조)시·군 학부모회는 자치 시와 군, 읍면동에 소재한 학교 유형별 학교 학부모회 구성원 중에서

선출하며 임기는 2년이다. 초등학교 대표 3명, 그 외 하우프트슐레, 특수학교, 레알슐레, 중급단계학교, 김나지움, 통합형종합학교, 협력형종합학교, 직업학교, 대안학교 대표 각 1명으로 구성한다. 의장 1명, 부의장 1명, 약간 명의 임원을 선출할 수 있다.

시·군 학부모회에는 주 교육청 대표로 학교 감독기관 담당자, 의회 대표, 군 전문위원회 대표, 학교운영자가 참석한다. 특별한 경우 학부모 위원 단독 회의를 개최할 수 있다.

○ 역할 (제115조)시·군 학부모회는 학교 학부모회의 활동을 장려하고 학교 학부모회에 조언한다. 학교운영자의

학교발전계획에 대해 청문권을 행사할 수 있다.

4) 주 학부모회○ 구성 (제116조) 주 학부모는 초등학교 대표 3명, 그 외 유형별 학교 대표 2명으로 구성한다. 학교 유형별

대의원에 의한 간접 선출로 임기는 3년이다. 학교 유형에 따라 소속 지역의 학생 500명당 1명의 대의원을 선출한다. 주 대의원은 자녀가 헤센주 학교에 재학해야 하고, 해당 학교 학급 학부모회, 학년 학부모 대표, 직업학교 전공별 학부모회, 시·군 학부모회 대표 또는 예비 대표여야 한다.

유형별 위원들이 제기한 안건에 대해 위원 2/3의 찬성으로 결정할 수 있다. 제118조(동의권), 120조(정보제공과 제안권)에 따른 결정권을 행사하고, 시 군 학부모회의 업무를 조언하고 지원한다. 의장 1명과 부의장 2명을 선출하며 주 교육문화부와 협의, 심의를 거쳐 업무규정을 정한다. 위원 1/5의 요청이 있을 경우, 의장은 4주 안에 회의를 소집해야 한다.


○ 동의권 (제118조)다음의 사항은 주 학부모회의 동의가 필요하다.

동의권은 논쟁이 있을 수 있는 사안에 대해 주 교육문화부와 주 학부모회의 상호 이해를 위한 것이다. 주 학부모회는 주 교육문화부가 제안한 안건에 대해 10주 내 결정을 해야 한다. 10주 안에 결정이 이루어지지 않으면 동의한 것으로 간주한다.

주 학부모회가 동의를 하지 않을 때, 서면으로 그 사유를 밝혀야 하고, 주 교육문화부가 재검토를 요청할 경우 10주 내 검토 및 결정사항을 알려야 한다. 만약 주 학부모회가 동일 안건에 대해 동의를 계속 거부할 경우, 최종 결정은 주 교육문화부가 한다. 단, 주 학부모회 구성원의 2/3 이상이 거부권을 행사했을 경우, 주 정부의 동의를 얻어야 한다.

○ 청문권 (제119조)주 학부모회는 학교 대지, 건물, 교실 시설, 교과서, 교수 학습 교구와 교재, 도서실과 자료실,

그 밖의 학교 교육과 관련된 주요 조치의 범위와 기준에 대한 청문권이 있다.○ 정보제공과 제안권(제120조)주 교육문화부는 주 학부모회가 일반적인 교수학습 현황 관련 업무 자료를 요청할 경우

제공해야 한다. 학부모회는 교수학습을 위한 방법 및 조치에 대해 정책 제안을 할 수 있다.

라. 학생회

1) 전교학생회 (제122조)초등학교부터 학급 대표를 선출할 수 있다. 학급 대표는 성적, 유급 회의, 교육적 조치 관련

내용을 제외하고 학급협의회에 참석하여 발언할 수 있다.전교학생회는 학급 대표로 구성하고, 회장 1명, 부회장 2명을 선출한다. 그 외 다른 임원을

전교학생회 구성원 중에서 선출하거나 전교 학생 중에서 직접 선출할 수 있다. 전교학생회는 학부모회와 동등한 동의권을 행사한다. 전교학생회 회장, 부회장 그리고 최대

3명의 추가 위원이 전체협의회의 자문위원으로 참석할 수 있다. 단, 성적, 유급, 교육적 조치

1. 교육목적, 교육경로, 수업 등 일반적인 사항과 핵심교육과정, 시험 규정 등에 관한 사항2. 진학과 전학에 대한 일반적인 규정3. 학습 교구 및 교재 선택을 위한 일반적인 규정4. 수업에 관한 일반적인 학교규칙

주제세션:

제도


관련 회의는 참석할 수 없다. 회의 비 유지를 어긴 학생 대표는 회의 참석이 제한된다.전교학생회는 조언과 상담을 지원해 줄 지도교사, 대리 교사를 지정할 수 있다. 교장은 전교학

생회가 활동할 수 있는 시간, 공간을 제공해야 한다. 교장은 법, 규정, 학교협의회의 결정사항을 시행하기 위해 꼭 필요한 때만 학생회 일에 관여할 수 있다.

2) 시·군학생회자치 시, 군, 읍면동 안에 소재한 각 학교(대안학교 포함) 대표 2인으로 구성한다. 학교 대표

2인은 남·여 각 1명으로 전교학생회 임원 또는 전체 학생 중에서 선출한다. 의장 1명, 부의장 2명을 선출하고 조언과 상담을 지원하는 교사를 3명 이내 선택할 수 있다.

학교법 제115조에서 규정한 시ㆍ군 학부모회 역할과 동등한 권리가 시·군 학생회에 부여된다. 학생회 위원에게는 실비의 교통비를 지급한다.

3) 주 학생회각 시·군 학생회 위원 중에서 1명을 선출하여 주 학생회를 구성한다. 임기는 1년이다. 의장과

부의장을 선출하며 8명 이내 임원진을 선출할 수 있다. 임원들은 주 교육문화부를 대상으로 다양한 학교 유형, 교육 경로에 속해 있는 학생들의 이해관계를 다룬다.

주 학생회는 주 교육문화부와 합의로 업무규정을 정한다. 주 학생회는 학생회를 담당하는 주 협의회의 조언을 받을 수 있다. 주 협의회는 지역의 교사 중 5명 이내를 선출하고 임기는 1년이다. 주 협의회 위원을 신뢰할 수 없을 때 학생회는 2/3 찬성으로 주 협의회 위원을 해임할 수 있다.

Ⅳ. 마무리하며 학교자치기구 법제화의 과제

헤센주 학교법을 중심으로 독일의 학교자치 사례를 살펴보았다. 역사, 문화, 경제, 사회, 정치적 배경이 다른 외국 사례를 그대로 적용할 수는 없다. 하지만 국가별 차이에도 불구하고 학교 교육이 지향하는 바는 다를 바 없다.

『자신과 남을 위해 배우고 성취하려는 의지뿐만 아니라 협동과 사회적 행동을 할 수 있는


능력을 발달시키는 일』독일 학교의 핵심 교육이념(학교법 제2조)이며 교육내용이다.

『자주적 생활능력과 민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 하는 일』우리나라 초ㆍ중등학교의 핵심 교육목표이며 교육이념(교육기본법 제2조)이다.

대한민국과 독일의 핵심 교육이념, 교육목표, 교육내용은 별반 차이가 없다. 민주시민의 자질 함양, 모든 민주공화국의 공통된 교육 과제이다. 교육 과제 달성을 위한 교육자치, 더는 선택사항이 아니다. 교육자치의 핵심은 학생, 학부모, 교사의 자치적 권리와 권한이 보장되는 학교자치이다.

학교자치 없는 교육자치, 허구이다.

70년 동안, 중앙정부가 독점해 온 초ㆍ중등교육 관련 법적 권한을 시ㆍ도 단위로 이양하자는 교육자치 논쟁, 뜨겁다. 교육감협의회를 중심으로 관련 법률 개정안이 마련되고 있다. 늦었지만 반가운 일이다. 하지만 핵심을 놓쳐서는 안 된다. 교육자치가 필요한 이유는 학교자치를 위함이다. 학교자치 방안 없는 교육자치 논쟁, 허구이다. 학교를 지배하는 권력자가 교육부에서 시ㆍ도 교육청으로 변경될 뿐인 교육자치에 머물 수 없다.

지나친 경쟁교육, 입시교육의 결과, 학교 현장은 아우성이 넘친다. 정상적인 교육이 불가능한 지경에 이르렀다. 70년, 중앙정부가 독점해 온 학교 교육의 결과이다. 학교에 대한 지도ㆍ감독권, 장학지도권을 행사한 교육감, 통할권이라는 막강한 권한을 행사한 학교장도 책임이 무겁다. 명령과 지침에 따라 경쟁교육, 입시교육을 실행한 교사도 책임에서 벗어날 수 없다.

민주공화국인 대한민국의 교육자치, 학교자치 실현을 위한 과제는 무엇인가?

1. 학생, 학부모, 교사의 권리와 권한이 상호 존중되는 학교자치 기구의 법제화가 필요하다.

1) 학생회, 학부모회, 교사회를 구성하고 학교자치에 걸맞은 법적 권한이 부여되어야 한다.2) 학생, 학부모, 교사로 구성된 단위 학교 최고 의사 결정 기구인 협의체가 구성되어야

한다.

주제세션:

제도


3) 교육부와 시도교육청의 의사결정 과정에 학생, 학부모의 대표가 참여하는 기구가 구성되어야 한다.

4) 통할권이 아닌 학교자치를 알맞은 학교장의 권한과 역할이 조정되어야 한다.

2. 교육자치와 학교자치에 걸맞은 교육부와 시도교육청의 권한이 조정되어야 한다.

1) 국가 사무라는 논리로 중앙정부가 독점해 온 권한을 교육자치에 알맞게 시도교육청에 이양해야 한다.

2) 학교자치를 지원하는 교육부, 시도교육청의 권한과 역할이 조정되어야 한다.

<참고자료>1. 독일의 교육제도(헤센주를 중심으로) 2011.7. 주독한국교육원. 김경자

156 | 주제세션 : 인사·재정

교육자치 관점에서 본 교원 인사제도 혁신 방안

한국교육개발원연구원 선임연구위원 박영숙

I. 교육자치와 교원 인사제도

지방교육자치에 관한 법률 제1조에 의하면, 지방교육 자치는 기본적으로 교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성을 살려 지방교육의 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 지방교육 자치의 구현을 위해 국가행정사무 중 교육과 학예에 관한 일부 사무는 시․도교육감에게 위임되어 있다(지방교육자치에 관한 법률 제19조)(법제처 국가법령정보센터, 2017: 1589-1590). 시․도교육감이 관장하는 사무들은 조례안 작성․제출, 예산서 및 결산서 작성․제출, 교육규칙 제정, 학교, 그 밖의 교육기관의 설치․이전 및 폐지, 교육과정 운영, 교육․학예의 시설․설비 및 교구 확보, 국가공무원 및 지방공무원의 인사관리에 관한 사항을 비롯한 17가지이다(지방교육자치에 관한 법률 제20조, 법제처 국가법령정보센터, 2017: 1591).

교육감이 관장하는 사무 가운데 교원 인사 관련 내용은 국가공무원 및 지방공무원 관련 내용만 제시되고, 교원 확보에 필요한 정원 배정 내용은 ‘지방교육행정기관 및 공립의 각급학교에 두는 국가공무원의 정원에 관한 규정 시행규칙’의 제2조로 별도로 규정되어 있다. 교육자치의 관점에서 교원 인사제도 운영 구조를 살펴보면, 신규교사 임용 등을 비롯한 일부 인사 권한이 시․도교육감에게 위임되어 있긴 하나, 교원 확보에 필요한 정원 등이 국가 수준의 총정원제에 묶여 있어 지방교육의 특수성을 살려 시․도교육감이 실질적 권한을 행사하기에는 한계가 있다. 교원 양성 측면에서도 교원 양성기관 정원결정권이 국가 수준에서 이루어지므로 학교교육과정 운영과 연계하여 필요로 하는 교원을 확보하기 어렵다.

이러한 한계적 상황은 시․도교육감이 관장하는 사무(조례와 규칙 제정, 교육과정 운영 등)와 연계한 교원 양성과 확보 등에서 자율적으로 추진할 수 있도록 법적, 인적 및 물적 인프라를 갖추지 못하였기 때문이다. 즉, 관련 법규가 제․개정되지 못하였고, 교원은 ‘지방교육행정기관 및 공립의 각급학교에 두는 국가공무원 정원에 관한 규정’과 정원 배정 기준에 묶여 제한적이다.

【주제세션】 [인사․재정] 1

주제세션:

인사및재정

교원인사정책 혁신방안 | 157

교원 인사 담당 부서 역시 교원 인사 업무가 총괄적이면서 정책적으로 기획되고 운영되지 못하고 있다. 교원 인사 업무는 대체로 초등교육과와 중등교육과로 분리되어 있고, 그 안에서 전보, 임용, 정․현원 관리, 휴․복직, 퇴직, 교원능력개발평가, 교장공모제 등 교원 인사 관련 업무를 추진하고 있을 뿐이다. 초등교원과 중등교원을 하나의 부서로 통합하여 운영하는 시․도교육청은 17개 시․도교육청 중 8개(부산, 울산, 세종, 전북, 전남, 제주, 충북, 충남)에 불과하다. 경기도교육청과 강원도교육청만이 지방교육 자치의 관점에서 최근 관련 조직을 혁신적으로 개편한 사례로 부각된다. 이들 교육청은 교원정책과로 통합․개편하여 기존의 초등 및 중등 인사 업무와 교원정책 기획 업무를 총괄하고 있다.

지방교육의 자주성과 전문성 및 특수성을 반영하여 교육자치가 정착되기 위해서 교원 인사 조직은 기존 업무를 관행적으로 수행하는 부서로 지속되어서는 안 되고 다양한 교원 인사 혁신 요구에 부응할 수 있도록 개편할 필요가 있다. 지방교육에 필요한 전문성 높은 교원을 확보하고 전문성을 지속적으로 개발할 수 있도록 관련 인사 업무를 정책적으로 기획하고 전담하는 부서로 개편해야 한다. 이러한 전담 부서 개편 요구는 교직환경이 급변하고 학생 중심의 학교혁신 정책이 이루어지는 시기에는 더욱 높아진다.

본고에서는 교육자치의 관점에서 교원 인사 혁신 과제를 검토하고자 한다. 포럼의 논의 전개를 위해 인사행정 패러다임이 최근 어떻게 변화해오고 있는지, 국가공무원직에서 최근 2016년부터 추진하고 있는 인사제도 혁신의 특징은 무엇인지 살펴보고 역대 정부가 추진해 온 교원 인사정책의 핵심 지향성은 무엇인지 되돌아본다. 아울러 교직환경 변화와 더불어 교원의 전문성 신장이 핵심 과제로 부상되는 시점에서 우리의 인사제도는 어떠한 문제가 있는지 진단하고 전문성 신장 중심의 10대 혁신 방안을 제시한다. 마지막으로 교육자치 구현을 위해 후속적으로 논의해야 할 과제를 제시한다.

Ⅱ. 인사행정의 패러다임 변화 및 역대 정부의 교원 인사 정책 지향성

1. 인사행정의 패러다임 변화

공공 분야의 인사행정은 현재까지 3단계의 혁명을 거치고 있고, 앞으로는 제4차 인사행정 혁명이 진행될 전망이다. 현재 진행 중인 인사행정은 공급자 중심의 획일적 인사행정에서 수요자 중심의 서비스로 패러다임이 변화되고 있고, 향후 제4차 인사행정 혁명이 완성되는 시점에는


인공 지능 기반의 개인별 맞춤형 경력발전계획(CDP: Customer Data Platform) 시스템이 완성될 것으로 전망된다(<표 1> 참조)(인사혁신위원회·인사혁신처, 2017: 289).

<표 1> 인사행정 혁명의 변천 과정

제1차 인사행정 혁명 제2차 인사행정 혁명 제3차 인사행정 혁명 제4차 인사행정 혁명

환경 대응 소극적 인사행정

공급자 중심 획일적 인사행정

전략적 인사관리인간 중심형·다품종

소량 인력 양성 시스템 구축

수요자 중심 집단별 서비스

인공지능 기반 개인별 맞춤형 경력발전계획 시스템(CDP 시스템)

현재의 인사행정

출처: 인사혁신위원회․인사혁신처(2017), p. 289. 주: CDP 시스템이란 하나의 고객 프로필을 만들어 고객 단위로 온라인 및 오프라인 데이터를 저장하여

지원하는 시스템

개인별 맞춤형 경력발전 계획이 완성되는 4차 인사행정 시대에는 인사행정직의 역할 또한 변화되어, 목표관리 전문가, 시뮬레이션 전문가, 위기관리 전문가, EQ·EGO 컨설턴트 등으로 변화될 것으로 전망된다(인사혁신위원회·인사혁신처, 2017: 292), 또한 인사행정 전반에 걸쳐 인공지능과 빅 데이터가 활용되면서 인사 정보가 실시간 업데이트 될 것이고, 직무 환경 변화와 더불어 야기되는 정원 과부족 문제는 객관적이고 과학적인 계산식을 토대로 몇 가지 시뮬레이션을 통해 쉽게 해결될 것으로 전망된다(인사혁신위원회·인사혁신처, 2017: 293).

인사행정 패러다임 변화에서 주목할 점은 3차 단계에서의 전략적 인사관리이다. 인사행정에서는 주변 환경이 변화함에 따라 인력 구조 변화와 직무 역량 변화, 조직 문화 변화 등에 대응이 불가피하다. 현행 인사제도가 교직환경 변화와 더불어 변화 요구에 적절하게 대응하고 있는지를 진단하고, 인사제도 운영에서 가장 취약한 영역과 걸림돌이 되는 문제를 진단하여 우선적으로 보강할 필요가 있으므로 보강 영역의 우선순위를 정하는 등 전략적인 접근이 중요하다.

인사혁신처는 각 부처를 비롯한 45개 정부기관의 인사 혁신 수준을 진단하기 위하여 2016년부터 인사 혁신 단계별 혁신 수준을 진단·평가하여 그 결과를 공개하고 있다. 인사 혁신의 개념은 “정부의 인적 자원 관리 프로세스를 지속적으로 발전시키고 이를 토대로 사람과 문화를 바람직한 방향으로 변화시켜나가는 과정”으로 제시되고, 인사 혁 단계는 제도혁신 단계(단기),

주제세션:

인사및재정


사람 혁신 단계(중기), 문화혁신 단계(장기)의 세 단계로 제시된다(<표 2> 참조).

<표 2> 국가공무원 인사 혁신의 단계와 내용

단 계 주요 내용

제도 혁신(단기 과제)

국가 인재 확보, 공공인재 개발, 우수인재 활용, 핵심인재평가, 퇴직인재관리 등 공공 인적자원관리 프로세스를 개선하기 위한 노력

사람 혁신(중기 과제)

공무원 개인에게 올바른 직업관을 정립하고 올바른 윤리 의식을확립하기 위한 노력

문화 혁신(장기 과제)

공공조직 내에서 발생하는 부정적인 관행을 개선하고 바람직한공직문화를 형성해 나가고자 하는 노력

출처: 박성민(2017), p.25의 관련 내용을 표로 재구성

교원 인사제도 혁신과 연계하여 주목할 점은 인사 혁신을 위해 제도 혁신부터 단기 내에 우선 추진하는 점과 인사 혁신의 수준을 진단하는 기준을 활용하는 점이다. 또한 인사 혁신 단계별로 구성원이 공유하고 함께 지향하는 혁신 가치를 반영하고 있다는 점이다. 교원 인사 정책의 경우 교원들이 함께 공유할 수 있는 혁신 가치는 무엇인지, 지향성은 무엇을 할지 논의 기반이 필요하다.

2. 역대 정부의 교원 인사 정책 지향성

이 절에서는 역대 정부에서 추진한 교원 인사 정책이 어떠한 지향성을 갖고 주력해 왔는지 살펴보기 위해 역대 정부에서 추진한 교원 인사 정책의 목표 및 내용을 분석해 보았다. 우선 인사 정책에서 제시된 핵심 키워드와 빈도를 중심으로 그림이 생성되는 워드 클라우드를 분석하였다. 분석한 그림의 결과는 다음의 [그림 1]에서 [그림 6]과 같다. 문민정부에서 문재인정부에 이르기까지 역대 정부별 핵심 정책과 지향성을 간략히 기술하면 다음과 같다(박영숙, 2019: 38).


[그림 1] 문민정부 교원 인사정책 워드 클라우드 [그림 2] 국민의정부 교원 인사정책 워드 클라우드

[그림 3] 참여정부 교원 인사정책 워드 클라우드 [그림 4] 이명박정부 교원 인사정책 워드 클라우드

[그림 5] 박근혜정부 교원 인사정책 워드 클라우드 [그림 6] 문재인정부 교원 인사정책 워드클라우드

먼저 문민정부에서는 능력 중심의 키워드가 부각되었고, 교원 복지와 연수, 수급 정책 등에서

주제세션:

인사및재정


비교적 다양한 영역의 정책을 추진하였다. 국민의 정부에서는 개방성과 효율화가 부각되면서 학교 현장 중심과 업무 부담 완화를 지향한 특징이 부각된다. 참여정부에서는 교원 전문성을 중심으로 교원 자격과 양성과정 개편, 교장보직제 등의 키워드가 부각되고, 이명박 정부에서는 교원능력개발평가와 교장 임용 방식 다양화, 교장공모제 등의 키워드가 부각된다(박영숙, 2019: 39). 박근혜 정부에서는 행정업무 경감, 수업시수경감, 수업 전념, 학교교육 질제고 등의 키워드가 부각되고, 문재인정부에서는 교원전문성 신장, 교·사대교육과정, 교장공모제 확대, 교사학습공동체 등의 키워드가 부각된다. 문재인정부에서는 본고의 주제인 인사제도 개선이 키워드로 부각되어 다른 정부와 차별성을 보인다(박영숙, 2019: 40).

역대 정부별 교원 인사정책을 살펴보면, 문민정부에서는 교원 정책의 범위와 내용이 광범위하였는데, 역대 정부를 거치면서 점점 범위와 내용이 간소화, 집중화되는 경향을 보이고 있다. 아울러 교원 인사에 관련된 다양한 주제에서 ‘교원 전문성(역량 강화)’와 교원 복지(여건 조성) 중심으로 집중되는 경향이 있다. 특히 문재인 정부에서는 ‘교원 전문성 신장’을 중심으로 집중하고 있음이 부각된다(박영숙, 2019: 40-41).

이러한 교원 인사정책의 지향성이 향후 인사제도 혁신에 주는 시사점은 교원인사 정책에서의 핵심 두 축은 교원의 전문성 신장과 업무 경감이라는 점이다. 교육자치 구현의 관점에서 보면 전문성 신장은 매우 중요한 요건이고 업무 경감 또한 지역의 실정을 반영하여 개선해야 할 것이기 때문에 동전의 양면이라 할 수 있다. 인사 정책의 역사에서 주목하고 보완해야 할 점은 인사 영역 중 승진과 평가 등 일부 제도에서 비롯된 현안 중심으로 대응해옴으로써 모든 교원을 대상으로 한 포용적인 전문성 신장 정책을 추진하지 못했다는 점이다. 교원 인사의 핵심은 교원이 맡은바 업무를 높은 전문성을 갖고 책임 있게 수행할 수 있도록 다양한 방편으로 지원하는 데 있다. 교원의 전문성 신장을 중심으로 한 인사제도 혁신이 필요해지는 시점이다.

Ⅲ. 전문성 신장 측면에서 본 교원 인사제도 문제 및 혁신 방안

이 장에서는 한국교육개발원에서 금년도 연구과제[교직환경 변화에 따른 교원 정책 혁신 과제(Ⅲ): 교원 인사제도 혁신 방안 연구]로 수행하면서 연구 과정에서 분석한 교원 인사제도의 문제와 혁신 요구 내용을 인사 영역별로 간략히 기술하고, 전문성 신장을 중심으로 개발한 인사제도 혁신 모형과 10대 인사제도 혁신 방안의 주요 내용을 간략히 기술함으로써 공유하고자 한다. 교육자치의 관점에서 대응이 필요한 문제와 논의는 다음 장에서 다룬다.


1. 교원 인사제도 문제 및 혁신 요구

인사 영역을 수급 및 정원 배정 영역, 자격 및 연수 영역, 평가 및 승진 영역, 전보 및 전직 영역, 직무 재설계 및 인사 혁신 기반 영역으로 구분하여 문제와 혁신 요구를 기술하면 다음과 같다.

먼저 교원 수급 및 정원 배정에서는 교원 수급 중․장기 계획 수립을 위한 제도적 기반이 취약하다. 교원 정원 결정권이 행정안전부에 귀속되어 있어 교육부가 자율적으로 정원을 관리하지 못할 뿐 아니라 학교혁신과 연계하여 교육에 필요한 인력을 적기에 확보하지 못하는 점 등의 문제가 진단된다. 또한 학교현장에서는 학생 지도를 위해 필요한 비교과전담교사직의 수요가 증가하고 있으나 총정원제에 묶여 있어 신속하게 확보하지 못하는 문제가 있어 정원의 관리와 배정 절차 관련 혁신 요구가 높다.

교원 자격 및 연수 영역에서는 자격제도의 경우 교원의 전문성 신장 요구가 증가하고 있으나 방법론적 논의 기반은 미약한 실정이고, 교사 전문성을 기준으로 한 국가 수준의 자격 관리 체계 구축 요구가 높고, 자격증 검증을 위한 갱신 절차 확립 요구도 높다. 연수제도의 경우는 연수 과정의 현장 적합성이 떨어지고 자격연수는 점수 결과에 의해 승진으로 이어지는 문제가 부각된다. 전문성 신장 요구를 주기적으로 파악하는 절차 확립과 더불어 교직 생애 단계에 걸쳐 전문성 신장을 촉진하는 연수체제 확립 요구가 높다.

교원 평가 및 승진 영역에서는 점수 위주의 평정 점수로 운영되는 평가제도가 승진과 연계되어 운영됨으로써 과열 경쟁을 야기하고 1급 정교사에서 교감으로 승진하지 않으면 교사직에서의 전문적 역량을 심화시켜갈 수 없는 구조로 운영되고 있어 승진구조에 대한 혁신 요구는 매우 높다. 교장공모제 확대 정책이 추진되고 있으나 공모제 확대로 승진제도에 연계된 문제가 해결되는 것은 아니다. 2급 정교사 자격증을 취득하고 교직에 입직한 교원이 1급 정교사로 승진 후 후 선택할 수 있는 경력 개발 경로가 교감 및 교장직으로의 단선형으로 막혀 있는 구조를 혁신하여 전문성 신장을 중심으로 한 새로운 경로에 대한 요구가 높다.

교원 전보 및 전직 영역에서는 순환전보제로 운영되는 전보제도에서 고경력 교사 혹은 저경력 교사가 특정 지역(학교)에 몰리는 쏠림 현상이 있어 쏠림 현상을 완화해야 한다는 요구가 높다. 교사가 교육 경력과 생애 발달 주기를 반영하여 개인이 전보시기를 선택하는 방식으로 전보 절차에서의 혁신이 필요하다. 전직제도의 경우는 전직을 통해 승진과 정년 연장의 수단으로 남용되는 문제를 방지하고, 교육전문직 특성에 맞는 전문적 역량 개발 요구에의 대응 지원이 요구된다.

주제세션:

인사및재정


교원 직무 재설계 및 인사 혁신 기반에서는 다양한 교육정책 추진과 더불어 현장에서 수행하는 교원의 직무가 복잡․다양해지면서 교사의 업무 피로도가 높아 업무 경감 지원을 위한 행정 지원 요구가 높다. 그러나 행정 지원 업무와 교사의 업무의 구분이 모호하고, 난이도와 곤란도가 높은 업무는 기피하는 등의 상황이 발생하면서 학교 현장에서의 업무 정상화 요구 또한 높다. 업무 정상화와 연계하여 직무 영역과 내용을 공통 업무와 난이도 및 곤란도 높은 업무 등으로 직무 체계를 새롭게 확립하는 직무 재설계 작업 요구가 높다. 아울러 인사제도 혁신 요구가 있어도 인사 혁신을 위한 조직이 없어 혁신 업무를 추진하지 못하는 한계가 있어 인사혁신 기반 구축도 시급하다.

교원 인사제도의 SWOT을 진단한 결과, 높은 임용 경쟁률과 함께 젊고 유능한 인력이 교직으로 들어오는 것은 강점이지만, 입직 후 이들의 전문성을 유지하고 변화 적응력 제고를 지원하지 않는 취약한 실정이어서 전문성 신장 측면에서는 매우 취약한 구조이다. 다행히 2016년부터 인사혁신처에서 국가공무원과 공공분야의 인사 혁신을 추진하고 있어 교육공무원의 인사제도 혁신에의 관심과 지원이 기대되어 기회 요인으로 부각되나, 교직구성원들의 구성원의 규모와 특성에 변화가 있고, 명예퇴직자 증가, 교원의 피로도 증가 등은 위협 요인으로 부각되고 있다.

현행 인사제도는 승진과 평가 중심으로 운영되고 있고, 교직환경 변화로 인해 요구되는 교원의 전문성 신장(직무 역량 개발)이 체계적으로 지원되지 않는 취약한 구조이므로 모든 교원의 전문성을 신장시키는 인사제도의 확립 요구가 높다. 또한 현행 인사제도는 인사제도 운영에 반영해야 할 전략성, 체계성, 전문성 등을 비롯한 다양한 혁신 가치를 반영하고, 전문성 신장을 중심으로 한 자격-연수-승진-평가-전보-전직 등 관련 인사 영역간의 연계 강화를 전략적으로 지원할 필요가 있다.

아울러 교원의 인사제도는 중앙정부에서 기본계획을 수립하고 운영하고 있어 모든 교원에게 공통으로 적용되는 반면 지역 상황을 반영하기 어려우므로 시․도교육청의 인사제도 혁신을 위한 전담 부서 설치와 교육부, 타 시·도교육청, 연구 기관 등과의 협력 네트워크 등 전략적인 접근이 필요하고 인사 혁신 기반 구축 요구가 높다.

2. 전문성 신장 중심의 교원 인사제도 혁신 모형 및 혁신 방안

교직환경 변화로 인하여 교원 인사제도에서 대응 혁신이 필요하고, 인사제도라면 전문성 신장 등 기본적으로 반영해야 할 원칙이 있는데 현행 인사제도는 전문성 신장 측면에서 매우 취약한 구조로 운영되고 있다. 전문성 신장 관련 문제를 우선 진단하고 보완할 필요가 있다.


인사제도 운영 원칙으로는 ① 적정 수요와 공급 및 적재적소 배치의 원칙, ② 전문성 확립의 원칙, ③ 실적주의와 연공서열 주의의 적정 배합의 원칙, ④ 공정성 유지의 원칙, ⑤ 구성원의 직무 의욕 제고 원칙이 있다. 이 가운데 교직환경 변화로 인하여 교원에게 요구되는 인사제도와 연계성이 비교적 높은 ‘적정 수요와 공급 및 적재적소 배치의 원칙’과 ‘전문성 확립의 원칙’, ‘공정성 유지의 원칙’을 비중 있게 검토하였다.

교원 인사제도 혁신 모형은 혁신 비전, 혁신 전략, 혁신 목표, 혁신 가치, 혁신 지향성, 혁신 영역, 혁신 방안으로 구성된다([그림 7] 참조). 혁신 비전은 ‘교육혁신과 연계한 전문성 신장 중심의 전략적 교원 인사제도 확립’으로 설정하였다. 교육혁신과 전문성 신장 중심의 전략적 교원 인사제도를 부각시킨 배경적 근거로는 학생 역량 지원 중심의 교육혁신이 국가 수준에서 주도되고 있고, 교육혁신을 주도하기 위해서는 교원의 전문성 신장(역량 개발)이 가장 시급한 과제이므로 전문성 신장을 해심 아젠다로 설정하였고, 인사제도에서 대응 혁신 요구는 높은 데 취약한 분야를 전략적으로 우선 추진하는 시급도와 중요도를 반영한 것이다.

[그림 7] 전문성 신장 중심의 교원 인사제도 혁신 모형

비전 달성을 위한 혁신 전략으로는 교원의 전문성 신장과 관련하여 교육현장(학교와 교육청)

주제세션:

인사및재정


에서의 대응 필요가 높은데 장애가 되는 문제 원인부터 우선 제거하고 구성원이 공감할 수 있는 인사제도의 혁신 가치와 지향성을 반영하였으며, 전문성 신장을 중심으로 한 인사 영 간 연계 추진과 교직 생애에 걸친 교원의 역량 진단 및 맞춤형 개발 지원 등의 5개 전략을 구안하였다. 10대 혁신 방안은 인사 영역별로 시급하고 중요한 핵심 방안을 1개씩 선정하여 제안하였다. 10대 혁신 방안은 다음의 <표 3>과 같다.

<표 3> 교원 인사제도 혁신을 위한 10대 혁신 방안(단위: 점)

혁신 영역

혁신가치 10대 혁신 방안 동의

평균혁신 요구

수급 자율성 1. 교원 정원 결정(관리) 권한을 현행 행정안전부에서 교육부로 위임 및 중장기 수급 전망체계 구축 4.4 4.2

정원 배정 개방성 2. 학생 중심의 학교교육 수요와 연계하여 확보 요구가

높은 비교과전담교사를 총 정원에서 분리하여 확보 4.3 3.8

자격 책임성 3. 주기적 연수 및 자격 갱신에 의한 전문성 신장형 자격체계 확립 3.7 4.0

연수 전문성 4. 퇴직까지 생애 발달 단계를 반영한 교원 직무 역량 진단 및 맞춤형 연수지원체계 구축 4.1 3.7

평가 능률성 5. 교원 역량 자기 진단체계 구축 및 직무성과 중심 평가체계 확립 3.7 3.3

승진 합리성 6. 1급 정교사 이후 교사직과 학교행정가직의 승진 트랙 이원화 3.6 3.8

전보 민주성 7. 교육경력 및 생애 주기를 반영한 맞춤형 전보 시기 선택제 도입 3.9 3.2

전직 공정성 8. 교육전문직 선발 절차 혁신 및 전문 양성 과정 신설 3.7 3.6직무설계 전략성 9. 교직 특성을 반영한 교원직 역량 모델 개발 및

학교 혁신과 연계한 직무 재설계 3.6 3.4

혁신기반 체계성 10. 교원 인사 혁신 계획 및 추진의 체계적 관리를 위한

인사 혁신 기반 마련 및 인사 관련 법령 제·개정 3.6 3.6

주: 응답자 수는 1,060명, 응답 최고점은 5점 출처: 박영숙(2019), p. 55.

혁신 방안으로는 10개의 방안을 제시하였다① 교원 정원 결정(관리) 권한을 현행 행정안전부에서 교육부로 위임 및 중장기 수급 전망체계 구축(수급), ② 학생 중심의 학교교육 수요와 연계하여 확보 요구가 높은 비교과전담교사를 총 정원에서 분리하여 확보(정원), ③ 주기적 연수 및 자격 갱신에 의한 전문성 신장형 자격 발달 체계 확립(자격), ④ 퇴직까지 생애 발달 단계를 반영한 교원 직무 역량 진단 및 맞춤형 연수지원체계 구축(연수), ⑤ 교원 역량 자기


진단체계 구축 및 직무성과 중심 평가체계 확립(평가), ⑥ 1급 정교사 이후 교사직과 학교행정가직의 승진 트랙 이원화(승진), ⑦ 교육경력 및 생애 주기를 반영한 맞춤형 전보 시기 선택제 도입(전보), ⑧ 교육전문직 선발 절차 혁신 및 전문 양성 과정 신설(전직), ⑨ 교직 특성을 반영한 교원직 역량 모델 개발 및 학교 혁신과 연계한 직무 재설계(직무설계), ⑩ 교원 인사 혁신 계획 및 체계적 관리를 위한 혁신 기반 구축 및 인사 관련 법령 제․개정(혁신 기반)을 제시한다.

Ⅳ. 교육자치 관점에서 논의해야 할 인사 혁신 과제

교육자치 시대를 맞이하여 장기적으로 교원 인사제도는 중앙집권적 인사제도에서 지방분권적인 인사제도로 전환될 것으로 전망된다. 이는 앞서 기술한 4단계의 인사행정 혁명 단계와도 맥을 같이 한다. 획일적인 인사행정에서 전략적으로 수요 집단 중심으로 변화되면서 이러한 인사행정 패러다임이 교육자치 이념과 연계될 경우 교원 인사에서의 상당한 권한이 시․도로 이양될 가능성이 높다. 이렇게 되는 경우 국가 수준에서는 교육격차와 지방교육 균형 발전의 관점에서 새로운 기준을 제시하고 조정 역할을 수행해야 할 것이다.

교육자치제가 정착되는 과정에서 논의가 활발해지거나 변화에의 대응을 위해 사전 점검해 두어야 할 인사 영역의 과제들이 있다. 이들 영역은 수급과 양성, 자격, 연수, 전보 승진, 평가 등으로 교육자치 관점에서 어떠한 문제들이 야기될 수 있는지 사전 진단하고 대응해야 할 과제를 종합적으로 탐색할 필요가 있다. 이하에서는 어떠한 문제들이 부상될 가능성이 있는지를 중심으로 논의의 단초를 제안하고자 한다1).

첫째, 교육자치 관점에서 보면, 교사 양성제도에서의 변화가 전망된다. 현재 유

치원, 초․중등학교 교사의 양성에 관한 사항(양성기관, 학생정원, 교육과정, 자격 검정

및 부여 등)은 교육부 장관(대통령령, 교육부령 등)의 결정에 따라 시행되고 있어 교

사 양성에 관한 사항은 국가 수준에서 이루어지는 것으로 이해할 수 있다. 그러나 지

방자치가 정착되면서 지역별로 지역 특성과 관련한 교과목 운영 편성 요구가 높아질

것이고 시․도별로 시립 및 도립 대학 설립이 추진되고 있어 교사 양성을 국가 수준에

1) 이하의 내용은 박덕규·최상근·박영숙(2003), 3장 교육공무원 인사행정제도의 현황 및 문제점 분석에서 교육자치와 연계하여 기술한 내용(pp. 27-88)을 참조하여 내용을 보완하여 기술함

주제세션:

인사및재정


서 관리하는 것이 적합한가에 관한 논의가 필요하다. 이는 양성 정원이 국가 수준에

서 결정되고 있고, 정원 최종 결정권이 행정안전부에 있는 구조에서는 더욱 그러하다.

교육자치제의 정착 과정에서는 지역별로 교사 양성기관을 설립하여 운영하겠다는 요구가 증가할 것인데 이에 어떠한 기준으로 이러한 요구에 대응 지원할 것인가를 마련해야 한다. 한편, 교사 임용에서는 실질적인 주체이면서도 교사 교육의 방향과 질에 대한 과정에는 주체적 권한 행사가 막혀있다는 문제의식에 대한 답을 찾아야 한다. 양성 기관이 수도권에 몰려 있는 상황과 교원 정원을 국가 수준에서 통제하는 구조 하에서는 교육자치가 제대로 이루어질 수 있을 것인지 의문이 든다.

둘째, 양성 제도 변화와 더불어 수급과 정원, 임용 또한 어떠한 방식으로 변화시켜야 할 것인지 논의되어야 한다. 교원 수급과 정원 배정의 경우, 교육부 장관과 시․도교육감이 협의하여 추진해야 할 과제들이 있다. 예를 들면, 총 정원제로 운영되는 상황에서 비교과전담교사를 확보하기 어려운 상황에서는 교육부 장관과 시․도교육감의 역할 분담과 함께 정기적으로 협의하는 절차가 요구된다. 수급과 정원 배정 방식을 총정원제로 묶어서 운영해야 하는지부터 질문하고 관련 논의가 필요하다. 현장에서의 직무 유형과 수행 방식에 변화가 이루어지고 있고 직무 체계도 복잡․다양해지고 있어 직무 실태 조사와 연계한 수급 계획이 수립되는 것이 마땅하다. 이러한 관점에서 보면 직무 실태는 지역별로 다를 수밖에 없을 것으로 보이는데 총정원제 내에서 배정 기준을 적용하는 자체가 한계를 가질 수밖에 없다. 현장의 직무 실태와 수요 조사를 토대로 수급 계획이 객관적으로 수립되어야 하고 이를 위한 교원 중장기 수급 전망체계 구축은 매우 시급하고도 중요한 과제이다.

셋째, 교원 연수에서 교장 자격 연수과정 운영 체계 개선이 필요하다. 현재 교장 자격 연수는 서울교육대학교 부설초등교육연수원, 서울대학교 사범대학 부설 중등교육연수원, 한국교원대 종합교육연수원의 3개 기관에서 전담하고 있다. 시․도별로 교장 자격 연수 대상자가 적을 수 있어 전국 단위로 운영하는 것이 효율적일 수는 있겠으나 교육자치제의 관점에서 보면, 향후 3개 기관에서 전담하는 방식이 유지될 수 있을지 의문이다. 시․도별로 특색 있는 정책을 추진하고, 학교 자치가 확대될 것을 감안하면 일부 시도에서는 교장 자격 연수과정을 자율적으로 운영하겠다고 요구할 수 있다. 이러한 상황에서 자율적으로 운영할 수 있는지의 유무를 무엇을 기준으로 정할 것인지 검토할 필요가 있고, 교육부와 시․도간 역할 분담에 대한 논의가 필요하다. 교장 자격 연수에 관하여 일부 학자들은 교원이 발달 단계별 특성을 반영하여 집합 연수 형태에서 단위학교 및 지구별 핵심 학교 중심의 맞춤형으로 전환할 필요가 있다고 제안하기도 한다. 전환 과정에서는 교장 자격 연수를 전담할 수 있는 여건의 기준을 공개하고 기준을 충족한


지역부터 순차적으로 자체적으로 연수할 수 있게 운영하는 것도 방안이 될 수 있다.넷째, 교원 승진에서는 승진 인원수가 지역별로 배정되는 방식이 유지되면, 지역별 승진

기회의 차이로 인하여 승진 경쟁률의 차이가 발생함으로써 경쟁률이 낮은 지역으로 우수교사들이 몰릴 것으로 예상된다. 경쟁률을 살피면서 지역 간 이동함으로써 교원의 균형 배정과 교육의 격차를 조정하기 어려워지는 상황에 대한 대비가 필요하다. 승진을 위해서라면 학교를 언제든지 떠날 수 있고, 지역을 이동하는 이기적 현상이 생길 수 있어 단위학교의 교육력 저하가 우려되고 지역간 교육격차가 더욱 심화될 수 있다. 현재와 같이 2급 정교사-1급 정교사-교감-교장으로 단선형의 승진 구조를 유지하는 경우 교감, 교장직으로의 승진 과열 경쟁은 해결할 수 없는 난제로 남을 가능성이 높다. 대안으로는 교사의 생애 발달 단계를 중심으로 교사직과 학교행정가직으로 구분하여 교사직과 학교행정가직에서의 전문성을 중심으로 성장해 갈 수 있도록 이원화로 접근할 수 있다.

승진 과열 경쟁을 예방하는 대안으로 박덕규․최상근․박영숙(2003)은 지역과 해당 학교의 사정에 대한 전문적인 지식과 경험이 풍부한 교원이 그 학교에 승진 임용될 수 있도록 승진 규정 상 필요한 각종 평정 점수의 배점을 지역별로 자율화시키는 것도 제안한 바 있다(박덕규․최상근․박영숙, 2003: 60). 한편, 지역에서 필요로 하는 우수한 교원을 승진 임용하기 위해서 지역마다 자율적으로 승진 평점 점수를 조정 배점하는 것이 필요하다. 지역마다 다소 다르게 배점되는 승진 평정 점수를 교원에게 공지해 주는 장치가 필요함과 아울러 교원 역시 자신의 평정 점수가 얼마나 되는지, 승진 후보자 명부에서 순위가 얼마나 되는지를 열람할 수 있게 하는 제도가 필요하다(박덕규․최상근․박영숙, 2003: 60).

아울러 승진이란 절차를 통해 우수 교장으로 초빙하는 제도가 활성화될 수 있겠는데, 일정 기간 초빙되는 형태이기 때문에 계약제의 형태로 보상과 근무 여건 등에서 검토해야 할 문제들이 수반된다. 이와 같이 교육자치 관점에서 승진제도를 살펴보면 현재의 승진 과열 경쟁에다 지역 간 이동까지 더해져 운영이 더욱 복잡해 질 것이므로 현재와 같은 승진 구조를 유지하는 것은 적합하지 않다. 승진을 위한 점수 경쟁에서 벗어나 전문성 신장형으로 획기적으로 전환하는 것이 시급하다. 교직사회에서 승진 구조의 혁신은 교직 문화를 수평적으로 변화시킬 수 있다는 점에서 승진 구조의 혁신은 빠를수록 좋다.

다섯 째, 지방 교육자치 관점에서 보면 평가 영역에서의 대응 혁신도 불가피하다. 교육자치가 진행되면서 평가 결과에 대한 공개 요구가 높아질 것이기 때문에 현재와 같은 평정 방식으로는 우수 교원을 확보하기 어려울 것이다. 우수 교원을 확보하기 위한 지역별 노력의 일환으로 평정 점수를 지역 특색을 반영하여 조정할 가능성이 높다. 평가 결과의 객관도와 타당도를

주제세션:

인사및재정


높이는 방향으로 변화될 것으로 보인다. 이러한 관점에서 평가제도는 불가피하게 역량 중심 혹은 직무 성과 중심으로 대응할 수밖에 없다. 이와 연계하여 10대 혁신 방안에서는 역량 모델을 교직에 시급히 도입하여 교원직에 필요한 핵심 역량군과 역량 지표 개발과 더불어 교원 스스로 역량을 진단하는 체계 구축을 제안하였다.

여섯째, 지방 교육자치 시대에서는 전보 영역에서의 혁신이 불가피하다. 현재 전보는 시․도별로 5년 주기를 적용하여 순환전보제로 운영되는 것이 보편적이다. 교육자치와 더불어 학교 운영에서도 자율성이 확대되면, 학교 실정에 맞는 교사 수급 계획을 수립해야 할 것이기 때문에 우수 교사의 순환 전보가 어려워질 수 있다. 또한 시․도간 허용되지 않는 전보제도가 지역 이기주의로 운영될 경우, 우수 교사를 타 지역으로 전보시킴을 기피하거나 우수 교사들이 특정 시․도로 쏠리는 현상이 생길 가능성이 있어 국가 수준에서의 대응이 필요하다. 지역 간 교육격차 해소 및 균형 발전 차원에서 전보제도의 혁신을 탐색하게 될 것인데, 전보 주기를 몇 가지로 유형화하여 개인이 선택하는 방향으로 접근하는 방법을 제안해본다.

일곱째, 교직환경 변화와 더불어 교원에게 요구되는 다양한 역량 유형과 현장에서 요구하는 역량 내용이 무엇인지 정기적으로 조사할 필요가 있다. 이는 교원직의 직무 유형이 변화하고 있다면 어떻게 변화하고 있는지 학교 현장에서 수행하는 직무 내용과 직무 환경 실태 조사를 토대로 직무 수행 상 시급하게 대응 지원할 역량의 내용과 수요를 조사하는 절차가 필요하기 때문이다. 이들 절차는 정기적으로 이루어져야 하고, 정기적인 조사 결과는 양성과 연수 등 관련 기관과 공유하여 연도별 교육정책 목표와 전략 등에 반영해야 할 것이다. ｢교원 직무 실태 조사 분석｣은 시․도별로 주기적으로(매년 혹은 3년 주기)로 조사하여 변화 내용과 수요를 조사하고, 이들 내용이 교원 중장기 수급 계획에 반영될 수 있어야 할 것이다.

참고문헌

박덕규․최상근․박영숙(1995). 교육자치제에 따른 교육공무원 인사행정제도 개선 방안. 연구보고 RR 95-2. 서울: 한국교육개발원.

박영숙(2019). 주제발표 2: 전문성 신장 중심의 교원 인사제도 혁신 방향과 방안. 전문성 신장 중심의 혁신 방향과 방안. 제141차 KEDI 교육정책포럼 자료집. 연구자료 RRM 2019-03. 진천: 한국교육개발원. pp. 26-78.

박영숙․허주․이동엽․김혜진․김갑성․김이경(2019). 교직환경 변화에 따른 교원 정책 혁신 과제(III): 교원 인사제도 혁신 방안 연구. 연구보고 RR 2019-3. 진천: 한국교육개발원

법제처 국가법령정보센터(2017). 교육공무원 인사 관련 법령집.


교육자치, 학교자치를 위한

지방교육재정 확보의 의미와 과제는 무엇인가?

서울특별시교육청 사무관 정효영

1. 지방교육재정의 구조

우리나라 지방교육재정은 크게 분류하면 자체수입, 이전재정수입과 차입재정으로 구성된다. 이에 대해 간단히 기술하면 다음과 같다.

첫째, 자체수입은 지방교육자치단체가 직접 조달하는 재원을 말하며, 기본적으로 학생납입금(수업료 등)과 주민부담수입 등으로 충당된다.

둘째, 이전재정수입은 중앙정부의 이전재정(지방교육재정교부금, 국고보조금 및 유아교육지원특별회계전입금)과 지방자치단체의 이전재정으로 구분된다. 중앙정부의 이전재원인 지방교육재정교부금은 보통교부금(내국세 20.46%의 100분의 97 금액과 교육세로 조성)과 특별교부금(내국세 20.46%의 100분의 3 금액으로 조성)으로 구성된다. 보통교부금은 사용용도가 지정되지 않고 총액으로 배분되는 일반보조금이고, 특별교부금은 사용용도가 구체적으로 정해진 특정보조금이다. 지방자치단체의 이전재정(일반회계 전입금)은 시·도교육청이 시·도로부터 지원 받는 재정자금을 의미한다. 이는 지방교육세(등록면허세액 20%, 레저세액 40%, 담배소비세액 43.99%, 자동차세액 30%, 균등할 주민세액 10~25%), 담배소비세 전입금(특별시·광역시 담배소비세액의 45%), 시·도세 전입금(목적세를 제외한 시·도세 총액의 3.6~10%; 서울 10%, 광역시·경기도 5%, 기타 도 3.6% 부담), 기타 재원(학교용지일반회계부담금, 지방자치단체의 비법정전입금 등)으로 구성된다.

그밖에 시·군·구가 관내에 속하는 각급학교에 대해 교육경비를 보조하는 재정지원제도(교육경비보조금)가 있다. 이는 ｢지방교육재정교부금법｣ 제11조에 의해, 시·군·구가 관내의 고등학교 이하 각급학교 등 교육현장에 직접 투자하는 재정지원 장치이다.

셋째, 차입재정 즉, 지방채 발행을 통해 자금을 조달하는 것이다.


주제세션:

인사및재정

지방교육재정 확보방안 | 171

2019년 현재 지방교육재정의 세입(당초예산 기준)은 자체수입(순세계포함) 4.0%와 이전재정수입 96.0%(중앙정부이전수입 78.1%, 지방자치단체이전수입 17.8%, 기타이전수입 0.1%)로 구성된다. 한마디로, 지방교육재정은 이전재원에 전적으로 의존하고 있는 셈이다. 지방교육재정의 재원분담 비율을 중앙과 지방(교육자치단체+일반자치단체)으로 구분해 보면 약 8대 2의 비율로 중앙정부 재정 부담이 더 많고, 중앙정부이전수입의 거의 전부가 지방교육재정교부금이다.

<지방교육재정의 중앙·지방간 부담 및 주요 재원(2019년도 당초예산)>(단위: 억원)

중앙부담(78.1%) 지방부담(21.9%)

지방교육재정교부금

국고보조금

유특회계전입금

시도이전재정교육청

자체수입 등 지방채 발행법정전입금

비법정전입금

511,733 2,004 37,477 113,331 12,461 28,954 072.5% 0.3% 5.3% 16.1% 1.8% 4.1% 0.0%

주: 지방교육재정알리미(2019년도 시도교육청 교육비특별회계 본예산 현황 설명)

지방교육재정의 세출구조를 살펴보면(2019년도 당초예산), 인건비가 전체 지출의 60.3%(42조 5,573억원)을 차지하고 그 다음으로 학교전출금 19.4%(13조 7,047억원), 자본지출(시설비 등) 9.9%(7조 193억원) 등으로 구성된다.

<지방교육재정 세출예산 성질별 분류(2019년도 당초예산)>(단위: 억원)

인건비 전출금등 자본지출 이전지출 물건비 상환지출 기타425,573 137,047 70,193 30,906 24,744 12,682 4,81560.3% 19.4% 9.9% 4.4% 3.5% 1.8% 0.7%

주: 지방교육재정알리미(2019년도 시도교육청 교육비특별회계 본예산 현황 설명)

2. 지방교육재정의 운용 실태

지방교육재정의 세입변화 추세를 살펴보면, 2008년 이후로 세입결산 총액이 전년도보다 줄어든 경우는 없었으며, 정부이전수입이 감소가 있는 경우 지방교육채 발행 등을 통해 세입결손을 보전하고 있다. 중앙정부이전수입은 연평균 5.5%, 자치단체이전수입은 연평균 5.4%로 유사


하게 증가한 반면, 자체수입은 0.5% 증가에 불과하여 세입재원으로서의 기능을 하지 못하고 있는 실정이다.

<교육비특별회계 세입결산액 현황>(단위: 억원)

구분정부 이전수입 자체

수입 지방채 전년도이월금 기타

세입결산총액중앙 자치

단체 소계2008 332,292 79,795 412,087 16,105 2,657 23,631 457 454,9372009 309,661 76,549 386,210 17,009 21,384 55,027 1,664 481,2942010 325,657 78,311 403,968 15,149 10,402 54,492 815 484,8262011 363,092 85,223 448,315 14,865 0 52,674 1,176 517,0302012 393,985 90,704 484,689 15,075 339 48,330 908 549,3412013 410,631 91,809 502,440 15,637 9,583 44,194 722 572,5762014 409,780 102,082 511,862 14,882 38,022 39,592 806 605,1642015 400,888 109,895 510,783 14,046 61,268 36,579 929 623,6052016 438,345 119,035 557,380 14,659 30,102 57,363 1,475 660,9792017 506,774 129,162 635,936 17,001 11,431 58,973 1,094 724,4352018 565,575 134,496 700,071 17,004 3,209 66,762 1,319 788,365연평균증감률 5.5% 5.4% 5.4% 0.5% 1.9% 10.9% 11.2% 5.7%

주: 숙명여대 송기창 교수(교육재정학자가 바라본 지방교육재정의 현실) 일부 발췌

세출결산 추이를 보면, 경상지출 증가율은 10.0%로 인건비 증가율 4.4%에 비해 높으며, 자본지출 증가율은 4.4%는 세출 증가율 6.0%에 미치지 못하고 있다. 이전지출 증가율이 높은 것은 누리과정 지원비의 지방자치단체 이전에 원인이 있는 것으로 파악된다.

<교육비특별회계 세출결산액 현황>(단위: 억원)

구분 인건비경상지출 자본

지출상환지출

예비비등

세출결산총액물건비 이전

지출전출금

등 소계2008 260,936 10,194 5,450 60,448 76,092 50,039 11,238 26 398,2322009 263,103 12,405 5,630 71,263 89,298 68,262 5,959 38 426,6602010 268,264 13,465 4,139 82,095 99,699 56,401 6,294 430 431,0892011 280,909 13,433 5,475 97,007 115,915 51,897 18,647 772 468,1412012 299,150 21,360 11,696 119,484 152,540 52,411 160 78 504,3392013 316,725 21,711 19,228 124,714 165,653 50,155 305 119 532,9582014 331,238 19,844 25,148 122,573 167,565 49,055 19,941 95 567,8942015 352,174 19,444 30,834 116,792 167,070 45,418 1,151 166 565,979

주제세션:

인사및재정


주: 숙명여대 송기창 교수(교육재정학자가 바라본 지방교육재정의 현실) 일부 발췌

3. 지방교육재정교부금의 변화 추이 등

지방교육재정교부금의 변화 추이를 살펴보면, 지방교육재정교부금의 재원이 확대된 것은 2001년 내국세 교부율이 11.8%에서 13%로 조정된 것이 마지막이고, 이후 조정된 교부율이나 교육세율 인상은 지방교육재원 규모를 늘린 것이 아니라 지방교육재정교부금 관련 재원구조의 변화에 불과하였다.

<지방교육재정교부금 변화>연도 변화 내용 변화 사유

2002~2004년 증액교부금 확대 중학교 의무교육 시행에 따른 징수하지 못하는 등록금 결손분 보전

2005년 13%→19.4% 내국세 교부금과 봉급교부금 및 증액교부금 합산2008년 19.4%→20% 유아교육지원사업비 교부금 사업으로 이양2010년 20%→20.27% 지방소비세 도입에 따른 내국세 교부금 결손분 보전2019년 20.27%→20.46% 지방소비세 교부율 인상에 따른 교부금 결손분 보전

중앙정부 중기 재정전망을 보면, 연평균 재정수입이 3.9% 증가하고, 재정지출은 연평균 6.5% 증가하는 것으로 전망하고 있으며, 이에 따른 중기 지방교육재정교부금 전망을 보면 연평균 4.9% 증가할 것으로 전망하고 있다.

<중기 지방교육재정교부금 전망 현황>

2016 363,511 20,460 30,657 119,933 171,050 61,092 3,954 811 600,4192017 380,480 21,693 32,412 126,688 180,793 70,945 23,568 331 656,1182018 401,235 23,867 34,308 138,944 197,119 76,868 39,711 1195 716,127연평균증감률 4.4% 8.9% 20.2% 8.7% 10.0% 4.4% 13.5% 46.6% 6.0%

(단위 : 억원, %)구분 2020 2021 2022 2023 2024 연평균

증가율보통교부금 539,356 564,945 596,530 641,447 670,954 5.6특별교부금 15,610 16,299 17,134 17,987 18,616 4.5무상교육 6,594 9,474 9,236 9,428 9,677 10.1


중앙정부는 2020년도 예산안 편성하면서, 내년도 경제성장율을 2.6%로 가정하였으나, 최근

정부 유관기관 및 민간 경제연구원 등의 경제성장율 전망치는 정부보다 최소 0.1%p에서 최대 0.8%p 낮게 전망하고 있는 실정이며, 최근 미-중 무역분쟁, 일본수출 규제 등으로 인하여 2019년도 국세수입 결손을 공식화1)한 실정이며, 2020년도 국세수입도 결손이 날 것으로 전망2)되고 있는 상황이다.

4. 지방교육재정의 미래 현황

최근 들어 재정당국3)을 중심으로 학령인구 감소4)에 따라 지방교육재정교부금 비율을 줄어야한다는 논의가 많아지고 있는 실정으로 학령인구 1인당 지방교육재정교부금은 2010년 442만원에서 2018년은 922만원으로 연평균 9.6% 증가하였고, 교육여건 역시 OECD 평균치에 근접하고 있는 상황5)이다.

국회 예산결산특별회위원회 검토보고서에서는 정부 재원지원규모를 ‘학생수에 연동하여 감소’될 필요가 있으며, 장기적으로는 ‘일반자치단체의 평생교육 사업에도 활용’될 수 있는 제도 개선을 제안하고 있으며, 국회 예산정책처 2020년도 예산안 분석 종합6)에서 지방교육재정교부금 교부금는 증가하는 반면 학생수는 감소7)하고 있기에 향후 ‘지방교육재정교부금의 적정 규모 검토 필요’를 지적하고 있다. 이는 학령인구의 급격한 감소, 노령인구의 학령인구 추월 등으로 한정된 국가 총 재원으로 인하여 재정 배분에 있어서 현재 수준의 재원 배분에 대한

1) 정부 “올해 세수결손 1% 내외 예상”…세수펑크 공식화(뉴스원, 2019.12.10.)2) 2020년도 총수입 예산안 분석(국회 예산정책처, 2019. 10.)3) [MT리포트] 학생 87만 줄어도 13조 늘어난 ‘깜깜이 교육예산’(머니투데이, 2019.04.12.) ①지방교육재정을 국고로 지원하는 방식 ②3년마다 학생 수를 반영해 교부금 교부율 조정 ③누리과정과

같이 특별회계를 설치해 학생 수 변동에 대처하는 방안 등을 모색 중 4) 학령인구(만명) 804(’19)→689(’25)→608(’30)→548(’35)→520(’40) (장래인구 특별추계, 통계청,

2019)5) 교원 1인당 학생수(한국/OECD) : 초(16명/15명), 중(14명/13명), 고(13명/13명) 학급당 학생수(한국/OECD) : 초(23명/21명), 중(27명/23명)6) 2020년도 예산안 분석 종합, ‘13. 교육재정 지출구조 분석’ p.39~40(국회 예산정책처, 2019. 10.)7) 학령인구 1인당 지방교육재정교부금은 2010년 442만원에서 2018년 922만원으로 연평균 9.6% 증가

유특회계 37,846 35,198 31,330 29,338 27,473 △7.7합계 599,406 625,916 654,230 698,200 726,720 4.9

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비판적 시각의 문제 제기인 것이다.그러나, 시·도교육청 입장에서는 일회성·한시성 보조사업이 아닌 누리과정 및 고교무상교육의

재원이 한시로 규정8)되어 있고, 유아교육지원비 인상, 유보통합, 노후교실 재건축, 학교 공간 혁신, 미세먼지·석면 제거, 고교서열화 완화(자사고·외고·국제고 일반고 전환) 등 지방교육재정이 투입되어야 하는 사업들이 대기하고 있는 상황이다.

5. 지방교육재정의 과제

한시적·일회적인 보조사업이 아닌 누리과정 및 고교무상교육 등에 대한 안정적인 재원 확보를 위하여 내국세의 일정율을 분할하는 방안 마련이 필요하다.

현 지방교육재정교부금은 시·도교육청의 지출의 자율성은 어느 정도 보장되지만, 수입의 자율성은 보장하지 못하는 한계를 지니고 있어, 새로운 교육수요에 탄력적으로 대응할 수 없는 상황이다. 이에 지방교육재정의 자주성 제고를 위한 방안 마련이 필요하다. 즉, 중앙정부와 지방정부의 이전수입에 절대적으로 의존하는 지방교육재정 상황에서는 시·도교육청의 교육자치권은 제한될 수밖에 없는 것이다.

교육재정 운영 면에서는 지출의 효율화가 필요하다. 그동안 중기교육재정계획은 예산편성 계획에 역으로 끼워 맞추기 식으로 적용되었으나, 중기교육재정계획은 사업별 성과주의 예산의 요체이기에 세입·세출 계획에 대한 향후 5년간의 합리적인 예측과 이에 근거한 예산 편성 및 집행이 필요하며, 불필요한 세출 요인을 자발적으로 줄여 나가야 할 것이다.

8) 누리과정 : 당초 3년(2017~2019년) 한시로 ｢유아교육지원특별회계법｣이 2016. 12월 제정되어, 2019. 10월 동 법이 개정되어 3년(~2022년) 연장되었음

고교무상교육 : 2019. 10월 ｢지방교육재정교부금법｣ 개정 - 고교 무상교육 재원 및 국가부담 : 증액교부금, 필요한 비용 중 1,000분의 475 - 유효기간 : 2020. 1월 ~ 2024. 12월


시․도교육청과 학교의 교육 권한 및 사무 배분 사례

전라북도교육청 정책공보관 장학관 양항룡

I. 들어가며

듀이(1916)는 민주주의 사회나 민주주의 사회를 건설하는데 교육이 가지고 있는 한 가지 근본적인 문제는 국가의 목적과 사회적 목적 사이의 갈등에서 일어난다고 하였다. 국가의 목적은 국가가 국민의 통치에 중점을 둔 교육을 의미하고, 사회적 목적은 사회를 구성하는 개인의 성장을 통하여 사회 전반의 발전을 목적으로 하는 교육을 의미한다. 그는 교육의 사회적 목적이 교육의 국가적 목적과 동일시되고, 그 결과는 사회적 목적의 의미를 완전히 불분명한 것을 만들었다고 비판하였다.

교육에서 국가의 관여는 공교육 체제 내에서 불가피하다. 그러나 국가의 너무 많은 개입과 관여는 교육의 본질인 자율성을 침해하기 때문에 민주적 정당성을 추구하는 나라에서는 이를 인정하기 어렵다. 국가주의 교육은 특정 계층의 이익을 대변하여 정치적 중립성을 해치거나 교육에 대한 국가의 독점적 관여로 민주적 정당성을 위반할 수 있는 등 문제가 있다(서남수, 1995).

우리나라는 6․25전쟁 이후 군대 등 국가기구가 비대하게 성장하였고, 이후 권위주의적 국가체제가 출현할 수 있도록 하는 조건이 마련되었다(서남수, 1995). 1960~1970년대에는 정부 주도형 경제발전 전략으로 국가의 경제발전이 중요한 과제로 주목받았고, 민족중흥이라는 강령으로 국민 통합을 이루어냈으며, 사회 전체가 동원되었다. 이후에는 경제뿐만 아니라 사회문제에도 국가의 공권력을 동원하여 해결하려고 하였다(천보선, 1998).

1991년 3월 ｢지방교육자치에 관한 법률｣이 제정되면서 지방교육자치제도는 실질적인 틀을 갖추고 출발하였다. 이 법률은 지방교육자치의 법적 근거가 제공되었고, 지방교육 자치기관의 설치, 조직 및 운영에 관한 기본적인 사항을 규정함으로써 교육자치 운영의 지침이자 기준이 되었다. 특히 2010년부터 지방자치단체의 장(시․도지사)과 함께 교육감을 주민이 직접 선출되


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교육청과 학교의 사무배분 | 177

고, 시․도지사와 함께 집행 기관으로서 주민 대표성을 확보하면서 지방교육자치제의 제도적․실질적 기반이 더욱 강화되었다. 그러나 지방자치제도가 도입된 지 28년이나 되었지만 시․도교육청과 학교에서 체감하는 교육 권한 배분은 만족할만한 수준이 아니며, 교육과정 등 본질적인 내용이 배분되지 못하고 있다는 평가를 받고 있다.

현 정부는 100대 국정과제로 ‘획기적인 자치분권 추진과 주민참여의 실질화’, ‘교육 민주주의 회복 및 교육자치 강화’ 등을 발표하였고, 교육부 주관 과제로 6개를 선정하였다. 특히 ‘교육부의 유․초․중등교육 권한을 시․도교육청으로 이양하고, 교육부는 대학·평생·직업 교육 중심으로 기능을 개편한다’고 하였다. 이러한 정책 방향은 역대 어느 정부에서도 언급하지 않은 구체적이고 강력한 교육 분권의 메시지였다. 정부 초기에는 적극적으로 교육 권한 배분을 추진하려고 하였으나, 최근에는 추진 의지가 부족하다는 평이다. 여기에서는 현 정부의 권한 및 사무 배분 실태와 전라북도교육청을 중심으로 한 시․도교육청과 학교의 권한 및 사무 배분 내용을 소개하면서 교육 권한 배분에 따른 문제점과 개선방안에 대해 몇 가지 제언해 보고자 한다.

Ⅱ. 교육 권한 및 사무 배분의 현황 및 사례

1. 교육부의 교육 권한 및 사무 배분 현황

김대중 정부에서 이명박 정부까지 교육부에서 시・도교육청으로 교육 권한 배분 대상이 결정된 사무는 <표-1>과 같이 총 141건이다. 이는 일반자치의 지방 배분 사무와 비교해 보아도 매우 저조하고, 미배분 사무도 62건(44%)이나 된다. 배분된 사무도 소단위 사무 위주로 배분하여 시․도교육청 입장에서는 업무의 부담이 늘어났을 뿐만 아니라 재정적으로나 인력의 부담도 높아지게 되었다.

역대 정부의 권한 배분은 교사자격, 영재교육, 자율학교, 교원 배치, 폐교재산, 학교급식, 학교환경위생정화구역, 학력 인정, 학생 및 기관평가, 지방공무원정원, 특성화중․고등학교, 초·중등교육과정, 고교입학전형, 학교폭력, 인정도서, 외국 교육기관 설립 관련, 학점인정, 학교시설, 산학협력, 교육 정보공개, 교원 자격 수여, 학교운영위원회 등이다(하봉운, 2017).


<표-1> 국가 사무의 지방 배분 및 미배분 사무 현황

구분 배분대상 사무

배분 완료 사무 미배분 사무국민의정부 참여정부 이명박・박근혜 정부

교육사무 141 18 29 32 62일반행정사무 3,101 472 978 532 1,119

교육자치정책협의회는 교육부, 시·도교육청, 교육전문가, 학교 현장 교직원이 교육‧학예 분야의 지방분권, 학교 민주주의 등 교육자치를 종합‧체계적으로 추진하기 위해 2017년 8월부터 구성·운영하였다.

교육자치정책협의회에서는 교육자치와 학교자율화를 실현하기 위한 세부 과제와 단계적 추진 전략을 담은 ｢교육자치 및 학교자율화 추진계획｣ 발표하게 된다. 이 계획에는 ① 3대 즉시 이행 과제를 추진하는 ‘기반 조성’(’17) ② 학교에 부담이 되는 규제와 지침 정비하는 ‘성과 확산’(’18) ③ 법령 제·개정 등을 통해 혁신을 정착시키는 ‘현장 안착’(’19~) 등 3단계 추진 전략이 담겨 있다. 이 계획안은 [그림 1]과 같이 ｢교육자치 정책 로드맵｣을 심의·의결하였다(교육부, 2017.12.12.).

〔그림 1〕 교육자치 정책 로드맵

｢교육자치 정책 로드맵｣의 1단계 권한 배분 우선 과제를 자세히 살펴보면, 1단계로 법률적 근거가 없거나 모호한 교육부의 규제적 지침을 원칙적으로 폐지하여 시·도교육청 개별 또는 공통으로 수행하도록 하고, 시·도교육청도 학교의 민주적 운영을 보장할 수 있도록 적극 지원하는 교육부 75개, 시·도교육청 8개 총 83개 과제를 선정하였다. 1단계 권한 배분 과제는 단순히 매뉴얼, 계획, 사업 폐지가 많은 부분을 차지하고 있어 시·도교육청 입장에서는 실질적인 권한 배분에 대한 의문을 가지고 있으며, 교육부에서 얼마나 권한을 배분하고, 어떤 것이 배분되고 있는지에 대한 구체적인 내용을 담은 안내 자료가 없어 시·도교육청 차원에서도 학교로 권한을

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재배분하는 준비가 어려운 실정이다(이효순, 2019).이후 교육부와 시도교육감협의회는 교육자치정책협의회에 공동으로 마련한 ‘2단계 권한 배분

추가 발굴 과제’ 안건 상정하였다. 이 과제는 교육자치정책협의회 실무협의회 특별위원회에서 시·도교육청 정책위원회 제안 과제(13개 영역, 337과제) 검토하여 법령상 권한이 없는 규제적 지침, 사업 등을 추가 발굴한 것이다. 교육자치정책협의회에 심의·의결한 추가 발굴 과제는 교육부 36개, 시․도교육청 4개, 총 40개 과제이다. 현 정부의 권한 배분 내용을 정리하면 <표-2>와 같다.

<표-2> 현 정부의 권한 배분 완료 및 미배분 사무 현황

구분 배분대상 사무

배분 완료 사무 미배분 사무

1차 2차 계 1차 2차 계

교육 사무 배분 111 71 32 103 4 4 8

※ 교육부(2019) 자료를 재구성함.

2. 전라북도교육청 권한 및 사무 배분 사례

전라북도교육청에서는 전국 시‧도교육청을 대표하여 추진한 유․초․중등교육 권한 배분 TF 운영 후속으로 2018년도에는 도교육청 사무를 단위학교로 배분할 방안을 적극적으로 추진하여 학교자치 활성화와 단위학교의 업무최적화로 교사가 교과교육과 생활교육에 전념할 수 있는 실질적인 학교자치 기반 조성 및 교육행정 혁신을 목적으로 시․도교육청 권한 및 사무 배분을 추진하였다.

추진방향으로는 교원들이 교과교육과 생활교육에 최대한 집중할 수 있도록 지원하고, 학교자치가 활성화될 수 있도록 하며, 교원의 과도한 행정업무를 경감하도록 노력하고, 가급적 모든 학교에 적용이 가능한 정책 중심의 지원한다는 내용으로 정하였고, 구체적인 내용은 다음 <표-3>과 같다.

<표-3> 도교육청 교육권한 배분 추진 방향 ❍ 교원들이 교과교육과 생활교육에 최대한 집중할 수 있도록 지원 - 지침, 조례, 규칙 등의 근거가 없는 사업 적극적 폐지 검토 - 일회성 행사로 교육적 효과가 낮고 관행적으로 추진하던 사업 폐지 검토


주요 추진 경과는 도교육청에서 35명으로 TF팀을 구성하여 교육청에서 추진 중인 교육정책 및 사무의 존치, 배분, 폐지 검토하기 위한 회의를 1월에 실시하였고, 2월에는 도교육청, 교육지원청, 단위학교 TF의 공동워크숍(68명)을 개최하였다. 이후 도교육청과 교육지원청의 권한 배분 자료 검토 및 학교의 교육과정 운영 자율성을 높이기 위한 업무경감방안 검토하기 위하여 4월에는 단위학교 TF 협의회(15명)를 실시하였다. 이후 각 TF별로 권한 및 사무 배분 방안을 마련하였다. 그 결과를 보면 총 234건 사무 중 폐지 82건(35%), 개선 80건(34.2%), 통합 9건(3.8%), 학교배분 12건(5.1%), 지원청 배분 14건(6%), 존치 37건(15.8%)을 정리하였다. 이에 대한 세부 내용은 <표-4>와 같다.

<표-4> 도교육청 권한 및 사무 배분 방안

- 도교육청과 교육지원청이 중복하여 운영하는 사업, 회의, 연수 등 통합 - 과도한 1박2일 워크숍이나 연수 축소 ❍ 학교자치를 활성화를 위한 지원 - 도교육청의 일괄 추진보다는 학교자치를 통한 운영이 더 교육적이라고 판단되는 사업은

학교로 배분하여 선택권 보장 - 소수의 학교만 지원하는 사업은 학교자율선택과제에 포함하여 운영 ❍ 과도한 행정업무 경감 - 도교육청의 유사한 사업 계획은 통합 안내 - 사업 계획 수립, 예산집행, 정산보고 등 양식 및 절차 간소화 - 보고 공문은 적극적 폐지 검토 및 자료집계 적극 활용 - 단순 안내 공문은 공문게시 활용 ❍ 모든 학교에 적용이 필요한 정책 - 정책적으로 모든 학교에서 추진할 필요가 있다고 판단되는 사업의 예산은 학교운영비에

포함하여 지원하는 방안 검토

○ 폐지 82건(35.0%) - 각종 사례집: 유치원 자율선택과제 사례집, 어울림학교 사례집, 원도심학교 사례집, 학교체

육 스포츠 발전사 - 거점학교 운영: 자유학기제 거점학교, 교과교실제 거점학교 - 각종 대회: 커리어포트폴리오발표대회, 미술실기대회(지역예선) - 성과 보고회: 또래나눔 성과보고회, 교과교실제 운영결과 보고회, 꿈돋움영재학생동아리

운영발표회 - 학교자체평가 관련 컨설팅, 현장지원단 운영, 보고서 제출 등

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또한 교원 대상 회의, 연수, 워크숍에 대해 62건 중 폐지 9건, 개선 22건, 통합 9건, 지원청 배분 8건, 존치 14건을 실시하였다. 공문서는 310건을 검토하여 폐지 78건, 개선 134건,통합 18건, 지원청 배분 6건, 존치 74건을 실시하였다. 또한 학교에서 어려움을 겪고 있는 예산 사용에 대해서는 <표-5>와 같이 개선하였다.

<표-5> 교육지원청 및 학교의 예산 사용 개선

- 다꿈 특구(혁신특구, 농어촌 특구와 연계 운영) 등○ 개선 80건(34.2%) - 운영 방법 개선: 또래학습나눔, 토론캠프, 이중언어말하기대회 등 - 현장 점검 및 컨설팅 개선: 교과교실제, 참학력, 어울림학교, 원도심학교, 방과후학교,

다문화교육 컨설팅 개선○ 통합 9건(3.8%) : 유사 사업의 통합 및 축소○ 학교배분 12건(5.1%) - 학교자체평가, 중학생 및 학부모 진로체험 프로그램, 대입수시 모의면접 캠프, 멘토초청

학과별 진로멘토링, 학생자율동아리 지원, 통일교육주간, 상담주간, 거꾸로배움학교 등 ○ 교육지원청 배분 14건(6.0%) - 어린이 놀이시설점검, 사립유치원 기본급보조지도점검, 유치원 방과후(돌봄교실)운영 지

도점검, 자유학기제 우수사례 수업나눔, 성장평가 운영 사례나눔 및 컨설팅 등 ○ 존치 37건(15.8%) - 학교안전사고예방종합계획 수립, 동학농민혁명 유적지 답사, 유초중등 전문직 연찬회,

참학력 일반화자료 발간, 고등학교 독서토론 인문학캠프, 통일동아리 사제동행 DMZ방문, 통일탐구토론대회, 과학교사수업카페, 청소년과학탐구대회, 수학교육지원단 등

❍ 유치원 학급교육활동경비와 초등 환경물품(교실 환경정리) - 유치원 학급교육활동경비와 초등 환경물품 구입비를 개산급으로 처리할 수 있음을 안내❍ 초등 학습준비물 예산 지원 개선 - 학습활동의 자율성을 확보하고 시기에 맞는 물품 구입을 위해 학교 상황에 따라 분기별

또는 월별로 분할하여 준비물을 구비할 수 있도록 학교회계 예산편성 기본지침에 명시❍ 유․초․중․고 학급교육활동경비 인상(최저 25만원→30만원) - 학급기본운영비에 학급당 100천원 포함 배분, 지원액을 포함하여 학급당 학생수 20명

이상인 학급은 300천원 이상 편성(학급당 학생수 20명 미만인 학급은 250천원 이상 반영)

❍ 교육지원청 재배정 예산 지출 시 세목 변경 관련 - 에듀파인시스템 예산 품의, 지출 시 동일 목내에서는 세목 변경이 가능함을 지원과장


이후 지속적인 권한 및 사무 배분 결과는 총 625건 중 폐지 169건, 개선 291건, 배분 40건, 존치 125건을 실시하였다. 그에 대한 이행 점검 결과는 <표-6>과 같다.

<표-6> 전북교육청 교육권한 배분 이행 점검 결과(2019. 8. 1. 기준)

구 분 이행점검대상 완료 이행중** 미이행 중장기폐지 개선* 폐지 개선과제 수(건수) 500 163 238 6 71 20 2

비율(%) 100 80.2 15.4 4.0 0.4 * 개선 과제는 통합하거나 학교와 지역청에 배분되는 과제까지 포함

3. 학교의 권한 및 사무 배분 사례

학교 교직원들은 모든 교육 권한을 학교에 넘겨 주기를 원하지 않는다. 모든 교육 권한을 교육부에서 시․도교육청을 거쳐 학교로 넘겨 주면 학교는 과도한 업무로 인하여 많은 어려움을 겪을 수 있기 때문이다. 그래서 권한 배분과 관련한 각종 회의나 연수에서 모두 권한을 학교에 넘겨주면 학교는 지금도 힘든데 더욱 힘들 것이라고 한다. 교직원들은 수업이나 생활교육과 관련한 업무는 교사들이 직접 담당하고, 나머지는 교육지원청, 시․도교육청에서 담당할 것을 요구하였다. 즉 교사들은 모든 권한을 학교에 주기를 요구하기보다 교육과정이나 생활지도 영역에 대해 권한 배분을 요구하고, 다른 업무 지원이나 잡무로 생각하는 영역은 교육지원청과 시․도교육청에서 해주기를 바라고 있다. 교육 권한 배분과 관련하여 교원들은 모든 권한을 배분을 원하는 것이 아니라 자신에게 의미있는 자율성 확보를 요구한다. 이러한 차원에서 여러 교육지원청에서 실시하고 있는 업무지원센터는 매우 의미있는 일이다.

우리 교육청에서는 2018년부터 학교업무 최적화를 위한 시범교육청을 운영하였고, 2019년도에는 다음과 같이 3개의 TF를 구성·운영하여 도교육청, 교육지원청, 단위학교 차원의 학교업무 최적화를 통한 권한배분 추진하였다.

회의 시 안내(단, 수당을 식비로 사용하는 등 내용이 판이하게 다를 경우에는 신중), 도교육청 예산 편성 시 업무담당자와 충분한 협의 후 편성하도록 안내

❍ 각종 사업에 대한 정산보고서 제출 폐지 또는 간소화 - 사업의 성격에 따라 정산보고서 폐지 또는 간소화하여 제출 ❍ 중학교 자유학기제 예산 지원 개선 - 학교기본운영비(경상운영비)로 교부하여 예산 지급 시기를 앞당기고 정산 절차를 간소화함

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○ 단위학교 교육과정 운영의 자율성을 저해하는 도교육청 자체사업의 검토 및 개선을 위한 호남·제주권역 TF 운영(전북, 전남, 광주, 제주, 13명)

○ 교육지원청의 학교지원 기능 및 역할 강화를 위한 TF 운영(전북, 26명)○ 단위학교의 전반적인 업무 검토를 위한 간담회 및 설문조사 실시(전북, 10명, 교원업무경감

모델학교 중심으로 간담회 운영)

전북교육청은 학교업무 이관을 위한 시범교육지원청(학교지원센터)을 운영하고 있고, 학교지원센터는 서울, 부산, 세종, 강원, 충북, 충남, 전남, 경남, 제주 9개 시․도교육청에서 운영하고 있으며, 그 외 7개 시도교육청에서는 시설지원센터 등에서 일부 업무에 대해 학교업무을 하고 있다. 전북교육청의 시범교육지원청의 운영 내용은 <표-7>과 같다.

<표-7> 2019 학교업무 최적화 시범교육지원청 운영 현황 (4기관)

지역 추진(이관) 업무 증원인력 비 고

전주 ․ 학교폭력업무지원 ․ 교원 호봉재획정, 기간제교원 호봉획정

장학사 1명행정7급 2명

총 10명

정읍 ․ 교원 호봉재획정, 기간제교원 호봉획정 ․ 방과후학교운영 업무지원 ․ 시설공사계약 업무지원 ․ 추가 이관(지원)업무 발굴 및 추진

행정7급 2명시설8급 1명

진안 ․ 교원 호봉재획정, 기간제교원 호봉획정 ․ 방과후학교운영 업무지원 ․ 추가 이관(지원)업무 발굴 및 추진

행정7급 1명

부안 ․ 교원 호봉재획정, 기간제교원 호봉획정 ․ 방과후학교운영 업무지원 ․ 시설공사계약 업무지원 ․ 추가 이관(지원)업무 발굴 및 추진

행정7급 2명시설8급 1명

이러한 학교지원센터나 시범교육지원청은 학교현장에서 행정업무 경감을 위한 다양한 노력을 하고 있으나, 실질적인 업무경감 체감도는 높지 않다는 문제가 있다. 학교 교육활동 중심 행정으로 교육지원청의 학교업무 지원 허브 역할이 강조되고 있어 학교지원센터가 전국적으로 신설되고 있는 추세이나, 교육지원청 내 타부서와 학교지원센터의 업무의 중복, 인력 배치의 적정성에 대한 논의가 지속되고 있으므로 이에 대한 전반적인 연구 분석이 이루어져야 한다. 또한, 학교와 지역의 여건이 상이하여 교육지원청에서 학교업무를 지원하는 것에는 한계가 있으므로 단위학교에서 적극적으로 업무 경감과 최적화를 위해 논의하고 실천하도록 민주적인 문화를 조성해야 한다.


시범교육지원청 업무와 관련한 설문조사 결과를 보면 현재 시범운영 업무에 대한 만족도와 지원 지속여부 비율은 높으나 학교 현장에서 실제 체감할 수 있도록 보완이 필요하다고 하였고, 학교업무 중 학교폭력, 방과후학교, 돌봄교실, 계약제교원 채용, 교원 호봉 업무 순으로 교육지원청에서 지원이 강화해야 한다고 응답하였다. 교육지원청의 교원의 업무 경감을 위해 시․도교육청, 교육지원청에서는 지역과 학교에서 요구하는 것이 무엇인가에 대한 정확한 판단과 체계적인 지원을 통해 실질적인 권한 배분이 되어야 한다. 또한, 학교와 지역의 여건이 상이하여 교육지원청에서 학교업무를 지원하는 것에는 한계가 있으므로 단위학교에서 적극적으로 업무 경감과 최적화를 위해 논의하고 실천하도록 민주적인 문화를 조성해야 한다.

Ⅴ. 나가면서

우리나라는 일제강점기, 미군정, 군사정권을 거치면서 국가 중심의 교육체제 운영으로 지방교육자치에 대한 가치와 중요성이 간과되었다. 따라서 교육정책, 교육과정 운영에서 시․도교육청과 학교보다는 중앙 정부인 교육부가 더 많은 권한을 가지게 되었다. 획일적이고 하향식 교육정책 결정 방식은 창의력, 비판적 사고력, 문제 해결력, 사회․정서적 능력 등을 중시하는 사회를 살아가는 인재를 키우기에 부적합하다. 지금까지 권한 배분은 원칙과 방향에 근거하여 체계적으로 이루어지지 않았고, 학교의 잡무만 증가시켰다는 평가이다. 이에 교육부, 시․도교육청은 학교에 실질적이고 체계적인 권한 배분이 이루어질 수 있도록 노력해야 한다.

한국교원대학교에서 실시된 지방교육자치 포럼에서 어느 시․도교육감이 교육부 장관과 토크할 때 “Let it be.”라고 했다. 교육부는 시․도교육청을 내버려 두고, 시․도교육청은 학교를 내버려 두고, 학교는 교사를 내버려 두고, 교사는 학생을 내버려 두면 알아서 잘해 나갈 수 있다는 의미이다. 자꾸 뭐라고 하고, 개입하고, 간섭하고, 관리하고, 확인하려고 한다. 믿고 내버려 두면 되는 것을! 그것이 권한배분뿐만 아니라 교육 자치, 학교 자치의 핵심이 아닌가?

<참고문헌>

나민주․하봉운․김민희․이덕난․이수경(2017). “교육자치 및 분권의 성과와 향후과제.” 충북대학교 한국지방교육연구소.

주제세션:

인사및재정


박창언(2017). “교육과정 편성권과 주민의 요구.” 열린교육연구, 25(4), 85-99.서남수(1995). “한국의 교육과 국가와의 관계.” 박사학위 논문. 동국대학교대학원.이효순(2019). “유·초·중등교육 권한 및 사무 배분 과정 탐색.” 석사학위논문. 한국교원대학교 교육정

책전문대학원. 천보선(1998). 신자유주의와 학교교육의 진로. 서울: 한울.하봉운(2010). “지방분권시대 지방교육자치제의 방향과 과제.” 교육비평, 27, 24-50.하봉운(2017). “지방교육자치 사무이양의 현황과 과제.” 한국교육연구네트워크(사) 7월 월례포럼

자료, 1-56. 서울: 마이스 혜화센터.Dewey, J.(2010). 민주주의와 교육[Democracy and Education]. (이홍우 역). 경기: 교육과학사.

(원전은 1916년에 출판)


「인사․재정․사무 자치권 어떻게 개선해야 하는가?」에 대한 토론문

전교조 교사 강신만

1. 들어가는 말

가. 교육자치는 교육의 자주성을 규정한 헌법 제31조 제4항에 근거를 둔다. 이동조항의 근본 취지는 교원과 학생, 학부모의 교육의 자유, 특히 교원의 교육의 자유를 보장하는 것이라는 점에 이의가 없다. 즉, 교육자치의 본질은 교육현장의 자치(학교자치)를 지향하는 것이 타당하다고 본다. 그렇지만 교육행정기관의 자치 없이 학교자치가 가능하다고 보지는 않는다. 그래서 교육자치와 학교자치가 제대로 이루어지기 위해서는 교육의 전문성, 자주성, 정치적 중립성이 학교 단위뿐만 아니라 지방 자치(교육행정기관의 자치)단계에서도 보장되어야 한다.

※ 헌법 제31조 제4항: 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.

나. 학교자치의 법적 근거는 ‘학교운영의 자율성’을 규정한 교육기본법 제5조 제2항과 초·중등교육법 제31조 제1항에 근거를 둔다. 학교자치의 원리는 주민자치와 마찬가지로 민주주의의 기본원리에 근거해 운영되어야 한다. 토론자는 학교자치란 ‘단위학교가 교직원, 학부모, 학생 등 각 구성원의 구체적 권리가 보장된 상태에서, 구성원들의 자발적 참여를 통해 교육운영과 관련된 일을 민주적으로 결정하고 실행해 나가는 것으로 정의하고자 한다. 즉, 학교가 학교사무를 자율적으로 처리할 수 있는 포괄적 권리와 능력을 말한다

※ 교육기본법 제5조 제2항은 ‘학교운영의 자율성이 존중되며, 교직원·학생·학부모와 지역주민 등은 법령이 정하는 바에 의하여 학교운영에 참여할 수 있어야 한다.

※초·중등교육법 제31조 제1항에는 ‘학교운영의 자율성을 높이고 지역의 실정과 특성에 맞는 다양하고도 창의적인 교육을 할 수 있도록 초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 특수학교에 학교운영위원회를 구성ㆍ운영한다’

다. 현행, 학교자치의 문제점을 교육자치와 비교해서 학교자치 조직 운영권과 학교자치 재정권에 대해 말하고자 한다.

【토론문】

주제세션:

인사및재정

지정토론 | 187

1) (학교자치 조직 운영권 문제) ○ 현재 학교는 본청과 지역교육청에서 지시하는 공문이나 지침을 통해 관리 감독을 받고

통제되는 행정체제 속에서 교육청→교장→교감→부장교사→교사 등으로 이어지는 관료주의적 행정체제로 운영되고 있다. 지역청과 학교장이 교감의 근무 평정권을 가지고 있는 상황에서 교감은 학교운영에 관한 코드를 교육청과 학교장에게 맞추려고 노력하게 되어 있다.

○ 결국, 학교에서 교육 활동은 물론 모든 업무를 처리하면서 교사들의 의견이나 학부모와 학생들의 건의사항보다는 교육청의 획일적이고 경직된 지침이 우선하게 되어 학교 구성원들의 민주적인 의견 조율에 따른 자율적인 학교운영은 어렵게 되고 있다.

2) (학교 재정권 예산권 문제) ○ 본청과 지역청에서는 학교에서 학교회계 예산편성 전(2월)에 전액을 포괄하여 배부하지

않고, 수시로 사업별로 목적사업(현안사업) 신청을 받아 배부함으로써 학교에서 예산의 적시성을 떨어뜨리고 있다.

○ 특히, 본청에서 학교 기본운영비에 지원 안 된 사업(도의회에서 삭감된 사업)을 공문을 통해 재원을 확보하여 주지도 않은 채 학교 기본운영비 중 교당경비의 (몇 퍼센트) 이상을 편성하라고 지시하는 일명 ‘얌체예산’이 존재하여 학교 기본운영비를 훼손하고 있다.

○ 학교 재정권 확보를 위해 학교 기본운영비를 배분율을 높여야 한다. 또한, 본청에서 예산을 쥐고 추진했던 목적사업을 과감하게 축소, 폐지되어야 한다.

라. 언젠가, 학교에서 학교자치가 온전히 이루어지기를 바라면서 토론을 시작하고자 한다.

2. 주제 발표문에 대한 의견

가. 교원인사정책 혁신방안에 대한 의견1) 학교자치 실현을 위해서 교장과 교감이 되기 위한 승진 경쟁의 폐해를 없애고 교육 활동에

전념할 수 있는 풍토를 만들기 위해 “교장선출보직제” 도입 접근이 필요하다.2) 행정 전문직인 장학사(관)가 학교장으로 임명되는 것은 학교 내에서 교사와 교장의 교류를

가로막아 학교에서 관료 통제를 만연시켜 학교를 수직적 위계 구조로 만들고 있다. 학교가 행정관청(교육청)에 종속되는 구조를 개선하기 위해서 행정 전문직과 교육 전문직 이원화가 필요하다고 생각한다. 과도기적으로 행정 전문직이 학교장으로 임용되는 것을 최소화하


여야 한다. 3) 교육청이 학교에 대해 관료적 통제를 없애고, 학교지원 기관으로 변화 하여, 학교에서

학교자치 운영권을 확보하도록 「학교자치조례」에 조문 신설을 다음과 같이 제안한다.

나. 지방 교육재정 확보방안에 대한 의견 1) 학교 교육의 진정한 자치와 자율성을 위해서 학교 기본운영비를 표준교육비의 80%로

높여 일선 학교에 배부하여 학교자치 재정권(예산권)을 높여야 한다. 2) 또한, 학교 기본운영비 배부기준을 작은 학교(학생 수 60명 이하)에는 현행 학생당,

학급당 배부기준을 앞으로는 프로그램 운영 등 질적 기준으로 하여 예산 배부한다. 3) 학교에서 학교자치 재정권을 확보하도록 「학교자치조례」에 예산확보를 강제하는 조문

신설을 제안한다.

다. 교육청과 학교의 사무 배분에 대한 의견 1) 전북교육청 양항룡장학관의 발제 내용 중 2018년도 도 교육청 사무를 단위학교로 배분할

방안을 추진하기 위해 TF를 운영하였고, 그 결과 총 324건 중 폐지 82건, 개선80건, 통합 8건, 학교배분 12건, 지원청 배분 14건, 존치 37건을 정리하였다고 했다.

2) 그런데, 학교자치의 개념에 비추어 볼 때, 학교배분 12건(학교 자체평가, 학부모 진로체험,

제〇조(학교자치 운영권) ① 교육감은 근무평정 점수 등을 매개로 하는 관료적인 통제를 없애는 시책을 수립하여 시행하여야 한다.

②교육감은 본청과 지역청이 ‘학교의 자율성을 제약하는 기관’에서 ‘학교 교육을 지원하는 기관’으로 재설정하는 정책을 수립하고 추진해야 한다.

③교육감은 학교장이 교사와 직원들의 의견이나 건의사항, 학부모와 학생들의 요구사항을 수용하여 운영하는 등 학교 자율성을 강화하는 지침을 시행한다.

④교육감은 학교장의 역할을 학교운영의 제 문제에 관한 전권행사의 역할에서 교사와 학부모․학생․직원들의 의견을 조정 수렴하여 모아진 의견에 따라 학교를 운영하는 역할로 전환하는 시책을 마련하여 시행한다.

⑤교육감은 학교장의 역할에 걸맞고, 교장․교감이 되기 위한 승진 경쟁의 폐해를 없애는 ‘교장과 교감 임용방법’을 마련하여야 한다.

제7조(학교자치 예산권) ①교육감은 학교에 교부하는 학교 기본운영비 산정액을 보통교부금 기준액의 80% 이상으로 배부하여야 한다.

주제세션:

인사및재정

지정토론 | 189

학생 자율동아리 지원 등)은 본청이나 교육청이 학교를 상대로 각종 행정적 지침이나 간섭을 하지 않아도 학교 구성원들이 스스로 민주적인 참여로 할 수 있는 사업들이었다.

3) 즉, 본청이나 지역청이 사업추진을 하지 않는다면, 학교의 자율성을 월등히 강화되고, 실질적 학교자치가 실현될 것이라고 봅니다.

4) 참여와 자치를 통한 교육공동체를 구축하는 실질적인 학교자치가 이뤄지도록 본청과 지역청이 단위학교에 획일적인 정책을 강요하는 행태(초중고 교육의 세부적인 지시사항, 단위학교 예산 집행 사항, 학교계획 수립을 위한 지시사항 등)를 이제는 과감히 없애는 것이 옳다고 봅니다.

3. 맺음말

가. 교육자치와 학교자치가 성공하기 위해서는 단위학교가 활성화되고, 교육참여 주체들이 적극적이고 능동적으로 협조할 때 가능하다고 본다. 교육현장의 교사들이 적극적이고 능동적으로 교육 활동을 할 수 있도록 학교자치가 안정적으로 제도화되어야 한다.

나. 실질적인 학교자치를 위해 토론자가 제시한 학교자치 운영권 규정 및 학교자치 재정권 규정을 반드시 학교자치조례에 명시하여야 한다.

다. 아울러, 본청과 지역청은 단위학교에 획일적인 정책을 강요하는 형태를 과감히 없애서 교사들의 교육 활동의 자율성을 보장하며, 학생과 학부모들의 학교운영에 참여를 보장하는 등 학교 구성원들의 참여를 바탕으로 한 학교자치를 정립해야 한다.


교육자치 구현을 위한 공동의 노력부산교육청 사무관 권숙향

헌법 제31조는 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 통한 교육자치를 보장하도록 규정하고 있다. 교육자치 구현을 위해서는 재정권한이 필수적으로 따르는데, 과연 헌법에서 보장하는 교육자치권이 교육감에게 제대로 배분되어 있는지는 면 히 확인해봐야 할 시점이 다가왔다고 생각하면서 교육재정의 자율권 확보를 위해 발제자의 의견에 몇 가지를 덧붙이고자 한다.

1. 지방교육재정 세입은 자립능력이 없다

재정자립능력이 없는 교육재정의 쓰임은 늘 외부로부터의 구구절절한 설명이 요구되는 형식으로 운영되어 왔다. 지방교육재정교부금은 내국세를 바탕으로, 지자체전입금은 시세와 담배소비세, 지방교육세를 바탕으로 전입되어 오기 때문에 그 재원들의 필요성을 어느 공공기관보다 훨씬 명확하게 설명해내어야 했다.

그나마 수업료수입마저 고교무상교육으로 줄어든 2020년의 재정자립도는 논할 가치조차 없어져 버린 후 세입구조에 대한 대의회 설명은 더욱 구차할 따름이었다.

2013~2015년은 정부의 장밋빛 중기재정계획으로 책임지게 된 누리과정 재원확보 때문에 인건비조차 부담할 수 없는 상황을 해결하기 위하여 지방채로 우선 충당하는 고충으로 겪다가, 2016년부터 2019년까지는 급작스런 재원 증가로 재정운용의 효율적 측면에서 위기를 맞이하고 있다.

2014년, 한국교육재정경제학회는 추계 학술대회를 통해 “지방교육재정의 위기와 대응”을 위하여 지방교육재정교부금법을 통해 추가적인 재원확보 동력이 생기지 않음을 매우 애석해 하고 있었다. 교육재정의 재원이 충분해서 확충의 필요성이 없어진 것인지, 설득력 있는 교육재원확충 논리를 제시하는데 실패한 것은 아닌지에 대한 고민이 필요하다고 지적했다.

국가와 지자체가 일방적으로 배분한 세입추계로 수립된 5년간의 중기지방교육재정 계획으로

【토론문】

주제세션:

인사및재정

지정토론 | 191

는 뉴스로 전해진 고교무상교육 확정에 따른 재정계획조차 스스로 담아내지 못하는, 그야말로 제출을 위한 계획으로 재정전략을 수립해야 상황으로 운영되고 있는 것이 안타까울 따름이다.

2. 지방교육재정 세출구조 개선의 자율권은 시급하다

2013년 교육재정규모가 수요를 따라가지 못하기 시작할 즈음 교육부와 시도교육청은 인건비 해결을 위하여 교육환경개선사업비를 우선적으로 줄여야 했고, 더불어 교육의 기본적 경비인 교육사업비와 학교운영비도 재정여건에 맞춰 대폭 삭감하는 사태를 맞이하였다.

제대로 예측하여 대응하지 못한 누리과정사업비가 의무경비로 분류되는 바람에 비가 새고 금이 가는 교실수리를 미루고 우선은 의무경비를 충당하고, 빚을 내어 교실을 수리하고 유치원과 학교 짓는 것을 미루는 과정에서 교육부와 교육청의 골은 깊어졌다.

교육부는 무상으로 급식을 하는 바람에, 교육청은 누리과정을 교육부가 덥썩 받아서 교육에 실지로 필요한 재원 확보에 큰 차질이 생겼다고 다투기 시작했으며, 이로 인해 재정당국은 교육재정을 들여다보기 좋은 통제방식으로 설계하기 시작했다.

지방자치단체의 세출구조와 교육청의 세출구조를 보면 자치의 모양새가 매우 다르다는 것을 알 수 있다. “정책사업-단위사업-세부사업”의 재정사업구조를 교육자치와 일반자치가 같이함에도 불구하고 일반자치단체는 정책사업부터 1개의 부서만 사용하도록 중복성을 피하고 있지만, 교육자치에서는 정책-단위-세부사업구조는 변동할 수 없도록 묶어두고 세부사업의 하위단위에서만 시도교육청의 변화를 허락함으로써 시도교육청의 재정구조를 통일하여 재정투자를 통제가 용이하도록 하고자 하는 의도를 느끼지 않을 수 없다. 교육감이 초등돌봄교실은, 누리과정은, 무상급식은 얼마를 투자하고 교육환경개선사업비는 얼마를 투자하고를 통제 가능하도록 분류하고 있는 것이다. 세출구조 운영의 자율권 개선이 시급함에도 불구하고 교육부는 2020년 현재까지도 통제를 통한 재정구조의 통계의 필요성을 시급하게 생각하여 개선하지 않고 있다.

더불어 중앙투자심사 기준 100억원은 기초자치단체의 자체투자 기준 200억의 절반수준으로 설정함으로써 교육감이 스스로 재정여건을 판단한 정책적 투자를 할 수 없도록 옥죄고 있다. 교육감의 자율적 교육투자 설계능력을 통제함으로써 교육재정은 언제나 허리띠를 졸라매는 것에만 열중할 수 밖에 없었다.

그런데, 2016년부터 늘어난 교육재정교부금은 지방교육재정에 더 심각한 상황을 만들고야


말았다. 교육부의 강력한 통제로 자주적인 재정집행에 훈련이 되지 못한 시도교육청은 급기야 늘어나는 재정에 맞는 재정투자를 제대로 하지 못하는 사태가 일어나고 있다는 것이다. 학생수 감소에 따른 재정축소를 주장하는 재정당국과 의회를 통해 늘 방만한 재정운용이라며 질타되기 일쑤였고, OECD 국가 중 사부담 공교육비가 특이하게 높게 나타남에도, 교육감이 선택한 학생복지정책은 언제나 무책임한 선심성으로만 분류되어 설명하는 데에만도 엄청난 행정력이 동원되어야 했다.

그럼에도 2013~2015년까지 인건비 해결만으로도 허덕이던 시도교육감은 늘어난 재정을

통해 그동안 해결하지 못하던 교육환경개선사업과 각종 교육사업, 그리고 학교의 자율적 재정권한 배분을 위한 학교운영비 확대를 착실히 추진해 나갔다. 시도교육감의 합리적고 자율적인 교육재정운용을 통한 교육재정 확충논리 확보는 교육부와 시도교육청 모두에게 필수적인 재정전략임에는 틀림없다.

하지만, 대한민국을 이끌어갈 미래사회역량을 갖춘 민주시민양성에 필요한 교육투자를 추진하는데 걸림돌이 생기기 시작하면서 다시 교육부와 교육청은 갈등하기 시작했다.

미래인재를 기르기 위해서는 기존의 교육방식과 다른 창의력과 감성을 기를 수 있는 혁신공간이 필요해지고, 항구적인 교육재정확보를 위한 공동대응이 필수적이라는 것을 교육부와 교육청은 부인할 수 없는 상황인 것에는 동의하면서도 대응방향이 다소 달랐다고 보아진다. 학생수 감소에 따른 재정축소를 주장하는 재정당국의 냉소적인 입장을 해결하는데 교육부는 시도교육청의 절대적인 협조가 필요하였지만, 재정전략회의를 통한 공동대응논의의 장은 개선되지 않은 시도교육청의 재정자율권 개선을 주장하는 것이 더욱 시급했고, 교육부의 공동대응요구에 시도교육청의 미약한 협조는 서운함으로 남아있을 것으로 생각된다.

3. 교육재정자치 강화를 위하여 공동대응이 필요하다

시도교육청은 2019~2020년 대폭 늘어난 교육재정을 소화해내는데 유달리 힘든 한 해를 보냈을 것이다. 지방채를 상환하고 기금을 조성하면서도, 중앙투자심사제도로 묶여있는 미래교육투자와 학교설립기준은 시도교육감이 다시 교육부에게 쓴소리를 할 수 밖에 없는 상황이었다.

국가규모의 위기인 급격한 학령인구 감소로 인한 재정당국의 교육재정 축소의지가 다시 부각되면서 교육부와 시도교육청의 긴 한 협조는 필수적이고, 이에 교육부는 당장 중앙투자심

주제세션:

인사및재정

지정토론 | 193

사기준 완화를 꺼내든 것으로 보인다. 이제 교육부와 시도교육청이 공동으로 재정당국을 향해 교육재정확충 논리를 다듬어나가는 노력이 필요한 시기이다. 특별교부금 제도의 개선과 중앙투자심사제도 완화, 경직적인 세출구조 개선 등을 통해 실질적 재정자주도를 신장시켜나가야 한다.

교육의 균형적 발전을 도모하기 위한 학교교육여건 개선과 미래교육 투자, 교원의 역량 강화에 필요한 교육감의 교육자치권은 그 동력인 진정한 자주적 재정운용에 필요한 재정자치에서부터 시작되어야하기 때문이다.

2013년부터 2019년의 교육재정을 돌아보면 재정은 부족해도, 남아도 위기상황이다. 한해에 마쳐야 할 교육과정을 재원이 부족해서 중단할 수 없고, 남아돈다고 선행학습을 하는

것도 적절하지 않다. 시도교육청에서는 효율적 재원배분을 통한 재정집행을 강화하여 외풍에 휩쓸리지 않도록 노력하고, 합리적인 교육재정투자에 필요한 교육자치권 강화에 교육부는 적극적으로 대응하여 재정당국과 국민이 인정하도록 공동의 노력이 필수인 때이다.


교육자치(인사, 재정, 사무 배분) 현장에서 답하다명일여고 교사 배성우

I. 교육자치 현문정답(現問政答)

17개 시도교육청, 교육부, 전국시도교육감협의회가 공동 기획·운영하는 교육자치 포럼의 슬로건은 ‘교육자치 현장에 묻고, 정책으로 답하다! (현문정답)’이다. 우선 교육자치를 논함에 있어 현장에 물어주어 고맙다. 그동안 교육 현안이 대두될 때마다, 사회적 문제가 발생할 때마다, 정권이 바뀔 때마다 얼마나 많은 교육 정책들이 현장을 무시한 관의 탁상공론(卓上空論)과 정치적 목적을 고려한 정치권의 결정으로 하달되고 시행되었던가. 물론 다른 분야의 정책들도, 현 정부도 역시 예외는 아니지만, 그래도 이번에는 현장에 묻기라도 해 주어서 정말 고맙다. 덕분에 이렇게 ‘일개’ 학교의 교사 ‘따위’에게 발언할 기회라도 주어졌으니 말이다.

교육 정책을 수립하고 추진하는 데 있어서의 지식과 능력은 미천하지만, 현장에서 아이들과 함께 배우고 성장하는 교사로서 학교 현장과 아이들을 중심으로 물음에 충실히 답하고자 한다. 어차피 현장 교사에게 바란 것이 그것이었을 테니. 교육청과 교육부, 전국시도교육감협의회에서도 약속대로 꼭 정책(政策)으로 답해 주기를 바란다. 그리고 그 답이 정치적․관행적으로 정(定)해진 답이 아닌, 교육적으로 올바른(正) 답이길 소망한다.

Ⅱ. 교육자치와 인사․재정․권한(사무)

1. 교육(敎育)과 자치(自治) 그리고 학교자치(學校自治)

우리가 무언가를 이루려고 한다면 가장 먼저 다음의 두 가지 질문에 답을 해야 한다. 첫 번째는 ‘우리가 이루려고 하는 것이 무엇인가?’하는 것이고, 두 번째는 ‘우리는 그것을 왜 이루려고 하는가?’이다.

먼저 첫 번째 질문에 답을 해보자. 우리가 이루려고 하는 것은 ‘교육자치(敎育自治)’이며,

【토론문】

주제세션:

인사및재정

지정토론 | 195

교육자치란 크게 세 가지의 견해에 따라 생각해 볼 수 있다. 이는 이병도 충남 교육혁신과장의 발제에도 드러나는 바와 같이

① 헌법에 보장된 교육의 자주성과 전문성, 정치적 중립성을 달성하기 위해 일반 행정으로부터 ‘교육’의 분리와 독립을 의미하는 ‘교육의 자치’

② 교육 분야에 있어서 중앙 정부로부터 ‘지방’의 분리와 독립을 의미하는 ‘교육의 지방 자치’③ 자치란 ‘스스로 다스림’이므로 교육행정청(官)으로부터 교육 주체(학생, 학부모, 교사)1)

공동체(학교)의 분리와 독립을 의미하는 ‘학교 자치’가 그것이다. 물론 이 세 가지 견해 모두 ‘교육 자치’를 의미하며, 그 어떠한 견해도 옳지

않거나 중요하지 않은 것은 없다. 다만 현재 우리나라에서 교육자치를 논할 때 찐2)교육자치인 ③의 견해가 논의의 중심에서 소외되어 있으며, 법적 근거도 미약한 것이 사실이다.3)

이제 두 번째 질문에 답을 해보자. 우리는 왜 교육자치를 이루려고 하는가? 여러 이유가 있겠지만, 가장 중요한 것은 역시 교육의 목적을 효과적으로 달성하고 실현하기 위함일 것이다. 「교육기본법」 제2조(교육이념)에서는 교육의 목적을 ‘모든 국민으로 하여금 인격을 도야(陶冶)하고 자주적 생활능력과 민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 함으로써 인간다운 삶을 영위하게 하고 민주국가의 발전과 인류공영(人類共榮)의 이상을 실현하는 데에 이바지하게 함’으로 규정하고 있다. 또한 ‘교육(敎育)’이란 ‘지식과 기술 따위를 가르치며 인격을 길러 줌’4)이다. 이를 통해 볼 때, 교육의 가장 중요한 목적은 ‘인간다운 삶, 민주국가의 발전, 인류공영을 위한 학생의 배움과 성장’이라 할 수 있지 않을까? 그렇다면 교육자치는 학생의 배움과 성장을 위해, 그것이 이루어지는 학교를 위해 논의되어야 하며, 앞으로 논의할 교육자치의 각 분야(인사, 재정, 권한과 사무 배분) 역시 ‘교육’, ‘학교’, ‘학생’을 그 중심에 놓아야 할 것이다.

2. 교원 인사 제도 혁신 방안

한국교육개발원 박영숙 선임연구위원의 ‘교육자치 관점에서 본 교원 인사제도 혁신 방안’(이하 인사 혁신 방안)은 현행 교원 인사 제도의 문제점과 원인, 제도적 한계 등을 정확히 진단하고 있다. 교원의 양성부터 정원, 인사에 이르기까지 그 결정 권한이 국가 수준에서 이루어지다 보니 지방의 특수성 및 교육 현장의 변화에 대응하기에 한계가 있으며, 교원의 인사를 담당하는

1) 교육 주체에서 학부모의 위상을 달리 보는 견해도 있다.2) 찐: ‘진짜’를 강조하는 신조어. ‘고갱이’, ‘real of real’의 의미. 3) 학교자치에 대한 법적 근거는 몇몇 지자체의 ‘학교자치조례’가 거의 유일무이하다.4) 국립국어연구원 표준국어대사전


부서(인사 조직)의 관행적 업무 수행 및 파편적 조직 구성, 승진과 평가 등 일부 현안 중심의 제도 대응 등이 그것이다.

교원 인사 정책의 핵심을 ‘교원의 전문성 신장’과 ‘업무 경감’으로 본 점도 주목할 만하다. (물론 ‘업무 경감’은 ‘교원의 전문성 신장’을 위한 필요조건이다.) 위에서 언급한 바와 같이 교원의 인사 제도 역시 교육의 목적을 중심으로 논의되어야 하며, 이를 위해서는 교원의 전문성 신장이 인사 정책의 핵심 목표가 되어야 함은 자명한 사실이다.

교원 인사 제도의 문제 및 혁신 요구에 대한 분석 및 10대 혁신 방안에 대해서도 대다수 동의한다. 다만 조금 첨언하자면, ‘자격’ 및 ‘평가’ 영역의 ‘자격 갱신 체계’ 및 ‘성과 중심 평가 체계’를 마련함에 있어 설득력 있고 합리적인 방안이 마련되어야 할 것이다. ‘승진’ 영역에서 언급한 트랙의 이원화(교사직, 학교행정가직)는 현행 ‘수석교사제’의 의미와 한계에 대한 진단이 선행되어야 할 것이다. 또한 ‘승진’5)의 개념으로 접근할 것인가, 아니면 직위에 따른 역할과 보직의 개념으로 접근할 것인가에 대한 고민도 필요하며, 어떠한 개념으로 접근하든 가장 중요한 것은 교육에 미치는 영향을 먼저 고려해야 할 것이다.6) ‘전직’ 영역에서는 ‘교육전문직’의 역할과 기능을 재정립하고, 이를 반영한 새로운 명명도 고려해 볼 만하다.

3. 교육자치, 학교자치를 위한 지방교육재정 확보

이전재정수입에 전적으로 의존하고 있는 세입 구조, 인건비 등의 경직성 경비가 대다수를 차지하는 세출 구조, 교육부 특별교부금의 문제 등 지방교육재정에 대한 서울교육청 정효영 사무관의 문제의식에 전적으로 공감한다. 다만 위 내용은 문구 그대로 그 주어를 학교로 바꾸어도 그대로 적용된다. ‘교육자치, 학교자치를 위한 지방교육재정 확보의 의미와 과제’라는 제목 하의 글이라면 ‘학교자치를 위한’ ‘학교 예산’도 함께 거론해 주었으면 하는 아쉬움이 남는다. 교육재정(예산) 역시 ‘학생의 배움과 성장’, 그리고 그것이 이루어지는 ‘학교’가 우선적으로 고려되어야 한다.

4. 권한 및 사무 배분

5) 직위의 등급이나 계급이 오름 (표준국어대사전)6) 승진 영역과 관련하여 ‘승진 경쟁률’에 따라 ‘우수교사’들의 편중이 심각해질 것이라는 박영숙 선임연구위

원의 의견에는 동의하기 어려운 측면이 있다. 여기서 언급한 ‘우수교사’의 의미가 불분명하다. 현재 승진하는 혹은 승진하려고 지역을 옮기는 교사가 어떠한 면에서 ‘우수’한가?

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인사및재정

지정토론 | 197

이 부분에서는 교육자치정책협의회(이하 교자협)의 「교육자치 정책 로드맵」(이하 교육자치 로드맵)에 대한 논의를 중심으로 거론하고자 한다. 교육자치 로드맵은 2017년 12월 12일 제2회 교육자치정책협의회에서 심의․의결되었다. 교육자치 로드맵은 교육자치 측면에서 볼 때 그 이전과 비교해 몇 가지 큰 진전을 이루었다고 평가할 수 있다.

① ‘학교 민주주의’와 ‘학교자치’라는 개념을 교육부와 전국시도교육감협의회의 정책으로 공식화하였다.7) 물론 두 개념을 혼용하고 있는 문제는 남아 있지만, 제1회 교자협에서 언급한 ‘학교자율화’ 정책이 ‘학교 민주주의’ 혹은 ‘학교자치’라는 정책으로 진일보하게 된 것이다.8) 또한 교육자치의 최종 목표를 학교 민주주의(학교자치)로 규정하였다.

② ‘권한 이양’이 아닌 ‘권한 배분’이라는 용어를 사용하였다. ③ 권한 배분의 원칙으로 보충성의 원칙과 현장성의 원칙을 명확히 하였다. ④ 교육부와 시도교육청의 관계를 ‘대등한 협력적 관계’로 확인하였다. 하지만 그 세부 내용에서는 한계가 큰 것도 사실이었다. 특히 1단계 권한 배분 과제는 단순한

매뉴얼, 계획, 지침 폐지가 주를 이루어 실질적인 권한 배분과는 거리가 멀었다. 그나마 주요 정책이라 할 수 있는 것은 ‘개선, 정비’ 등의 용어로 표현되어 실질적 의미를 갖지 못했다. 쉽게 말하자면 부총리 겸 교육부장관과 교육감들이 모여 일개 ‘공문 한 장’, ‘매뉴얼 하나’를 폐지한 것이다. 이후 2단계 권한 배분(법령 정비)은 교육부의 의지 부족 등의 요인으로 아직 답보 상태에 있다.

이러한 상황에서 전북교육청의 권한 및 사무 배분 사례는 의미가 있는 것으로 판단된다. 학교와 교원이 교육 활동에 전념할 수 있도록 먼저 앞서 학교로 권한과 사무를 배분하고, 학교 예산 사용을 개선하는 등의 의미 있는 성과를 보였다.

향후 학생의 배움과 성장 그리고 학교를 중심으로 한 교육자치(학교자치)가 이루어지기 위해서는 우선 학교 교육에 있어서 불필요한 행정력 낭비를 없애고, 필요한 행정과 절차를 최소한으로 해야 한다. 또한 교육청 및 교육지원청의 역할을 재정립하여 조직 및 인력을 개편해야 한다. 지역 및 학교의 특성에 맞게 ① 교육지원청의 역할을 학교지원센터로 바꾸고 인력을 증원하여 학교의 행정 업무를 지원하는 방식, ② 학교에 교육행정 인력을 증원하는 방식 등으로 교원이 교육에 전념할 수 있도록 해야 한다.

7) 학교민주주의(학교자치) : “단위학교가 학교교육 운영에 관한 권한을 갖고, 구성원들이 학교의 고유한 교육과정을 구성하여 운영하고 평가하는 과정에 함께 참여하며, 그 결과에 책임지는 것 (International Conference for Innovation in Korean Education, 2017)”

8) 제1회 교자협에서 발표한 것은 「교육자치 및 학교자율화 추진계획」이다. 학교자율화는 이전 정부에서부터 추진되어 오던 정책의 한계에서 벗어나지 못한 측면이 있다.


Ⅲ. 전 세계의 공감을 얻은 Let it be와 Let it go 전북교육청 양항룡 정책공보관은 ‘나가면서’ 어느 교육감의 입을 빌어 ‘Let it be’를 언급했다.

믿고 내버려 두는 것이 권한 배분, 교육 자치, 학교 자치의 핵심이라는 것이다. 1970년에 발표되어 전 세계를 뒤흔든 비틀즈의 ‘Let it be’, 그리고 2013년에 발표되어 전 세계를 열광시킨 영화 ‘겨울왕국’의 주제곡 ‘Let it go’. 전 세계의 공감을 얻은 데는 분명 이유가 있다. 지혜와 진리는 그리 어렵지 않고, 멀리 있지 않다. ‘지침’으로 지도․지시하지 않고 ‘지원 계획’으로 지원하는 것, 신뢰를 바탕으로 실질적 권한을 주고 그 권한에 스스로 책임을 지게 하는 것. 그것이 바로 ‘자기 일을 스스로 다스림’이라는 뜻을 가진 자치(自治)이다.

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교육과정

교육분권과 교육과정 자율권 | 199

학교교육과정 자율화를 위한 기반과 과제

한국교원대학교 교수 정광순

Ⅰ. 서론: 교육과정 자율화

누구나 주지하듯이, 우리나라도 학교, 특히 교사에게 자신의 교육과정을 개발할 자율권을 주는 것에 대해 우려나 걱정이 없지는 않다. 이제 우리도 학교나 교사가가 교육과정 자율권을 가지고 그것을 발휘할 수 있는 방향으로 가야 한다는 점에 대해서는 누구나 궁극적으로 동의하지만, 학교가 이런 교육과정 자율권을 발휘 할 준비가 되어 있는지, 준비되지 않는 학교에 자율권을 주어야 하는지, 어떤 지원을 해 주어야 하는지 등등의 그 방안에 대해서는 학교 밖에서도 학교 안에서도 서로 다른 의견들이 있기 때문이다. 모든 정책은 이런 총론 상의 합의를 넘고 나면, 각론 상의 합의를 이끌어 내는 과정에서 드러나는 이견들을 당면하기 마련이다. 이런 이견이 표면적으로는 의견 충돌 현상으로 보이며, 그래서 피상적으로는 학교교육과정 자율화에 대한 찬․반 논쟁을 하는 그런 분위기나 메시지를 전파한다.

그리고 학교교육과정 자율화를 실천하는 주체인 교사가 직면하는 학교교육과정 자율화는 이보다 더 난감하고 복잡하다. 어떤 교사는 학교교육과정 자율화가 낯설고, 그래서 망설인다. 대부분의 교사들은 연구학교나 시범학교들이 특별한 지원을 조건으로 해서 제공하는 성공 사례와는 달리 모든 현실적인 악조건 및 여건 미비 상태에서 그들의 사례를 적용하기도 일반화하기도 어려운 난점을 동시다발적으로 혹은 직․간접적으로 경험하며 그로 인해 실패라는 느낌을 주는 경험들을 더 많이 하기 십상이다.

이에 교직 사회에서는 학교교육과정 자율화에 대한 기대와 실망감, 성취감과 상실감, 가능성과 무력감들이 혼재한다. 가령, 학계의 교육과정 분야 연구나 문헌에서는 정책으로 추진하는 학교교육과정 자율화 조처들을 타율적인 자율, 강요된 자율로 평가하는가 하면(조덕주, 2002; 최석민, 2010; 김재춘, 2011; 홍원표, 2011; 정영근 이근호, 2011), 또 실태 보고를 통해서 학교교육과정 자율화 정책에 대해 교사들은 “부가적 업무” “또 하나의 일거리”(정영근외, 2010: 86),

【주제세션】 [교육과정] 1

200 | 주제세션 : 교육과정

“또 하나의 업무”(홍원표, 2011: 30)로 보고 있으며, 이에 주체들이 학교교육과정 자율화 정책에 대해 대체로 소극적인 태도나(방기용, 2010; 임보람, 2014; 김평국, 2014), 학교교육과정 자율활을 위한 여건이 아직 미비(도순남, 최호성, 2003; 김광하, 2009; 김라경, 2009; 정영근 외, 2010; 백경선, 2010; 한혜정, 밍용성, 백경선, 2011; 이미숙, 정구향, 2012; 김동희, 2018), 외부와 내부 간에 매우 이질감과 교사의 전문성 부족(정영근, 2002; 천두준, 2003; 김인, 2004; 민용성, 2008; 박순경, 2008; 박상완, 2009; 김평국 외, 2009; 최만덕, 2009; 김종식, 2000; 조현숙, 김대현, 2012; 김평국, 2014; 이승미 이병천 백경선, 2019)을 보고하고 있다.

물론 이미 타율의 습성을 가진 학교나 교사들이 자율보다 ‘획일에 더 익숙해 하고 편안해 한다. 그렇다고 학교나 교사의 교육과정 개발, 편성 운영에 대한 타율적인 현재 상태를 유지해야 한다는 하는가? 이 질문에 어떤 연구자는 교육과정에 대한 자율 능력이 있는 교사에게만 혹은 그것을 원하는 교사에게만 원하는 만큼의 자율권을 주는 방식을 주장한다(조덕주, 2002; 최석민. 2010). 또 먼저 교육과정 자율권을 부여하고, 그 과정에서 자율권을 발휘하는데 필요한 역량을 강화해야 한다고 주장하기도 한다(박순경, 2009b; 정광순, 2012; 곽영순외 2013; 김대현, 2017; 신은희, 2018). 현장 연구들은 교사가 교육과정 자율권을 발휘하는데 필요한 여건을 조성하는 것이 우선이라고 하기도 한다(김광하, 2009; 김라경, 2009).

이런 갈등과 혼란은 학교교육과정 자율화의 공간인 학교나 주체인 교사를 바라보는 시선을 흐리게 하고 그들의 능력을 의심하게 만들기도 한다.

돼지에게는 돼지 우리가 제일 편하다’ 멧돼지에게 돼지 우리는 구속이지만, 집돼지를 산중에 풀어 놓는 것이 자유를 부여하는 것은 아니다. 집돼지가 산중에서 자유를 만끽하기 위해서는 집돼지로서의 타성을 벗어던져야 하는데, 집돼지에게 이런 능력이 있는가?1)

(이원철, 1982: 18-19)

참으로 무서운 방식으로 자율화 정책에 제동을 거는 말이다. 자율화 능력이 없다면, 어찌해야 하는가? 타율에 머물러 있어야 하는가? 그럼 자율 능력은 기대할 수 있는가? 이런 극단적인 상상을 해 보면 자연히 자율화의 과정을 설계해야 한다는 결론에 이른다. 학교교육과정 자율화에 대한 요구는 학교교육과정을 개발하는 주체들(가령, 교사들)이 자율 능력이 있어서 요청하는 것이라기보다는, 오히려 학교교육과정을 자율화해야 하는 어떤 이유들이 있기 때문에(허숙,

1) 미국을 방문하고 소련으로 귀국한 예프트 쳉코(소련의 반체제 시인)가 한 말로, 소련의 한 신문에 실린 기사 내용 중 한 구절이다.

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교육과정


2012), 자율화를 어느 정도 준비해 왔고 이에 자율화를 요구 할만한 어느 정도의 혹은 최소한의 기반이 있기 때문에(최태호, 2011), 학교교육과정의 자율화 그 가능성을 예측하고 요구하는 것에 가깝다. 그리고 무엇보다 중요한 점이 이런 학교교육과정 자율화 과정에서 주체들이 학교교육과정을 자율화 하는데 필요한 능력과 역량들을 갖출 수 있도록 하는 지원하는 것이 학교교육과정 자율활 정책이 지닌 과제이기도 하다(박순경, 2009b; 정광순, 2012; 곽영순외 2013; 김대현, 2017; 신은희, 2018).

이런 점에서 이 글은 우리나라 학교교육과정 자율화 정책의 기반과 과제를 살펴보고자 한다. 첫째, 우리도 교육과정을 자율화 할 만한 기반이 있는가 하는 질문을 다루었다. 둘째, 교육과정 분권, 교육내용의 지역화, 학교의 교육과정 자율화를 관련짓되, 구분도 하자는 문제를 다루었다. 이를 기반으로 교육부, 교육청, 학교의 과제를 중심으로 노력할 일로 어떤 것들이 있는지에 제언하였다.

Ⅱ. 학교교육과정 자율화의 기반 탐색

학교교육과정을 자율화하는데 필요한 기반을 탐색하는 일 중 하나는 학교에서 교사들이 학교교육과정을 개발할 수 있다는 가능성을 타진하고 예측하는 일이다. 즉 학교교육과정 자율화의 경험적 기반을 확인하는 일이다. 다른 하나는 학교교육과정 자율화를 위해 어떤 정책적인 노력을 해 왔는지 그 과정을 살펴보는 일이다. 즉 학교 교육과정 자율화의 정책적 기반을 확인하는 일이다. 이 장에서는 이 두 가지 관점에서 그동안의 노력들이 지금의 학교교육과정 자율화를 위한 기반이 된다는 점을 검토하였다.

1. 경험적 기반

Schubert 등(2002)은 지난 100여년(1886-2000) 동안 교육과정 분야가 하나의 학문 분야로 형성․발달하면서 발간한 교육과정 관련 문헌들을 수집․분석․검토하고는 학교의 교육과정은 ‘운동’과 ‘질서’를 오가며 발달한다는 결론을 내렸다. 운동은 기존의 질서를 혁신하기에 운동을 하는 동안 교사나 연구자들은 모든 상상력을 동원해서 당시 사회에서 발전적인 학교교육의 모습을 그리고 실천한다. 그리고 이런 실천은 실패하기도 하고 성공하기도 하지만, 종국에는 학교교육의 새로운 질서를 등장시키고, 이렇게 등장한 질서를 기반으로 학교교육 문화를 바꾸고, 문화를


바꾸는데 필요한 교사의 경험을 바꾼다. 그동안 우리나라에서는 3개의 대표적인 학교교육 운동으로 새교육 운동, 열린교육 운동, 혁신학교 운동이 이었다. 각 운동은 모두 운동을 하는 동안에 학교교육, 특히 학교의 수업 풍경과 문화 변화에 기여하면서 새로운 질서를 창조해 왔다. 이런 관점에서 오늘날 학교교육과정 자율화를 위한 경험적 기반으로서 그 가능성을 논의해 보고자 한다.

가. 새교육 운동새교육 운동은 ‘일본 식민지 시대 전체주의적인 학교교육의 방식을 청산하고, 대신 아동의

관심과 흥미를 존중하는 방식으로 바꾸자’는 지향점을 가지고(강일국, 2012: 107: 손인수, 1991; 이상록, 2000; 이혁규, 2019), 당시 문교부(지금의 교육부) 장관이었던 오천석 선생을 비롯한 미국에서 듀이의 진보주의를 공부를 하고 귀국한 국내의 학자들와 그들이 소개하는 정보들를 비교적 빠르게 접하는 고위급 관료들이 주도했다(이상록, 2000: 120).

새교육 운동은 1946년 8월 12일 문교부가 ‘신교육연구협회’를 창설하면서 시작해서(손인수, 1991: 32), 1951년 3월 30일 ‘연구학교 규정’(문교부령 제17호) 발표하고, 1952년 연구학교2)

를 지정하면서 출발했다. 이에 새교육 연구학교들은 진보주의 교육에서 지향하는 ‘생활단원’을 개발하고 운영하면서 새 학습 지도법들을 포함한 사례들을 실험학교 보고회3)’ ‘현장연구4)’, ‘현장연구대회5)’, 나아가서 ‘새교실(1949년 12월 창간)’이나 ‘우리교육’을 통해서 발표하고 공유하면서 확산하는 운동을 했다. 그러나 새교육 운동은 당시 우리나라의 열악한 학교의 물리적․인적․행․재정적인 여건에서, 진학 위주의 입시 문화에서, 성적이 점점 권력이 되면서(이상록, 2000: 128), 반공 이데올로기와 민족주의 등의 이념들이 갈등하고 저항하면서(강일국, 2004: 131-132), 보수적인 전통 교육관과의 대립 속에서(오천석, 2014: 460) 학교에 안정적으로 정착되지는 못했다고 평가한다. 새교육 운동은 시간이 갈수록 교과별 수업을 개선하는 방향으로 학교에 확산․정착해 나갔다(김세기 외, 1979). 가령, 학계에서는 일반화된 수업 모형(어느 교과든 적용할 수 있는 수업 모형)을, 교과별로 교수학습 절차를 연구‧개발해서 학교에 보급하고, 학교에

2) 이들 연구학교는 상당수 문교부 장학관, 장학사 및 편수관 출신의 학교장들이 있는 학교로(강일국, 2012: 113), 1952년 전주 풍남국민학고, 부산동광초등학교, 강원도 일산초등학교 3개교가 연구학교로 지정되었고, 이후 매해 확대했다.

3) 새교육 방법으로 공개수업을 한 서울 효제초등학교(윤재천 교장) 실험학교 연구 발표회(1946년 10월) 날에는 약 7백명의 교사들이 모였다(오천석, 2014: 392).

4) 1955년 서울 남산국민학교와 중앙교육연구원 공동 연구로 수행한 ‘학교 개선을 위한 협동적 연구’(김종서, 1968: 17)

5) 1952년 10월 대한교육연합회(한국교총) 주최 제 1회 연구대회 개최(이혁규, 2019: 68)

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교육과정


서 교사들이 이런 모형을 적용해서 ‘지도안을 작성하여 수업하는’ 방식으로 확산되었고, 이후 교사의 교과별 연구회를 조직하면서 이런 활동을 이어갔다. 그리고 새교육 운동은 이후 ‘신교육체제’라는 이름으로 대체되면서 학교교육운동으로서 새교육 운동의 막을 내렸다.

이에 새교육 운동과 이후 학교교육에 남긴 것(질서라고 할 만 한)이라면, 교과별로 수업모형이나 교수학습 절차를 준수하도록 하면서 교과별 수업을 표준화하는데 기여했다고 할 수 있다.

나. 열린교육 운동열린교육은 1986년 당시 사립학교였던 서울 영훈초등학교와 운현초등학교에서 시작해서

1989년에 공립학교(경기도 안중초등학교)로 확산하면서 출발했다. 사립학교의 열린교육 운동은 주제 중심 통합학습 프로그램을 개발해서 운영하는 사례를 내 놓았지만, 당시 공립학교들이 이를 따라 할 수 있는 사정이 아니었다.

학교에서 실제로 일어난 운동은 두 가지 방향에서 확산되었다. 먼저 전반부 열린교육 운동6)은 참교육 운동’으로 불리면서, 교사들이 교실에서의 교육활동에 대한 지혜를 공유하고 나누는데 집중했다. 가령, 90년대 이전 회초리 문화에 대한 자각이 생기면서 학생을 통제하는 다른 방식들을 모색하면서, 학생들을 집중시키는 손동작이나 스티커 활용 전략, 수업에서 교사와 학생이 소통할 만한 다양한 약속 정하기, 학생 및 모둠의 활동 참여를 이끌어 내는 전략 개발, 학급 신문 및 문집 제작 등 새로운 교실 문화를 창조해 갔다. 그리고 1995년 5. 31. 대통령 자문의 교육개혁 위원회 제2 차 보고서를 기점으로 한 후반부 열린교육운동은 교육부 및 교육청이 정책적․재정적 지원을 하는 관 주도로 열린 교실 조성에 집중했다(최병철, 1994; 이용숙, 1996; 이인효 외, 1996; 유승희, 1998; 정진곤, 1999; 정광순, 2004; 이혁규, 2019). 가령, 교실 수업에 모둠학습, 러그미팅, 코너학습, 학생 활동지를 사용하는 풍경 등을 등장시키면서 교실 수업을 실천하는 면면들을 변화시켜 나갔다. 이에 학계에서는 열린교육연구회7)를 조직하고,

6) 열린교육을 세 단계로 구분하기도 한다. 정진곤(1999)은 1단계(1986~90중반까지) 출발, 2단계(1990년대후반~2000년대까지) 관주도, 3단계(2000년대 이후) 교실수업 개선 지원 시기로 구분하고, 최유림(2001)은 외국의 사례를 도입하여 응용하는 단계, 현장 적용 모형을 개발하는 단계, 국가교육과정 개혁과 맥을 같이해서 자리매김한 단계로 구분한다. 정광순(2004)는 전반부와 후반부로 구분한다. 전반부는 주로 전국교사협의회(오늘날 전국교사노종조합의 전신) 산하 ‘참교육’활동에 참여한 교사들이 1986년 즈음 시작해서 거의 90년대 중반까지 자발적으로 참여한 교사들이 교실 수업 및 학급 경영 전략 연구 등을 중심으로 활동 한다. 후반부는 90년대 중반 이후 열린교육의 성과를 관이 주도해서 정책적으로 일반화하고 확산한 시기다.

7) 1991년 열린교육연구회로 시작하였고, 1996년 한국열린교육학회로 개칭하여 오늘에 이르고 있음 1993년 ‘열린교실연구’ 창간호를 발행해 오다가, 1997년 5집 이후 ‘열린교육연구’로 바꾸어서 매해 2호씩 학회지를 발간하면서 한편으로는 자발적인 열린 교육 운동을 실천하는 현장을 지원하고, 다른 한편으로는 그 실천을 연구로 뒷받침하면서, 오늘날 학교혁신 등의 새로운 실천으로 이어오고 있다


「열린교실연구」를 발행하면서 현장의 열린교육 실천을 공유하고 소통하면서 지원 했다. 이에 열린교육 이후 학교의 교실 수업 풍경으로 모둠학습, 코너학습, 80분 드의 블록타임 수업, 조사학습, 협동학습 등 학생이 활동하는 학습들이 당시 교실 수업 풍경으로 자리 잡기 시작했다. 무엇보다 교단선진화 사업으로 보급하기 시작한 컴퓨터(PC)와 프린터 및 복사기는 교사들에게 다양한 학습 활동지(worksheets)를 제작해서 수업에 사용할 수 수 있도록 물리적인 지원이 되었다(박수일, 1995: 139). 그리고 2001년 이후 부터는 ‘교실수업개선’이라는 이름으로 바뀌면서 열린교육도 공식적으로 그 막을 내렸다(김재웅, 오은순, 윤의정, 2011; 219). 열린교육 운동과 그 이후에는 새교육 운동 이후의 교과별 연구회를 넘어서 교사들은 협동학습 등 더 다양한 분야의 교사연구회를 조직해서 활동하면서 공개수업 등 수업을 만드는 활동을 이어갔다(이혁규 외, 2017; 이혁규, 2019).

이에 열린교육 운동이 당시 그리고 이후 학교교육에 남긴 것(질서라고 할 만 한)이라면, 무엇보다 학교의 교과수업을 교수법면에서 창조성을 발휘하면서 교과수업의 다양성과 융통성에 기여했다고 할 수 있다.

다. 혁신학교운동혁신학교 운동은 새교육 운동 이후 교과연구회와 열린교육 운동 이후 더 다양해진 교사연구

회8)에서 자발적으로 공부해 온 일군의 교사들이 폐교 위기에 처한 학교에 모여서 자신들이 생각하는 학교교육을 실천하는 ‘작은 학교 운동’9)을 하면서 발아했다(김영주, 1999; 김정훈, 2013). 그리고 작은 학교에서의 교사들의 교육 실천들이 방송을 통해서 알려지면서, 경기도 교육청이 먼저 2009년부터 혁신학교를 선정, 행‧재정적으로 지원하는 혁신학교 운동을 본격화 시켰다. 이에 2019년 현재 17개 지역 교육청10)이 각자 다른 이름으로 학교교육을 혁신하는

(http://openedu.or.kr 검색일 2019년 7월 18일). 8) 전국국어교사 모임, 전구 수학교사모임, 전국역사교사모임을 비롯해서, 대안교과서 및 교육과정을 개발

하는 교사 모임, 한국협동학습 연구회, 그리고 교사 대중이 참여하는 인터넷 환경에서 교사 네트워크인 인디스쿨(2000)이나 배움의 공동체 연구회, 미래교실네트웍크 등.

9) 교사들의 작은 학교에서의 그동안의 실천이 ‘행복을 배우는 작은 학교들’이라는 제목으로 MBC PD수첩(2009. 9. 22 방송)으로 방송했고, 작은 학교에서 지역과 학교, 지역의 학부모와 학생 교사들이 어떻게 학교를 교육공동체로 만들고 있는지, 학교의 수업이 어떤 모습이고 그런 학교교육을 받은 학생들의 반응은 어떤지 등을 알리는 계기가 되었다.

10) 경기도(2009) 혁신학교; 서울형(2011) 서울형혁신학교; 강원(2011) 행복더하기학교; 전북(20110 전북혁신학교(2011), 광주. 빛고을혁신학교(2011), 대구행복학교(2011), 전남. 무지개학교(2011), 세종. 혁신학교; 충북(2015) 행복씨앗학교; 충남(2015) 행복나눔학교; 경남(2015) 행복학교; 부산(2015) 부산혁신학교; 인천(2015) 행복배움학교; 경북(2015) 명품학교; 제주(2015) 다혼디배움학교; 대전(2016) 창의인재 씨앗학교.

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교육과정


운동에 모두 참여하고 있다. 혁신학교 운동에 참여하는 교사들은 무엇보다 단위학교를 민주적으로 바꾸면서 학교를 교육공동체로 만들고자 하며, 전문적 학습 공동체 활동에 참여 하면서, 함께 공부하고 연구하면서 추진하는 모습을 띠고 있다. 교사들은 학교 안에서 교사학습공동체 활동을 하면서 열린 교육 이후에 해 온 학교 밖 교사연구회에서 해 온 활동인 협동 협력 학습, 토의 토론 수업, 주제 중심 통합수업, 프로젝트 수업뿐만 아니라(이혁규 외, 2017; 50), 하부르타, 거꾸로 교실, 프레네 교육, 발도르프 교육, 아이 눈으로 수업보기, 수업 비평, 배움공동체의 수업 나눔 등 교수법을 넘어서서 좀 더 다각적인 방식으로 학교의 수업을 혁신하는 모습이다(이혁규, 2019: 74). 그리고 이를 넘어서서 small school 형태의 동학년별 교육과정을 개발하여 수업하는 학교에서 교사들이 자신들의 교육과정을 개발해서 실행하는 시대를 열고 있다(박승배, 2014; 정광순, 2018). 그 동안의 혁신학교 운동에 대한 평가는 대체로 긍정적이다(박승배, 2014; 이경아, 정미경, 이병준, 2016; 강충열 외, 2018,; 서근원, 2018). 교사들 사이에서는 ‘한번 해보자’하는 의기투합하는 모습이 나타났고, 학교는‘교장 왕국에서 교사들의 공화국’으로 바뀌고 있으며, 한층 건강해진 학교의 민주주의 문화, 선도한 앞바퀴 교사와 후발로 참여하는 뒷바퀴 교사들의 혁신에 대한 온도차를 해소하기 위한 노력들이 나타나고 있다(박승배, 2014; 48).

물론 한국에서의 혁신학교 운동은 현재에도 진행 중이기 때문에 이후에 학교교육에 대한 어떤 아젠다를 만나서 무슨 이름으로 바뀌면서 물러날지, 그래서 앞으로 학교교육을 어떻게 바꾸어 내는 질서를 형성하며, 그 영향을 어디까지 미칠 수 있는지에 대해서는 좀 더 지켜보아야 할 일이다.

지금까지 살펴본 세 개의 학교교육 운동(새교육운동→열린교육운동→혁신학교운동)은 저마다 학교교육의 새로운 질서 형성을 위한 시도를 했고, 의도적으로 운동한 것과는 조금씩은 다른 모습으로 학교교육, 특히 학교의 수업에서 새로운 풍경을 만드는데 영향을 미쳐 왔다는 것을 알 수 있다.

이에 세 개의 학교교육 운동과 각 운동 이후 운동이 나타나기 까지 형성해 온 모종의 질서들이 오늘날 학교교육과정 자율화 시대를 여는 기반으로 논의 해 볼 수 있다.


[그림 1] 3개의 운동으로 본 학교교육과정 자율화를 위한 기반

1950-60년대 새교육 운동을 하는 동안 새교육 연구 학교들이 ‘생활단원’을 개발해서 운영하며 그 사례를 꾸준히 발표 했다. 하지만 이후 학교에서는 수업모형을 적용해서 차시 수업 지도안을 작성하는 수업으로 확산되었다. 이에 새교육 운동 이후에는 신교육체제 구축이라는 정책과 더불어 교사들은 한편으로는 교과서를 비교적 충실히 가르치는 ‘교과서 진도나가기’ 문화 조성과 더불어, 다른 한편으로는 교과를 연구하는 활동을 하면서 모형에 맞춘 교과 수업이라는 방식으로 학교의 교과수업을 표준화 하는 방향으로의 노력을 지속해 온 것으로 보인다. 이 점이 오늘날 학교교육과정 자율화를 위한 하나의 기반을 놓은 것이라고 할 수 있다. 왜냐하면 새교육 운동이 남긴 모형에 맞춘 수업 지도안 작성으로 교사는 차시 재구성을 시작했기 때문이다. 이것은 교사에게 후속해서 차시만들기, 즉 차시를 개발하는 경험적 기반을 제공하기 때문이다. 학교교육과정 자율화는 학교가 국가교육과정을 지역-학교-학급 상황에 맞춰 적절하게 편성․운영하는 것을 넘어서, 궁극적으로는 학교에서 교사와 학생이 학교 및 교실에서 교육과정을 개발해서․운영하는 모습을 추구한다. 이런 점에서 당시 교사들이 모형에 맞춰서 수업 지도안을 작성하던 활동은 오늘날 학교교육과정 개발을 위한 기본 단위인 차시 개발이라는 경험적 기반이 된다고 볼 수 있다.

1980-90년대 열린교육 운동을 하는 동안 열린교육 연구 학교들은 ‘주제중심 통합학습 프로그램’을 개발하고 운영한 사례를 발표했다. 하지만 열린교육 운동으로 일반 학교의 교사들은 점점 창의적인 교수학습 방법을 모색하면서 학교 수업은 좀 더 융통성 및 개방성을 향해 확산되었다. 즉 그동안의 설명 중심 수업 일변도였던 수업은 학생이 조사하고 발표하는 활동 중심 수업, 협동학습, 코너학습, 모둠학습으로 다소 다양해 졌다. 열린교육 운동 이후에는 교실 수업 개선이라는 정책과 더불어 특히 수업 연구 대회나 공개수업을 통해서 교사들은 교과서의 차시를 좀 더 창의적으로 재구성해서 공개 발표를 하는 방식으로 지속되었다. 즉 열린 교육 운동은

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교육과정


이후 더 다양한 교사연구회를 통해서 ‘교과서의 차시를 재구성 하는 활동’을 중심으로 차시 개발(lesson making)을 유지해 왔고, 이는 오늘날 ‘교육과정 재구성’ 현상을 이끈 것으로 보인다. 이 점이 오늘날 학교교육과정 자율화를 위한 하나의 기반을 놓은 것이라고 할 수 있다. 왜냐하면 열린교육 운동 중-후에 교사들이 한 창의적인 ‘차시 재구성’ 및 ‘차시 개발’이나 오늘날 교사들이 널리 하고 있는 교육과정 재구성은 학교교육과정 개발에 좀 더 직접적인 경험적 기반을 제공하기 때문이다. 학교교육과정 자율화는 결국 교사가 지역-학교-학급 상황에 맞춰 국가교육과정을 사용할 수 있을 때, 나아가서 학교 및 교실 교육과정을 개발해서 실천 할 수 있을 때 가능하다. 열린 교육을 전후로 교사들이 창의적으로 차시를 재구성하고 개발해 온 활동은 교사가 학교 및 교실에서 교육과정을 개발하는 행위의 일부라는 점에서 오늘날 학교교육과정 자율화의 기반이 되었다고 볼 수 있다.

열린교육에 뒤 이어 온 혁신학교 운동을 하면서 혁신 학교들은 단위 학교교육을 혁신하는 다양한 사례들을 내 놓고 있지만, 학교교육과정 개발과 관련해서 보면, 교사들은 열린교육이 남긴 교과서 차시 재구성 및 차시 개발, 그리고 교육과정 재구성을 증폭키면서 무엇보다 교사들은 학교 안에서 동학년을 중심으로 전문학습공동체 활동을 하면서, 프로젝트, 주제중심 통합수업 등 다양한 유닛들(units)을 만들어서 수업하는 모습, 즉 ‘동학년 교육과정 개발’을 확산시키고 있다. 학교교육과정 개발이나 교실 교육과정 개발 중간쯤에 위치하는 동학년 단위의 교사의 수업만들기 문화, 교사의 교육과정 개발(curriculum making) 문화를 형성하고 있다. 이런 점에서 혁신학교 운동 또한 오늘날 학교교육과정 자율화를 위한 포괄적인 기반을 놓고 있다고 할 수 있다. 왜냐하면 동학년의 수업 만들기 및 교육과정 개발은 학교교육과정 개발을 위한 직접적인 경험적 기반이기 때문이다. 학교교육과정 자율화는 학교 및 교실에서 교사와 학생이 자신의 교육과정을 개발해서 실천하면서도 그것이 곧 국가교육과정에서 설정하는 기준일 때 가능하기 때문이다. 이런 점에서 혁신학교 운동 중에 드러나고 있는 모습, 즉 학교에서 동학년 교사들이 자신들의 수업을 만들고 교육과정을 개발하는 활동은 오늘날 학교교육과정 자율화를 위한 포괄적인 경험적 기반이 되고 있다고 볼 수 있다.

이에 비교적 최근에 나타난 ‘교육과정 재구성’ 현상은 국가교육과정의 영향력이 강한 환경에서 교사가 학교나 교실 상황에 맞춰서 학교에 보급되는 (교과서를 포함해서) 다양한 교육과정 및 교육과정 자료들을 재구성해서 사용하는 모습(김대현, 1994; 박현주, 1996; 김평국, 2004, 2005; 서경혜, 2009; 추갑식, 신재한, 2015)으로 시작해서, 교사가 학교 및 교실의 교육과정을 개발해서 실천하는 교사의 학교 및 교실 교육과정 개발을 포괄하는 개념(박승배, 2014; 이윤미, 정광순, 2015; 김현규, 2016; 김현규, 정광순, 2017, 정광순, 2017, 2018: 신은희, 2019)이


되고 있다. 이런 재구성 현상은 지금까지의 새교육 운동-신교육체제구축-열린교육 운동-교실수업개선-혁신학교 운동으로 이어지는 일련의 시도와 그 시도를 하나의 질서로 정착시켜온 과정과 무관하지 않을 것이다. 다시 말해서 새교육 운동으로 인한 교과연구회의 ‘차시 연구’ 문화, 열린교육운동으로 인한 교사연구회의 ‘차시 재구성 및 차시 개발’ 문화, 혁신학교 운동으로 인한 교사전문학습공동체의 ‘동학년 수업만들기 혹은 동학년 교육과정 개발’ 문화는 오늘날 학교육과정 자율화가 추구하는 국가교육과정(National curriculum)과 학교교육과정(School curriculum: 학교에서 교사들이 혹은 교사와 학생이 학교 혹은 교실에서 개발하는 교육과정(curriculum making))을 공존시키는 지반이 되고 있다.

2. 정책적 기반

국가가 관장하는 공교육으로서 학교교육은 제도이다. 이에 국가의 교육과정 정책이 한편으로는 선도하고, 다른 한편으로는 지원하면서 학교교육 문화를 바꾸어 간다. 이에 중앙에서 개발하던 교육과정을 지역 및 학교에서도 개발하도록 하는 다양한 교육과정 정책을 도입해서 시도하고, 이런 시도 중 어떤 것들은 실패하기도 하고 어떤 것들은 성공하는 것처럼 보이지만, 어떤 식으로든 이는 늘 부분적으로만 영향을 미친다. 이유는 정책이 가진 속성, 즉 중앙에서 학교로 하향식으로 변화를 선도하는 특성 때문이기도 하며, 학교교육의 속성, 즉 학교가 늘 외․내부에서 계획한 변화를 100% 온전히 달성한다는 것은 있을 수 없고, 유지할 것과 바꿀 것을 선택하면서 늘 안정적인 변화(stable change), 즉 몇 %정도만 변하는 특성 때문이기도 하다(Cuban, 1992: 239). 해방 이후 우리나라는 이런 제도로서 학교교육 및 교육과정 정책을 시작하면서 중앙집권적인 교육과정 체제를 구축했고, 이후에 교육과정 분권화 정책, 좀 더 최근에는 교육과정 자율화 정책을 도입하고 추진해 왔다. 이런 점에서 교육과정 분권화 및 교육과정 자율화 정책은 오늘날 학교교육과정 자율화를 위한 정책적 기반으로 논의해 볼 수 있다.

가. 교육과정 분권화: 학교교육과정 통제정책에서 개방정책으로 우리는 근현대식 학교교육을 시작하고 일제 강점기를 맞았고, 일본으로부터 해방하면서는

학교의 교육과정을 정책을 본격적으로 추진하기 시작했다. 즉 학교에서 교육과정을 운영하는데 필요한 전반적인 사항들에 대한 상당한 부분의 의사 결정을 국가수준에서 해 왔는데, 특히 지난 11번의 국가교육과정을 재정․개정 고시하면서 오늘에 이르렀다.

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교육과정


[그림 2] 국가의 교육과정 정책 방향

우리나라는 무엇보다 먼저 국가 주도로 학교교육 및 학교의 교육과정 면모와 체제를 갖추는데 집중했다(정광순, 2010; 강이화, 2016; 이혁규, 2018; 소경희, 2019). 이 시기는 서양의 학교교육체제를 기반으로 이를 한국화 하는데, 나아가서 표준화와 평준화를 통해서 학교 간의 교육 격차를 동질화 하는데 집중했던 시기이다. 이 시기 동안에 우리의 학교교육은 양적으로 질적으로 발전했다. 우리나라 학교교육은 체제의 발전과 학업 성취 등의 여러 가지 성과를 내면서 학교 및 나라 안팎으로 가시화했다. 이런 학교교육의 성과들은 비교적 짧은 시간 안에 효과적으로 달성했다는 저에서 교육과정의 표준화 및 평준화 정책들이 대체로 효과적이었다고 평가한다(조동섭, 1999; 강혜영, 2005; 김경희, 2011).

양적인 발전은 곧 질적인 발전을 담보하는 정책을 추인하는 방향으로 노력을 기울이게 했고, 이에 국가는 교육과정에 대한 권한을 지역과 학교로 이양하는 분권화 정책, 이를 통해서 교육과정을 좀 더 다양화하는 정책을 추진한다. 특히 1987년 6월의 민주화 항쟁으로 사회가 전체적으로 민주화를 추구했고, 이에 국가교육과정은 표준화 평준화를 탈피하려는 노력을 시작했다(조동섭, 1999; 강혜영, 2005; 김경희, 2011; 이혁규, 2018; 소경희, 2019). 이런 노력은 1992년 제6차 국가교육과정 개정에 반영되어 교육과정 분권화를 추진하는 분위기를 조성했다. 그리고 김영삼 정부에서(1993-1998년)는 교육개혁위원회(1995)를 설립하고, ‘5·31 교육개혁’을 통해, 우리나라 학교교육 개혁 방향을 개방화와 민주화로 선언하고, 국가의 일방적인 공급자 위주의 교육에서 벗어나 수요자 중심으로의 다양하고 개방적인 교육을 강조했다(고전, 2008; 교육인적


자원부정책위원회, 2002; 교육혁신위원회, 2005: 소경희, 2019). 이런 기조는 1997년에 개정된 제7차 교육과정에 반영되었다).

교육과정 분권화 정책은 학교교육과정 자율화로 향하는 중요한 정책이다(CERI, 1997; Kennedy, 1992). 중앙에서 추진하는 교육과정의 RDD(research, development & diffusion) 정책을 학교중심 교육과정 개발(SBCD) 정책으로 선회하기 때문이다. 이에 교육과정 개발 주도권(initiative)이 중앙에서 지역과 학교로 이동하면서 교육과정에 대한 교사의 자율권을 확대․신장할 수 있기 때문이다. 물론 어느 나라든 학교에서 교사가 교육과정을 개발하는데 필요한 여건(물리적인 시간뿐만 아니라 전문성의 차원에서도)이 충분하지는 못한 상태에서 시작하기 마련이다(Kennedy, 1992: 182).

이런 점에서 보면, 우리나라도 제6차 교육과정(1992년 9월 30일 고시)부터 국가, 시․도 교육청, 학교 간의 교육과정에 대한 역할 배분을 통해 교육과정 의사 결정에 대한 분권화를 시도하면서, 국가–지역–학교라는 세 주체의 위상을 표면화하고, 각 주체별로 교육과정관련 의사결정을 하는데 필요한 역할과 책무성을 규범하기 시작했다(교육부, 1992: 3). 이는 오늘날 학교교육과정 자율화를 위한 정책적인 기반으로 평가한다(최호성, 1996; 1997; 정영근, 2000; 2002; 박순경, 2008; 조난심 외, 2009; 이옥식, 2010; 한혜정 외 2012; 강이화, 2016; 소경희, 2019).

당시 ‘학교중심 교육과정 개발’이라는 개념을 도입해서, 교육과정 개발에 필요한 권한을 지역의 교육청과 학교로 확대하면서, 한편으로는 국가교육과정을 넘어서 지역교육과정 및 학교교육과정으로 교육과정을 다양화하고, 다른 한편으로는 교육내용의 지역화를 모색했다(박순경, 2003; 박채형, 2003; 강충열, 박승렬, 2000; 박순경, 이근호, 백경선, 2009; 김평국 외, 2009; ). 그리고 제6차에 이어서 고시한 제7차 교육과정(교육부 고시 1997-15호)부터는 재량활동을 확대하고, 고등학교에 선택중심 교육과정을 도입하고, 수준별 교육과정(국어, 수학, 사회, 과학, 영어 등 5개 교과)을 도입하는 등의 조처를 취하고, 학교에서는 국가교육과정을 편성․운영하는데 필요한 자율권을, 지역에서는 이를 지원하는 지침을 개발하는 등 학교교육과정 자율화를 위한 기반을 강화했다. 제6, 7차 국가교육과정에서 교육과정 자율화 조치는 그 실행 여부를 떠나서, 학교의 교육과정 자율화를 위한 정책적 기반을 마련한 셈이다(박순경, 2008; 2010; 강충열, 박승렬, 2000; 김평국 외, 2009; 정영근, 이근호, 2011: 95)

이에 지금 우리는 학교교육의 질적 발전을 좀 더 적극적으로 도모하는 시대를 맞이하고 있다. 앞으로 국가차원에서는 좀 더 적극적으로 통제 위주의 교육과정 정책이 개방 형태의 정책으로 전환할 것이고, 이런 정책들은 학교교육과정 자율화를 더욱 추동할 것이다.

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나. 교육과정 자율화 조치최근, 우리나라는 학교교육과정 자율화를 위한 조치들을 취하고 있다. 이런 교육과정 자율화를

위한 직접적인 조처 또한 중앙(국가)에서 시작했고, 2008년, 당시 2009 개정 국가교육과정 개정 연구와 함께 시작했다.

[그림 3] 교육과정 자율화 정책 발표

첫 조치는 교육과학기술부에서 2008년 4월에 15일에 발표한 <학교자율화추진계획>이다. <학교자율화추진계획>은 1, 2단계로 발표했고, ‘학교교육의 다양화와 경쟁력 제고를 통한 공교육 강화’를 목적으로, 학교의 교육과정 자율화를 위한 사전 준비 작업의 성격을 띠고, 학교에서 교사가 교육과정 자율권을 발휘하는데 규제를 가하는 29개의 지침을 폐지한다는 내용을 담았다(박재윤 외, 2010: 10). <학교자율화추진계획>은 다음해 6월 11일 6.11 <학교 자율화 추진 방안>이나 <2009 개정 교육과정>에서 학교의 교육과정 자율화를 촉진시키는 계기를 만들었다(김재춘, 2011: 48).

두 번째, 조치는 2009년 6월 11일 발표한 <학교단위 책임 경영을 위한 학교 자율화 추진 방안>이다. 이 발표문에서는 학교 교육과정 자율화를 위한 6개의 과제를 담았다.

과제① 국민공통기본 교과별로 연간 수업 시수 20% 범위 내에서 증감 운영 허용과제② 고교 1학년 교과의 이수시기를 전 학년으로 확대(1학년부터 선택 과목 이수 가능)과제③ 학교에서 전 교과를 대상으로 선택 과목 신설 허용(교육감 승인)과제④ 일반 선택 과목과 심화 선택 과목의 구분을 없애 학생의 과목 선택권 확대과제⑤ 학교 재량의 교육활동을 할 수 있도록 재량 활동과 특별 활동 통합 운영


과제⑥ 교과별로 학년, 학기 단위 집중 이수를 확대하여 학습 부담 경감(김재춘, 2011: 48).

이 과제들은 이전에 추진한 정책과는 교육과정 자율화의 폭과 강도를 달리하면서, 과제③ ④ ⑥은 2007 개정 교육과정 시행 중에 시행했고, 과제① ② ⑤는 2009 국가교육과정을 개정하면서 적용했다.

셋째, 2009년 12월 23일에는 교육과정 자율화라는 부재를 단 2009 개정 교육과정을 고시하였다.

학교의 교육과정 자율화 문제가 쟁점이 된 것은 2009 개정 교육과정과 무관하지 않다. 2009 개정 교육과정은 국가교육자문위 산하 교육과정 특별 위원회의 차기 교육과정 개정 연구에서부터 ‘교육과정 선진화’ 혹은 ‘미래형 교육과정’을 아젠다로 삼았고, 2009 개정 교육과정은 무엇보다 앞서 이야기 한 2008년 4월 15일 <학교자율화 추진 계획>, 2009년 6. 11 <학교 자율화 추진 방안>과 같은 교육과학기술부의 일련의 학교 및 교육과정 자율화 관련 일련의 발표 과정에서 고시(교육과학기술부, 고시 제2009-41호)되었기 때문이다((2009개정교육과정연구위원회, 2009; 홍후조 외, 2009).

조치1. 학년군 설정조치2. 교과군 도입조치3. 집중이수 확대조치4. ‘창의적 체험활동’ 신설조치5. 수업 시수 20% 증감 (교육과학기술부, 2009: 5)

2009 개정 교육과정에서 대부분의 이슈는 단위 학교의 교육과정에 대한 자율권을 대폭 확대한다는 내용이며, 학교에서 교육과정을 보다 융통성 있게 편성․운영하는데 필요한 조치를 취했다. 그리고 2015 개정 교육과정을 개정도 2009 개정 교육과정에서 주창한 교육과정 자율화의 기저를 거의 그대로 유지하면서 안착하기를 기대하고 있다.

학교교육과정 자율화는 학교가 국가교육과정을 지역-학교-학급 상황에 맞춰 적절하게 편성․운영하는 것을 넘어서, 학교에서 교사와 학생이 학교 및 교실 교육과정 혹은 학교교과를 개발해서․운영하는 모습을 추구한다. 이에 학교에서는 학교의 여건과 실정에 알맞게 국가교육과정을 자율적으로 편성․운영하면서 시작할 수 있고, 이 과정에서 교사는 국가교육과정을 사용하는

주제세션:

교육과정


역량을 키운다. 그리고 나아가서 학교는 학교교육과정을 개발․운영할 수 있다. 이 과정에서 교사는 교육과정을 개발하고 창조하는 역량을 갖춘다. 이를 위해서 학교 밖에서는 교사의 교육과정 자율권을 보장하고(국가), 중간에서는 둘을 매개해서 가능한 지원을 해 주고(지역 교육청과 지원청), 학교에서 교사들은 이런 교육과정 자율권을 발휘해서 학교 및 교실교육과정을 자율적으로 개발하고(학교), 학생이 이런 교육과정 자율화의 수혜를 입을 수 있다.

Ⅲ. 국가-지역-학교의 관계와 역할

학교교육과정 자율화는 교육과정 분권화나 교육내용의 지역화와 맞물려 있다. 이에 학교교육과정 자율화를 위해서 국가, 지역, 학교의 역할을 서로 구분하면서 관련시키는 접근이 필요해 보인다.

이에 본 연구에서는 국가c-지역c-학교c의 관계와 그에 따라서 국가는 분권화 역할, 지역은 지역화 및 다양화 역할에, 학교는 자율화 역할에 집중하는 모형을 제안한다.

[그림 4] 국가-지역-학교의 교육과정 관계 첫째, 학교교육과정 자율화를 위해서 무엇보다 교육과정의 세 주체인 국가-지역-학교의 관계,

국가→지역→학교의 수직 관계를 완화․해소할 필요가 있다. 교육과정을 개발하고 운영하는 궁극적인 장인 학교에 맞춰서 지역과 국가가 학교교육과정

개발을 지원하는 정책을 조정해 나가는 방향으로 세 기관의 관계를 재설정할 필요가 있다. 즉 국가↔지역↔학교의 관계를 명시화 하지만 실제로 이들은 국가→지역→학교로 하향식으로


교육과정에 대한 의사 결정을 하고, 이를 상명하달 하는 행정수권형 교육과정으로 실행해 왔다(정기오, 2009). 이렇게 국가나 지역을 학교의 상위 기관으로, 국가나 지역은 학교를 하위 기관으로서 그 지위를 규정하는 수직적인 관계를 조성하는 방식에서 벗어나서, 학교교육과정 자율화가 궁극적으로 추구하는 일, 즉 학교에서 교사와 학생들이 교육과정을 개발해서 실천하는 것을 목적으로, 국가-지역-학교가 지원하는 주체로 관계를 회복할 필요가 있다. 이는 학교교육과정 자율화가 궁극적으로 학교에서 교사들이 교육과정을 개발해서 실천할 수 있어야 한다는 메시지를 가지고 있는 이유이다. 그리고 교실에서 교사와 학생이 교육과정을 개발할 수 있도록 해 주어야 한다는 당위성이나 정당성, 그 궁극적인 이유가 학생의 학교(학습) 만족을 위한 것이기 때문이다(최호성, 1997; 홍후조 외, 2009; 조덕주, 2002; 최석민. 2010).

이에 경로 모형의 목적-수단 관계를 거꾸로 조정하는 노력을 기울여야 한다. 즉 국가교육과정에서 설정한 교육의 목적으로 학교에서 실천하는 국가→학교(목적-수단)의 수로관에 비유하는 경로 모형을 버리고, 교사와 학생이 교육과정을 개발해서 실천하는데 필요한 지원을 안으로는 학교와 밖에서는 지역과 국가가 지원하는 새로운 학교(목적)-국가와 지역(수단) 경로를 설정하고 전환하면서 세 주체가 이 새로운 관계를 형성하고 유지하는 노력이 필요할 것이다.

제도로서 학교교육 체제를 구축하고, 학업 성취 등의 학교교육 성과를 확보해 왔다고 해서 학교교육이 선진화되지는 않는다. 즉 시간이 간다고 해서, 또 필요한 지표를 거의 모두 충족시킨다고 해서 학교가 학생의 삶의 공간, 학교에서 학생이 학생으로서 인간으로서 성장하고 생활하는 곳이 되지는 않는다. 국가는 이런 학교를 목적으로, 가능한 정책을 개발해서 지원하는 도구 역할을 하고, 지역 교육청과 지원청 또한 학교가 운용 가능한 혹은 불가능한 원인을 규명하고 탐색하는 도구 역할을 하고, 학교는 실제로 나타나는 사례를 기반으로 좀 더 확장 가능한 여건들을 조성해서 지원하는 도구 역할을 자각할 필요가 있다.

둘째, 교사와 학생이 자신들의 교육과정을 개발해서 실천하는 것을 목적으로 삼고, 국가-지역-학교가 이를 지원해 주는 수단으로 관계를 유지하는, 이런 새로운 목적-수단 관계 전환을 전제로, 국가-지역-학교의 지원 역할에 주목해 볼 필요가 있다. 이에 국가는 교육과정에 대한 권한을 나눠주는 ‘교육과정 분권화’ 역할에 중점을 두고, 지역은 교육과정의 지역화나, 다양화 역할에 중점을 두고, 학교는 교육과정 자율화 역할에 중점을 둔다.

국가는 교육과정 분권화에 집중한다. 이를 위해서 교육과정 자율화를 위한 정책을 개발하고 법적인 기반을 정비하는 일을 위주로 한다.

주지하듯이, 우리나라는 제6차 교육과정 이후 국가, 시․도 교육청, 학교 교육과정 개념을 도입하고, 교육과정에 대한 역할을 배분하고 있다. 즉 국가교육과정, 지역교육과정, 학교교육과

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교육과정


정이라는 개념을 사용해서 교육과정를 결정하는 권한을 교육부, 지역교육청과 지원청, 학교가 어떻게 나눠 가질 수 있는지를 논의하면서 정해 가고 있다.

그동안의 선행 연구들(박순경, 2008, 박순경, 이근호, 백경선, 2009)이 국가와 마찬가지로 지역 교육청이나 학교의 교육과정 편성운영의 중요성을 부각시키는데 기여했다면, 다시 말해서 중앙에서 독점해 온 교육과정 권한을 지역교육청과 학교로 확대해야 한다는 인식을 심어 주면서 지역 및 학교의 교육과정 편성․운영의 자율권을 확대하는데 노력해야 한다는 저변의 인식을 확대하는 노력을 기울여 왔다. 그럼에도 불구하고 교육과정은 여전히 RDD(research, development & diffusion)의 기저를 유지하고 있으며, 교육과정 개발의 주도권(initiative) 역시 여전히 중앙 있다. 즉 분담을 지향하지만, 지역 교육청이나 학교로 교육과정에 대한 의사결정 권한을 실질적으로 이양하지 못하고 있다. 이에 학교의 교육과정 개발(SBCD)도 질적으로 도약하거나 발전하지 못하고 머물고 있는 상태다. 교육과정 분야 연구들은 최근 까지도 교육부는 여전히 중요한 역할을 수행하고 있고(김종식, 2000; 도순남, 최호성, 2003; 박순경, 2009a, 2009b; 곽영순 외, 2013), 지역교육청이나 지원청은 공문으로 교육과정 관련 실행을 지시하는 관료적인 업무를 수행을 하고 있고(정기호, 2009; 조현숙, 김대현, 2012; 김종희, 2018), 학교의 재량권이 살아나지 않고 있고(김라경, 2009; 김광하, 2009; 방기용, 2010; 백경선, 2010), 궁극적으로 교실에서 교육과정 자율화의 취지가 살아나지 못하고 있고(정영근, 이근호, 2011, 김재춘, 2011; 한혜정, 민용성, 백경선, 2011), 교사들은 어떻게 해야 하는지 몰라서 혼란을 겪고 있다(최대호, 2011; 홍원표, 2011; 이미숙, 정구향, 2012; 허숙, 2012)는 보고를 하고 있다.

지역은 교육과정 지역화 및 다양화 역할에 집중할 필요가 있다. 가령, 지역 교육청과 지원청은 한편으로는 교육내용의 지역화을 통해서, 다른 한편으로는 다양한 학교들의 학교교육과정을 토대로 교육과정을 다양화 하는데 집중할 필요가 있다.

이 분야 그동안의 선행 연구들은 교육내용의 지역화를 통해서 교육과정을 다양화 하는데 기여할 수 있다는 점을 밝혀 왔다(인정옥, 1988; 장성모, 1990; 강충열, 박승렬, 2000; 이용환, 2002; 박채형, 2003; 박순경, 2003; 김평국 외, 2009; 박순경, 2010). 무엇국가교육과정과 교육과정 자료인 교과서 조차도 중앙에서 연구․개발해서 학교로 보급하는 과정에서 학교의 교육내용은 교과의 내용지식을 중심으로 표준화하는 것을 넘어서 지식 및 내용을 활동을 통해서 경험하는 교육의 소재까지도 획일화해 왔다. 이는 교육내용의 표준화가 일관성을 넘어서 획일화로의 역작용 현상을 나타나고 있다는 의미다. 그럼에도 불구하고 학교에서 운영하는 교육과정은 여전히 ‘교과서’라는 교육과정 자료의 획일성에 경로 의존적이다(김광하, 2009; 김라경, 2009; 이윤미, 정광순, 2015; 도순남, 최소성, 2003). 또 교과서 개발 등 국가교육과정 자료 개발에


교사가 참여하는 방식과 정도의 문제를 해결하지 못하고 있다. 이는 교육과정에 대한 주도권(initiative)을 여전히 교사를 배재하는 경향성을 벗어나지 못하고(김종식, 2000; 박채형, 2003; 김종휘, 2018), 교사의 전문성은 나아지지 않고(조적주, 2002; 정광순, 2010), 지역교육과정이나 학교교육과정, 교실교육과정을 개발하는 문제는 잘 개선이 되지 않고 있다(강충열, 박승열, 2000; 박순경, 2003; 김평국 외, 2009; 김현규, 2016; 김현규, 정광순, 2017).

학교는 학교교육과정을 자율화하는 역할에 집중한다. 이 분야 선행 연구들(최호성, 1996; 조덕주, 2002; 민용성, 2008; 박상완, 2009; 이승미,

2009; 정영근, 이근호, 2010)은 멀리로 부터는 제6차, 제7차 교육과정 이후, 가까이는 2007, 2009, 2015 개정 교육과정부터 학교의 교육과정을 자율화 조치를 시행하면서 학교교육과정 개발을 지원 해 왔다는 점을 지적 해 왔다.

그럼에도 불구하고 학교에서 교사들이 학교 및 교실의 교육과정을 개발하는 모습은 확산이 더디다. 여전히 교과서 진도나가기나(이종각, 1988; 이인효, 1993; 류방란, 2003; 이정선, 2004; 서명석, 2011;), 교과서의 수업을 재구성하는 교육과정 재구성(김대현, 1994; 김평국, 2004; 서경혜, 2009; 정광순, 2012; 추갑식, 신재한, 2015; 이윤미 정광순, 2015; )에서 크게 벗어나지는 못하고 있다.

상황이 이러한 원인은 아마도 한 두 가지가 아니고, 여러 요인들이 동시 다발적으로 작용할 것이다. 무엇보다 아쉬운 것은 학교교육과정 개발이 질적으로 개선되지 않는 이유나 원인을 탐색하고 연구하는 학계의 정확한 진단도 표면적이고, 학교의 문제나 원인을 지나치게 거시적으로 다루는 점이다. 가령, 교육과정 분권화, 교육내용의 지역화, 교육과정 자율화, 학교교육과정 개발 등등의 저해 요인에 대한 연구들은 연구하는 주제가 상이하지만, 원인으로 탐색한 결과들이 거의 대동소이하다. 가령, 멀리는 대입 제도를 지목하고, 국가의 중앙집권화, 관료화의 문제, 지역의 지원 역할 부재, 학교에서는 교사에게 시간이 부족 한 점, 업무 과다, 교사의 전문성 부족 등을 지적하고 있다(김종식, 2000; 도순남, 최호성, 2003; 방기용, 2010; 백경선, 2010; 박재윤 외, 2010; 정영근, 이근호, 2011; 홍원표, 2011; 조현숙, 김대현, 2012; 이미숙, 정구향, 2012; 곽영순외, 2013; 김소영, 김두정, 2015; 김종희, 2018; 이미숙, 이병천, 백경선, 2019). 물론 이런 주제들이 모두 서로 유기적으로 연결되어 있기는 하다. 하지만 모든 문제의 귀인을 대입이나 관료 행정, 전문성 부족으로 분석하기만 하고, 후속 대책을 강구하고 지원하는 모습은 거의 없다. 나아가서 학교나 지역은 국가로, 국가는 학교나 지역으로 귀인하고, 상대에게 핑퐁하는 방식이다. 이는 교육과정 정책 주제별로 정확한 문제와 원인 진단을 어렵게 하는 요인이며 나아가서 대안이나 지원책을 두리뭉실하게 제시하게 하는 원인이기도 하다.

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교육과정


정리하면, 학교교육과정 자율화는, 즉 교사가 교실에서 학생과 자신의 교육과정 개발해서 실천하려면, 국가-지역-학교라는 세 주체가 각자 중점을 두어야 할 각자의 역할에 집중해야 할 것이다.

구분 국가(교육부) 지역교육청 및 지원청 학교

초점․ 분권화-교육과정 분권화 정책 개발, 법령 정비

․ 지역화-학교 지원 전략 연구 개발

․ 자율화-자율화 역량 축적

거버넌스 ․ 갈등형-견제 기구(위원회) 구성

․ 협력형-협력 기구(위원회) 구성

․ 네트웍형-TF형 네트웍 조직 운영

교육과정개발

․ 국가c개발-각론개발-교과성취기준 (80%) 개발

-국가c편제: 교과개발

․ 지역c개발-총론개발: 지침개발-교과성취기준 (10%)개발-지역c편제: 지역과목개발

․ 학교c개발-국가c 편성해서 학교c 개발-교과성취기준 (10%) 개발-학교c편제: 학교과목개발

교과서개발

․ 교과별 교과서 개발-국정교과: ◯예 수학, 과학...

․ 지역과목의 교재개발-검정교과: ◯예 사회...

․ 학교교과서 개발: 유닛개발-인정교과: ◯예 국어, 도덕...

<표 1> 교육부-지역교육청과 지원청-학교의 역할 분담

국가는 교육과정에 대한 권한을 지역과 학교에 분권화 하는데 그 역할을 중점적으로 하고, 필요한 법령을 정비하고, 정책을 개발하는데 집중해야 한다. 이를 이해서 국가는 지금까지 국가 수준에서 독점해 온 교육과정에 대한 권한, 일, 역할들을 분석하여, 어느 것은 지역에, 어느 것은 학교에 일임할 수 있는지를 성찰하고, 실제로 임상하고 실험해야 한다. 그리고 지역 교육청과 지원청은 교육내용의 지역화 및 학교교육과정을 다양화 하는데 필요한 역할을 중점적으로 한다. 이를 위해서 한편으로는 교육내용을 지역화한 교육과정 및 교육과정 자료를 개발하고, 다른 한편으로는 학교교육과정 개발 과정과 여건을 탐색하고, 학교교육과정을 수집하고 분석한 데이터에 기반해서 학교의 교육과정 개발을 지원하는데 집중해야 할 것이다. 학교는 학교교육과정을 개발하는데 집중한다. 이를 위해서 교실에서 교사와 학생이 자신의 교육과정 개발하고 실천하는 사례에 기반해서 교사가 교육과정 자율권을 발휘할 수 있는 구체적인 실질적인 지원을 해야 할 것이다. 이렇게 국가-지역-학교라는 세 주체들이 교사가 교육과정을 개발하고 실천하는데 무엇이 필요한지를 찾고 지원 해 줄 때, 학교교육과정 자율화는 실현될 것이다.


• 국가는 국가교육과정을, 지역은 지역교육과정을, 학교는 학교교육과정을 개발한다.• 국가는 각론을, 지역은 총론(가령 국가교육과정의 총론을 지역교육청에서 그 개발을

전담할 수 있다.)을, 학교는 국가교육과정을 편성해서 학교교육과정을 개발하는 한다. • 교과의 성취기준을 국가-지역-학교에서 일정한 비율(50:25:25 혹은 80:10:10 등)로

나눠서 개발한다.• 국가는 국가교육과정 편제를, 지역은 총론에 해당하는 지침을, 학교는 교과의 성취기준을

전담한다. • 국가교육과정에 편제를 담당하고, 교과서 개발 정책을 국정-검정-인정으로 확장하는

방안 외에도 분담한다. 교과서 개발이 경우, 국가는 교과별 교과서를, 지역은 지역 교재를, 학교는 유닛을 개발한다.

• 어떤 교과는 국가 차원에서 개발하고, 어떤 교과는 지역교과서로, 어떤 교과는 학교교과서로 개발한다. 가령, 일부 교과서만 국가에서 국-검정으로 개발한다. 그리고 사회, 도덕, 실과 등 교육내용의 지역성이 강한 일부교과는 지역교육청의 책임 하에 지역교과서나 과목으로 검-인정으로 개발한다. 지역교육내용을 개발하여 이를 주제로 지역 교과를 개발한다. 이 지역의 주제(혹은 지역 교과)는 국가교육과정의 일부 교과 성취기준을 사용하는 방식으로 편성한다. 이를 통해서 교육내용의 지역화를 도모할 수 있다. 나아가서 이런 지역교과용 교과서와 교사용 지도서 등 교사가 수업을 하는데 필요한 지역교과서 또한 개발하여 보급한다. 또 일부교과는 입학적응이나 창의적 체험활동처럼 국가에서 기준만 개발하고 학교에서 교과서를 개발해서 사용하는 방안, 학교에서 학교교과(과목)으로 인정하는 개발 방식, 학교는 학교교육의 비전을 설정하고, 국가교육과정을 사용해서 학교에 필요한 과목이나 유닛을 개발하는 등 다양한 분담 방식들을 고안하고 임상 적용해 볼 만한다.

이를 위해서 국가-지역-학교의 거버넌스도 각 차원에서 집중할 수 있는 것에 초점화할 필요가 있다. 전반적으로 교육과정을 관리하고 통제하는 가버먼트(government)에서 의견을 수렴하고 합의해서 결정하는 거버넌스(governance)로의 전환한다. 이런 전환은 상위기관과 하위 기간 간의 종속관계, 국가→지역→학교로 영향을 미치는 수직 관계를 해소하는데 기여할 것이다. 더 나아가서 국가의 거버넌스의 특성, 지역의 거버넌스의 특성, 학교의 가버넌스의 특성에 적절한 거버넌스 유형을 찾아 이를 중심으로 집중할 수 있다. 가령;

• 국가차원에서 거버넌스는 상호 견제하는 역할을 수행하는 위원회를 운영한다. 이를 이해서 상반된 관점을 가진 전문가 연구자, 학자들이 구성원으로 참여하는 기구를 운영한다. 상반하는 견해를 가진 전문 기구로부터 서로의 장점와 단점을 조율하면서 협치할 수 있기 때문이다.

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교육과정


• 지역교육청과 지원청에서는 필요하면 국가와 협력하는, 또 필요하면 학교와 협력하는 협력형 거버넌스 체제를 구축한다. 이를 위해서 지역이 주관해서 국가와 혹은 학교와 협의 요청을 한다. 지역교육청은 국가와 협의하여 지침을 지역화하고, 지원청은 학교와 협의하여 학교에서 실제로 사용할 수 있는 지침을 개발하는데 집중할 수 있다. 나아가서 이렇게 내용의 지역화 및 지침의 지역화를 위해서 국가나 학교로부터 의견을 수렴하고, 지역 실정에 맞는 현시적인 내용과 지침을 개발하고, 다시 행정망을 통해서 공유하고, 서로 참조 할 수 있도록 하는 소통하는 방식의 거버넌스 체제를 구축한다.

• 학교는 학교교육에 필요한 넷트웍형 거버넌스에 집중한다. 활동이나 과제별로 TF 를 만들고, 필요하다면, 국가나 지역교육청 및 지원청으로부터 전문가 등 인적 지원, 그리고 행정 및 재정 지원을 받는다. 교육부와 지역은 학교가 요청하는 네트워킹을 지원하고 이를 충족시켜 주는 방식을 취할 때, 학교교육을 목적으로 국가와 지역이 지원하는 실질적인 거버넌스를 구축하고 서로 관계를 형성하라 수 있다.

Ⅳ. 학교교육과정 자율화 과제

1. 국가의 과제

첫째, 국가교육과정 개발 주체를 다원화하는 과제이다. 국가교육과정은 직접적으로는 학교교육의 변화와 발전, 간접적으로는 사회의 변화와 발전에

작용하는 중요한 도구이다(Pietarinen, Pyhalto, & Soini, 2017). 이런 점에서 국가는 국가교육과정 개정을 통해서 학교교육에 대한 거시적인 변화를 장기적으로 그리고, 다시 중․단기 단계를 설계해서 추진한다.

이에 국가의 과제는 국가교육과정 개발 주체를 일원화해온 기존의 체제를→다원화하는 새로운 체제를 구축하는 것이다.

국가교육과정 개발은 정책연구개발→공청회→보완연구→공청회→고시 과정을 거쳐왔다. 정책연구의 초안개발은 학문자료를 원천으로 사회요구 & 학생 발달 적합성을 고려한 개정의 취지와 방향에 맞춰서 성취기준이라는 산출물을 만드는 과정이다(학문자료→성취기준). 성취기준 개발이란 교육내용을 선정하고, 이를 교과별로 나아가서 교과의 영역을 틀로 조직하여 진술하는 과정이다(교육내용 선정과 조직). 이렇게 나온 1차 결과물은 공청회를 거쳐서 의견 수렴을 하고 반영하여, 수정 보완 연구라는 공정을 거친다. 국가교육과정 개발에 참여하는 주체는


학문자료를 거점으로 하는 교과교육학자, 발달 및 사회적 관점의 전문가를 포함해서 교사, 시민, 학생 등의 구성원들이다.

국가교육과정 개발 주체의 일원화→다원화 체제 구축은 학교와 지역도 참여하여 지원하는 역할을 넘어서서 주최자로서 역할을 하도록 한다. 가령, 1차 개발은 국가가 학계의 도움을 받아서 주관하고, 국가교육과정 개발이라는 협상 테이블에 참여할 다른 참여자를 초청하는 방식이라면, 지역은 공청회를 주관하고, 학교는 2차 수정 보완 개발을 주관하는 방식이다. 또 1차 개발은 학교가 주관하고, 공청회는 지역이, 수정보완 연구는 국가의 위임 받은 학계가 주관하는 방식도 있다. 이는 국가교육과정 개발을 국가와 학교가 나눠서 주최하는 방식이고, 지역이 둘 사이에서 모종의 매개 역할을 하는 방식이다. 국가교육과정 개발을 국가에서 국가-지역-학교가 함께 거버넌스(협치)하는 체제이다. 이런 체제는 지역과 학교의 주체들이 교육과정에 대한 의사결정에 참여하는 과정을 넘어서, 각 주체들이 국가교육과정 개정에 대한 의미(비전)를 형성하는 과정이며, 이를 공유하는 과정이기도 하다. 이렇게 할 때, 독일이나 핀란드처럼 국가교육과정 개발에 세 주체의 참여와 공유와 소통을 보장할 수 있고, 국가교육과정 개정을 통해서 궁극적으로 하고자 하는 학교교육 변화, 그리고 그 변화를 지원하는 체제 구축이 능동성을 보장할 수 있다(Gawlik, 2015; Kondakci, Beycioglu, Sincar, & Ugurlu, 2015; Weick, Sutcliffe, & Obstfeld, 2005). 즉 국가가 학교에서 교사들이 국가교육과정을 사용하면서 학교교육과정을 개발하도록 지원하기 위해서는 지역/학교에 맥락화한 적절한 교육과정 개발 정책을 운영할 필요가 있다. 국가교육과정 성공 여부는 즉 국가교육과정을 통한 학교교육 변화를 이끄는 교사의 참여와 이를 지원하는 시스템을 창조하는 지역의 참여가 무엇보다 중요하기 때문이다(Pietarinen, Pyhalto, & Soini, 2017, 2019).

둘째, 국가교육과정-지역교육과정-학교교육과정 개발의 독자성과 관련성 과제다.즉 국가차원에서는 국가교육과정을, 지역은 지역교육과정을, 학교는 학교교육과정을 개발한

다. 각 교육과정은 서로 유관하면서 각 차원의 독자성을 가진 모습이어야 한다.

Who What How When WhereWhich

장관 성취기준개발교과별/영역별 조직

학문자료사회 요구발달 적합성

국가교육과정 개정 때 국가

<표 2> 국가-지역-학교교육과정 개발과 관점

주제세션:

교육과정


국가c-지역c-학교c은 의미상 동일하지만, 그 모습은 다르다. 국가c이 성취기준의 모습을 하고, 교과별 영역별로 조직한다면, 지역c과 학교 및 교실c은 유닛의 모습이며, 지역c과 학교c은 교재나 프로그램으로 조직하며, 교실c은 시간순으로 조직한다.

국가c 개발이 학문자료를 원천으로 사회 요구와 발달 적합성을 고려하여 교육내용을 선정해서 조직하는 작업이라면, 지역c과 학교c과 교실c 개발은 성취기준을 원천으로 지역의 요구를 반영한 지역성을 가진 이름을 만들고, 그 이름에 맞는 차시를 구성하는 작업이다. 국가c이 개정 주기에 개정하는 일이라면, 지역c과 학교c도 단일년 혹은 다년 적용하는 적용 주기를 가지고 있고, 교실c은 매학기 개발한다. 국가c이 국가 차원에서 개발한 국가의 것이라면, 지역c은 지역에서 개발한 지역의 것이고, 학교c은 학교에서 개발하고 전학년이 참여하는 학교의 것이며, 교실c은 교실에서 개발하여 실천하는 교실의 것이다.

셋째, 이를 위해서 국가교육과정의 대강화의 과제가 있다. 국가교육과정의 무엇을 어떻게 대강화 할 것인가의 문제는 다양한 방식으로 접근 가능하다.

가령, 개별 교과의 계열성 기준의 조직을, 공통 조직하는 통합성 기준으로 조직하는 방식도 있고, 성취기준의 수를 적정화하는 방식도 있다. 이에 무엇보다 성취기준의 수를 적정화하는 대강화와 각 성취기준의 대강화의 정도를 어느 정도 규질하게 표준화하는 과제가 있다. 국가는 성취기준의 수를 대강화하는 방식으로, 학교는 성취기준을 사용해 보고 성취기준들 자체의 대강화 정도를 맞추는데 역할을 할 수 있다.

가령, 2014 핀란드의 국가교육과정에서 각 교과의 성취기준 수가 적게는 9개에서 많게는 19개 까지 분포하는 것에 비해서, 우리나라 2015 개정 각 교과의 성취기준 수는 적게는 10개에서 많게는 67개 사이를 분포하고 있다. 각 교과의 시간 수 대비 성취기준의 수를 적정화 하는 과제가 국가교육과정 대강화에서 무엇보다 시급할 것이다. 이는 무엇보다 교사가 학교c이나 교실c을 개발할 때 가장 영향을 많이 미치는 요인이기 때문이다.

교육감 지역의 subject유닛 개발

지역요구지역성 지역교육과정 개발 때 지역

학교장 학교의 subject유닛별 조직

학교(상황)의 요구학교독자성 학교교육과정 개발 때 학교

교사 교실의 subject유닛별 조직 학생(상황)의 요구 매 학기 교실


2. 지역의 과제

지역의 역할과 과제는 기본적으로 국가가 교육과정에 대한 권한을 지역과 학교에 무엇을 얼마나 어떤 방식으로 위임하고 분권화할 할 것인가 하는 문제를 전제로 한다. 그럼에도 불구하고 지역 교육청과 지원청의 역할 변화와 과제 선정이 중요한 이유는 지역 교육청 및 지원청의 리더들이 학교교육과정과 국가교육과정을 매개하는 방식과 접근하는 방식이 미치는 영향이 매우 크기 때문이다(Miles & Louis, 1990). 지역 교육청과 지원청은 국가교육과정과 학교교육과정의 복잡하고 맥락 의존적인 의미창조(sense-making) 과정을 이해해야 지역에서 학교로 지원 가능한 지원 시스템과 지역에서 국가와 학교를 매개하는 역할 창조를 할 수 있다(Boone, 2014; Hargreaves, 2011). 지역은 지원 시스템 창조해서 변화를 위한 학교와 정책을 매개해야 하는 위치에 있다(Boone, 2014; Hargreaves, 2009, 2011).

첫째, 지역은 학교c를 개발을 지원하면서, 동시에 국가c을 매개하는 시스템을 창조해야 한다. 즉 지역 교육청과 지원청의 과제란 ‘전달’이니라, ‘시스템을 창조’하는 것이다(Dale,

Engelsen, & Karseth, 2011: 182). 이를 통해서 지역이 학교와 국가 사이에서 적절한 역할을 할 수 있기 때문이다. 다시 말하면 지역 교육청이 할 일이란 학교가 교육과정을 개발해서 운영하는데 필요한 조건과 여건을 조성하는 일(create conditions)이다.

[그림 5] 교육과정 실행의 장에 존재하는 구조와 틀출처. 이윤미(2019) p. 56, 64

가령, 교사가 교육과정을 실행하는 장은 국가교육과정과 교과서가 만드는 틀들이 영향을 미치는 공간이다. 원기둥을 교육과정 실행의 장으로 보면, 이 원기둥의 구조는 교육과정과 교과서이 형성하고, 기둥을 감싸고 있는 틀들이 이 구조를 지탱한다.

주제세션:

교육과정


이윤미(20190는 교사가 교육과정을 실행하는 장에 존재하는 두 개의 구조를 탐색했다. 하나는 실질적인 구조이고 다른 하나는 공식적인 구조이다. 두 구조의 차이는 이 구조를 지탱하는 틀들의 차이로 더 뚜렷해진다. 지역교육청과 지원청이 만들어서 지원해야 할 시스템이란 바로 이런 틀들이다.

실질적인 구조를 보면, 원기둥의 위쪽에 교육과정과 교과서가 위치하고 있다. 국가c, 지역c, 학교c의 위치와 관계를 나타내는 화살표의 방향에 주목해 보면, 국가c이 지역c과 학교c에 하향식으로 관계하는 모습이다. 지역c은 국가c에 후속해서 개발된 후 학교c에 영향을 미치지만, 학교c 미치는 영향이 간접적이고 국가c에 비해 미미하다. 둘은 학교c에 쌍방향이 아니라 일방적으로 영향을 미치면서 관계하는 모습이다. 또 이런 구조를 지탱하는 틀들은 교육과정을 기반으로 하기 보다는 교과서를 근간으로 창조된 틀들이다. 이런 틀들은 그동안 교과서를 기반해서 교사가 학교에서 교육과정을 실행한다는 점을 전제로 이를 지원하는 과정에서 형성된 것들이다. 이에 학교교육과정 자율화하면서 학교나 교사가 교과서보다 교육과정 중심으로 실천하고 나아가서 교과서와는 다른 교실교육과정을 개발해서 실천하고자 할 때 이런 틀들이 교사를 오히려 방해하고 저해할 수 있다.

공식적인 구조의 모습을 보면, 원기둥의 아래와 위쪽에 교육과정과 교과서가 위치하고, 이 둘을 매개하는 방식으로 원기둥을 지탱하는 틀들이 창조되기를 기다리고 있다. 어떤 틀은 국가c, 지역c, 학교c을 개발해서 사용하는 교사를 근간으로 창조할 수 있고, 어떤 틀들은 교육과정 자료인 교과서와 같은 다양한 교재나 프로그램을 사용하는 교사를 근간으로 창조할 수 있다.

이런 점에서 지역의 과제란 공식적인 구조를 지탱하는 틀들을 만들어서 학교를 지원하는 것이다. 이를 위해서 지역은 학교의 실태를 파악하고, 학교에서 교사가 개인적으로 창조해서 상용하고 있는 틀을(즉 교사의 개인적 실천적 사례나 지식을) 탐색하고 정교화하여 일반화하는 노력을 기울어야 할 것이다. 지역은 학교에 제공하거나 보급할 지침을 개발하기 보다는 학교에 존재하는 지침을 수렴하는 태도가 필요하다.

이런 틀을 만들어서 지원하는 일은 이 틀의 영향을 받을 학교 주체들과 함께 협상해서(together: through dialogue and negotiation)만들어야 하는 일이기도 하다. 때문에 학교의 정보를 수집하고 수렵하여 분석하는 일은 매우 중요한 지역의 과제이다. 이렇게 할 때, 지역 교육청 및 지원청은 국가-학교 중재하고 매개하는 역할을 수행할 수 있다(Spillane et al., 2002). 교육청은 국가c의 의도를 지역에 맞춰 번역하거나(translating) 편곡하고(orchestrating), 지원청은 교육청이 번역하고 편곡한 것이 학교를 근거로 하는지, 학교에서 실천 가능한지를 탐색하면서 지역은 국가-학교를 매개하고 지탱하는 시스템을 창조할 수 있다.


3. 학교의 체질 개선

학교의 과제를 국가나 지역처럼 명시적으로 제시하기는 힘들다. 왜냐하면 학교마다 여건과 조건이 다르기 때문에 당연히 과제도 다르기 때문이다. 그럼에도 불구하고 일반적인 과제 몇 가지 제안할 수 있다.

첫째, 학교는 학교 자체의 체질 개선하는 시도를 조직적으로 계획하고 실천하는 과제다. 미국에서 비교적 최근에 고성취를 위한 교육정책을 중앙(연방)에서 도입하고 있다. 가령

NCLB를 통해서 학교에 평가 정책을 강화하고 있고, 후속해서 연방 수준에서 주공통교육과정(common core curriculum)으로 교과별 성취기준을 개발하여 고시하고 있다. 이에 Cobb and Rallis(2008)과 같은 학자들은 중앙의 이런 정책에 대해 학교들이 어떻게 대응하는지를 탐색하여, 이를 5가지 유형(response-types)으로 유형화 했다(Cobb and Rallis, 2008: 187-198).

․ 전문가형(the Elites types): 학교 밖의 정책이나 제도를 교수학 및 교육적 판단을 전제로 수용하고 실천한다. 책무성을 담보하면서 실제로 학교교육 활동을 개선하기 위해서 무엇에 중점을 둘지를 정한다.

․ 기회형(the Opportunists types): 정책이나 제도가 다 좋은 것은 아니지만 통상적으로는 수용하고 수용에 대한 댓가나 인센티브를 받을 기회로 삼는다.

․ 보조형(the Band Aids types): 기존에 해온 일에 일부 반영하여 수용한다. 중요하다면 일단 적용해 본다.

․ 군대형(the Militants types): 이것은 법이고, 우리가 따라야 할 것이라는 방식으로 수용한다. ․ 혼란형(the Swamped types): 수용할 의사는 있지만, 어떻게 실천할 수 있는지 모른다.

무엇보다 학교에는 이 5가지 유형이 모두 존재하며, 한 학교라고 하더라도 사안별로(하나의 정책이나 제도별로) 다른 case by case로 대응하기도 한다. 학교는 가능하면, 군대형이기 보다는 전문가형으로 경향성을 갖기를 바라지만, 현실적으로 학교나 교사는 이 둘을 제외한 기회형, 보조형, 혼란형이 더 대중적이다.

이에 학교는 정책이나 제고의 요구가 있을 때, 이를 어떻게 어느 정도 수용 할지를 협의하고, 협의한 것을 어떻게 추진 할지를 계획해서 실천할 수 있는 조직(사안별 TF 팀 등)을 구성하고, 조직적으로 반응할 수 있어야 한다. 이 과정에서 학교는 국가와 지역에 필요한 지원을 요청하여

주제세션:

교육과정


학교의 문제를 학교 안팎과 네트워킹하는 거버넌스를 구축하고 실천할 필요가 있다.

둘째, 학교의 자율화 역량을 축적하는 과제다. 자율화뿐만 아니라 교사의 역량은 계획보다는 실천을 통해서 함양할 수 있으며, 나아가서

교사들의 학습 및 연구 공동체 활동, 성찰활동을 통해서 좀 더 지속적으로 함양할 수 있다(Cuban, 1992, 2013; Duet, 1972); Lamont, 1964). 즉 교사가 교육과정에 대한 자율권을 발휘 할 수 있는 역량은 교육과정을 개발하면서, 개발한 교육과정을 사용하면서 함양된다고 보고하고 있다. 이런 점에서 교사의 역량 개발은 교사의 교육과정 실행보다 더 어렵다(Fullan, 2015). 즉 교사의 역량개발이 어렵기 때문에 실행도 난점이라는 의미다.

이를 위해서 학교의 리더들은 학교가 처한 상황을 파악하고, 무엇을 어떻게 어느 방향으로 얼마나 개선할 지를 합의 하고, 이를 교사학습 공동체 및 연구 공동체 활동을 통해서 시범하고 시도하고 도전하도록 하는 리더십을 발휘해야 한다. 이 과정에서 교사는 필요하다면 교육과정을 개발해서 운영하는 등의 실천을 통해서 학교교육과정 자율화에 필요한 다양한 역량들을 동시다발적으로 함양하면서 축적할 수 있다. 나아가서 이는 학교가 바로 앞으로 학교교육과정을 개발하고, 관련해서 교사의 실천적 지식을 연구할 수 있는 장이라는 의미이기도 하다.

셋째, 기타 오래 동안 유지 해온 교무업무중심 학교조직을 교육과정 중심 교육활동 조직으로 전환하는 것도 학교의 과제이다.

이를 위해서 교감 관할 아래 행정실과 교육활동지원을 통합 한 교무실 혁신이 필요할 것이다. 동학년 연구실 중심으로 교사의 활동이 정착하면서 교무실은 만남의 장이나 휴식 공간으로 삼은 분위기로 교무실 공간의 연출 변화가 일어나고 있다. 하지만 교무실은 무엇보다 교사의 교육활동을 지원하는 공간이어야 할 필요가 있다. 이를 위해서 교감과 교무부장은 기존의 행정실과 교무실을 통합해서, 교육활동을 구체적이고 실질적으로 지원하는 조직으로 거듭나야 할 필요가 있다

무엇보다 행정은 하향식, 분담식, 구체화하는 권한으로 활성화 되지만, 학교는 이런 행정으로 지원을 받는다는 느낌을 체감하기는 힘들다. 행정은 여전히 통제를 유지하면서 학교가 할 일을 해야 한다는 명령에 가깝기 때문이다. 이에 학교는 학교의 것을 개발하고, 나아가서 학교의 실천 정보를 지역 및 국가에 학교 지원 정책을 개발하는데 제공 할 수 있어야 한다.

여전히 학계에서는 학교의 실태와 여건을 파악하고 저해 요인을 제거하고자 노력하지만, 국가→교육청, 교육청→지원청, 지역→학교로 하위 기관으로 이어지는 교육과정 정책이 영향을


미치고 있는지를 조사하는 방식이고, 각자가 해야 할 포괄적인 과제를 제시하는 방식으로 대안을 제안하고 있다. 이는 governace를 가장한 government 접근으로 상황을 파악하는 방식이다. 거버넌스라는 용어를 사용하지만, 모두 학교 밖 혹은 top에서 협의를 요청하고, 학교를 하위 기관으로 보는 형태는 여전했다. 학교에서 지원청, 교육청, 교육청으로 요청한 협의 의제를 찾기는 어렵다. 이런 현상은 학교 밖과 안교 안의 관계에서 나타나는 현상으로 거치지 않고 학교 안에서도 나타나고 있다.

이에 학교는 교무실 중심의 소통 방식을 교무실 중심의 지원 방식으로, 개별 교실 중심의 학습 및 연구 방식을 동학년 연구실 중심으로 정착시키는 과제를 안고 있다. 이렇게 할 때 교사들이 학교 및 교실교육과정을 개발하고 운영할 수 있을 것이다.

Ⅴ. 나오며 이 글은 최근, 학교교육과정 자율화 쟁점과 관련해서 오늘날 학교교육과정 자율화의 경험적

기반과 정책적 기반을 검토하고, 학교교육과정 자율화를 위한 국가-지역-학교의 관계와 중점 역할 그리고 과제를 살펴보았다.

학교교육과정 자율화는 무엇보다 학교에서 교사가 학교교육과정을 개발해서 실천할 수 있을 때 가능하다. 이런 관점에서 오늘날 학교에서 교사가 학교교육과정을 개발해서 운영할 수 있는 경험적 정책적 기반을 살펴보았다. 즉 한편으로는 그동안 새교육, 열린교육, 혁신학교 운동을 통해서 오늘날 교사가 학교교육과정을 개발하는데 필요한 기본적인 경험을 축적한 경험적 기반과 다른 한편으로는 학교에서 학교교육과정을 개발해서 운영하는데 필요한 교육과정 분권화, 지역화 정책, 최근의 교육과정 자율화 조치들이 정책적 기반이 되었다는 점을 검토하였다.

이를 기반으로 학교교육과정 자율화를 위한 국가-지역-학교의 역할과 과제를 제안하였다. 즉 국가→지역→학교의 수직적 경로를 학교를 목적으로 국가와 지역이 지원하는 관계를 재설정하고 국가는 교육과정 권한을 분권화의 역할과 갈등형의 거버넌스에 초점을 두고, 지역은 교육과정 지역화 및 다양화를 위한 역할과 협력형 거버넌스에 초점을 두고, 학교는 교육과정 자율화 역량을 함양하는 역할과 네트웍크형 거버넌스에 초점을 둘 둘 것을 제안하였다. 이런 점에서 국가-지역-학교가 추진할 과제를 제시하였다.

국가교육과정을 통제에서 개방으로 전환하는 나라들은 그 해결의 실마리를 교사의 교육과정에 대한 자율성과 전문성에서 찾는다(CERI, 1979; Hall & Hord, 2006). 이런 교사의 교육과정

주제세션:

교육과정


에 대한 자율성과 전문성은 교육과정에 대한 국가의 ‘통제’와 사회 및 학생이 요청하는 ‘개방’, 이 둘을 조화롭게 공존시킬 수 있는 완충지역이기 때문이다. 이를 위해서 국가는 정책적으로 교사가 교육과정에 적절히 참여하고 개입할 수 있도록 허용하고, 지역교육청은 이런 방향에서 한편으로는 학교에서 교사가 교육과정 자율권을 발휘하는데 방해가 되는 기존의 관리 감독 시스템들을 제거하고, 다른 한편으로는 이를 지원하는 새로운 시스템으로 개발하고, 학교는 교사가 교육과정을 개발하는 좀 더 구체적이고 실질적인 조직을 구성하고, 교사는 자신에게 주어진 이런 권한을 학생의 학교교육 만족, 행복, 배움의 즐거움 등을 향상시키는데 사용해야 할 것이다.

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주제세션:

교육과정


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교육과정

교육과정 거버넌스 구축 방안 | 233

교육과정 거버넌스 구축 방안

전북대학교 교수 박휴용

I. 교육과정 거버넌스의 개념

1. 교육과정 거버넌스란? 가. 국가교육과정 거버넌스의 개념거버넌스(governance)는 다양한 제도 사이에서의 협치를 의미한다(Vidovich, 2004). 거버

넌스란 제도와 정책 결정 과정에 참여하여 함께 결정하고 운영과 집행 권한을 분점하며, 공동책임을 지는 제도운영 및 정책집행 방식을 말하고, 대의제 정치의 한계를 인식하고 이를 극복하기 위한 방안으로 제시된 것으로 민주주의 확대의 산물이다. 김대현(2014)에 따르면, 교육과정 거버넌스는 “교육문제를 해결하기 위해 이해관련 당사자들이 의사결정에 참여하고 궁극적으로 최선의 의사결정을 이끌어 내는 상호작용 과정과 방식”으로 정의될 수 있다.

나. 교육과정 권한 배분김대현(2014)은 교육과정 거버넌스는 그 의사결정의 대상이 단위학교에서 가르치고 배우는

교육과정이라는 점에서 교육행정에서 말하는 거버넌스와 차이가 있다고 지적하였다. 이는 교육과정 거버넌스는 학교와 교실 수준에서 자율성 확보가 전제되어야 함을 말한다. 이렇게 볼 때 교육과정 거버넌스는 교육과정 의사결정의 주체들이 갖게 되는 권한의 분담 및 조율과 관련이 있다. 특히 모든 학교에서 일정 수준의 질을 보장하기 위해, 즉 교육의 기회 균등 차원에서의 책무성과 단위학교 및 교사가 발휘할 수 있는 자율성 범위 사이에서 권한이 조정된다. 이러한 권한 조정이 교육과정 거버넌스의 핵심이다.

중앙차원에서 이루어지는 국가교육과정은 다음 네 가지 범주를 포괄해야 한다. 첫째, 단위 학교는 물론 개별 지역 차원에서 해결하기 어려운 국가 차원의 학교교육지원 사항들이 포함되어



야 한다. 둘째, 전국적이며 전 사회적 차원의 교육적 요구를 수렴하고 정리하는 것이어야 한다. 셋째, 국가발전전략 실현의 중요한 토대가 교육이다. 따라서 국가는 국가발전전략을 교육적으로 실현하기 위한 전망과 정책적 요구를 갖게 된다. 중앙정부는 이를 국가교육과정 안에 반영할 수 있어야 한다. 물론 이는 정권적 이해관계와는 구별되는 중장기적 국가비전을 의미하는 것이다. 넷째, 초중등교육이 국민공통 소양교육1)이라는 점에서 이를 구현하기 위해 요구되는 공통적 내용요소들이 존재할 수밖에 없다. 국민공통 소양교육이 초중등학교의 일차적 존립이유라는 점에서 학교교육과정 안에 국민공통소양교육을 위한 교육적 요소들이 상당한 정도로 포함되어야 한다.

그리고 지역교육과정은 다음 요소들을 포함해야 할 것이다. 첫째, 지역의 학교들이 단위학교를 넘어선 지역의 교육적 인프라를 충분히 지원받을 수 있도록 하는 학교교육지원 내용이 그것이다. 둘째, 공약을 통해 선출된 교육감의 정책이 일종의 지역의 교육적 요구를 일차적으로 수렴한 것이라는 점에서 이를 포함해야 하며, 셋째, 단위 학교를 넘어선 지역 전체 학교에서 이루어지는 요구나 교육과정 상의 성과들을 지역교육과정 안에 반영시켜야 한다. 이를 통해 지역의 교육적 요구가 지역 학교교육과정에 녹아들 수 있도록 하며, 학교 간 교육과정 상의 편차를 줄이고 성과를 확산시키는 역할을 해야 한다.

다. 권한 배분의 방향성: 분권화, 자율화교육과정의 분권화(지역화)와 자율화라 함은 지역의 다양한 자원을 활용한다거나 국가교육과

정을 지역에 맞게 해석하여 적용하는 것만을 의미하는 것이 아니라 지역의 특색과 교육적 요구를 실현하기 위해 독자적이고 자율적인 교육과정 편성권한을 일정하게 행사하여 지역교육과정을 실체적으로 운영하는 것을 말한다. 학교 역시 학교의 특색과 학교 교육주체들의 교육적 요구에 의거하여 학교만의 독자적인 교육과정을 편성․운영할 권한을 행사하는 것이 교육과정 자율화라 할 수 있다. 이승미(2018)의 정의에서 ‘규제나 간섭을 최소화’한다는 표현이 의미하는 바는 아마도 이와 비슷한 뉘앙스를 표현하고자 한 것이라 판단된다. 그러나 교육과정과 관련하여 중앙과 지역, 학교가 커다란 범주에서의 통일성을 공유한 기초 위에서 각각 독자적인 교육과정 편성․운영 권한을 행사할 수 있다는 점을 명료하게 하지 않으면 규제나 간섭을 최소화 한다는 것의 구체적인 의미가 무엇인가와 같은 문제를 제기하게 됨으로써 또 다시 다기한 해석을

1) 교육기본법 제2조에 제시된 공교육 목적은 다음과 같다. ‘교육은 홍익인간(弘益人間)의 이념 아래 모든 국민으로 하여금 인격을 도야(陶冶)하고 자주적 생활능력과 민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 함으로써 인간다운 삶을 영위하게 하고 민주국가의 발전과 인류공영(人類共榮)의 이상을 실현하는 데에 이바지하게 함을 목적으로 한다.’

주제세션:

교육과정


불러오게 될 뿐이다. 물론 ‘교육과정 대강화’를 구현하기 위한 선행 요건으로 국가, 시·도, 학교 수준의 교육과정 결정권 및 재구성 범위의 개선(안)을 제안하고 있지만 교육과정 결정권에 일정한 정도에서 교과편제의 자율권을 상정하지 않고 있다. 국가가 중앙에서 교과편제권한을 전일적으로 행사하는 현재와 같은 교육과정체계를 사실상 전제하고 있는 것이라고 볼 수 있다. 이는 연구에서 제시하고 있는 국가, 시·도, 학교의 교육과정 결정권 확대 내용(안)을 통해서 드러난다.2) 이런 접근방식에서는 교육과정의 지역화와 자율화는 여전히 극히 제한적인 의미의 재량권이나 재구성권을 넘어서기 어렵다.

예를 들어, 교육과정 분권화와 자율화와 관련해 가장 두드러진 변화는 2009 개정 교육과정에 의해서라고 볼 수 있다. 이 때 도입된 교육과정 자율화 제도는 교과군 도입, 학년군 도입, 20% 증감 운영 등이라 볼 수 있다(김평국, 2014). 김평국(2014)에 따르면 교육과정 거버넌스에서 자율화를 지향하는 정책은 2009 개정교육과정에서 개별 학년 간 구분의 엄격함을 유연화하여 학년군(초등)을 도입하고, 교과(군)별로 20% 범위 내에서 시수를 융통성 있게 증감하면서, 교과(군) 간 통합을 시도할 수 있는 여건을 만들었다는 데 의의가 있다.

2. 교육과정 거버넌스의 유형

가. 수직적 vs. 수평적 거버넌스교육과정 거버넌스는 크게 수직적 거버넌스와 수평적 거버넌스 체계로 구분해볼 수 있다.

수직적 거버넌스란 중앙-지역-학교 수준에서 권한이 어떻게 배분되며 어떤 관계 속에서 교육과정이 구현되는가 하는 문제라면 수평적 거버넌스는 행정기관인 정부, 지역교육청, 학교가 다른 사회적 행위자와 협치 관계(성열관, 2014) 속에서 교육과정을 수립·운영하는 문제다. 그러나 우리나라 교육과정은 개정 절차에서는 물론 교육과정의 내용과 체계가 거의 중앙정부 수준에서 결정되고 이루어지고 있기 때문에 이와 같은 수직적 거버넌스와 수평적 거버넌스를 논의하고 적용한다는 것이 사실상 그 의미를 갖기 어렵다. 교육과정 거버넌스에서 수평적 거버넌스는 그 자체로 의미를 갖지만 실제에 있어서는 수직적 거버넌스를 전제한다. 왜냐하면 상하체계 내에서 일정한 권한배분을 의미하는 수직적 거버넌스가 존재해야 각급 단위에서 그 권한행사를

2) 두 가지 방안으로 제시하고 있는 것 중 교육과정 재구성권이 아닌 결정권과 관련해 시․도 및 학교 수준의 결정권 예시로 교과시수 20% 증감 운영과 탄력적인 교과시수 운영으로 융합 교육과정을 편성할 수 있다는 것을 제시하고 있다. 국가 교육과정 문서의 대강화 안에서도 현재의 교과(군)별 시수증감 20% 범위를 유지하는 것을 제시하고 있다. 융합 교육과정 편성권을 제시한 것은 일정한 진전이지만 여전히 교과편제에서의 자율권이 아니라 시수증감 차원에서 접근하고 있는 것이며 이는 재구성 권한을 부여하는 정도의 낮은 수준의 결정권이라 할 수 있다.


위한 과정에 수평적 거버넌스를 작동시킬 수 있기 때문이다. 현행과 같이 사실상 중앙 차원의 국가교육과정만이 실체적으로 존재할 경우 수평적 거버넌스는 단지 중앙차원에서만 의미를 가질 수밖에 없다.

나. 수립 절차 vs. 내용 체계의 거버넌스교육과정 거버넌스는 크게 교육과정 수립(이하 ‘개정’) 절차에서의 거버넌스와 교육과정 내용

체계에서의 거버넌스3)로 구분할 수 있다. 따라서 교육과정에서 거버넌스 문제를 논할 때는 두 개의 범주에서 거버넌스를 다루어야 한다. 교육과정 거버넌스의 첫 번째 범주는 국가 수준 교육과정, 지역 수준 교육과정, 학교 수준 교육과정의 각 단계에서 교육과정이 개발·수립되는 단계에서 교육과정 관련 각 주체들의 협력이 실질적으로 일어나는지, 그 구체적인 협력의 방식은 어떠한지 하는 문제다. 두 번째는 교육과정의 내용과 체계 안에 거버넌스 원리가 관철되고 있는가 하는 문제다. 교육과정의 내용과 체계 안에 각 수준별 교육과정이 실질적으로 설정되어 있고 각 수준 교육과정의 범위와 관계가 어떠하며, 각 단위 자율성의 여지가 어느 정도 보장되어 있는가 하는 문제다. 즉 계획-수립 단계인 교육과정 개정 과정에 교육주체들이 어떤 권한배분구조 하에 참여가 보장되는지, 그리고 운영-평가 단계인 개발된 교육과정의 내용체계 안에 각 교육주체들의 교육과정 운영 권한이 실질적으로 보장되어 있는지가 교육과정 거버넌스의 핵심이라 할 수 있다.

II. 해외 국가교육과정 거버넌스의 사례분석

1. 호주 국가교육과정의 권한 배분 방식 가. 연방 교육부와 주 교육부의 역할 분담호주의 교육은 연방교육부, 주 정부 산하 교육훈련부와 교육위원회, 그리고 개별 학교의

3) ‘내용체계에서의 거버넌스’란 교육과정 고시 문서가 확정되는 과정에서 실현되는 각 주체들의 권한배분 정도와 권한 행사 체계를 의미하는 ‘교육과정 개정 과정에서의 거버넌스’와는 별개로 교육과정 고시 문서 내용 속에 일정하게 국가-지역-학교의 교육과정 편성․운영에 관한 권한배분이 제시되고 있는 방식과 그 권한배분체계를 의미한다. 예를 들어 학교에 교과(군) 내 시수의 20% 증감, 고등학교의 학교자율과정 인정이라든가 학교가 새로운 교과목을 개설할 수 있도록 하는 시도교육청의 지침과 절차 운영권 등과 같이 교육과정 내용 안에서 지역과 학교가 일정한 자율성을 발휘할 수 있도록 하는 영역과 자율성의 정도, 그리고 그와 관련한 국가-지역-학교 간의 관계양식을 의미한다.

주제세션:

교육과정


학교교육과정에 의해 운영된다. 여기서 연방교육부의 주된 역할은 국가 교육의 향후 비전을 제시하는 주기적(10년 단위) 교육 선언을 준비하여 발표하는 역할을 한다. 1989년의 호바트 선언(The Hobart Declaration)과 1999년의 아들레이드 선언(The Adelaide Declaration)에 이어, 2008년 12월에는 새로운 미래 10년간의 교육 비전을 제시하는 멜버른 선언(The Melbourne Declaration)이 채택되어 ‘ICT교육, 환경교육, 아시아 관련 교육’을 강조한 바 있다 (Ministerial Council on Education, 2008). 이 선언은 호주 교육의 지향점을 ‘민주적, 공평하고, 정의로운 사회 건설’(building a democratic, equitable and just society)이라는 가치와 ‘번영하는, 결속된, 문화적으로 다양하면서도 원주민의 가치를 존중하는 사회’라는 국가적 방향성을 천명하는 역할을 하고 있다.

호주는 이처럼 연방교육부 주도로 장기적 교육 의제를 설정하고, 주 정부 및 주 교육위원회는 다음 [표 1]과 같은 역할을 담당하고 있다.

기 관 담 당 역 할

호주 연방교육(과학훈련)부

연방 및 각 주의 교육, 고용, 직업훈련, 청년 관련 장관회의를 열어 교육의 국가적 목표를 설정하거나 예산을 조정하고 대학의 운영을 관할한다.

주 정부 교육훈련부(교육부 장관은 주

총리가 임명/ 실제업무 총괄은 주정부 교육감)

-관할 내에 있는 초․중․고등학교 및 TAFE4)의 학교운영과 관련한 예산 및 전반적인 업무를 담당한다.

-교육과정국(Curriculum Directorate): 교육과정의 관리 및 지원 / 교육혁신센터(Centre for Innovation): 교육과정의 수업 적용을 위해 각종 교재를 제작, 지원한다.

주 정부 교육위원회(Board of Studies)

-교육부와 함께 주정부 직속기관-교육과정 및 학력자격인증기관-교육과정의 개발 및 개정, 승인 / 각종 자격시험을 주관 /기초학력평가 실시 / 학교설립인가

[표 1] 호주 교육과정 수립 주요 기관 및 역할 (교육과학기술부[호주편], 2009, 참조)

즉, 연방 교육부는 교육의 국가적 목표 및 방향을 제시하고, 예산배분을 조정하며, 교육의 운영을 관할하는 역할을 하고, 주 정부의 차원에서는 관내 초․중․고등학교 및 직업기술학교들(TAFE)의 운영을 관리한다. 아울러 주 정부에서는 교육과정국과 교육혁신센터를 두어 교육과정

4) TAFE(Technical And Further Education)는 각 주 정부 교육부가 관리하는 주립 교육기관으로, 직업기술을 전문으로 교육하는 기관으로 우리나라의 실업고와 전문기술대, 평생기술교육기관을 합친 교육기관이다.


관리, 교재제작 등을 관리하는 역할을 한다.

나. 교육과정 개발 과정에서의 주 정부-단위 학교의 역할 분담호주는 국가교육과정이 전반적인 방향성만 제시하고 있기 때문에, 실질적이고 구체적인 교육

과정 개발은 주 단위에서 이루어질 수밖에 없다. 호주 주 교육위원회의 교육과정 개발 절차의 요점을 정리하면 다음 [표 2]와 같다.

교육위원회(Board of Studies)

교육과정 소위원회 소집: 교육과정 개발에 대한 모니터링과 교육의 질을 보증하기 위해 각 단체(주에 거주하는 사람으로서 교육에 관련 있는 핵심 단체들)의 대표로 구성

소위원회들

역할: i) 개발팀이 만든 자료의 질을 모니터링, ii) 개발 과정의 전반적 통일성을 확보하기 위한 작업

1단계: i) 교육과정이 합의된 과정에 따라 개발되고 있는지, ii) 협의과정에서 제기된 다양한 의견을 반영하는지, iii) 정해진 교육과정 설계 과정이 준수되고 있는지 등 위 사항을 검토하여

교육위원회에 보고

2단계: 제출되어 승인된 원래의 초안과 비교해 보고 개발된 교육과정 패키지의 질적 문제에 관해 조언

교육위원회 승인 교과과정

(Board Endorsed Courses)

- 학교개발 교과과정 (School Developed Courses): 단위학교 또는 몇 개 학교가 함께 학생들의 지역적 요구를 인식하고, 이를

충족시키기 위해 고안할 수 있는 교과과정- 내용승인 교과과정 (Content Endorsed Course): 위 학교 개발 교과과정이 제공할 수 없는 특수 영역에서의 학력 인정/수료

과정을 지원하기 위해 개발

[표 2] 호주 교육위원회의 교육과정 개발 핵심 절차 (교육과학기술부[호주편], 2009, 참조)

위 표에 자세히 정리된 바와 같이, 호주 주(state)교육위원회는 각 소위원회들을 중심으로 관련 위원회들의 교육과정 및 교과서 개발과정을 감독하고 조율하는 역할을 한다. 그 특징을 살펴보면, 관할 지역의 학교들에 적용할 교육과정들이 관련 교육과정 개발 협의회나 단체에 의해 상향적으로 구성되어 제안되면, 이를 각 소위원회에서 검토하여 승인하는 방식이다. 이때 일반 학교의 경우 각 단위 학교에서 개발된 교육과정이 ‘학교 개발 교육과정’의 차원에서 검토 후 승인되고, 특수한 학교들의 경우 ‘내용 승인 교육과정’의 차원에서 검토 및 승인되는 것이다.

주제세션:

교육과정


위 교육과정 개발 방식은 호주의 교육과정은 철저히 단위 학교에서 자체적으로 개발된 교육과정들을 주 교육위원회가 모니터링, 검토, 조절, 그리고 승인하는 방식에 의해 이루어진다는 것을 잘 보여준다.

요컨대, 호주 교육과정은 우리와 다른 두 가지 특징을 가지고 있다:i) 우리나라와 같이 산발적으로 교육 전체의 근간을 흔들 수 있는 ‘국가교육과정’을 수립하는

것이 아니라 10년 단위의 주기적이고 예측가능한 방식으로 국가교육의 기본 방향을 제시한다는 점,

ii) 중앙 교육부는 고등교육기관(대학)의 운영 및 관리의 문제에만 관여하고, 초중등학교의 관할권에 대해서는 완전히 지방 교육청에 일임하고 있다는 점, 그리고

ii) 실제적인 학교교육과정 운영과 관련된 결정을 (연방교육부의 간섭 없이) 주 교육위원회가 도맡아서 한다는 것이다. 특히 예산이나 인사권은 물론이고, 학력 관리(인정) 업무나 교사 자격의 관리도 지방 교육위원회에서 맡아서 하기 때문에, 실질적인 지역교육자치가 이루어질 수밖에 없다는 것이다.

이와 같은 특징들을 종합해 볼 때, 호주의 경우 사실상 우리나라처럼 국가에서 초중등 교육과정을 설계, 수립, 관리, 조정하는 의미에서의 국가교육과정이 존재하는 것이 아니라, 각 주의 특성과 필요에 따라 주 정부의 교육위원회가 단위 학교에서 수립되어 올라온 학교교육과정을 검토하고 승인하는 역할을 하는 것으로 이해될 수 있다(Seddon, 2001).

2. 영국: 국가교육과정과 학교교육과정의 역할 분담

영국(England)은 ‘교육법 2002’를 바탕으로 국가교육과정(2004~2010)의 기본적인 윤곽을 설정하였고, 이는 앞 장에서 소개하였듯이, 2010년 보수-노동 연합정부가 집권한 이후에도 교육정책의 방향에 큰 변화 없이 2015년 현재까지 그대로 유지되고 있다(Ball, 2016). 영국의 국가교육과정과 학교교육과정의 역할분담은 다음 [표 3]에 정리된 내용과 같다.

구 분 내 용 및 역 할 차 이 점

기본 교육과정(Basic

Curriculum)Education Act 2002: 국가교육과정, 성교육, 진로교육 등을 포함한 국가교육과정 과목 외 교과 지식

교과목 전반 선택범위 결정

[표 3] England 교육과정의 구조와 국가 및 학교교육과정의 역할 분담


영국의 교육과정은 우리나라와 마찬가지로 수시 검토와 개정의 원칙으로 만들어지고 있으며, 교육법(Education Act 2002)에 규정된 의무사항들을 기초로 “개별 학교들이 자체적 교육과정을 결정하고 구성하는데 참고할만한 틀을 제시하는 역할”을 하고 있다(Children, Schools and Families Committee, 2009). 더불어 우리나라의 ‘교육과정지침서’와 같이 가이드라인(the guidelines)을 제시하는데, 그 역할은 첫째, 국가 교육과정의 목적을 보다 구체적으로 기술해주고, 둘째, 모든 학생들을 위한 효과적인 학습 기회(Key stage별, 모든 교과별)를 제공해주는 역할을 한다. 즉, 학습을 위한 필수사항과 학습기회들이 학교전체나 특정 학생 집단들에 어떻게 적용될 수 있는지를 안내하는 역할을 하는 것이다(QCA, 2007). 여기에서 주목할 점은 국가교육과정과 학교교육과정의 차이가 국가에서는 교육목적과 무엇(어떤 지식)을 가르칠 것인가만 결정하고, 학교교육과정은 얼마만큼의 시간 배정을 통해(개별학교), 어떻게 가르칠 것인가(개별 교사)를 결정한다는 것이다.

영국의 국가교육과정의 시사점은 우리나라의 국가교육과정에 대한 일반적인 관념인 학교교육을 포괄하는 범주를 한정한다는 의미([그림 Ⅲ-7]의 왼쪽)가 아니라 학교교육과정의 필수적 최소 기준을 제시한다는 의미([그림 1]의 오른쪽)를 갖는다는 것이다.

국가교육과정(National

curriculum)

“개별 학교들이 자체적 교육과정을 결정하고 구성하는데 참고할만한 틀을 제시하는 역할”법률에 규정된 핵심(Core) 및 기초(Foundation) 교과 결정 + Programmes of Study+성취 목표 (Attainment target) 제시

교육목표(Why)핵심 교과 및 성취 목표 구체화 (what teachers should teach?)

가이드라인(The guidelines)

1) 국가교육과정의 목적을 보다 구체적으로 기술,2) 모든 학생들을 위한 효과적인 학습 기회(Key stage

별, 모든 교과별)를 안내해 줌

학교/지역교육과정

(School/local curriculum)

얼마만큼의 시간을 통해 어떻게 가르칠 것인가를 결정교수방법(How), 시간배당 (time allocation)

주제세션:

교육과정


우리나라 국가교육과정의 개념도 (일반적 인식)

VS

[그림 1] 우리나라(범주적 한정: boundary)와 영국(기초적 토대: base)의 국가교육과정 관념

즉, 영국은 국가교육과정은 법률에 규정된 핵심(Core) 및 기초(Foundation) 교과를 결정하고, 학습 프로그램(Programmes of Study)의 틀과 성취 목표(Attainment target)를 제시하고, 이를 위한 가이드라인을 제공하는 수준이다. 국가교육과정의 핵심 및 기초 교과 이외의 교과지식들은 기본 교육과정(Basic Curriculum)에서 다루어지고, 학교/지역교육과정은 시간 배당이나 교수방법의 문제에만 집중하고 있다. 반면, 학교교육과정(School Curriculum)은 국가교육과정(National Curriculum)을 토대로 하여 기초 교육과정(Basic Curriculum)으로 확장되고, 지역교육과정(Local Curriculum)이라는 실제적 교육과정으로 이루어지고 있다는 개념으로 이해되고 있다. 즉, 학교교육과정의 전체 틀은 지역교육과정(local curriculum)으로 인식되어, 우리나라와 정반대의 관념을 가지고 있다는 것이다. 다시 말해, 영국은 국가가 교육과정 전체를 포괄하고 한정짓는(boundary) 역할을 한다기보다는 개별 학교들이 참조할 수 있는 최소한의 핵심(core and foundation) 만을 제시하는데 그치고 있다는 것이다. 물론 이러한 국가교육과정의 상이한 위상에는 다른 장단점이 있다. 영국의 경우엔 교육법2002 이후의 신자유주의적이고 시장주의적 교육개혁이 반영된 모형으로, 중앙집중 방식 대신에 지방분권과 교육시장의 개입에 따른 교육 소비자의 선택권을 확대하겠다는 의도로 설계된 것이다(Ball & Junemann, 2016). 즉, 영국의 사례는 국가가 교육의 공공성을 확대하는 공적 거버넌스의 비전을 강조하여 국가교육과정의 위상과 역할을 강화하기 보다는, 시장원리나 자율성 등을 강조하는 정책으로 학교교육과정의 기초나 가이드라인을 제시하는 사적 거버넌스를 선택했다는 것을 잘 보여주고


있는 것이다.

3. 캐나다(온타리오): 주 교육과정의 역할

캐나다는 연방정부 및 주정부로 나눠져 있지만, 교육적 책임은 기본적으로 각 주에 있음이 헌법에 명시되어 있다. 따라서 캐나다는 연방 정부 차원의 교육제도가 존재하지 않으며, 간접적인 역할을 수행할 뿐 각 주정부가 지역적 특성이 반영된 독립적인 교육 제도를 가지고 있다. 그러므로 캐나다는 뉴질랜드와 상이하게 국가교육과정이 존재하지 않으며, 전적으로 각 주의 교육과정 계획에 의해 학교교육이 운영되고 있는 경우에 해당된다.

캐나다 온타리오(Ontario)의 경우 2003년경 기존의 5년이던 개정(검토) 주기를 수시 개정 체제로 변경한 바 있고, 이후 다시 2007년 10월, 교육과정 개정 주기를 7년으로 변경하였다. 온타리오주는 교육과정의 개정에 있어서 주로 다른 주의 교육과정과 세계 주요국가들의 교육과정 연구 및 흐름을 반영하여 교육과정을 개정하고 있다. 온타리오는 최근 “Education for Tomorrow”라는 교육적 기치를 중심으로 수학, 금융 리터러시(finantial literacy), 토착민 교육(indigenous education), 정신 건강, STEM(Science, Technology, Engineering, & Math), 진로 교육(Skilled trades), 건강 및 신체교육(Health and Physical education)의 영역으로 구분된 교육과정의 내용들을 설정한 바 있다(Ontario, 2019).

온타리오 주의 경우, 교육과정 개정과정에서 참조할 만한 특징은 다음 [표 4]와 같이 교육과정을 개정하기 위한 기술적 분석을 실질적으로 실시하고, 그 현황을 확인하기 위한 핵심 실사집단을 운영하고 있다는 것이다(교육과학기술부[캐나다], 2009):

구 분 내 용

핵심 실사집단

교사, 교장, 교육청 교직원으로부터 교육과정 정책 문서의 개정(검토)을 위한 자료를 수집하기 위해 구성된 집단으로, 교육부 소속 지역 교육 교직원에 의하여 운영되며 각 교육청, 학교 당국 및 주 내 학교의 대표가 1일 핵심 실사집단 회의를 한다. 참여자들은 현재 교육과정 정책 문서의 장점을 논의하고, 향상될 가능성이 있는 잠재적 분야를 확인하며, 특정한 변화가 어떻게 교육과정에 영향을 미칠지에 대하여 의견을 제시한다.

기술적 분석 교과 협의회에서 각 영역의 전문가 및 교사를 추천하여 기대수준에 특별한 초점을 두고 현재 시행중인 교육 과정 정책 문서를 분석, 적절한 이론적 근거를 토대로 개정해야 할 부분을 제안한다. 기술적 분석으로 얻어진 정보로 교육과정 정책 문서 개정을 위한 권장사항을 제시한다.

[표 4] 캐나다 교육과정 개정을 위한 기술적 분석과 핵심 실사 집단 (p. 15-16)

주제세션:

교육과정


즉, 교사, 교장, 교육청 직원에 대한 지역 핵심 실사집단을 통해 심의회를 개최하고, 교과목/해당분야 전문가와 교육가를 통해 교육과정 문서의 기술적 분석을 실시한다는 것이다. 이 두 가지 요소가 온타리오 주 교육과정과 단위 학교교육과정의 실제적 연결을 책임지는 핵심적 과정이라고 판단된다. 즉, 캐나다의 교육과정은 다른 서방 국가들의 교육과정들과 유사하게 학교교육과정이 교육과정 운영의 기초이자 출발점인데, 그 방향성이나 질적 수준의 유지가 지역이나 단위 학교들마다 다를 수 있기 때문에, 주정부는 해당 주의 공통적 교육적 가치나 목표 기준을 제시해주는 것이고, 그 기준에 크게 어긋나지 않는지의 여부를 실질적 점검(기술적 분석과 핵심 실사집단의 운영)을 통해 관리하고 있는 것이다. 예를 들어, 초중등교육(K-12) 수준에서 건강 및 신체교육(1-8 grade) 교과의 내용 중에서 핵심 요소로서 사회정서적 기술(Social-Emotional Learning Skills) 이 있는데, 이 영역의 학습목표는 다음 [표 5]와 같이 제시되어 있다(Ontario, 2019).

학생들의 학습 내용 학습 후 수행 능력자신의 감정을 확인하고 다스리기 자기감정을 표현하고 타인의 감정을 이해할 수 있다.

스트레스의 극복 회복탄력성(resilience)을 개발할 수 있다

긍정적인 동기 희망의 감정과 목표를 향해 노력하는 의지를 갖는다.

교유관계의 형성 건강한 관계를 지지하고 다양성을 존중한다.

자아정체성의 내면화 자신의 정체성을 이해하고 소속감을 느낄 수 있다.

비판적이고 창의적으로 사고하기 의사결정과 문제해결을 수행할 수 있다.

Grade 1: 긍정적인 동기를 배우기 위해, 학생들은 새로운 기술을 시도해보고자 하는 의지를 가지고 계속 시도해본다. (동작 역량) ~~~Grade 8: 감정을 확인하고 조절하기 위해, 학생들은 소셜미디어가 어떻게 스트레스를 야기할 수 있는지 설명하고, 어떻게 하면 소셜미디어에서 타인과 생각, 감정, 행동을 공유하며 균형감과 관점을 기를 수 있는지 설명한다. (건강한 삶)

[표 5] 온타리오주 ‘건강 및 신체교육(1-8년): 사회정서적 기술’의 학습 내용 및 성취 수준

위와 같이 주교육청은 각 교과 영역의 필수적 교육내용에 대한 선정과 교육목표(성취목표)를 제시해놓으면, 일선 학교의 교과 담당 교사들은 위 목표를 참조하여 자율적으로 수업을 진행하게 된다. 이때, 교사가 자율적으로 교육방법, 교재, 교실 내 평가방법을 선택하게 되고, 그것이 단위 학교의 실질적인 교육과정 거버넌스가 되는 것이다. 아울러 주 교육청은 학교교육의 질적


수준과 책무성을 교육의 질 및 책무성관리국(Education Quality and Accountability Office: EQAO)을 통해 관리감독하고 있으며, 다양한 학생들의 필요와 학업 장학을 위한 학생장려정책(Grants for Student Needs: GSN)을 실시하고 있다.

캐나다의 최근 개정 교육과정의 변화 중 특징들을 정리하면 다음과 같다: I) 교육과정 내용의 학습 기대수준을 15~20% 정도 축소하였다는 점, ii) 교사에게 더 많은 융통성을 제공: 특정 학년에 적절한 실제 모델을 제공하고, 교사를 위한 실례를 제공할 수 있도록 개발된다는 점, iii) 기본 개념의 확인, 보다 분명하고, (특정 학문 영역에) 적절하며, 과목 간의 일관성 있는 성취도표(평가도구)로 재조정하고 있다는 점, iv) 예시와 교사안내지침을 통해 기대수준의 명료화: 수업을 위한 예시와 견본, 길잡이 등의 구체적 안내 자료를 제공한다는 점, 그리고 v) 교육과정 문서의 유용성 향상: 전반적 기대 수준과 구체적 기대수준이 분명한 일관성을 갖도록 조정하였다는 점이다.

요컨대, 캐나다는 연방국가의 성격상 ‘국가교육과정’이 사실상 존재하지 않고 주별 교육과정만 존재하므로, 교육과정 역할 배분은 주 교육청이 개괄적으로 의무(mendatory) 교육 내용과 교육 목표(competences)를 설정하면, 단위 학교에서 나머지 실질적인 교육은 개별 교사와 교사협의회를 중심으로 자율적으로 실시한다는 것이다. 그리고 이러한 역할분배의 책무성을 확인하기 위해 지역별 핵심 실사집단을 운영하여 기술적 분석을 수행하여 교육과정의 실행 현황을 검토한다는 점이다.

III. 해외 국가교육과정의 거버넌스 현황

1. 국가-지역-학교교육과정 거버넌스 구축

지금까지 해외의 국가교육과정의 사례들을 통해 국가-지역-학교교육과정 거버넌스의 문제를 I) 국가교육과정의 구조와 권한 배분(호주, 뉴질랜드, 캐나다), ii) 국가교육과정의 세계적 동향: 신자유주의적 교육시장주의(미국, 영국, 스웨덴), 그리고 iii) 국가-지역교육과정 역할 배분의 방향(핀란드, 미국, 영국, 뉴질랜드)의 주제를 중심으로 논의하였다. 이상의 논의를 통해 나타난 해외 주요 국가들의 국가-지역-학교교육과정의 권한 배분 양상이 우리에게 보여주는 시사점은 다음[표 6]와 같이 정리될 수 있다.

주제세션:

교육과정


국가 국가교육과정 구조 및 성격, 개정과 적용과정이 주는 시사점

ⅰ)

국가-지역-학교의

역할배분

호주

• 구체적인 역할을 하는 국가교육과정이 존재하지 않음• 중앙 교육부는 고등교육기관(대학)의 운영 및 관리의 문제에만 관여하고, 초중등학교의

관할권에 대해서는 완전히 지방 교육청에 일임• 주 정부의 교육위원회의 실질적 교육과정 개발 주도• 철저히 단위 학교에서 자체적으로 개발된 교육과정들을 주 교육위원회가 모니터링, 검토,

조절, 그리고 승인하는 방식

뉴질랜드

• 우리나라와 유사한 국가주도형 교육정책(교육법에 기초한 국가교육 가이드라인이 실질적인 학교교육과정[The New Zealand Curriculum]을 규정)

• 중앙정부와 학교교육과정의 중간 단계에 해당하는 지역교육청의 역할 없이, 국가교육과정이 학교교육과정에 직접적인 영향을 미침.

• 국가주도형 교육과정에 대한 교육현장의 부정적 반응이 우리나라와 유사함(교육과정 구체성 결여, 자세한 안내 부족, 성취수준의 기준 혼란, 다양한 학교/학생의 필요성에 대한 대응 부족, 교사의 전문적 훈련 부족, 내용의 과다, 자생적 학교의 적응 기간 필요)

캐나다

• 연방정부 차원의 ‘국가교육과정’이 사실상 존재하지 않음(주정부가 지역적 특성이 반영된 독립적인 교육 제도를 운영).

• 주 교육청이 의무(mendatory)적 교육 내용과 교육 목표(competences)를 설정하면, 단위 학교에서 실질적인 교육을 교사자율성에 의거 실시함.

• 역할분배의 책무성을 확인하기 위해 지역별 핵심 실사집단을 운영하여 기술적 분석을 수행하여 교육과정의 실행 현황을 검토

• 실제적인 교육과정 적용의 가능성을 높이기 위한 조치를 구체적으로 시행하고 있음(내용 축소, 분명하고 일관되게 내용 구조화, 교사가 수업에 곧바로 사용할 수 있는 사례 및 자료 제공)

ii)

국가교육과정

방향성

미국

• 과거에는 정권의 성격에 따라 연방교육의 방향이 형평성과 수월성 사이의 진자 운동을 하였으나, 최근에는 수월성 추구의 신자유주의적 정책이 우세함.

• 교육과정과 교수법 결정에서 교사의 역할 및 자율성 높음.• 교사의 역할에 대한 사회적 기대(즉, 전문성, 자율성, 책임감 문제)가 높음

영국

• 신자유주의의 발흥국으로 유럽 및 세계적으로 교육 및 경제의 신자유주의적 시장화를 선도함.

• 1988년경에는 국가교육과정의 방향성이 학교의 자율성 및 탈중심화와 처방 및 개입 사이에 팽팽한 긴장이 존재했었으나, 최근에는 신공적경영 원칙을 바탕으로 교육의 시장화, 사유화가 급속화됨.

• 다양한 신자유주의적 교육 개혁의 모형들(예, 네트워크 거버넌스)을 선도적으로 실험하고 있음.

• 수석교사, 자유 학교, 교사/교장 리더쉽, 교육의 시장화, 글로벌 거버넌스 등의 개념들을 선구적으로 학교교육에 도입하는 역할을 수행하고 있다.

스웨덴

• 전통적으로 사회적 공동체주의에 기반 한 교육정책을 펼쳐왔으나, 최근 신자유주의의 흐름을 중심으로 시장주의적 교육정책의 흐름이 이어짐.

• 북유럽 복지국가의 모델에서 신자유주의적 사회변화에 흔들리며 교육의 시장화가 도입되는 상황임.

• 경쟁 기반 시스템을 교육에 도입함으로 인해, 학교 간, 지역 간 교육적 불평등성이 나타난다는 보고가 있다.

[표 6] 세계 주요국의 국가-지역-단위 학교의 역할배분의 특징


우선, 호주와 캐나다는 국가교육과정의 성격과 영향력이 최소한으로 작용하고 있는 국가의 사례인 반면, 뉴질랜드는 우리나라와 유사하게 정부의 교육적 개입과 국가교육과정이 중요한 역할을 수행해온 국가이다. 호주의 경우는 주 정부 교육위원회의 실질적 운영과 영향력의 성격과 활동을 실제적으로 참조할 필요가 있고, 캐나다의 사례로부터는 학교교육과정의 실천이 정치적 변화나 사회적 변화에 크게 흔들리지 않고, 캐나다 사회가 지향하고 있는 교육 복지 및 평등성 교육을 묵묵히 실천하고 있다는 점이 참고할 만하다. 뉴질랜드의 사례로부터는 우리나라와

국가 국가교육과정 구조 및 성격, 개정과 적용과정이 주는 시사점

iii)국가 - 지역

거버넌스

핀란드

• 국가교육이 지향하는 방향성(교육개혁의 기본 방향에 ‘복지 차원’의 접근과 ‘평등주의적’ 관점)이 명확히 제시됨.

• 아울러, 교육과정의 자율성과 유연성 높이기와 교사의 전문성 제고와 자율성 키우기가 강조됨.

• 국가교육위원회의 역할 규정에 중앙정부, 지역교육청, 개별 교사의 역할 구분이 분명히 제시됨(즉, 국가교육위원회는 교육내용의 조정, 질적 유지, 대략적인 가이드라인 제공의 역할만 수행하고, 교육청은 구체적인 교육과정의 결정, 교육의 조건 정비의 역할을 맡으며, 수업에 관한 사항은 일체 담당 교사가 결정할 수 있다.)

• 교원은 전문가로서 존중받으며 교과 내용 및 수업방법과 관련한 자율적인 연수 시간을 충분히 보장받음. 교과서는 하나의 자료로 활용되며, 수업 내용 조직과 재구성의 자율성이 교사에게 충분히 보장됨.

미국

• 주 교육청의 교육방향 설정 및 예산 지원 역할, 학구(school district) 교육청의 일선학교 관리, 감독 역할, 단위 학교의 자율적 운영 시스템이 가장 안정적으로 제도화됨.

• 교육자치를 위한 교사의 지위 및 역할을 각종 협의회를 통해 규정 ==> 우리나라처럼 ‘공무원’의 자격(위계적, 관료적)이 아닌 계약(상호적 협의적) 관계

• 교사의 자율성과 전문성은 계약관계를 바탕으로 한 독립성과 책무성을 기반

영국

• 국가-학교의 교육과정 거버넌스의 기본 틀은 교육표준관리국이라는 외부 기관의 전반적 감독과 학교운영위원회라는 내부 조직의 자율적 운영.

• 국가교육과정은 개별 학교들이 자체적 교육과정을 결정하고 구성하는데 참고할만한 최소한의 핵심(core and foundation), 학습할 프로그램 성취 목표(Attainment target)를 제시하는 역할.

• 국가교육과정의 핵심 및 기초 교과 이외의 교과지식들은 기본 교육과정(Basic Curriculum)에서 다루어지고, 학교/지역교육과정은 시간 배당이나 교수방법의 문제에만 집중.

• 가이드라인(the guidelines)은 교육과정의 목적을 보다 구체적으로 기술해주고, 모든 학생들을 위한 효과적인 학습 기회(Key stage별) 제공하는 역할

• 시장원리나 자율성 등을 강조하는 정책으로 사적 거버넌스를 선택. ==> 일선 학교의 자율성 및 교사의 전문성 신장과 신자유주의적 자유방임과 교육의

시장화 사이에서 정부의 거버넌스 역할을 모색할 필요.뉴질랜드

• 국가주도형 교육과정이 현장 교육에 미치는 부작용이 우리나라와 유사.• 강력한 중앙주도형 국가교육과정은 지역 및 학교 현장에서 매우 다양한 실천의 어려움과

불협화음을 유발할 수 있음.

주제세션:

교육과정


마찬가지로 강력한 국가주도적 교육정책이 현장의 실천에서 다양한 격차와 어려움을 야기시킬 수 있다는 사실을 주목할 필요가 있다.

다음으로 미국, 스웨덴, 영국의 사례들 모두 유사하게, 국가교육과정 개혁의 방향이 기존의 교육기회의 평등성이나 공동체 정신을 중시하는 진보적인 교육 정책에서 신자유주의적이고 시장주의적 교육정책으로 선회하고 있다는 것을 알 수 있었다. 따라서 우리나라의 국가교육과정의 거버넌스 문제를 논의함에 있어 위와 같은 공교육의 시장주의적 변화라는 세계적인 현상을 어떻게 해석하고 대응해야 할지에 대한 신중한 논의가 필요함을 알 수 있다. 마지막으로 국가-지역 간의 거버넌스 문제는 다음 절에서 논의해 보자.

2. 국가교육과정 성격의 상반성

국가교육과정의 역할과 위상을 정립함에 있어서 일선 학교들의 자율성, 교사들의 전문성을 신장하는 것과 신자유주의적 원리에 입각한 자유방임과 교육의 시장화(educational marketization)로부터 정부의 거버넌스(governance) 역할 사이의 균형을 어떻게 잡을 것이냐를 고민할 필요가 있다.

셋째, 국가교육과정의 위상과 역할이 위와 같은 최근 경제사회적 변화의 흐름에 따른 시장중심적 혹은 소비자주의적 교육개혁의 요구를 어떻게 반영하여 재정립되어야 할 것인가의 문제는 다음과 같은 딜레마들을 구체적인 논의함으로써 제안될 수 있을 것이다.

국가 교육과정 중앙 관료적 성격 자유시장적 성격

적용의 방식 국가교육과정 적용의 융통성 및 자율성을 어느 정도 허용할 것인가?(취사선택(cherry-picking)할 것인가?/사후검토(post hoc) 할 것인가?

교사의 역할 중앙정부 지침에 순응할 것인가? 교사전문성, 사명감(morale), 헌신 등을 기대할 것인가?

가이드라인의 성격

지침서(direction: 의무적?)의 성격인가? 안내서(guidances:선택?)의 성격인가?

정치성어느 정도의 공적(교육부) 관여(chip in)가 필요한가?(개입의 거버넌스)

시장과 이익집단들(평가업체, 교과영역 집단)의 개입을 어떻게 관리할 것인가? (자율의 거버넌스)

내용 범위거버넌스 원칙:포괄적인 목표(broad goals),핵심 교과(core subjects)

세부적 안내 원칙:세부적 지침과 사례(교과목들의 중요 내용이나, 교수법 문제)의 제공

공적 성격 국가주도형(광범위, 포괄적인) 민간주도형(축소, 선택적인)

[표 8] 국가교육과정 위상 정립의 상반된 방향성


요컨대, 위 [표 8]과 같은 상반된 방향성을 놓고 어떤 방향의 개혁을 원하는가를 결정하는 것이 국가교육과정의 위상과 역할의 방향을 설정하는 핵심적 문제가 될 것이다.

3. 국가교육과정 거버넌스의 방향 영향 요인 교육과정의 거버넌스는 공교육의 목적이 어떤 교육적 가치를 지향해야 할 것인가를 분명히

설정한 다음에 논의되어야 하고, 그것을 바탕으로 국가교육과정의 거버넌스의 성격과 방향이 평가될 수 있을 것이다. 앞에서 분석한 세계 주요 국가들의 국가교육과정은 거버넌스의 차원에서 다음 [그림 2]과 같이 정리될 수 있을 것이다.

[그림 2] 세계 주요국의 국가교육과정 거버넌스 현황

위 그림은 세계 주요 국가들의 국가교육과정이 현재 형평성과 수월성, 공적 거버넌스와 사적 거버넌스의 사이에서 어느 쪽에 편향되어 있는가를 사분면도를 통해 대략적으로 보여주고 있다. 그 지향성이 무엇이든 간에 국가교육과정이 실질적인 역할을 하기 위해서는 위와 같은 분명한 거버넌스의 방향성을 가질 필요가 있다. 좀 더 구체적으로 말하자면, 국가교육과정 거버넌스의 방향성은 [표 9]과 같은 주요 질문들(요인들)에 대한 탐구를 통해 논의될 수 있을 것이다.

주제세션:

교육과정


국가교육과정의 성격 성격 규정을 위한 논쟁점들

위상 및 역할 (A)- 지역 및 학교교육과정의 범주(Boundary) 제한: 규제적 국가교육과정

거버넌스- 학교 수준 교육과정의 기초적인 토대(Base) 제공: 지원적 국가교육과정

거버넌스

‘총론 해설서’ 및 ‘편성운영지침’의

성격 (B)

- 지시서(Directions): 학교교육 실천(학습목표, 성취 준거, 평가 방법의 명시)을 위한 법률적 규제 혹은 근거의 역할

- 안내서(Guidelines): 학교교육 실천(학생들의 교육적 경험)을 안내하고 보조하는 역할

교사의 역할 (C)

- 교육내용 선정(교과서 활용), 수업 방식, 평가방법의 결정권- 지식(내용) 전문가- 인성 및 사회성의 모델

교육부-교육청-교사의 관계 (D)

- 위계적/관료적 관계이냐? 혹은 상호적/협의적 관계이냐?- 교육부/교육청 사업의 핵심 주체인가 혹은 말단 전달자인가?

교사협의회 및 학교교육협의회의 성격 및 역할 (E)

- 교육행정 당국과 동등한 구성/관계- 실질적 의사결정 권한과 책임- 연구 및 실천을 위한 지원

[표 9] 국가-지역-학교교육과정의 거버넌스를 결정하는 요인들

결국 국가교육과정의 위상과 역할에 대한 규정은 위의 다섯 가지 요인들(A+B+C+D+E)을 종합적으로 고려할 필요가 있을 것이다.

I) 지위 및 위상(A): 지금까지 우리나라 국가교육과정은 지역 및 학교교육과정의 범주(Boundary)를 제한하는 역할을 해 온 것으로 판단되는데, 이것은 외국의 대부분의 국가들(예, 영국, 호주, 캐나다, 미국 등)이 학교 수준 교육과정의 기초적인 토대(Base)만을 제공해 온 것과는 근본적인 차이가 있다. 전자의 국가교육과정 거버넌스가 ‘규제적’ 거버넌스라면 후자는 ‘지원적’ 거버넌스라고 볼 수 있을 것이다.

ii) ‘편성운영지침’의 성격(B): ‘총론 해설서’나 ‘편성운영지침’이 국가교육과정을 일선 학교에 적용하기 위한 지시서(Directions)의 역할을 할 것인가, 아니면, 안내서(Guidelines)의 역할을 할 것인가에 따라 달라질 것이다.

iii) 교사의 역할(C): 교사가 교육내용 선정(교과서 활용), 수업 방식, 평가방법의 결정권을 갖는가?(교실 너머의 책무성), 아니면 지식이나 수업(교수법)에서만의 결정권을 갖는가(교실 내의 책무성)의 문제를 명확히 규정할 필요가 있다. 아울러 위 문제에서 자율성과 책무성의 범위나 성격을 어떻게 규정할 것인가에 대해 국가교육과정이 정할 것인가 아니면, 지역 혹은 학교교육과정에 결정권을 위임할 것인가를 정할 필요가 있다.


iv) 교육부-교육청-교사의 관계(D): 국가교육과정이 교육부-교육청-교사 삼자의 관계성을 위계적/관료적 관계냐, 아니면 상호적/협의적 관계로 설정할 것이냐의 문제가 다루어져야 한다. 아울러 일선 교사가 교육부/교육청 사업의 말단 전달자로 간주될 것인가 아니면 핵심 주체로 간주될 것인가의 문제를 분명히 할 필요가 있다.

v) 교사협의회 및 학교교육협의회의 성격 및 역할(E): 지역 수준 및 학교 수준에서의 거버넌스는 실질적으로 위 교육현장의 협의체들이 교육행정 당국과 동등한 지위(관계)를 가짐으로써, 실질적 의사결정 권한과 책임을 갖게 될 것인가의 문제와 직결될 것이다. 아울러, 위 기구들에 대해 국가나 지역교육청에서 어떤 실질적인 연구 및 교육실천을 위한 지원을 해줄 것인가의 문제도 함께 고려해볼 필요가 있다.

요컨대, 국가교육과정의 역할은 다음 [그림 I3]와 같이 위 다섯 가지 요인들을 중심으로 이루어지는 상반된 동력들 간의 긴장관계 속에서 규정되어진다.

[그림 3] 국가교육과정 거버넌스의 성격 결정 요인들

결론적으로 위와 같은 다섯 가지 요인들을 고려해볼 때, 국가-지역-학교교육과정의 역할 분배에 대한 세계 국가교육과정의 분석의 시사점은 다음과 같이 정리될 수 있다.

첫째, 국가가 교육적(공교육) 가치지향점을 형평성에 둘 것인지 수월성에 둘 것인지를 분명히 정할 필요가 있고, 그것에 따라 거버넌스의 합리성, 타당성, 효율성이 판단될 수 있다. 이때 공교육의 지향점(기회균등, 교육적 평등성, 보편적 교육 등)에 대한 분명한 목표의식을 사회적으로 공론화하고, 교육의 시장화와 같은 흐름에 휩쓸리거나 학교교육의 교육내용, 방법, 관리 및 운영, 그리고 평가의 영역에서 사적 기관(private venders)이 과도하게 개입하는 것에

주제세션:

교육과정


대한 신중한 선택이 요구된다.둘째, 국가교육과정을 전체적으로 계획하고 관리하는 중앙정부(교육부)의 역할과 각 지역의

실정에 맞게 교육정책을 구체적으로 적용하고 일선 학교의 교육적 실천을 지원하는 지역교육청의 역할에 대한 분명한 권한 및 역할 분배가 있어야 할 것이다. 그 다음으로 지역교육청과 단위 학교의 교육과정 역할 분배의 논의가 필요한데, 그 중 가장 중요한 것이 교사의 자율성과 전문성을 보장할 수 있는 교과서 활용, 평가 지원, 그리고 교원인사제도 등의 문제일 것이다. 이 문제에 대한 구체적 논의는 본 연구의 범주를 벗어난 것이므로, 다른 연구를 통해 세 하게 논의될 필요가 있다.

셋째, 우리나라 국가교육과정의 거버넌스는 교육의 시장화라는 세계적 흐름에 대해 어떤(수용적 혹은 대안적) 입장을 취할 것인가를 결정하고, 그에 합당한 교육적 목적과 구체적인 정책들의 정당성(rationale)을 제시할 필요가 있다. 문제는 신자유주의적 세계화나 교육시장화가 세계적 추세라는 점과 자본주의 경제시스템이 공고화되고 있는 현실적 조건 속에서 이러한 흐름을 단순히 거부한다고 해서 공적 거버넌스가 회복될 수 있을지 의문이다. 특히 우리나라는 교육자치제가 실시된 지 30년이 가까이 되는 지금까지도 학교교육 및 교육과정에 대해 교육부에 의한 관료적 통제가 강력하게 이루어져왔다는 사실 때문에 중앙 정부에 의한 교육적 통제에 대해 부정적인 인식이 강한 게 현실이다. 이처럼 내생적 문제(교육부의 통제)와 외부적 환경(시장주의적 변화)이 동시에 교육의 공적 거버넌스에 대한 회의감을 양산하고 있기 때문에, 앞으로 국가교육과정의 권한 배분에 대한 요구가 더욱 커질 전망이고, 이에 대한 현실적 대응책이 필요한 시점이다.

넷째, 국가교육과정이 배분하고 이양한 권한과 관리권이 지역 교육청 및 단위 학교 수준에서 소화하고 운영할 만큼 충분한 준비가 되었느냐 하는 점이다. 아울러, 그러한 거버넌스의 공백을 사설 기관이나 시장적 기구가 채우게 될 경우 나타나게 될 많은 문제점들에 대해 어떻게 대처할 것이냐를 고민할 필요가 있다. 이 문제에 대한 해결의 노력으로 학교 교육 참여주체들에 대한 규정과 역할을 새롭게 규정하는 과정이 필요할 것이다. 즉, 기존의 중앙 관료적 교육시스템의 말단 기관으로서의 학교가 아니라, 지역 자치와 번영의 출발점으로서의 학교로서 위상을 재정립하고, 학생, 학부모, 지역경제 공동체가 그 구성원으로서 보다 적극적으로 참여할 수 있는 구조를 마련할 필요가 있을 것이다.

다섯째, 본 연구의 가장 중요한 연구목적으로써 지역 교육자치의 실현이라는 대의명분이 교육의 시장화라는 시대적 흐름과 어떻게 연동 혹은 대응될 수 있으며, 그것이 초래하게 될 교육적 여파에 대해서 교육의 공공성 수립 측면에서 충분한 학술적 연구 및 실천적 검토가


필요할 것이다.

라. 국가-지역-학교교육과정 역할분배의 방향 위와 같은 결론을 바탕으로, 유초중등학교의 수준에서, 국가-지역-학교교육과정 역할분배의

방향을 다음 [그림 4]와 같이 제안하고자 한다.

[그림 4] 국가-지역-학교교육과정의 역할 분배 개괄도

첫째, 중앙 정부(교육부)는 국가교육의 종합적 방향(미래 교육의 비전, 구체적인 인간상, 교육 성취 수준, 지향하는 핵심 역량 등)을 제시하는 역할을 하고, 시도교육청은 중앙-시도-학교교육과정의 일관성, 균질성, 다양성을 보장하기 위한 구체적인 교육적 지원에 집중한다. 이때 중앙 정부와 시도교육청의 역할 배분의 핵심은 교육의 보편성을 추구하여 국가교육과정의 방향을 구현하는 역할은 국가교육과정이 지역적 특수성을 감안하여 지역교육과정의 실행은 지역 교육청이 담당하는 것을 원칙으로 한다.

둘째, 일선학교에서 다양한 교육주체들(교사, 학부모, 학생, 지역공동체 등)이 교육과정의 수립과 운영에 적극적으로 참여할 수 있는 제도적 장치를 마련한다. 이때 학교교육과정은 교육과정 실행의 구체화와 내실화의 책임을 진다.

셋째, 기존의 중앙행정부서(교육부)의 역할을 대신하거나 보완할 중간적 기구들(예, 핀란드의

주제세션:

교육과정


국가교육위원회, 호주의 주 교육위원회, 캐나다의 지역별 핵심 실사집단, 미국의 전미교사/학부모협의회 등)과 같은 공적 성격을 띤 위원회를 조직하여 그 실질적 역할을 부여한다. 이 위원회들은 사적 기관들이 학교교육을 좌우하는 것을 방지하고, 학교교육 제반 문제들에 대한 실질적인 의결기구로서의 위상과 권한을 부여한다. 아울러 기존의 교육부 산하 기관들(교육과정평가원, 한국교육개발원 등)의 연구 및 평가 업무의 독립성과 자율성을 강화하고, 이는 현재의 지역교육청 산하 교육연구소의 성격에도 동일하게 적용한다.

참고문헌

김대현(2014). 국가･지역･학교 수준의 교육과정 거버넌스 체제 탐색. 제2차 국가 교육과정 포럼 자료집. 1-32.

이승미(2018). 교육자치 강화에 따른 교육과정 거버넌스의 변화 방향 탐색. 교육부.김평국(2014). 국가 교육과정의 적용 단계에서 교사의 의사결정 참여와 전문성 신장: 교육과정

자율화 정책을 중심으로. 교육과정연구, 32(3): 95-122.교육과학기술부(2009). 세계 각국의 교육과정 및 운영사례(II): 영국. 서울: 교육과학기술부.교육과학기술부(2009). 세계 각국의 교육과정 및 운영사례(V): 호주. 서울: 교육과학기술부.교육과학기술부(2009). 세계 각국의 교육과정 및 운영사례(IV): 캐나다. 서울: 교육과학기술부.QCA(Qualifications and Curriculum Authority) (2007). The National Curriculum: statutory

requirements for Key Stages 3 and 4.Children, Schools and Families Committee (2009). National Curriculum Fourth Report of Session

2008–09 (Vol I). House of Commons London: The Stationery Office Limited.Ball, S. J., & Junemann, C. (2016). Educational governance in England. Rethinking Governance:

Ruling, rationalities and resistance.


학교교육과정 자율권 확대 방안

- 중학교 사례를 중심으로 -

경남 양덕중학교 교장 황금주

I. 들어가며

2015 개정 교육과정, 자유학년제 확대, 자율학교 지정, 고교학점제 도입 등으로 단위 학교의 특색을 살린 교육과정에 대한 논의가 활발해지며 학교 단위의 교육과정 편성․운영에 대한 자율권 확대가 강조되고 있다. 학교 교육과정 자율화 정책은 국가주도의 획일적인 교육과정 운영 방식에 대한 성찰과 4차 산업혁명 시대의 요구, 다양하고 특색 있는 교육과정 운영의 필요성으로 2009 개정 교육과정에서 ‘학교 단위 책임경영을 위한 자율화 추진 방안’을 바탕으로 자율권 확대 흐름이 강화되었다.

그러나, 학교교육과정 자율권 확대로 인해 교육과정이 다양화되기 보다는 입시에 유리한 교과를 중심으로 운영되는 등 학교 교육과정 자율화의 시대적 요구와 교육적 취지를 살려내지 못했다는 성찰의 목소리가 나오고 있다.

Ⅱ. 학교 교육과정 자율권 확대 방안

1. 학교 교육과정 편성․운영의 어려움

오랜 기간 동안 학교교육과정은 국가주도의 정형화된 교육과정으로 운영되어 왔다. 학교에서는 국가에서 제시하는 기준에 어긋나지 않으면 되는 소극적인 수준으로 운영하고 있고, 교육과정 편성․운영 시 교육공동체의 의견을 적극적으로 수렴하는 학교 문화도 부재한 상황이다. 교육과정에 대한 논의가 학교장과 일부 교사들에 의해 이루어지는 지금의 학교 문화로는 학교의 특색에


주제세션:

교육과정

학교교육과정 자율권 확대 방안 | 255

맞는 교육과정을 운영하기란 요원하다 할 것이다. 또한 대학입시로 인한 고등학교 교육과정 자율권 확대는 입시 교과 중심으로 증감되는 한계가

노출되었고 입시를 강화하는 수단으로 작동하는 부작용을 낳기도 했다. 학교교육과정 자율권 확대 조치가 시대의 요구와 교육의 비전에 맞게 운용되고 있는가 하는 논쟁이 한편에서 일어나는 이유도 이런 현상에 기인한다 할 것이다.

이런 현실 속에서 학생들의 발달 단계와 학교의 특색에 맞는 교육과정을 운영하고자 하는 자율권 확대는 어떤 철학과 방식으로 진행되어야 할 것인가?

2. 학교 교육과정 자율권의 다양한 시도

가. 자유학년제와 학교교육과정 자율권 자유학기제는 2013년 시범 운영된 이후 지속적으로 확대되어 2016년 전국 모든 중학교에

전면 시행되었고, 2018년부터는 자유학기제를 두 학기로 늘린 ‘자유학년제’를 실시되어 2020년 전면 시행을 앞두고 있다. 자유학년제를 통해 학생들이 일 년 동안 일제형의 지필평가를 치루지 않고 토론, 실습 등 다양한 수업과 체험을 하면서 자신의 꿈과 재능을 탐색하는 교육과정이 운영되고 있다.

자유학기제는 초반의 걱정과 우려의 분위기와는 달리 학교 현장에 안정적으로 정착되었다는 평가를 받고 있다. 초반의 진로탐색활동 중심의 자유학기제가 시범운영을 거쳐 예술체육활동, 주제선택활동, 진로탐색활동, 동아리활동 영역으로 보완하고 국가적 차원에서 대국민 홍보, 교사 연수, 예산 지원 등을 아끼지 않았다.

또한 자유학기제 교육과정 편성․운영에 대한 교사들의 적극적인 의견 개진, 배움 중심수업과 평가 방식의 변화 등 교육과정과 평가의 자율권 확대라는 측면에서 진일보한 측면이 있으며 학교의 특색에 맞는 다양한 교육적 시도를 모색하고 있다는 점에서 학교교육과정 자율권 확대의 좋은 사례를 만들어가고 있다.

나. 학교교육과정 자율권 확대와 교육과정의 입시화 2009 개정 교육과정에서 시행된 학교별 여건에 맞는 다양한 교육과정을 운영할 수 있도록

수업시수를 20% 범위 이내에서 증감 운영하는 것을 허용하였으나. 1)전국 3,144개 중학교의 ‘교과별 수업시수 증감 운영 현황(2010. 09.06. 경향신문 보도)은 오히려 교육과정이 획일적으로

1) 김은주(2017), 단위 학교 교육과정 편성 ․운영의 어려움과 해결 방안에 관한 연구


운영되고 있음을 보여준다. 전체 중학교의 69.9%, 56.8%가 영어와 수학 수업 시간을 증가시킨 반면, 컴퓨터, 환경, 한문 등의 과목은 전체 학교의 58.7%가 수업을 줄인 것으로 나타났기 때문이다. 교육과정 자율권 확대가 입시교과 중심의 교육과정을 만들었다는 현실을 직시할 필요가 있으며 교육 비전에 대한 공유 없이 위로부터의 자율권 확대 방식은 교육과정의 파행화를 가져올 수 있다는 점을 명시해야 할 것이다.

다. 창의적 체험활동과 학교교육과정 자율권 2009 개정 교육과정 도입으로 교과 이외의 활동으로 자율활동, 동아리활동, 봉사활동, 진로활

동 4개 영역의 창의적 체험활동이 운영되고 있다. 학교에서 자율 운영할 수 있는 시수가 확보되었기에 학교마다 다양한 교육과정이 운영될 것을 기대하였지만, 학교 현실은 학급자치활동과 동아리 활동 시간의 급격한 축소, 형식적인 교내 봉사활동 운영, 예비군 교육과 유사한 집체교육인 적응활동 등으로 대부분의 학교들이 시간 떼우기식 특색 없는 교과 외 활동이 되어 버렸다. 특히 성폭력예방교육, 학교폭력 예방교육, 흡연 예방 교육, 자살 예방 교육, 안전교육 등 국가에서 명시한 교육이 적응활동의 대부분을 차지하고 있는 상황에 대해서는 교육주체들의 성찰이 필요한 부분이다.

라. 혁신학교와 학교교육과정 자율권 시도교육청 별로 혁신학교가 운영되며 다양하고 특색 있는 배움중심 교육과정 운영의 모델이

만들어지기 시작했다. 전문적학습공동체 운영으로 동료교사들과 교육과정을 재구성하고 아이들의 배움과 성장을 고려한 학교(학년) 교육과정이 운영되었다. 교사의 역할이 교과서 전달자에서 교육과정 전문가로 탈바꿈되었으며, 2015 개정 교육과정의 도입으로 미래핵심 역량중심의 교육과정 운영이 실현되고 있다.

혁신 학교에서의 교육과정 운영의 변화는 국가 주도의 변화가 아닌 교사들이 만들어가는 아래로부터의 변화라는 점에서 중요한 의미를 지닌다. 학교교육과정 자율권 확대 방안도 혁신학교에서 이루어지고 있는 자발적, 주체적인 교육과정 운영의 철학을 어떻게 끌어낼 것인가에 해답이 있다 할 것이다.

Ⅲ. 00중학교 학교 교육과정 운영 사례

00중학교는 2015년 행복학교(경남형 혁신학교) 운영을 시작하여 2019년 행복나눔학교로

주제세션:

교육과정


선정되어 운영되고 있다. 다양하고 창의적인 교육과정 운영에 대한 사례를 공유하고자 한다.

1. 목표

가. 학생의 특성, 관심, 경험에 기반한 배움 중심 교육과정 운영 나. 지역사회의 특성을 반영한 지역 교육과정 운영 다. 인권, 평화, 생태, 예술, 민주시민 교육 등 미래핵심역량 교육과정 운영

2. 운영 내용

가. 학생 중심의 다양하고 창의적인 교육과정 운영

나. 교사의 전문성을 살려 교과교육과정 재구성을 통한 배움중심수업 실천

○ 공개 수업 및 수업 협의회 실시 : 매월 ○ 부장협의회 다모임 실시 : 매주 화요일 16:30~○ 금요일 학년 다모임 실시 : 매주 금요일 15:40~○ 교직원회의 실시 : 매월

→ 교육과정 재구성 및 교사 연수

3. 개요

조직명 목표 활동내용 대 상 자 회수 진행자

1학년 교육과정팀

․ 학교교육과정 편성 ․ 학교교육과정 운영 ․ 학교교육과정 평가

․ 교과 성취기준 분석하여 학교교육과정 재구성 ․ 지역연계 교육과정 운영 ․ 교과 성취기준 분석하여

․ 전체 교사 주1회 1학년부장

구분 1학년 교육과정 운영 2학년 교육과정 운영 3학년 교육과정 운영

학년특색 자유학년제(진로)진로직업체험프로젝트

수학여행프로젝트-서울과 만나는 지속가능한 삶

봄프로젝트, 진로캠프졸업프로젝트

김해프로젝트 김해, 사람을 만나다 김해와 만나는 행복한

나눔 프로젝트봉하마을과 화포천에서

찾은 미래지속 가능한 삶

자치 활동 생활규정프로젝트학생자치선거프로젝트

생활규정 프로젝트학생자치선거 프로젝트 생활규정 프로젝트


4. 지역교육과정 운영(김해 프로젝트 운영)

가. 학생들의 삶의 터전인 김해 지역의 지속가능성을 모색하기 위해 교과연계형 프로젝트를 계발한다.

나. 김해지역은 역사, 문화, 생태, 다문화 관련 유형, 무형의 자원을 확보하고 있으며 교육과정을 통해 다양한 지역체험 활동을 할 수 있다.

다. 교과에서 성취기준을 분석하여 교과과정을 재구성한다. 라. 학생 간 활발한 협력활동으로 주제 선정과 조사 등의 과정을 학생 스스로 만들어 가도록

한다.바. 김해프로젝트 학년별 내용


․ 학년교육과정 편성 ․ 학년교육과정 운영 ․ 학년교육과정 평가

학년교육과정 재구성 ․ 학생의 특성, 흥미에 맞는 교육과정 운영 ․ 학교, 학년교육과정 연계 한 교과교육과정 재구성 ․ 핵심성취기준 분석으로 교과교육과정 운영

2학년부장


․ 교과교육과정 편성 ․ 교과교육과정 운영 ․ 교과교육과정 평가

3학년부장

교사 동아리 ․ 지역 프로젝트 교육과정 ․ 생태환경 교육과정 ․ 문화예술 교육과정

․ 배움의공동체 수업연구 ․ 김해지역 답사 연구 ․ 생태환경연구 ․ 문화예술 연구

․ 전체 교사 중 희망을 고려

하여 편성연 5회 동아리

대표

학년 주제 프로젝트 내용

1학년 김해 사람을 만나다․ 김해 지역에서 진로와 관련한 직업 찾기․ 김해 지역의 진로, 직업 견학 및 체험

2학년김해와 만나는 행복한 나눔

․ 김해지역에서 다양한 나눔 활동 전개: 청소년, 외국인, 김해의 인물, 환경(해반천, 생태지도제작), 홍보, 문화 공연, 전시, 벽화그리기, 캠페인 및 서명운동, 김해시민 인식조사, 봉사(교육봉사, 음식나누기)

3학년 봉하마을과 ․ 대통령의 삶과 집의 구조로 살펴보는 대통령의 삶과 철학

주제세션:

교육과정


5. 학년교육과정 운영

Ⅳ. 마무리하며

1. 강요된 자율화 정책 추진으로 학교 현장의 불신을 불식시키기 위해서는 학교의 실정과 구성원들의 요구를 반영한 교육과정을 편성․운영할 수 있도록 정책적 지원이 필요하다.

화포천에서 찾은 미래지속 가능한 삶

․ 민주주의와 시민의식, 리더의 역할․ 유럽의 농업 정책과 우리의 농업정책 비교를 통해 우리 농업이

나아가야 할 방향(봉하마을의 농업이 주는 시사점)․ 해외생태도시 사례를 통해 생태마을 봉하가 나아가야 할 방향․ 자신이 가진 역량을 바탕으로 지역의 문제를 해결할 수 있는 대안 제시형 소논문 쓰기

학년 학년비전 학기 주제 프로젝트 내용

1 학년

존중으로 만들어가는

공동체

1 학기

관계공동체

․ 봄 프로젝트(3~4월) ․ 감사 프로젝트(5월) ․ 생활규정 프로젝트(6월) ․ 작은 발표회(7월)

2 학기 진로

․ 진로직업체험 프로젝트 ․ 김해프로젝트(김해, 사람과 만나다) ․ 학생자치선거 프로젝트(11월)

2 학년

세상과 만나는

행복한 나눔

1 학기

관계수학여행

․ 수학여행 프로젝트 (서울과 만나는 지속가능한 삶)(4월~5월) ․ 작은 발표회(7월)

2 학기

지역 학생자치선

거

․ 김해와 만나는 행복한 나눔 프로젝트(9~11월) ․ 어울림한마당(10월) ․ 학생자치선거 프로젝트(11월)

3 학년

꿈, 그리고 꿈 너머

꿈 찾기

1 학기

만남진로

․ 봄 프로젝트(3~4월) ․ 진로캠프(5월) ․ 감사 프로젝트(5월) ․ 생활규정 프로젝트(6월) ․ 작은 발표회(7월)

2 학기

지역졸업

․ 봉하마을과 화포천 프로젝트(9~12월) ․ 졸업 프로젝트(12월~2월)


교육과정 자율권 확대는 학교구성원들이 희망하는 학교에 확대해야 하되, 상급학교 입시에 대한 요구로 인하여 입시에 유리한 교과시수 증가 등으로 운영되는 것은 경계해야 한다. 수업시수 20% 증감 허용 방안이 가져온 입시중심의 교육과정을 자율권 확대라고 할 수는 없는 것이다. 특히 정시 확대로 수능 중심의 입시로 방향이 전환한 상황에서 학교교육과정은 입시중심의 교육과정으로 흘러갈 수 밖에 없다는 점도 염두에 두어야 할 것이다. 수능 중심의 입시가 존재하는 한 시대의 변화와 교육목표에 부응하는 교육과정 운영과 자율권 확대는 탁상공론으로 그칠 우려가 클 수 밖에 없다.

2. 자율화 정책의 성패는 현장에서 교육과정을 운영하는 교사에게 달려 있다. 그러나 학교 현장에서 교사의 권한은 학교장과 일부 부장교사, 학교운영위원회에서 결정된 것을 수행하는 소극적인 권한에 불과하다. 교육과정 자율권이 수업, 평가의 주체인 교사에게 주어지기 위해서는 교직원회의 의결기구화와 같이 민주적인 학교 문화가 선결되어야 그 취지를 살려나갈 수 있을 것이다. 교육과정 자율권 확대와 학교 내에서의 교사들의 자율권 확대는 서로

접한 관련성이 있다 할 것이다. 교육과정 운영 주체의 권한, 자발성 없이 교육과정 자율권 확대를 말하는 것은 토대 공사 없이 100층 건물을 짓는 것과 마찬가지 현상이 벌어질 것이다.

3. 교사는 ‘교육과정-수업-평가’의 자율권을 가지고 있는가? 교육과정은 교과서 교육과정으로, 평가는 국가 주도의 수능 방식으로 교사의 자율권을 강력하게 제한하는 있다. 이런 측면에서 자유학기제는 교육과정 뿐만 아니라 수업, 평가에 대한 권한이 교사에게 주어졌고 교사들은 주어진 범위 내에서 교육활동의 주체로 참여하는 자발성을 경험하게 되었다. 2015 개정 교육과정, 역량중심 교육과정을 안착시키기 위해서는 중학교 전 학년 자유학년제 전면 확대 방안이 모색되어야 할 것이다.

4. 교육과정 전문가로서의 교사 역량을 기를 수 있는 다각도의 지원이 필요하다. 수년 동안 교과서 중심으로 수업을 해 온 교사들이 교육과정 전문가로 거듭 나기 위해서는 개개인의 역량보다 학교 내 전문적학습공동체 운영이 필수적이라 하겠다. 이를 위해서는 행정적인 업무에 시간을 보내고 있는 교사에 대한 업무 경감 조치, 전문적학습공동체 시간 확보 등 전문가로서 성장할 수 있는 학교 문화 조성이 필요하다.

5. 교사가 수업, 평가, 교육과정의 주체가 되기 위해서는 국가주도의 교과서 제도에 대한 논의가 필요하다. 출판사에서 만든 교과서로 학생들에게 맞는 교육과정을 재구성하기는 어렵고 이미 교과서를 버리고 자신의 교육과정을 운영하고 있는 교사들도 늘어나고 있다. 교과서가 아닌 자신의 교육과정을 운영하는 교사들에 대해서는 교과서 공급을 제한하고 교재 비용을 지원하는 방안이 모색되어야 할 것이다.

주제세션:

교육과정


6. 다양한 교육과정 운영의 선결 조건으로 예비교사 양성과정에 대한 전면적 논의가 필요하다. 중등교원의 경우 임용과정에서 교과 중심의 선발과정을 거치다보니 동아리 활동, 학급자치활동, 창체활동 등 교과 외 활동에서 어려움이 발생하고 있다. 중등 교원 선발과정에서 전공 교과 외 활동이 가능하도록 사범대 양성과정의 변화와 선발과정의 변화가 필요하리라 본다.

<참고문헌> 김은주(2017), 단위 학교 교육과정 편성 ․운영의 어려움과 해결 방안에 관한 연구

([email protected])


교육과정 자율권과 학교교육의 변화충북 수곡중 교사 한영욱

1. 주제발표의 흐름

일반적으로 교육자치의 영역 중 단위학교를 중심으로 자율권을 논할 때 학교자율성의 영역으로 꼽는 것이 예산, 인사와 조직, 그리고 교육과정이다. 이중 예산이나 인사와 조직의 자율성을 학교 고유의 교육과정을 운영하기 위한 조건으로서의 자율권이라고 본다면, 단위학교의 ‘자율성’의 핵심은 ‘교육과정’에 있다고 해도 과언이 아니다.

오늘 ‘교육과정 자율권과 거버넌스’를 주제로 하는 이 세션의 주제발표는 그간의 한국교육과정의 흐름, 세계교육과정의 경향, 단위학교 교육과정 사례를 통해 교육과정 자율권을 통시적-공시적, 거시적-미시적으로 고민해 볼 수 있도록 잘 구성되어 있다.

가. 정광순 ‘학교의 교육과정 자율화 기반과 과제’학교 교육과정이 ‘운동’과 ‘질서’를 오가면서 발달한다는 Schubert 외(2002)의 연구를 근거로

한국 교육과정의 운동기를 1950년대 ‘새교육운동’, 1980년 대 후반의 ‘열린교육’, 2000년 이후의 ‘혁신교육’ 운동으로 구분하고 이를 통해 형성된 이후의 교육과정의 질서를 분석하였다. 각 운동은 어느 정도의 성과는 있었으나 제도화 과정에서 각 운동이 펼치고자 했던 교육적 취지나 본질이 변형되면서 ‘교육과정의 표준화’, ‘교실수업개선’과 같은 정도의 질서를 만들어 냈다고 보았다. 이를 고려해보면 현재 우리 주위에서 다양한 사례를 만들어가고 있는 혁신학교운동이 한국 교육의 전반적인 ‘교육과정’에서 어떤 질서를 만들어 낼 것인가에 대해서 장밋빛 그림만을 그릴 수는 없겠다는 추론이 가능하다.

나. 박휴용 ‘교육과정 거버넌스 구축 방안’호주, 영국, 캐나다, 스웨덴, 뉴질랜드 등의 해외사례를 통해 교육과정 거버넌스에서 국가-지

역-학교의 역할과 방향을 분석하였다. 특히 공교육의 지향점에 대한 분명한 목표의식이 중요하

【토론문】

주제세션:

교육과정

지정토론 | 263

다는 점과 특히 교육시장화에 대한 대응이 필요하다고 제안 한 점이 의미 있었다. 최근 지속적으로 논란이 되고 있는 ‘자사고, 외고, 국제고’ 등을 보면 교육의 지향을 ‘다양성, 선택, 개방과 경쟁, 개인의 성취’에 둘 때 단위학교의 자율권을 적극 보장한다는 것이 결국 교육 불평등을 조장하는 길이 될 수 있음을 성찰하게 한다.

다. 황금주 ‘학교 교육과정 자율권 확대 방안’앞선 두 주제 발표에 대한 학교현장의 사례를 중심으로 교육과정 자율권 확대의 명암(明暗)과

과제를 잘 보여주고 있다. 2009 개정 교육과정의 수업시수 20% 증감 정책이 결국 교과교육과 창·체에서 사실상 교육과정 획일화로 귀결된 모습이 교육과정 자율권 확대의 어두운 현실이었다면, 이와 대비되는 경남 김해지역의 지역 특색이 반영된 체계적인 혁신학교의 프로젝트형 교육과정 사례는 매우 반갑고 창의적인 교육과정 자율화 사례로 볼 수 있다. 단위학교의 교육과정 자율권의 확대는 결국 단위학교 교사들의 학교 운영 전반에 대한 자율권의 확대에서 비롯된다는 견해는 중요하게 느껴진다. 교육과정의 자율권은 결국 민주적인 학교 문화가 전제될 때 가능하다는 것이다.

라. 교육과정 거버넌스 방향, 역할, 과제세 편의 주제발표 모두의 공통점은 교육과정 거버넌스의 주체를 ‘국가-지역-학교’ 로 보고

그 역할과 과제를 명료히 제시하고 있다. 이를 간략히 정리해보면 다음과 같다.

이 중 입시제도 개혁의 경우, 단위학교에서 교육과정 자율화를 기피하는 조건이라기보다 교육과정 자율화를 시행할 수 없게 막는 조건으로 작용하고 있는 것이 사실이다. 교직 경험을 돌이켜보면 실질적으로 교과서에서 벗어나서 본격적으로 학생중심의 참여형 수업을 설계하게 된 계기도 일제식 학업성취도 고사와 고교입학 연합고사폐지와 매우 접하게 연동되어 있었다.

거버넌스 국가 (교육부) 지역 (교육청) 학교방향 보편성 특수성 다양성역할 분권화 지역화 자율화

과제교육과정대강화입시제도 개혁예비교사양성

지역 교육 시스템 창조업무경감 등 학교지원

교육과정중심 학교문화학교 민주주의


2. 교육과정 자율권과 학교교육의 변화

가. 교육과정 자율권의 목적교육과정 자율권이 왜 필요한가라는 기본적 질문 앞에서 곰곰이 생각해보면 그것은 근본적으

로 지방교육자치를 완성하기 위해서나 단위학교의 교육과정의 특성화 다양화를 이룩하기 위해서가 아니라 ‘학생 고유의 학습권의 실현’을 위해서이다. 그동안 지속되어 온 획일적인 교육과정으로는 학습자 개개인의 다양한 관심, 흥미, 요구를 담아내기가 어려웠으며 그 과정에서 배움에서 소외되는 학생들은 지속적으로 ‘낙오자’가 되었다.

예를 들어 최근 중학교 영어교과에서 동화책을 텍스트로 수업을 하는 교사들이 많다. 동화책은 기본적으로 학습자의 흥미에 기반을 두고, 학습자의 학습 속도의 차이를 포괄할 수 있으며 그 속에서 인간과 자연의 진리를 깨닫게 된다. 그런데 한 교사가 교육과정 관련 연수에서 자신이 교과서가 아닌 동화책으로 수업을 하는 것이 문제가 되느냐는 질문에 ‘선생님을 특정해서 감사를 하지 않는다면 큰 문제가 될 것은 없다’는 답을 듣고 오히려 혼란스러워 졌다는 이야기를 전해주셨다. 교사의 새롭고 다양한 시도에 대하여 ‘그것이 아이들의 교육에 더 의미있고 적합하다면 매우 환영한다.’는 메시지가 절실히 필요하다.

나. 교육과정 자율권과 교육의 질 담보한편 교육과정 자율권을 확대해가는 데 있어서 한국 교육의 맥락을 버리고 갈 수는 없다.

특히 오랫동안 국가중심 교육과정의 운영으로 보편교육의 실현과 비교적 균등한 교육의 질 보장된 점은 중요하게 다루어져야 한다. 따라서 지방교육 자치의 실현, 단위학교의 교육과정 자율권 확대가 자칫 보편교육과 교육의 질 보장에 저해가 되지 않도록 섬세하게 고민해야 한다. 앞서 이야기한 자사고, 외고, 국제고 사례만이 아니더라도 실상 현재 단위학교의 자율적인 교육과정 운영 사례가 팽창하는 동안 학교 간 불균형이 양산될 가능성이 매우 높다. 즉 학교별, 지역별 특수성과 다양성이 교육 불평등으로 연결될 수 있다는 것이다.

최근 서울교육청이 ‘고교학점제 대비 공유캠퍼스’ 정책을 내놨다. 지역에서 일반고 혁신 관련 연구를 추진해 봤을 때 주변 인프라, 학생 수와 교사 수, 교통 등 복합적으로 이러한 학교 교육과정 공유 정책을 실시하기에 불가능한 지역이 훨씬 많았다. 이러한 격차는 지역 간 뿐만 아니라 지역 내에서도 도농의 차이 등에 의해 심각하다. 현재 농촌지역의 작은 학교에서는 자못 심한 열패감에 쌓여 있었다. 따라서 국가와 교육청은 교육과정의 자율권의 확대와 함께 어떻게 이러한 격차를 보완하고 보편적인 교육의 질을 담보할 것인가에 대해 고민이 필요하다.

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교육과정

지정토론 | 265

다. 지역교육청의 역할 현재 교육과정 지형에서는 지역교육청, 교육지원청의 역할은 그리 크지 않다. 국가 교육과정의

기본 틀에서 크게 벗어나지 않는 지역교육과정 지침서를 만들고 학교가 교육과정 구성에서 형식적인 요건을 갖추고 있는가를 검토하는 것이 가장 기본적인 교육청의 역할이다. 그리고 최근에는 단위학교의 교육과정 운영 사례를 사후적으로 공유하고 유통하는 일을 하고 있다. 현재의 광역단위의 교육청은 보다 큼직한 방향과 지원, 보완을 해가면서 교육지원청이 지원 역할을 보다 적극적으로 할 수 있도록 하면 좋겠는데 그 중 가장 중요한 역할은 ‘네트워크와 거버넌스’를 만드는 일로 보인다.

학교 교육과정 우수사례의 사후적 공유도 의미있는 일이지만, 학교 교육과정에서 중요한 역할을 하는 교사들이 계획 단계부터 서로 교류하고 묻고 배울 수 있도록 연결하는 역할을 하는 시도가 필요하다. 2016년도 자유학기제가 시범 시행이 되던 해에 교육지원청에서 지침에 맞게 교육과정을 편성했는지 권역별로 모여 점검을 하는 날이었는데, 학교별로 점검이 끝나고도 담당자들이 교육청 로비에 앉아서 늦게까지 서로의 고민을 나누던 기억이 있다. 그날 만났던 선생님들과는 그해 지속적으로 소통을 해가면서 자유학기제 교육과정을 운영하는데 서로 도움을 주고 받았다. 작년부터 지역에서는 교사단체의 제안으로 ‘어쩌다 부장교사’ 워크숍을 개최하고 있는데 이 워크숍의 목적도 바로 네트워크 형성에 있지만 아직 참여자는 소수에 불과하다.

한편 국가의 권한을 지역교육청으로 분권화 하는 과정에서 자칫 지역교육청의 정책이 학교 교육과정을 혼란스럽게 할 수 있다. 앞서 박휴용의 글에서 지역교육과정이 포함해야 할 요소들로 ‘공약을 통해 선출된 교육감의 정책’을 꼽았는데, 선거를 통해 선출된 교육감의 공약이 학교 현장에 하향식 정책으로 부과될 가능성과 이로 인한 교육과정의 자율성 침해 가능성이 있음도 고려해야 한다. 최근 혁신학교에서 어느 정도 정착되고 성공을 거둔 정책들이 일반화라는 이름으로 시행되면서 정책의 지향과 정책 시행방식이 모순되는 사례들이 종종 발견되곤 한다. 황금주의 글에서 ‘교육과정 자율권확대는 학교구성원들이 희망하는 학교에 확대’ 라는 생각은 이러한 맥락에서 나온 것으로 보인다. 정책의 지향과 시행방식의 모순은 정광순이 지적한 ‘운동-질서’의 불일치성의 원인이 된다. 따라서 해가 갈수록 늘어가는 교육감 공약사항의 정책시행과 이른바 ‘혁신’ 정책들이 확대가 단위학교의 자율권과 어떤 함수 관계를 갖는지 섬세하게 들여다보아야 한다.

라. 자율권을 전제로 한 정책단위학교의 교육과정 자율권 확대에 대한 많은 고민 중 하나는 ‘단위학교에서 준비’ 문제다.

이러한 고민은 사실 ‘단위학교에서 준비가 되어야만 자율권을 줄 수 있다.’ 는 것을 전제하고


있다. 그런데 현장의 모습을 잘 들여다보면, ‘자율권을 전제로 한 정책’이 보다 유효하다. 대표적인 것이 황금주가 예를 든 자유학기(년)제이다. 또 다른 예로 2015 국어과 교육과정에서 시행하고 있는 ‘한 학기 한 권 읽기’ 가 있다. 한 학기 한권읽기 교육과정은 치 하지 않은 대강화된 구조로 이루어져 있다. 기본적으로 어떤 책을 읽을 지, 어떤 방법으로 읽을 지, 언제 읽을지, 어떻게 평가할 지 수업자가 판단하고 결정하고 시행해야 한다. 그러다보니 학교 내 교과협의회를 통해 학년에서 학기별로 읽을 책 목록을 구성하고, 발달 단계에 맞는 학습 방법을 구안하고 다양한 평가 방법을 찾아가고 있다. 근래에는 책 한권을 매개로하여 여러 교과들이 연계되는 통합 교육과정 운영까지 등장하고 있으며 매년 그 사례들을 살펴보면 깜짝 놀랄만한 창의적인 교육과정들이 운영되고 있음을 알 수 있다. 교육과정 대강화와 관련하여 위의 사례들이 좋은 출발점이 될 수 있을 것으로 생각한다.

마. 학교가 교육과정 중심 조직이 된다는 것학교가 교육과정 중심 조직이 된다는 것은 기본적으로는 교사들이 업무 중심에서 탈피하는

것을 의미한다. 초기에는 업무전담팀을 구성하여 교사에게 행정업무를 최소화하도록 하고 학교 업무를 효율화 할 수 있는 방안을 강구하는 것으로 시작했다. 여기서 출발하여 최근에는 교육과정 중심으로 학교 조직 구조 자체를 재편하는 사례들이 생겨나고 있다. 본교(수곡중)의 경우 혁신학교 2년 운영 후 학년교육과정운영의 비중이 커짐에 따라 2인 학년부장체제 즉, 학년에 학년교육과정부장과 학년생활교육부장을 각각 두게 되었다. 평소 2명의 부장이 협력하여 학년 교육과정을 운영하며 3개 학년의 6부장이 학교 교육과정운영의 핵심 축이 되고 있다. 또한 교과통합뮤지컬 프로젝트 운영을 총괄하는 담당을 공식 업무분장을 두고 있는데 이를 기반으로 5년째 교육과정과 연계한 창작뮤지컬이 안정적으로 학교의 교육과정의 전통으로 자리잡아가고 있다. 세종의 소담초등학교의 경우 ‘두레(교육과정, 수업, 평가, 학생자치, 학생생활)-교실마실(학년공동체)’ 체계를 운영하고 있는데 이를 기반으로 학교 조직 전체가 학습공동체이며 모든 구성원이 씨줄과 날줄처럼 공동체의 구성원으로서 교육과정에 참여하고 성찰하는 구조를 만들어 냈다.1) 현재 우리나라 공교육 학교의 구조상 기본적으로 순환근무제를 가지고 있고 인적구성에 매우 강하게 의존하는 형태이기 때문에 교육과정운영의 지속성 담보가 쉽지 않다. 따라서 몇 년간 매우 유의미한 교육과정 운영이 되다가도 다시 원점으로 되돌아갈 가능성도 많다. 교육과정 중심조직이 된다는 것은 이러한 한계를 조금이나마 시스템적으로 극복해가는 시도가 될 것으로 보인다.

1) 고은영 외(2019), 학교자치를 부탁해, 살림터.

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교육과정

지정토론 | 267

학교의 교육과정 자율화에 대한 단상국가교육회의 장학사 윤상혁

Ⅰ.

요즘 어딜 가나 매일 듣는 말이 이런 겁니다. 분권과 자치, 사회적 합의, 협력적 거버넌스. 그런데 이런 말들은 학교에서 자주 쓰는 말은 아닙니다. 아니, 사실 쓸 필요가 없는 말들이죠. 그러나 뭔가 교육의 변화를 요구하는 말들인 것 같기는 합니다. 그러나 계속 귀 기울여보면 결론은 이렇게 끝납니다. 여건을 조성해야한다. 기반을 마련해야 한다. 궁금한 것은 이겁니다. 도대체 여건은 언제 조성되는가. 기반은 언제 마련되는가. 여건과 기반이라는 게 구체적으로 무엇을 말하는 것인가.

학교의 교육과정 자율화는 이미 이루어지고 있습니다. 혁신학교를 비롯하여 수많은 사례들이 존재합니다. 그런데 이렇게 실천사례를 내놓으면 일반화를 요구합니다. 그런데 과연 일반화할 수 있을까요? 우리는 뭔가 혼동하고 있다는 생각이 듭니다. 실천사례를 일반화할 수는 없습니다. 분권과 자치가 어떻게 일반화가 가능하겠습니까? 우리가 학교에서 모든 학생들의 저마다의 재능을 이야기하는 것처럼 분권과 자치 시대의 학교는 저마다의 개성과 장점을 드러내야 하지 않겠습니까?

결론적으로 자치와 분권의 실천사례들을 일반화하는 것은 불가능합니다. 다만 특수한 사례들의 일반적 패턴을 살펴볼 수 있을 뿐이죠. 그게 바로 분권과 자치, 사회적 합의, 협력적 거버넌스인 것입니다. 그러니 순서가 뒤바뀐 것이죠. 연역의 방식이 아니라 귀납의 방식으로 접근해야 합니다. 우리의 사고방식 속에 여전히 반분권 반자치의 망령이 남아 있음을 항상 경계해야 합니다. 그러니 이제 더는 분권과 자치, 사회적 합의, 협력적 거버넌스가 무엇인지 설명하려 들지 말았으면 좋겠습니다. 학교가 이런 단어의 뜻을 모를 수는 있지만 그 개념을 몰라서 실천을 못하는 것은 아니거든요. 그 단어를 사용하지 않아도 이미 실천하고 있구요.

【토론문】


지금 우리에게 필요한 것은 용어의 정의와 분류가 아닙니다. 이미 분출하고 있는 자치와 분권의 사례들, 한편으로는 여건이 조성되지 않고 기반이 마련되지 않아 사그라지고 있는 실천사례들을 관찰하면서 실패의 이유들에 대해서 연구해야 합니다. 어렵게 활짝 피어올랐다가 결국에는 시들고 만 학교들을 보면서 ‘이 학교는 실패했네. 아쉽다. 다른 학교를 찾아보자.’가 되어서는 안 됩니다. 교육청의 정책 홍보를 위해 학교를 이용해서는 안 됩니다. 정말로 여건을 조성하고 싶다면, 기반을 마련하고 싶다면 교육청이 나서야 하지 않겠습니까. 학교의 실패는 곧 교육청의 실패라는 절실함을 가져야 합니다.

학교의 교육과정 자율화의 목적은 무엇입니까? 왜 학교가 자율적으로 운영되어 하는 건가요? 가르침에 대한 존중을 옹호하고 배움에 대한 경탄을 회복하기 위함이 아닌가요? 그러기 위해서 학교는 이미 교사들이 수업에 집중할 수 있도록 업무전담팀을 꾸려서 지원하는 방식을 사용하고 있지 않습니까. 교육청도 그렇게 하면 됩니다. 학교가 온전히 교육에 집중할 수 있도록 업무전담팀을 꾸리면 됩니다. 모든 학교의 교육과정 자율화를 요구할 필요는 없습니다. 이미 시도하고 있는 학교들은 적극적으로 지원해주고 아직 망설이는 학교는 좀 더 기다려주면 됩니다. 학교는 스스로 그 필요성을 느끼게 되면 움직입니다. 혁신학교와 일반학교가 똑같은데, 아니 혁신학교가 더 힘들다는 인식이 팽배한데 어떻게 혁신학교가 확산될 수 있겠습니까. 자치와 분권을 위한 초기의 노력이 열정페이에 기댈 수밖에 없는 것은 사실입니다. 솔직히 교육운동에 뛰어든 수많은 교사들이 참교육의 열정 때문에 희생을 감수한 것 아닙니까. 그게 벌써 10년입니다. 젊은 교사들은 선배 교사들의 그런 삶을 바보 같다고 생각하고 있을지도 모릅니다. 양치기 소년 이야기 아시죠? 이제는 그런 방식이 더 통하지 않습니다. 이 사회가 학교에 요구하는 것들을 우리 역시 실천해야 합니다. 열심히 일하는 교사들을 격려하고 응원해야 합니다. 더 이상 학교에 떠넘기지 말고 이제 교육청 스스로 자율성의 제도화를 고민해야 합니다.

앞에서 가르침에 대한 존중과 배움에 대한 경탄이 학교의 교육과정 자율화가 필요한 이유라고 이야기했는데요, 결국은 학생들이 행복한 삶을 살기 위해 무엇을 배워야 하는가에 초점을 맞추고 국가는 이를 위한 장기적이고 포괄적인 방향을 제시하며 학교는 지역적 맥락을 고려하여 학생들의 삶과 연계된 교육과정을 운영하라는 것이 아니겠습니까. 그런데 이게 왜 불가능하죠? 학교의 용기 있는 시도에 대해서 뒷받침해줄 수 있나요? 그리고 그렇게 배운 학생들을 배신하지 않는 입시제도를 만들어낼 수 있나요? 시도교육청과 국가는 이 두 가지에 집중해야 합니다. 문서로서의 제도만 만들어내고 물적 토대는 만들어내지 못했을 때 어떤 결과를 초래하는지는 이미

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교육과정

지정토론 | 269

수도 없이 보아왔습니다. 그 전철을 반복해서는 안 됩니다.

Ⅱ.

이런 일반적 문제의식 속에서 세 분 발제자들의 원고를 살펴보았습니다. 정광순 선생님께서는 <학교의 교육과정 자율화 기반과 과제> 서두에서 이렇게 일갈하셨습니다. “자율화 요구는 자율화해야하기 때문에 요구하는 것이지, 주체들이 자율 능력이 있기 때문에 요청하는 것이 아니다.” 정확한 지적이며 전적으로 동의합니다.

물론 학교교육과정 자율화는 어려운 과제입니다. 그러나 자율화의 주요 주체인 교사가 망설이는 가장 큰 이유는 “마음대로 해봐. 하지만 문제가 생기면 네 책임이야!”라는 신호를 평생 받아오면서 부정적으로 학습되어온 경험들이 있기 때문일 것입니다.

학교교육과정 자율화의 핵심이 무엇일까요? 반복해서 말하지만 그것은 가르침에 대한 존중을 옹호하고 배움에 대한 경탄을 북돋는 것. 그 이상도 이하도 아닙니다. 가르침의 위기가 왜 시작되었습니까? 학생들이 배우기를 싫어하기 때문이 아닙니까. 이를 극복하기 위해서 자율적인 배움이 필요한 것이고 자율적인 배움은 오직 자율적인 가르침이 존재할 때만 가능한 것이지요.

정광순 선생님께서는 학교의 교육과정은 ‘운동’과 ‘질서’를 오가며 발달한다는 Schubert의 견해를 소개하면서 교육과정 자율화의 경험적 기반으로서 우리나라 학교교육 운동의 역사를 정리해주셨습니다. 저는 사실 이 부분에 감동을 했는데요. 운동은 이미 충분하다는 겁니다. 경험적 기반이 이미 마련되어 있다는 겁니다. 여기서 자꾸만 한계를 찾고 문제점을 분석하는 것은 돌다리도 두들기라는 신중함이 될 수도 있지만 추진하려는 의지가 없다는 반증이 될 수도 있는 것입니다. 정광순 선생님께서 “대안을 개발하는 것이 아니라 수렴하는 것이다”라는 말씀하셨는데요, 작년에 경기도가 혁신교육 10년을 맞이하였고 올해 서울이 10년을 맞이합니다. 10년의 경험 속에 우리가 가야할 방향이 이미 녹아있습니다. 이런 혁신학교 운동이 학교의 교육과정 자율을 토대가 될 것이며 반대로 학교 교육과정 자율화의 제도적 추진이 혁신학교의 양적, 질적 심화를 가져올 것입니다.

정광순 선생님의 발제문 중에서 Cobb 와 Rallis(2008)가 제시한 ‘학교가 연방이나 주의


정책에 반응하는 5가지 유형’을 인상 깊게 보았습니다. 전문가형, 기회형, 보조형, 군대형, 혼란형의 다섯 가지로 나누고 우리의 논의는 군대형에서 전문가형으로의 전환에 대해서 고민하고 있지만 사실 현실적으로는 기회형, 보조형, 혼란형이 일반적이라고 지적하셨습니다. 중요한 지적이라고 생각하고요. 사실 이러한 유형이 학교에만 해당할까 싶습니다. 교육부와 교육청은 어떠한가요? 학교보다 낫다고 말할 수 있을까요? 교육부와 교육청이 학교의 체질개선을 어떻게 할까 고민하기 보다는 이 문제가 우리 모두의 문제라는 인식 속에서 접근할 필요가 있을 것 같습니다.

Ⅲ.

박휴용 선생님 역시 김대현(2014)의 주장을 인용하면서 교육과정 거버넌스는 그 의사결정의 대상이 단위학교에서 가르치고 배우는 교육과정이라는 점에서 교육행정에서 말하는 거버넌스와는 질적으로 다르며 학교와 교실 수준에서 자율성 확보가 핵심이라고 지적하고 있는데요, 이 역시 전적으로 동의합니다. 이와 함께 교육과정 거버넌스를 교육과정 수립 절차에서의 거버넌스와 교육과정 내용체계에서의 거버넌스로 구분하고 있는데, 이 두 가지는 한 가지가 작동하지 않을 경우 나머지도 작동이 불가능하다는 점에서 상호 보완적이라고 할 수 있습니다. 다시 말해서 이는 교육과정 거버넌스를 구성하는 두 가지 핵심요소라고 말할 수 있을 것 같습니다.

박휴용 선생님의 글에서 인상 깊게 살펴본 부분은 2장 해외 국가교육과정 거버넌스 사례분석입니다. 먼저 호주의 경우 국가와 지역의 역할 분담이 명확하다는 것과 단위 학교에서 자체적으로 개발된 교육과정들을 주 교육위원회가 모니터링, 검토, 조절, 승인하는 방식으로 교육과정이 만들어진다는 것이 인상 깊었습니다. 둘째 영국의 경우에는 국가에서는 교육의 목적과 무엇을 가르칠 것인가만 결정하고 시간 배정 및 교수법의 문제는 개별학교에서 결정하도록 한다고 지적하셨는데요 우리나라와 영국의 국가교육과정 개념도에서 그 포함관계가 역순이라는 것이 매우 중요한 부분이라고 생각합니다. 즉, 우리나라는 전체집합이 국가교육과정인데 비해 영국은 전체집합이 학교교육과정이라는 것이 근본적인 차이인 것이죠. 이는 결국 교육과정 거버넌스의 핵심이 가르칠 내용을 학교가 얼마나 결정할 수 있는가와 관련이 있음을 말해줍니다. 셋째, 캐나다의 경우 주별로 교육과정을 개정하기 위한 기술적 분석을 실시하고, 그 현황을 확인하기 위한 핵심 실사 집단을 운영한다는 것이 특징적인데 이와 함께 학교교육의 질적 수준과 책무성을 관리감독하기 위해 책무성관리국을 설치했다든가 학생들의 학업 장학을 위한 학생장려정책을

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교육과정

지정토론 | 271

병행하고 있다는 점이 정책의 일관성 및 연속성 차원에서 중요하다고 생각합니다.

박휴용 선생님께서는 세계 주요국의 국가교육과정 거버넌스 현황을 형평성-수월성 축과 국가(정부)-지역(학교) 축이라는 두 가지 축으로 이루어진 사분면도를 통해 분석하고는, 국가-지역-학교교육과정의 거버넌스를 결정하는 요인 A-B-C-D-E를 제시하면서, 우리 사회가 이 부분을 어떻게 합의해나갈 것이냐에 따라 국가교육과정 거버넌스의 성격이 결정될 것이라고 내다보셨는데요. 일단은 글의 결론이 있어야 하니 국가-지역-학교교육과정의 역할 분배 개괄도와 함께 교육과정 거버넌스를 보완할 중간적 기구 – 예를 들면 국가교육위원회와 같이 - 를 제안하고 계신데요, 결국은 이러한 중간적 기구의 역할과 위상을 얼마만큼 구체화할 것인가가 관건이라고 할 수 있겠습니다.

Ⅳ.

중학교 사례를 중심으로 학교 교육과정 자율권 확대 방안을 제시해 주신 황금주 선생님께서는 학교 교육과정 자율권의 다양한 시도로 창의적 체험활동, 자유학년제, 혁신학교 운영을 말씀하고 계신데요. 특히, 혁신학교 운영 사례를 제시해주신 것은 앞에서 정광순 선생님께서 혁신학교 운동을 교육과정 자율화의 경험적 기반으로 규정한 것과 일맥상통한다고 말할 수 있겠습니다. 특히, 마무리하며 제언해주신 여섯 가지 사항은 이 자리뿐만 아니라 앞으로도 깊이 있게 이야기를 나누고 짐단지성의 힘을 발휘하여 성찰의 폭과 깊이를 확대시켜나가야 할 것으로 보입니다.

정광순 선생님께서는 학교의 교육과정 자율과 관련하여 “국가교육과정을 통제에서 개방으로 전환하는 나라들이 대부분 이런 문제를 극복해야 했고, 이런 갈등을 극복한 대부분의 나라들은 그 해결의 실마리를 교사의 교육과정에 대한 자율성과 전문성에서 찾았다”고 지적하셨습니다. 박휴용 선생님께서는 일선학교의 다양한 교육주체들(교사, 학부모, 학생, 지역공동체 등)이 교육과정의 수립과 운영에 적극적으로 참여할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 한다고 말씀하셨습니다. 황금주 선생님께서는 자율화 정책의 성패는 현장에서 교육과정을 운영하는 교사에게 달려 있다고 하셨습니다. 세 분 발표자의 주장에 전적으로 동의하고요. 지금 우리에게 가장 시급한 것은 교사와 학교에 대한 우려 섞인 시선과 눈에 보이지 않는 통제가 아니라 “학교에서 교사가 교육과정에 대한 자율성과 전문성을 발휘하도록 이를 어떻게 회복시켜 주고 성장시켜 줄 것인가”하는 문제에 대한 제도화 및 정책화라고 생각합니다.


Ⅴ.

학교는 이미 교육과정을 운영하고 있습니다. 성공적인 혁신학교들을 비롯하여 일부 학교들은 우리가 상상하는 수준의 교육과정 자율성에 이미 도달해 있다고 생각합니다. 대한민국 교육이 교육과정 자율화의 경험적 기반을 이미 갖추고 있음을 명심했으면 합니다.

학교는 교육과정의 실행기관인 동시에 연구기관이 되어야합니다. 이론과 실천이 별개이고 분리되어 있다는 생각은 교육의 영역에 있어서는 반드시 타파해야 할 거대한 미신입니다. “학교는 교육과정 문제의 참된 본질을 이해하고, 해방, 참여 및 실천에 관한 성찰과 같은 이상들을 추구하는 교육과정 탐구의 중심지가 되어야 합니다.1)” 핵심적 가치는 발표자들께서 언급하신 교직의 자율성과 전문성 그리고 학교운영의 형평성과 민주성에 있습니다. 우리는 무엇이 요구되고 있는지 알고 있습니다. 이제 행동하면 됩니다.

우리가 바라는 것들을 교육을 통해 어떻게 이루어 나갈 것인지, 즉 교육의 목적이 무엇인지 대규모의 숙의 과정을 통해 사회적 합의를 만들어야 합니다. 재정적인 문제도 있을 것이고 이데올로기의 문제도 있을 것입니다. 이 부분은 학교에 떠넘길 것이 아니라 국가와 사회가 교육과정 자율화를 논하기에 앞서 먼저 해결해줘야 할 부분입니다. 다음으로 학교를 지원하기 위한 방안입니다. 첫째, 교사들이 교육과정 실행연구에 참여할 수 있는 시간과 자원을 제공해주어야 합니다. 교육과정을 실행하다보면 반드시 교육과정 자율화의 장애요인이 등장할 것입니다. 이때 이를 해결하기 위한 연구가 동시적으로 진행될 수 있게 도와줘야 합니다. 이를 위해서는 인력 지원 및 예산 편성의 융통성이 필요할 것입니다. 둘째, 교육과정 자율화의 논의에 참여한 연구자들이 자신들이 주장한 연구물들에 대한 신뢰성을 확보할 수 있도록 계속적으로 일선학교의 실행연구에 관여하게 해야 합니다. 셋째, 핀란드의 교육개혁이 PISA의 결과를 통해 탄력을 받았듯이, 자율화의 모든 과정을 국제화하려는 노력이 필요합니다. 이는 교육과정 자율화에 대한 국내외적 지지를 얻는 데 큰 도움이 될 뿐만 아니라 해외 실천가 및 연구자들의 비평을 통해 장기적 관점에서 계속적인 피드백을 받을 수 있기 때문입니다. 우리의 교육개혁 운동에 스스로 자부심을 갖고 자신감 있게 도전할 필요가 있습니다.

1) James McKernan(2015). 교육과정 실행연구. 교육과학사.

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지정토론 | 273

교육자치를 위한 교육과정 자율화 실현 방안전남교육청 장학관 김유동

Ⅰ. 들어가며

문재인 정부가 출범하면서 국정 철학으로 지방분권 강화를 통한 자치 확대를 선언했다. 이는 우리 사회가 정치적으로 성숙되어 가는 과정에서 국민의 기본권을 강화하는 측면에서 시대적 요구이면서 4차 산업혁명으로 대변되는 미래사회에 적응하기 위한 사회 시스템을 구축하는 의미를 담고 있다고 봐야 할 것이다. 그 가운데에서도 교육은 여전히 중앙집권적 형태에서 벗어나지 못하고 있어, 교육자치에 대한 교육계와 국민들의 열망은 그 어느 때 보다 높다고 본다. 그러나 정권이 출범한지 절반이 지났지만 분권을 강화하기 위한 구체적인 비전 제시는 차치하고 교육자치를 추진하려는 의지가 있는지 의심스러울 정도로 지지부진한 상태이다. 교육자치를 위한 기반은 크게는 초중등교육에 대한 중앙정부의 권한을 시도교육감에게 이양하는 것이며, 또 하나는 교육과정 자율화를 통한 실질적인 내용의 자치일 것이다. 오늘 여기에서는 중앙정부의 권한에 관한 문제나 제도 개선에 대한 부분은 다른 영역에서 다루어질 것이기 때문에 교육과정 자율화에 대한 문제로 한정하여 의견을 제시해 보기로 한다.

미래에 대한 선지적 견해를 밝히는 많은 학자들과 연구자들은 하루가 멀다 하고 4차 산업혁명을 운운하면서 미래사회에 적절하게 대응하기 위한 교육에 대한 대안들을 홍수처럼 쏟아내고 있다. 여기에 대통령을 비롯한 정치인들까지 입만 열면 미래사회를 운운하면서 교육혁신의 필요성을 말하고 미래핵심역량 들먹인다. 토론자는 미래에 대한 통찰이 남다르지도 않거니와 체계적인 연구나 공부를 한 것은 아니다. 그렇지만 많은 사람들이 예견하는 미래핵심역량을 요약해보자면 창조성과 다양성, 자율성이라고 읽혀진다. 이에 대한 이론이나 철학적 배경을 까지는 논의하지 않더라도 그것이 의미하는 것을 풀어보자면 미래사회의 당당한 주인으로서 삶을 살아가기 위해서는 다른 사람과 생각, 다른 사고, 다른 경험 등 뭔가 차별화되고 구별되는 것이 경쟁력이고 아무나 생각할 수 있는 것이 아닌 나만이 생각할 수 있는 힘 등이 창조성이라 할 수 있을 것이다. 이에 따라 개개인의 다름을 존중하고 개발하면 다양성은 자연스럽게 우리 사회의 특성이 될 것이다. 또한 자율성은 스스로 판단하고 결정하고 스스로 해결할 수 있는

【토론문】


힘을 길러 인간의 본질인 능동성을 강화해 주체적인 삶을 살아가도록 해줄 것이다.그렇다면 우리는 교육을 통해 창조성과 다양성, 자율성을 기르는데 정책을 집중하고 교육과정

편성하고 수업을 혁신하는데 집중해야 할 것이다. 이는 교육을 하고 있는 우리의 마땅한 책무이다.

나라의 미래를 책임질 국가교육 정책을 담당하고 있는 중앙정부는 무엇을 해야 할까요? 그런 교육이 가능한 제도를 만들고 환경을 조성하고 예산을 확보하는 일을 해야 하지 않을까요?

창조성과 다양성, 자율성을 길러야 한다고 하면서 교육과정 자율화를 확대하지 않고 전국이 똑 같은 교과서로 똑 같은 성취기준을 달성하라는 것은 무슨 이유일까요? 가르치는 내용을 가르치는 방법을 평가를 획일적이지 않게 지역에 학교에 맡기면 교육이 산으로 갈까요? 불안하면 교육과정 자율성 비율을 점차적으로 확대하는 일이라도 해야 하지 않을까요? 그런데 어떻게 하고 있습니까? 교육과정의 대강화를 통한 학교나 교사의 자율성 확대 요구나, 자율학교에 대한 교육과정 편성 운영의 자율성 확대에 대해 어떤 반응이나 대안도 내놓지 않고 있다. 그런 이유에 대해 토론자는 아래의 몇 가지 문제 의식을 가져 본다.

Ⅱ. 들어와서

첫째 교육과정 자율화를 막고 있는 본질적 문제 드러내야우리 교육은 일제 강점기 황국신민화 교육에 이어 군사독재와 산업화 시대를 거치면서 국민

개개인의 가치나 행복보다는 국가발전적 측면에서 인간을 하나의 도구로 보아왔다는 사실은 누구나 알고 있다. 심지어는 노골적으로 국민 우민화 정책을 추진하면서 수 많은 교사를 의식화 교사로 왜곡시키고 매도하면서 교육의 자율성을 탄압해 왔다. 계기교육이나 사회문제에 대한 수업은 수업안 결재를 통해 검열하고 통제하면서 교사를 정권의 도구로 전락시켜왔다. 그런데 문제는 독재정권이나 권위주의 정권이 물러나고 우리 사회가 민주화된 이후에도 지금도 지속적으로 작동되고 있다고 판단한다. 형태는 다르지만 다양한 기득권(자본과 체제 순응적인 관료, 학과 이기주의 매몰되거나 지식인이기를 포기한 학자)등의 이해관계가 맞아 떨어지면서 교육과정 자율성이 한 걸음도 나아가지 못하게 하는 보이지 않는 손으로 작동되고 있다고 판단한다.

만약에 그렇다면 교육과정 자율성 확대를 통한 교육자치를 위한 우리들의 노력은 어떻게 어떤 방식으로 전개되어야 할까요? 지금처럼 교육과정 자율성에 대한 당위적 논리를 전개하고 혁신학교 운동을 통해 교육과정 자율성 확대를 내용적으로 담보하는 노력으로 가능할까요?

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컨퍼런스를 하고 토론회를 통해 의견을 수렴하는 노력으로 가능할까요?

둘째 교육과정 자율화를 위한 준비가 되었는가? 라는 물음에 대한 반론현재 20%의 교육과정 자율성을 제대로 활용하고 교육과정을 창의적으로 재구성하거나 그와

관련된 교재나 자료를 생산해 낼 수 있는가? 라고 묻는 사람들이 있다. 맞는 물음이다. 실제로 통계에 의하면 주어진 20%의 자율성 마저도 형식적으로 활용하거나 과목 간 시수를 조정하는 정도에서 운영하는 학교나 교사들이 많다. 아직 준비가 안되었기 때문에 교육과정 자율성을 확대하면 교육의 질이 떨어질 것이라 우려한다. 그렇다면 학교나 교사의 역량이 되지 않으면 교육과정 자율성은 영원히 하지 않을 것인가?

어린 아이가 어머니와 길을 걷다가 넘어졌을 때 어머니의 행동은 두 가지로 나뉘어 진다. 그 하나는 ‘아이고 내 새끼 어디 다친 데는 없어?’ 하고 하며 얼른 일으켜 주는 경우이다. 그렇게 자란 아이는 넘어지면 혼자 일어날 수 있음에도 일어날 생각은 안 하고 어머니를 쳐다보면 일으켜 세워달라는 신호를 보낸다. 그러다 어머니가 세워주지 않거나 제때 일으켜 주지 않으면 울거나 심통을 부린다. 이런 아이는 대부분 자율성은 길러지지 않은 채 의존적이게 되고 만다. 두 번째 경우 어머니는 아이가 넘어졌을 때 의도적으로 못 본채 하거나 보았다 하더라도 스스로 일어나기를 기다린다. 그러면 아이는 머뭇거리다가 탈탈 털고 일어나는 것을 볼 수 있다. 물론 이 아이는 다른 생활에서도 자율적이며 능동적인 사람으로 성장해 간다.

위의 예처럼 지금 교사들도 첫 번째 아이 경우처럼 교육과정 편성을 스스로 해본 경험이 단 한 번도 없었다. 지금까지 우리 교육과정은 국가가 시수 차시 내용 가르치는 자료까지 친절하게 제공해 왔다. 심지어는 교사용 지도서도 제작해 앵무새처럼 교실에서 가르쳐도 전혀 문제가 되지 않은 시스템 속에서 살아왔다. 오히려 자율적이고 창의적인 교육과정 운영이나, 우리 사회 문제를 수업내용으로 가져오는 일을 통제하고 막아왔다. 그러니 교사들이 교육과정 편성 운영 능력이 부족한 것은 당연한 일이다. 그러면 우리는 지금부터라도 어떻게 해야 할까? 두 번째 아이 경우처럼 교육과정 편성 운영이 서툴더라도 기회를 주고 기다리며, 다양한 연수를 통해 그 들이 힘들어 할 때 도움을 줄 수 있는 방안을 마련해야 할 것이다. 토론자가 혁신학교 업무를 6년 이상 담당하면서 몸소 확인한 것은 혁신학교에서 시도했던 그 학교만의 창의적이고 특색있는 교육과정 편성 운영을 어려워한 교사들이 1~2년 경험이 축적되고 학습공동체가 활성화되면서 자연스럽게 스스로의 역량을 키워나간 사례를 수없이 목격하고 있다. 따라서 교사들의 역량이나 전문성이 부족하고 준비가 되지 않아서 실시하지 못한다는 논리는 성립되지 않는다. 다만 전문성 신장을 위한 쳬계적인 준비와 성장에 맞게 교육과정 자율화 정도를 점진적


으로 조절하는 것은 필요하다고 본다.

셋째 지역 교육거버넌스을 통한 교육생태계 구축의 전제 조건문재인정부 국정과제 중의 하나로 추진 중인 혁신교육 확산과 마을교육공동체 구축은 교육

협치(거버넌스)를 전제되어야 한다. 박휴용 교수님께서 발제 한 내용 중에 ‘교육과정의 분권화와 자율화라 함은 지역의 다양한 자원을 활용한다거나 국가교육과정을 지역에 맞게 해석하여 적용하는 것만을 의미하는 것이 아니라 지역의 특색과 교육적 요구를 실현하기 위해 독자적이고 자율적인 교육과정 편성 권한을 일정하게 행사하여 지역교육과정을 실제적으로 운영하는 것을 말한다’라고 표현하고 있다. 이는 여기 혁신학교 운동과 미래교육의 방향을 고민하고 대안을 찾는 대부분의 전문가들이 공감하는 부분이라고 생각한다. 또한 지역에서 학부모나 마을활동가들이 마을교육공동체를 통한 새로운 교육생태계를 만들어 가면서 벽에 부딪히는 부분 중에 하나가 교육과정 자율성이 확보되지 않는 것이다. 지난 국가교육회의가 주최한 토론회에서도 지역의 마을활동가 교육부와 교육청에 뼈아프게 질타한 부분이기도 하다.

넷째 교육과정 자율화 사회 개혁 운동으로 전환해야지금까지 수 많은 교사와 학자, 교육운동가와 마을활동가 등 다양한 교육주체들이 교육과정

자율화를 통한 교육자치 확대를 요구하고 갈망해 왔다. 이를 위한 연구 활동도 활발하게 진행되어 왔고, 혁신학교와 혁신교육지구, 마을교육공동체 정책을 통해 교육과정 자율화 확대 시도도 전국적으로 추진되어 왔으며, 시도교육감협의회를 통한 요구, 전국혁신담당관 협의회 등 다양한 주체들의 컨퍼런스 등을 통한 노력도 쉼 없이 추진되었다. 그럼에도 불구하고 교육과정 자율화는 앞에서 지적한 바와 같이 여러 요인에 의해 좌절되고 있다. 따라서, 지금까지 해 왔던 노력도 게을리하지 말아야겠지만 이제 다른 방식을 고민해야 된다고 본다. 교육과정 자율화는 단순히 미래사회 잘 대응하는 교육체제를 넘어서는 사회 개역운동으로 전환해야 한다. 개인의 주체적인 자아실현을 통한 개인 행복권 극대화 차원과 민주주의의 궁극적 목표인 실질적 자치 확대 실현, 극단적 이기주의와경쟁 사회 체제를 극복하고 새로운 공존과 상생의 협력적 사회공동체를 지향하기 위한 사회개혁 운동으로 전환해야 교육과정 자율화 문제가 해결 가능하다고 본다. 이를 위해 이러한 인식을 공유하고 교육계를 포함한 교원단체, 시민단체, 마을활동가 등 모든 주체들이 보다 체계적이고 조직적인 운동으로 전환할 것을 제안한다.

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Ⅲ. 나가며

토론을 준비하면서 앞에서 발제 해 주신 세분의 원고를 통해 교육과정 전반에 대한 이해의 폭을 넓힐 수 있어서 우선 고마운 마음을 전한다. 소설가 박경리 선생은 ( )에서 생명이 아름다운 이유를 능동적이기 때문이라고 적고 있다. 따라서 인간의 본질 또한 능동성에 있는 것이다. 교육은 인간의 본질을 강하하거나 신장시키는 것이어야 하고 우리가 정치 경제 사회 문화 시스템을 구축해 가는 목적 또한, 인간의 본질을 효율적으로 구현해 가는 방법일 것이다. 그런 의미에서 교육과정의 자율성을 확대가려는 우리의 노력은 매우 큰 의미를 갖고 있다고 본다.

교/육/자/치/포/럼교육자치 현장에 묻고 정책으로 답하다

1차 포럼

일시_2020. 1. 9.(목) 10:00~17:00 장소_세종특별자치시교육원(세종)주최: 전국시도교육감협의회 · 17개 시·도교육청 · 교육부

현장에 묻고 정책으로 답하다...기조강연 15분씩 발표 후 토크1 주제강연...

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Transcript of 현장에 묻고 정책으로 답하다...기조강연 15분씩 발표 후 토크1 주제강연...