Council of Europe European Union Conseil de l'Europe Union européenne

Ця програма співфінансується Європейською Комісією та Радою Європи

і впроваджується Радою Європи

Спільна программа Ради Європи та Європейської Комісії «Прозорість та ефективність судової системи України»

Страсбург, 23 листопада 2009 DG-HL (2009) 25

ЕКСПЕРТНИЙ ВИСНОВОК

ЩОДО ПРОЕКТУ ЗАКОНУ УКРАЇНИ

“ПРО СУДОУСТРІЙ І СТАТУС СУДДІВ”

Автори

Стефан Гасс Доктор філософії, магістр права, магістр мистецтв,

професор Університету прикладних наук Північно-Західної Швейцарії, заступник голови Базельського апеляційного суду

та

Маттті Пеллонпяа

Доктор права, суддя Вищого адміністративного суду Фінляндії, колишній суддя Європейського Суду з прав людини

Дискламація: Цей документ було створено за фінансової підтримки Євпропейського Союзу. Погляди викладені у цьому документі у жодному разі не можуть бути використані для відображення точки зору Європейського Союзу.

DG-HL (2009) 25

2

За додатковою інфрмацією звертатится до: Відділ правових питань та питань сприяння розвитку прав людини Департамент технічного співробітництва Генеральна дирекція по правам людини та правовим питанням Рада Європи F-67075 Страсбург Франція

Тел.: + 333 88 41 24 37 Факс: + 33 3 88 41 27 36 Веб-сайт: www.coe.int/justice

У разі розбіжностей між англомовном та україномовним варіантами цього експертного висновку, англомовний варіант матиме перевагу.

DG-HL (2009) 25

3

ЗМІСТ

1. ВСТУП 1

2. ЗАГАЛЬНІ ЗАУВАГИ 2

3. ЗАСАДИ ОРГАНІЗАЦІЇІ СУДОВОЇ ВЛАДИ ТА ЗДІЙСНЕННЯ ПРАВОСУДДЯ 3

4. СИСТЕМА СУДІВ ТА СТАТУС СУДДІВ

Система судів 3

Статус суддів 6

5. ПРИЗНАЧЕННЯ СУДДІВ 6

Перше призначення на посаду 8

Безстрокове обрання 9

Підвищення суддів по службі 11

6. ДИСЦИПЛІНАРНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ І ЗВІЛЬНЕННЯ СУДДІВ

Дисциплінарна відповідальність і дисциплінарне провадження 11

Звільнення суддів 12

Висновки щодо призначення і звільнення суддів 15

7. СУДДІВСЬКЕ САМОВРЯДУВАННЯ (СТАТТІ 147 – 160 ЗАКОНОПРОЕКТУ)

Загальні зауваги 15

Інститути суддівського самоврядування 18

Державна судова адміністрація України (Статті 177- 180) 23

Висновки 25

8. РЕКОМЕНДАЦІЇ ЩОДО СУДДІВСЬКОГО САМОВРЯДУВАННЯ 26

9. ЗАГАЛЬНІ ВИСНОВКИ 26

DG-HL (2009) 25

1

1. Вступ

1. В Європі сформувалося загальне розуміння того, що становить верховенство

права, - існування конституційної системи, в якій повноваження різних державних

органів побудовані та обмежені таким чином, щоб держава не могла незаконно

обмежити певне право громадянина. Ці принципи верховенства права знайшли

своє віддзеркалення в юриспруденції Європейського Суду з прав людини (ЄСПЛ)

і, меншою мірою, в юриспруденції Європейського Суду Справедливості (ЄСС).

2. Історично концепція незалежності судової влади народилася на хвилі теорії

Монтеск’є, яка постулювала поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову. З цієї

історичної перспективи очевидно, що незалежне вироблення судового рішення

становить сутність судової незалежності. Починаючи з 19-ого століття європейські

держави розбудовували цю основоположну концепцію в ході власних

конституційних реформ. В кінці 20-ого століття цю ж концепцію в «перехідний

період» взяли на озброєння держави Центральної та Східної Європи. Правові і

судові реформи стали суттєвим складником їхнього перехідного поступу,

створивши підмурівок для соціальних та економічних реформ1: адже лише

надійна правова система може привернути інвестиції, подолати корупцію й

захистити основні права людини.

3. Засадні принципи верховенства права вимагають гарантій незалежності судової

системи. Це передбачає справжній баланс повноважень законодавчої, виконавчої

та судової гілок влади, який забезпечуватиме незалежний статус судових органів.

Незалежність судової влади є передумовою довіри до цієї влади та запорукою

авторитету й успішності судочинства. Незалежне вироблення судового рішення є

суттю незалежності судів і суддів. Відправляючи судочинство і постановляючи

своє рішення, суддя не може керуватись ніким і нічим, крім закону (створеного

відповідно до демократичних принципів) - і власного сумління та відчуття

справедливості. Відтак, кваліфікована й надійна система юстиції та гарантії

незалежності кожного судді є абсолютно необхідними в суспільстві.

1 Утім, потрібна не лише правова і судова реформа; зміни мають також відбутися в культурі й

менталітеті законодавців, суддів та інших суспільних груп.

DG-HL (2009) 25

2

4. Саме з огляду на наведені вище міркування ми оцінимо проект Закону «Про

судоустрій і статус суддів». Окрім тексту законопроекту, ми мали у розпорядженні

Висновок Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанської

комісії) від 20 травня 2007 р. щодо двох попередніх законопроектів, які були

об’єднані в той, що був підданий аналізу, а також документ зі зведеними

рекомендаціями Комітету ВР України з питань правосуддя від 16 липня 2009 р.

При дослідженні законопроекту ми приділяли особливу увагу загальновизнаним

міжнародним принципам стосовно ролі судової влади та її незалежності,

насамперед у світлі ЄКПЛ та юриспруденції ЄСПЛ. Ми також вважаємо дотичними

наступні документи:

• Основні принципи ООН щодо незалежності судових органів (від 29.11.1985);

2

• Рекомендація No. R (94) 12 Комітету міністрів Ради Європи про незалежність, ефективність і роль суддів (від 13.10.1994);

• Європейська Хартія про статус суддів (від 1998 р.);3

• «Хартія суддів у Європі» Міжнародного об’єднання суддів (від 1997 р.) (I.A.J./U.I.M.);

• «Загальна хартія судді» Міжнародної асоціації суддів (від 1998 р.);4

• Висновки ("Avis") Консультативної ради європейських суддів;5

• Бангалорські принципи поведінки суддів (2002 р.)6.

2. Загальні зауваги

5. З точки зору законодавчої техніки не можна не відзначити, що український

законодавець віддає перевагу правовому позитивізму, тобто прагне перелічити чи

згадати всі можливі складники правової норми. Відтак, всі нормативні тексти

мають чималий обсяг і містять елементи, які, можливо, не є необхідними і могли

би бути прописані в підзаконних актах. Один негативний ефект сумнівів не

викликає: практикуючому судді непросто знайти і дізнатися про відповідні норми, а

якщо закон не зазначає, як бути за конкретних обставин у справі (коли відповідні

факти не фігурують у наведеному в законі переліку), суддя просто не може не

розгубитися. Відтак, можна поставити слушне питання, чи Закону про судоустрій і 2 Див. URL:

http://www.abanet.org/rol/docs/judicial_reform_un_principles_independence_judiciary_english.pdf [State: 23-09-2009] 3 Див. URL: http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ccje/textes/docsref_FR.asp [State: 05.01.2007]. 4 Див. Euroiustitia, Volume 1, 1997, і URL: http://www.iaj-uim.org [State: 05.01.2007]. 5 URL:http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ccje/textes/Avis_en.asp [State: 22.12.2007]. 6 URL: http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/judicialprofessions/ccje/textes/DocsRef_en.asp [State: 04.01.2007].

DG-HL (2009) 25

3

статус суддів потрібні такі деталізовані положення, які містяться в Розділі IV

(«Порядок зайняття посади професійного судді суду загальної юрисдикції», Статті

70 – 99) чи в Статті 164, в якій ідеться про право судді взяти позику на житло.

Законодавець закладає ці положення саме в закон (а не, скажімо, в підзаконні

акти), і в цьому контексті постає питання, чи не маємо ми тут справу з так званою

зарегульованістю.

3. Засади організаціїі судової влади та здійснення правосуддя

6. Розділ 1 законопроекту містить положення, в які закладені численні

основоположні принципи щодо судової влади та її побудови. Ці положення в своїй

більшості питань не викликають – хіба що в Статті 2 про завдання суду, у якій

згадані Конституція та закони України, бажано було би додати і згадку про

міжнародні конвенції, що мають для України зобов’язальний характер.

7. Згідно зі Статтею 6, «Звернення до суду громадян, організацій чи посадових осіб,

які відповідно до закону не є учасниками судового процесу, з приводу розгляду

судом конкретних справ не розглядаються, якщо інше не передбачено законом.»

Ми не впевнені в значущості цього положення. Якщо тут малося на увазі, що

звернення не розглядається за відсутності належного статусу особи, що

звертається, або за недодержання інших процесуальних умов, то стаття виражає

те, що є самоочевидним у даному контексті та, відтак, може бути виключене з

тексту закону. Зазначене можна вважати ще одним прикладом надмірного

регулювання, про яке ми зазначали вище, в розділі 2.

4. Система судів

4.1 Організація

8. Стаття 3 в Розділі I (“Засади організаціїі судової влади та здійснення правосуддя”)

описує судову систему України в цілому, а положення Розділу II детальніше

описують утворення, види і склад судів.

9. Що стосується утворення судів, то Стаття 6 Європейської Конвенції про права

людини вимагає, щоби суд був «установлений законом». Як зазначила колишня

Європейська Комісія з прав людини, це означає, що «судова організація в

DG-HL (2009) 25

4

демократичному суспільстві не може залежати від розсуду виконавчої влади, а

має регулюватися прийнятим у парламенті законом.»7

10. З огляду на зазначене запропонований законопроект містить деякі проблемні

елементи. Відповідно до Статті 19 проекту («Порядок утворення судів»), «Суди

загальної юрисдикції утворюються і ліквідовуються Президентом України за

поданням Голови Державної судової адміністрації України.» Отже, законопроект

нібито віддає утворення та ліквідацію місцевих, апеляційних, вищих

спеціалізованих судів і Верховного Суду України8 на розсуд вищому виконавчому

органові – президентові країни.

11. Звичайно, у відповідь можна сказати, що президент наділяється правом

створювати і ліквідовувати суди відповідно до парламентського закону (тобто до

закону, проект якого ми розглядаємо) і що, відтак, для цього існуватиме чітка

правова база. Закон також затвердить різні види судів і визначатиме в своїх

положеннях основну структуру судової системи, що обмежуватиме відповідні

дискреційні повноваження президента. Таким чином, закон все ж таки буцімто

відповідатиме вимозі того, щоби суди були «встановлені законом» (див., зокрема,

Статті 17б 21 і 25).9 Але навіть у такому випадку нас дещо турбує те, що основна

норма про утворення (і – що не менш проблематично – про ліквідацію) судів

виглядає такою, що суперечить основному принципу, давно виголошеному

наглядовими органами ЄКПЛ. Навіть якщо насправді цей закон створює

задовільну правову базу в розумінні Статті 6 ЄКПЛ, те, як сформульовано Статтю

19, може створити небажане негативне враження.

12. Було би краще, якби передбачена новим законом система спиралася на принцип

утворення судів відповідно до закону (акту, який приймається парламентом), де

визначаються їхні основні складові, функції, кількість, тощо. Наскільки ми можемо

судити, в цьому відношенні Конституція не забороняє підходу, який відрізнявся би

від того, що сповідується в нинішньому законопроекті, але розуміємо, що це

питання може бути політично чутливим. В будь-якому разі було би краще, якби в

законопроекті всі подальші положення відштовхувалися від засадного принципу,

що суди встановлюються законом. Президент міг би бути «виконавцем» таких

7 Справа Цанд проти Австрії (Zand v. Austria, 7360/76, DR 15, p. 70). Ця давня теза (повторена

Комісією, зокрема, у справі Штірінгера (Stieringer v. Germany, 28899/95, Dec. 25 Nov. 1996) часто цитується в контексті того, яким має бути закон, в юридичних розвідках по Конвенції. Див., наприклад, Harris, O’Boyle et al,, Law of the European Convention on Human Rights, 2009 (2nd. ed.), p. 297; Milano, Le droit à un tribunal au sens de la Convention européenne des droits de l’homme, Dalloz 2006, p. 344.

8 В Статті 17 ці суди названі «судами загальної юрисдикції». 9 Як зазначила Комісія по згаданій вище справі Штірінгера, «Стаття 6.1 не вимагає, щоби

законодавчий орган регулював кожний відповідний аспект спеціально прийнятим законом, якщо законодавчий орган запровадить принаймні організаційні рамки організації судової системи».

DG-HL (2009) 25

5

законів – наприклад, він міг би своїм указом виголошувати, коли набуває чинності

або вступає в силу закон, що створює конкретний суд або групу судів.

13. Судова система виглядає доволі складною, хоча за попередніми законопроектами

була ще складнішою (див. п. 18 Висновку Венеціанської комісії). Передбачено

чотири рівні юрисдикції, хоча схоже, що після касаційного провадження у вищому

спеціалізованому суді Верховний Суд задіюватиметься лише у виняткових

випадках (Стаття 40.2), що на практиці зазвичай означатиме три інстанції

судочинства.10

14. Утім, судова система все одно виглядає аж надто важкою. Оскільки вищі

спеціалізовані суди задумані як касаційні інстанції (іншими словами,

відіграватимуть ту роль, яку зазвичай грає Верховний суд), можна запитати, чи не

варто якось звести два рівня судів (вищі спеціалізовані і Верховний Суд) до одної

інстанції й відтак спростити всю систему, зменшивши бюрократію та

адміністративні тягарі. У цьому випадку роль, якою наділяються вищі

спеціалізовані суди, могла би виконуватися спеціалізованими палатами або

колегіями Верховного Суду, а утворена в іншому складі «Велика палата»

Верховного Суду (на кшталт такої палати в ЄСПЛ) переглядала би справи в

касаційному порядку в особливих випадках. В якості альтернативи (або

додаткового компоненту) можна обміркувати, чи потреба в особливому перегляді

справи за виняткових обставин не могла би бути задоволена порядком, коли

спеціальна касаційна палата або колегія передає справу на розгляд суду в його

повному (пленарному) складі.

15. Слід пам’ятати, щоби дуже складна й громіздка судова система несе в собі ризик

затягування провадження. У світлі стверджувань щодо здійснення провадження

не впродовж розумних строків (в розумінні Статті 6 ЄКПЛ) ЄСПЛ завжди

наголошував, що Конвенція зобов’язує держави «організувати національні судові

системи в такий спосіб, щоби суди могли виконувати всі вимоги (Конвенції),

включаючи розгляд справ у розумні строки»11. Про потребу в ефективності слід

пам’ятати і в контексті інших положень законопроекту; як роз’яснюється в сьомому

розділі цього висновку, занадто складна система суддівського самоврядування

може позбавити багатьох суддів часу, який їм потрібен для виконання основних

суддівських обов’язків.

10 З рекомендацій Комітету ВРУ з питань правосуддя (від 16.07.09) ми зрозуміли, що наразі вищі

спеціалізовані суди є касаційними інстанціями в адміністративному і господарському провадженні, а в цивільному і кримінальному провадженні роль касаційної інстанції грає Верховний Суд.

11 Наприклад, рішення в німецькій справі Süssmann v. Germany від 16 вересня 1966 р., Reports 1996-IV, п. 55.

DG-HL (2009) 25

6

4.2 Статус суддів

16. Розділ III законопроекту називається «Професійні судді, народні засідателі,

присяжні», містить декілька положень про статус суддів, з наголосом на їхню

незалежність (Стаття 49), гарантії недоторканності (Стаття 50) і незмінюваність

суддів (Стаття 55), та визначає деякі основні вимоги (наприклад, українське

громадянство, Стаття 54) до тих, хто хоче стати суддями.

17. Більшість положень Розділу III не унеобхіднюють якихсь коментарів. Утім, нам не

зовсім зрозуміло, що означає положення Статті 49.2, за яким «суддя не

зобов'язаний давати жодних пояснень щодо суті справ, які перебувають у його

провадженні, крім випадків, установлених законом». Що це за передбачені

законом ситуації, у яких судді мають давати такі пояснення? Чи це положення

означає, що в окремих випадках суддю можна змусити розголосити таємницю

нарадчої кімнати? У цьому зв’язку варто згадати, що Висновок No. 3

Консультативної ради європейських суддів рекомендує запровадити інститут

речників, які сприятимуть поширенню інформації від імені судів.

18. Щодо недоторканності ми погоджуємося з Венеціанською комісією (п. 12), що «є

недоречним, коли парламент наділяється якоюсь роллю в позбавленні судді його

імунітету». Якщо парламент збереже подібні повноваження, треба принаймні

подбати про гарантії того, щоби суддю позбавляли імунітету лише за

рекомендацією суддівської спільноти.

5. Призначення суддів

19. Суд мають бути не лише встановлений законом – відповідно до тієї ж Статті 6

ЄКПЛ він має бути «незалежним і безстороннім». У цьому контексті ми також

відсилаємо читача до зазначеного вище у вступі до цього Висновку.

20. Як зазначила Венеціанська комісія, «порядок призначення суддів є основним у

питанні суддівської незалежності в будь-якій системі» (п. 22). Відтак, система

призначення суддів в Україні має закладати в себе незалежність судівництва і

зважати на те, що про це думатиме зовнішній світ.

21. Незалежність означає відсутність залежності від виконавчої влади і політичних

партій. Суди також мають бути незалежними від законодавчого органу в усьому,

крім обов’язку застосовувати прийняті законодавчим органом закони. Хоча

«незалежність» насамперед означає відсутність органічних зв’язків між судовою

владою та іншими гілками влади, про «безсторонність» зазвичай судять у світлі

DG-HL (2009) 25

7

обставин конкретної справи, бо prima facie незалежний суд може діяти

упереджено. Згідно з юриспруденцією ЄСПЛ, брак гарантій незалежності може

легко породити враження одночасної відсутності безсторонності. Відтак, в

нинішньому контексті (як і в інших) можуть виникнути труднощі з проведенням

чіткої демаркаційної лінії між вимогами незалежності та безсторонності (див. п. 82

рішення у справі Салов проти України від 6 вересня 2005 р.). Страсбург вважає,

що при оцінці незалежності (та безсторонності) судового органу треба брати до

уваги «спосіб призначення його членів, термін їхніх повноважень, наявність

гарантій від зовнішнього тиску і те, чи цей орган справляє враження незалежного»

(див., приміром, рішення про прийнятність справи Ninn-Hansen v. Denmark від 18

травня 1999 р.).

22. Згідно з аналізованим законопроектом, повноваження призначати суддів

належать президентові та парламенту. Як точка відліку ця засада проблеми не

становить. Призначення суддів виконавчою владою є прийнятним і навіть

нормальним. Призначення суддів парламентом саме по собі теж не є несумісним

зі Статтею 6 ЄКПЛ чи з ідеєю верховенства права (згадаймо цитоване вище

рішення у данській справі Ninn-Hansen). Однак, треба особливо подбати про те,

щоби при такому порядку призначення визначальним фактором були заслуги

призначуваного, а не якісь політичні чи інші міркування. Рекомендація КМ РЄ No

R(94) наголошує, що у випадках, коли національна система дозволяє призначення

суддів виконавчим органом, в цій системі мають існувати такі гарантії:

I. Спеціальний незалежний або повноважний орган, який дає поради урядові, а уряд

діє відповідно до таких порад, або

II. Право особи оскаржити прийняте рішення в незалежному органі, або

III. Надійний захист органу, який приймає рішення, від неналежного або

протизаконного впливу.

23. Зазначене також mutatis mutandis стосується порядку, коли судді обираються

парламентом. У нас виникають питання щодо того, чи запропонований

законопроект гарантує достатній захист від неналежного політичного впливу.

Зокрема, склад Вищої кваліфікаційної комісії видається дещо проблемним, попри

очевидні покращання відповідних положень законопроекту після появи доповіді

венеціанської комісії (п. 22). Згідно зі Статтею 102 більшість у Вищій

кваліфікаційній комісії становлять судді, але ми все одно хотіли би запитати, чи

мудро і необхідно призначати третину її членів виконавчою та законодавчою

гілками влади? Ми вважаємо, що передбачена законопроектом присутність у

DG-HL (2009) 25

8

Вищій кваліфікаційній комісії членів, призначених президентом, Верховною Радою

і міністром юстиції, породжуватиме серйозні сумніви, принаймні на перший

погляд, щодо незалежності комісії та не відповідатиме принципу розподілу влади.

Ми вбачаємо тут явний ризик того, що на розгляд достоїнств кандидата

впливатимуть якісь політичні міркування.12 Цей ризик більшає в сукупності з

іншими ознаками процесу призначення суддів, на які ми звертали увагу вище, -

це, по-перше, призначення судді спочатку на п’ятирічний термін, і, по-друге, його

обрання на суддівську посаду безстроково.

5.1 Перше призначення на посаду

24. З тексту Статті 82 слідує, що суддю спочатку призначають на п’ятирічний строк,

який, мабуть, передбачається як свого роду випробувальний термін. Ми

погоджуємося з Венеціанською комісією, що «встановлення випробувальних

термінів може підірвати незалежність суддів» (п. 26), хоча випробувальний термін

не є повністю забороненим (наприклад, Статтею 6 Конвенції).13 Проте, термін у

п’ять років не може вважатись прийнятним. Такий термін означає, що в будь-який

проміжок часу доволі значна кількість суддів не матиме певності у власному

майбутньому. Їхнє становище погіршуватиметься тим, що для безстрокового

обрання їм доведеться пройти парламентську процедуру, яка може бути

політизованою або ж сприйматися як політизована сторонніми спостерігачами

(див. також нижче п. 5.2). Ми вважаємо, що передбачена законопроектом система

залишає уперше призначених суддів протягом тривалого часу в ситуації, коли

вони не мають достатніх гарантій від зовнішнього тиску, – або ж, принаймні, коли

може створюватися враження політичного тиску на таких суддів.

25. Якщо ж випробувальний термін справді є неодмінним, він, на нашу думку, не має

перевищувати два роки. Оскільки Стаття 126 Конституції передбачає перше

призначення судді на п’ять років, безстрокове призначення на посаду по

12 Вплив політиків на призначення суддів не можна назвати явищем, що геть не властиве іншим

країнам, але на міжнародній арені намітилася тенденція до зменшення такого впливу. Див. публ. Heuschling, Why Should Judges be Independent? («Чому судді мають бути незалежними?») у збірці Constitutionalism and the Role of Parliaments («Конституціоналізм і роль парламентів») (Ziegler, Baranger & Bradley, eds.), Oxford and Portland 2007, сс. 199 і 218 ("Вплив політиків на призначення суддів не зник повністю, але поступово слабне»).

13 Див. справу Stieringer v. Germany (прим. 7 вище), де Комісія зазначила: «той факт, що лише через потреби в професійній підготовці судді впродовж періоду, який здебільшого не перевищує три роки, можуть бути зняті з посади судовими органами, не виправдовує висновку, що їхня об’єктивна незалежність більш не існує».

DG-HL (2009) 25

9

завершенні цього терміну має бути сформульоване в законі як основна норма,14

відступ від якої буде можливим лише за умов, подібних до тих, що уможливлюють

звільнення безстроково обраного судді. Менш тривалий випробувальний термін (в

цілях навчання і для проведення оцінки придатності кандидата на суддівську

посаду) міг би бути вбудований у систему окремими нормами закону.

5.2 Безстрокове обрання

26. Як уже зазначалося, наділення парламенту повноваженням призначати суддів per

se не є несумісним із принципом незалежності суддів. Утім, ми вслід за

Венеціанською комісією (пп. 27 – 31) дуже стурбовані щодо процедури обрання,

яка ризикує стати вельми політизованою. Ця процедура може здаватись

демократичною на перший погляд, але порядок опитування суддів

парламентарями може створити враження, що судді залежать від поглядів

законодавців у спосіб, який не відповідає принципові поділу влади в

демократичному суспільстві. Незалежність суддів означає, що судді мають

почуватись вільними виносити рішення, які не будуть популярними серед

політиків або не подобаються певним особам. На деяких суддів перспектива

відповідати на запитання політиків, яким не подобаються постановлені суддями

рішення, або перспектива потрапити під град «звернень» громадян та інших

(Стаття 87), що образилися на рішення суддів, може справити охолоджуючий

ефект - і відтак вплинути на суддівську незалежність. Навіть тоді, коли судді

дійсно незалежно виконують свої обов’язки, у сторонніх можуть виникнути сумніви

щодо їхньої об’єктивної незалежності: те, що суддя матиме працювати під

загрозою не менш політизованої процедури звільнення (детальніше див. п. 6

нижче), створюватиме образ суддівської спільноти, яка так чи інакше залежить від

милості політичних сил, що суперечить принципу незалежності суддів. Враження,

що в систему не закладені гарантії від неналежного зовнішнього впливу,

посилюється в разі існування п’ятирічного випробувального періоду, який передує

заступленню судді на посаду безстроково.

27. Призначення судді на посаду безстроково можна порівняти з підвищенням по

службі. В уже згадуваній Рекомендації No R (94) 12 сказано, що «Всі рішення

стосовно професійної кар'єри суддів повинні мати в основі об'єктивні критерії; як

обрання, так і кар'єра суддів повинні базуватись на заслугах, з урахуванням їхньої

14 Знову див. матеріали справи Stieringer v. Germany (прим. 7), де описано тодішню німецьку систему і

зазначається, що «судді, призначені на випробувальний термін, мають отримувати безстрокове призначення не пізніше, ніж через п’ять років перебування на суддівській посаді».

DG-HL (2009) 25

10

кваліфікації, чеснот, здібностей та результатів їхньої праці.» Це означає, що

політичні чи інакші міркування неприпустимі. Пропонований законопроект змушує

зовнішнього спостерігача запідозрити, що політичні міркування все ж таки мають

місце при призначенні українських суддів на посади.

28. Ми вважаємо, що процедура призначення судді на посаду безстроково справді

підлягає перегляду. Треба посилити незалежність Вищої кваліфікаційної комісії

суддів. Можна також піти шляхом, який запропонувала Венеціанська комісія (п.

23), вважаючи, що окрема Вища кваліфікаційна комісія не потрібна і що її

повноваження слід віддати Вищій раді юстиції, більшість у якій складатимуть

судді. В будь-якому випадку останнє слово має належати незалежному органові,

помітну більшість у якому становитимуть судді та в якому краще не було би

представників президента, парламенту та уряду; натомість, роль парламенту як

задіяного в призначенні суддів органу мала би бути, як повелося в інших країнах,

більш формальною, навіть символічною, з можливістю втручання лише за справді

виняткових обставин. У дусі зазначеного ми пропонуємо, щоби положення про

опитування кандидата на пленарному засіданні парламенту було виключене із

законопроекту і щоби запропоновані Вищої кваліфікаційною комісією кандидати

проходили співбесіду в профільному комітеті Верховної Ради, подібно до того, як

кандидати в судді ЄСПЛ проходять співбесіди в одному з підкомітетів ПАРЄ.

Звернення громадян і юридичних осіб (Стаття 87) взагалі не повинні відігравати

жодної ролі в порядку обрання суддів.

29. Ми вважаємо, що законопроект потребує радикальних змін для досягнення його

відповідності європейським стандартам. Нам видається, що такі зміни не є

неможливими, оскільки Стаття 128 Конституції передбачає регулювання порядку

призначення суддів законом. Ми занепокоєні тим, що той порядок, який

пропонується в дослідженому законопроекті, негативно вплине на репутацію

України як держави, що спирається на принцип верховенства права, одним із

складників якого є незалежне судівництво.

30. Підсумовуючи викладене вище, зазначимо, що роль Верховної Ради має бути

радше церемоніальною: вищий представницький орган українського народу

придасть урочистості призначенню суддів, демократично легітимізує статус судді

та символізуватиме зв’язок між законодавчою і судовою владами попри розподіл

повноважень між ними. Утім, основна роль в обранні суддів має бути довірена

незалежному органу, в складі якого переважатимуть судді (Вищій кваліфікаційній

комісії або Вищій раді юстиції іншого складу), який висуватиме рекомендації,

котрим слідуватиме Верховна Рада. При цьому парламенту слід залишити

DG-HL (2009) 25

11

можливість не підтримати рекомендовану кандидатуру, але лише за виняткових

обставин і тільки кваліфікованою більшістю (наприклад, 80 %) голосів.

5.3 Підвищення суддів по службі

31. Розділ V законопроекту (Статті 94 - 110) присвячений кваліфікаційній атестації

професійних суддів. Відповідні положення начебто закладають основи

прийнятного порядку, за умови, що кваліфікаційні комісії гарантуватимуть

справедливу процедуру. У цьому відношенні ми пошлемося на зазначене в

попередньому розділі цього висновку щодо потреби в підсиленні суддівської

складової Вищої кваліфікаційної комісії або її заміни Вищою радою юстиції з

інакшим складом.

6. Дисциплінарна відповідальність і звільнення суддів

6.1 Дисциплінарна відповідальність і дисциплінарне провадження

32. Ми із задоволенням відмічаємо, що кілька критичних зауважень Венеціанської

комісії (п. 34 і далі) нібито були взяті до уваги. Відтак, Стаття 111 нинішнього

законопроекту не згадує деякі підстави дисциплінарного провадження (на кшталт

очевидно некваліфікованого рішення у справі або систематичного ігнорування

позиції вищих судів щодо застосування правових норм (див. п. 34 висновку

Венеціанської комісії), які фігурували в попередньому законопроекті.

33. Нинішній законопроект також містить положення про право судді на представника

(Стаття 114.8), яке начебто не передбачалося раніше (див. п. 36 матеріалу

Венеціанської комісії), і про право оскаржити рішення у дисциплінарній справі в

суді (Стаття 117.4). Однак, у нас все одно залишається враження, буцімто права

членів Дисциплінарної комісії грають більшу роль, ніж право «обвинуваченого»

(тобто відданого під дисциплінарне провадження) на захист. Правам членів

Дисциплінарної комісії присвячено цілу деталізовану Статтю (а саме Статтю 124),

а правам судді, щодо якого розглядається питання про притягнення до

дисциплінарної відповідальності, присвячений лише один параграф Статті 114.

Що ж стосується права оскаржити рішення Дисциплінарної комісії в суді, то в

законопроекті не зазначено, який суд або суди можуть розглянути таку справу і чи

існують в цьому відношенні якісь обмеження. Чи суд найнижчої інстанції може

розглядати рішення по дисциплінарній справі проти судді Верховного Суду? Нас

DG-HL (2009) 25

12

справді вражає надто загальний характер розкриття цього важливого аспекту –

особливо на тлі дуже детально розписаних інших частин законопроекту.

34. Вкрай незадовільною нам видається і розмитість вислову «аморальні дії» в

переліку підстав притягнення до дисциплінарної відповідальності (звичайно, в

законопроекті є й загальна вимога щодо врахування «характеру дисциплінарного

проступку», в Статті 115.2). Нам також складно збагнути, чому президент,

Верховна Раді і міністр юстиції наділяються правом призначати членів

Дисциплінарної комісії суддів (Стаття 119). У нас склалося враження, що така

позиція, згідно з якою виконавча і законодавча влада мають завжди бути

представлені в органах, де вирішальною має бути думка суддів, свідчить про

певною мірою викривлене розуміння «противаг і стримувань».

35. Відтак, ми вважаємо, що Дисциплінарна комісія суддів України (Стаття 118) не

повинна включати членів, призначених президентом, парламентом і міністром

юстиції. Хоча за п. 2 члени Кабінету міністрів і народні депутати не можуть бути

членами комісії, присутність у комісії осіб, які «представляють» виконавчу і

законодавчу гілки влади, зазіхає на розподіл владних повноважень у державі в

спосіб, який, на нашу думку, не є сумісним із принципом незалежності судової

влади. З іншого боку, ми вважаємо, що включення до складу Дисциплінарної

комісії особи від з’їзду адвокатів України і особи, яка призначається Радою

юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ України, є не просто

прийнятною, а навіть дуже доброю ініціативою, бо залучає дві важливі причетні

групи з легітимним інтересом до судочинства і якості правосуддя.

6.2 Звільнення суддів

36. Розділ VIII законопроекту стосується звільнення професійних суддів суду

загальної юрисдикції та дотичних питань. Підстави звільнення начебто включають

як карні вчинки (як засудження судді за злочин, Стаття 135), так і обставини, які не

мають жодного відношення до подібних вчинків (як досягнення пенсійного віку,

Стаття 131). Цей розділ законопроекту виграв би від чіткішого розділення його

розробниками двох видів обставин звільнення суддів, за яких і порядок звільнення

теж міг би бути різним. Якщо ми все правильно зрозуміли, то суддя, який хоче піти

у відставку через засвідчене лікарями погіршення здоров’я (Стаття 132) підлягає

звільненню в тому ж порядку, що засуджений за злочин колега. Постає розумне

питання, чи такий порядок є необхідним і правильним.

37. Відповідно до Статті 129, «Суддя суду загальної юрисдикції звільняється з посади

органом, який його обрав або призначив, … за поданням Вищої ради юстиції».

DG-HL (2009) 25

13

38. Це положення породжує проблеми. Як зазначалося вище, призначення суддів

виконавчою структурою (президентом або урядом) є прийнятним і навіть

нормальним; навіть призначення суддів парламентом як таке не є несумісним зі

Статтею 6 ЄКПЛ або поняттям верховенства права (див. цитоване вище рішення

у справі Ninn-Hansen). Кінець кінцем, судді ЄСПЛ теж обираються

парламентським органом – ПАРЄ.

39. Утім, зі звільненням суддів справи обстоять зовсім інакше. Незалежність суду

перш за все означає незалежність від виконавчої та законодавчої влад (і,

звичайно, від політичних партій). Якщо призначення суддів виконавчим органом

не загрожує такій незалежності (яка насамперед потрібна після заступлення до

виконання суддівських функцій), повноваження виконавчого і/ або законодавчого

органу звільнити суддю викликає занепокоєння.15 Оскільки основну дотичну норму

(або принцип) закладено в Конституцію (Стаття 126), в законі, який готується,

навряд чи можливо стати на зовсім інакшу позицію. За таких обставин ще більш

зростає важливість закладення до закону додаткових гарантій незалежності

судівництва. Ми перш за все маємо на увазі питання звільнення (Верховною

Радою) безстроково обраних суддів – хоча деякі з відповідних міркувань також

поширюються і на інших суддів та їхнє звільнення.

40. Додаткові гарантії могли би стосуватись 1) підстав звільнення суддів, 2) порядку

розгляду цього питання в органі, який приймає рішення (у Верховній Раді), і 3)

порядку прийняття рішення у цьому органі (простою чи кваліфікованою

більшістю).

41. Деякі з викладених у законопроекті підстав звільнення визначені надто розмито

або надто широко, і ми погоджуємося з критичними зауваженнями венеціанської

комісії щодо попереднього законопроекту (п. 45 Висновку). Справді, можна

поставити слушні питання, чи порушення будь-яких вимог щодо роботи за

сумісництвом або набрання сили будь-яким обвинувальним вироком (Стаття 135)

незалежно від характеру правопорушення (що як це було просте перевищення

швидкості?) має бути достатньо для звільнення судді, що начебто слідує зі Статті

133. В окремих випадках наявність якоїсь підстави завжди тягне за собою

15 Слід зазначити, що хоча британський парламент зберіг історичні повноваження звільняти суддів, на

практиці ці повноваження ніколи не застосовуються. Див. публікацію лорда Філіпса оф Ворт-Мейтреверс «Новий Верховний Суд Сполученого Королівства» (Lord Phillips of Worth Matravers, The New Supreme Court of the Untied Kingdom) в книзі Da mihi factum, dabo tibi ius, Supreme Court 1809-2009, Helsinki 2009, сс. 15 і 18 ("Хоча судді призначалися Королем і застосовували повноваження, делеговані Королем, вони швидко стали принципово незалежними. Це закріпив Парламент у 1700 році, прийнявши закон, за яким суддя перебуває на посаді стільки, скільки веде себе належним чином, і може бути знятий з посади тільки в разі згоди на це обох палат Парламенту. За всю історію жоден суддя вищого суду не був знятий з посади. Незалежність суддів є головною запорукою верховенства права»).

DG-HL (2009) 25

14

звільнення судді (як у Статті 133), а в інших випадках (Стаття 134) лише «може»

призвести до звільнення (Стаття 134) і відтак начебто віддає рішення на розсуд

органу, що приймає рішення.

42. Що ж до процедури, то розслідування в парламенті, з вірогідністю непростих

запитань від народних депутатів (Стаття 143.4) і перевіркою «звернень

громадян», створює враження, що увесь цей процес набуде політизованого

характеру і, як наслідок, не відповідатиме тому положенню, що його обіймають

судді. Якщо все це поєднується з аналогічними процедурами під час

безстрокового обрання (що критикувала Венеціанська комісія в пп. 27-28 свого

Висновку і про що ми висловили нашу думку вище), то виникають сумніви

відносно того, чи система дійсно сприяє створенню «гарантій від зовнішнього

тиску» і «сприйняттю суду як незалежного органу» відповідно до юриспруденції

ЄСПЛ. Сама можливість такої процедури може мати «охолоджуючий ефект» на

роботу окремих суддів і відтак впливати на їхню незалежність або ж породжувати

негативні враження щодо незалежності судів. На нашу думку, центром тяжіння

того розслідування, яке може призвести до звільнення судді, має стати відповідна

процедура у Вищій раді юстиції, а Верховна Рада мала би грати більш пасивну

роль, затверджуючи вже прийняте рішення. Якщо Вища рада юстиції

складатиметься з представників судової влади і якщо процедура, що передує

звільненню судді, нагадуватиме судове провадження, про всю систему можна

буде сказати, що вона відповідає вимогам верховенства права, однак за умови,

що роль Верховної Ради обмежиться до прийняття суто формального рішення і не

передбачатиме тих дізнавальних повноважень, якими вона наділяється відповідно

до обговорюваного законопроекту. Як і у випадку з безстроковим обранням суддів,

слухання питання у Верховній Раді має обмежитись рівнем профільного комітету.

43. Однак, за Статтею 131 Конституції більшість у Вищій раді юстиції складають не

судді. Це аж ніяк не є задовільним і, сподіваймося, буле виправлене в ході

майбутніх конституційних реформ. Якщо ж так не станеться, одним із варіантів

наближення порядку обрання суддів до принципу незалежності суддів могла би

стати норма закону, за якою будь-яке подання про звільнення (або про відмову в

безстроковому обранні) подавалося би на затвердження до Верховного Суду.

Багато аргументів можна було би навести і на користь того, щоби суддю могло

бути звільнено лише за рішенням суду.

44. Нарешті, якщо законодавчий орган країни збереже повноваження звільняти

суддів, можна розглянути можливість (принаймні в окремих випадках – приміром,

якщо ВРЮ не була одностайною щодо звільнення судді) прийняття відповідного

рішення у Верховній Раді кваліфікованою більшістю (наприклад, 4/5) голосів.

DG-HL (2009) 25

15

6.3 Висновки щодо призначення і звільнення суддів

45. Передбаченій законопроектом процедурі призначення і звільнення суддів властиві

серйозні недоліки. Нас турбує те, що пропонована роль Верховної Ради в порядку

звільнення суддів (а також при обранні суддів безстроково) несумісна з принципом

незалежності судової влади, і прийняття такого законодавства може мати

негативний ефект для України. Як зазначено у Висновку No 1 (2001)

Консультативної ради європейських суддів про незалежність судової влади і

незмінюваність суддів, судова система має бути незалежною від виконавчої та

законодавчої гілок влади, «що передбачає свободу від неналежних зв’язків з

відповідними органами та від їхнього впливу» (п. 11). Передбачена

законопроектом роль Верховної Ради як у процедурі обрання, так і в процедурі

звільнення суддів створює враження сам таких неналежних зв’язків і впливів, що

негативно впливає на незалежність судівництва в цілому. Точкові зміни окремих

норм можуть не допомогти в усуненні проблеми; натомість варто замислитись над

доцільністю перегляду всієї системи.

7. Суддівське самоврядування (Статті 147 – 160 законопроекту)

7.1 Загальні зауваги

46. Проект закону «Про судоустрій і статус суддів» містить детальні положення щодо

суддівського самоврядування, якому присвячені Статті з 147 по 160 в Розділі IX.

Цей Розділ складається з двох глав – «Загальні засади суддівського

самоврядування» і «Збори суддів та конференції суддів». В Статті 147.1

передбачено, що «Для вирішення питань внутрішньої діяльності судів в Україні діє

суддівське самоврядування, тобто самостійне колективне вирішення зазначених

питань професійними суддями».

47. Згідно зі Статтею 147.2, «Суддівське самоврядування є однією з найважливіших

гарантій забезпечення самостійності судів і незалежності суддів». Більш того, далі

зазначається, що «Діяльність органів суддівського самоврядування має сприяти

створенню належних організаційних та інших умов для забезпечення нормальної

діяльності судів і суддів, утверджувати незалежність суду, забезпечувати захист

суддів від втручання в судову діяльність, а також підвищувати рівень роботи з

кадрами у системі судів.»

DG-HL (2009) 25

16

48. Згідно зі Статтею 147.3, «До питань внутрішньої діяльності судів належать

питання організаційного забезпечення судів та діяльності суддів, соціальний

захист суддів та їхніх сімей, а також інші питання, безпосередньо не пов'язані зі

здійсненням правосуддя.»

49. Нарешті, Стаття 147.4 згадує завдання суддівського самоврядування, до яких

віднесені участь у визначенні потреб кадрового, фінансового, матеріально-

технічного та іншого забезпечення судів, розгляд питань, дотичних до

призначення та дисциплінарного провадження щодо суддів, заохочення суддів,

забезпечення організаційної єдності функціонування органів судової влади, захист

від втручання в їхню діяльність та здійснення контролю за організацією діяльності

судів.

50. З одного боку, суддівське самоврядування, відповідно до його визначення в Статті

147.1, розглядається як один із основних складників захисту одного з ключових

принципів судової влади – принципу незалежності судівництва. Суддя має бути не

тільки вільним від впливу інших гілок влади (інституціональна незалежність), але й

щодо суспільства. Більш того, кожний окремий суддя має бути незалежним при

прийнятті власного рішення (особиста незалежність); тобто, суддя не має

залежати від жодної іншої особи, чи то в судовій системі, чи то за її межами. З

іншого боку, з тексту Статті 147.1 видно, що суддівська незалежність є не єдиною

цінністю, яка захищається концепцією суддівського самоврядування. Таке

самоврядування також має створити належні та ефективні організаційні та інші

умови для діяльності судів і суддів та, відтак, підвищити якість роботи судів і

суддів.

51. Крім того, в законопроекті начебто передбачається щось на кшталт

демократичного контролю суддівської спільноти в цілому над функціонуванням

всієї судової системи. В основі таких законодавчих пропозицій лежала, одночасно

з іншими міркуваннями, ідея обмеження ролі голів судів, які, на думку деяких осіб,

мали забагато влади над звичайними суддями (див. висновок Венеціанської

комісії).

52. Спроба запровадження подібного демократичного контролю має далекосяжні цілі

й нібито не вимагається жодними міжнародно-правовими інструментами стосовно

судової влади (див. Матеріали Венеціанської комісії, Nо. 50, п. 12). Суддівська

незалежність означає, що суддів треба захистити від можливого впливу чи іншого

втручання не лише виконавчих і законодавчих органів держави, засобів масової

інформації, бізнесових структур, громадської думки, тощо, але й від подібного

впливу самої судової системи. Отже, стосунки між суддями і, з іншого боку,

головами судів, вищими радами суддів (якщо такі існують) і Міністерством юстиції

DG-HL (2009) 25

17

мають бути структуровані і регульовані в такий спосіб, щоби сповна забезпечити

незалежність кожного конкретного судді.

53. Загальновизнаним є те, що адміністрування судовою системою має

здійснюватись в межах цієї системи або ж незалежним органом, у складі якого

значною мірою представлені судді, і що так має бути повсюди, де не

сформувалися давні традиції інакшого адміністрування судової системи без

чинення впливу на відправлення правосуддя.16 Таким чином, система

демократичної участі всіх суддів у прийнятті рішень дійсно має сенс (навіть якщо

міжнародні договори такої системи не вимагають), особливо в судовій системі, де

голови апеляційних судів мали значні повноваження (включаючи право підвищити

чи понизити зарплатню) і подеколи цими повноваженнями зловживали. Насправді,

в більшості правових систем багато питань, які є вкрай важливими для

функціонування судової системи (як розподіл робочого навантаження між судами,

рішення про те, які справи слухає суддя, години праці, тощо) вирішуються

старшими суддями, тобто головами судів, а не органами, які демократично

обираються суддями з числа суддів. Європейська Хартія про статус суддів

передбачає процес консультацій із суддями, але не обов’язково їхню пряму

участь у прийнятті таких рішень.17 Якщо така система дійсно зможе захистити

16 Див. Висновки Першої досліджувальної групи Міжнародної асоціації суддів, 2000 р. http: //www.iaj-

uim.org/old/ENG/frameset_ENG.html

“1. Суддівська незалежність означає незалежність від буд-якого зовнішнього впливу на рішення судді в судовій справі, що забезпечує справедливий судовий розгляд справ громадян відповідно до закону. Це означає, що суддя підлягає захистові від можливості тиску чи інакшого впливу виконавчої та законодавчої гілок влади або ж засобів масової інформації, бізнесових утворень, дотичної громадської думки, тощо. Одночасно суддівська незалежність передбачає гарантії від впливу в межах самої судової системи. […] 3. Належне управління судовою системою має створити і забезпечити необхідні умови незалежності суддів. Це включає належну оплату праці та гарантії перебування на посаді. Утім, судді та судівництво в цілому зобов’язані забезпечити ефективність роботи зі справами та використання ресурсів. Серед чинників, які можуть негативно вплинути на незалежність суддів, перебувають завелике навантаження, нестача ресурсів для виконання суддівських функцій і довільність у застосуванні квот, розподілі справ і порядку та критеріях просування по службі. Якщо робота судді якось оцінюється, це має відбуватися в спосіб, який не розхитує незалежність судді. Наприклад, оцінка роботи судді на основі відсотку його рішень, які були скасовані в апеляційній інстанції, може становити певну небезпеку. […] 5. Що стосується взаємин між суддями, з одного боку, і, з іншого боку, головами судів, вищими радами юстиції (якщо вони існують) і міністерством юстиції, то важливо, щоби такі взаємини були належним чином структуровані та регульовані, із забезпеченням відсутності впливу на незалежність конкретного судді. В цьому контексті варто наголосити, що голови судів мають бути суддями. Більш того, адміністрування судової системи завжди має здійснюватися самою судовою системою або незалежним органом із значним представництвом суддів, принаймні у тих випадках, якщо у країні не сформувалися інакші традиції ефективного судового адміністрування без впливу на виконання судових функцій».

17 «Через своїх представників і власні професійні об’єднання судді дотичні до рішень, які стосуються адміністрування судової системи та визначення його ресурсів і розподілу цих ресурсів на національному й місцевому рівнях. Аналогічно із суддями проводяться консультації щодо планів внесення змін до законів про статус суддів чи перегляду умов винагородження їхньої праці та соціального забезпечення» (Стаття 1.8).

DG-HL (2009) 25

18

суддівську незалежність і уможливити та посилити ефективне функціонування

судової системи в цілому, цю систему слід запровадити або, якщо вона вже існує

на практиці (нехай без відповідних положень у законі), зберегти.18

7.2 Інститути суддівського самоврядування

54. В статті 148 виголошені чотири організаційні форми суддівського самоврядування:

• Збори суддів;

• Конференції суддів;

• З’їзд суддів України;

• Рада суддів України;

• Крім того, деякі з цих органів можуть утворювати власні виконавчі органи

(наприклад, з’їзд суддів України).

a) Збори суддів

55. Збори суддів замислені як зібрання суддів відповідного суду, на яких мають

обговорюватися питання внутрішньої діяльності цього суду та приймаютися

колективні рішення з обговорюваних питань (Стаття 149.1). Такі збори мають

проводитися в судах усіх чотирьох рівнів. Загальна норма передбачає скликання

зборів головою відповідного суду або з власної ініціативи, або за вимогою третини

загальної кількості суддів цього суду (Стаття 149.2). За Статтею 149.5 збори

суддів мають обговорювати питання, що стосуються внутрішньої діяльності суду

та його апарату, і приймають з цих питань рішення, які є обов'язковими до

виконання. Вони також мають заслуховувати звіти суддів, які обіймають

адміністративні посади, і звіти керівника апарату суду.

18 “Однак, ситуацію можна негайно і суттєво змінити на краще, поклавши край політичним впливам

на судову систему і активізувавши дії органів суддівського самоврядування і Верховного Суду України щодо захисту незалежності суддів. Позитивним прикладом реалізації такої можливості є низка змін у порядку призначення голів судів та їхніх заступників. У відсутність відповідних законів Рада суддів України послалася на Конституцію України і взяла на себе такі функції. Результати дослідження суддівської незалежності в 2008 р. показали помітне зменшення впливу політиків на цей аспект судочинства у порівнянні з попереднім роком. Більш того, відсутність маніпуляцій при призначенні суддів на адміністративні посади в судах створило здоровіший клімат відносно незалежності суддів безпосередньо в судах. Опитані судді, прокурори і адвокати вважають, що рівень поваги голів судів до незалежності конкретних суддів зріс на 15 – 20 %, а вплив голів судів на професійну кар’єру суддів зменшився аналогічно значною мірою. Експерти припускають, що зменшення політичного тиску на Вищу раду юстиції (навіть за відсутності поправок до Конституції щодо її складу) призвело до зростання довіри до цього важливого конституційного органу та до його діяльності».

Моніторинг суддівської незалежності в Україні. 2008 р. Під ред. А. Алексєєва. Центр суддівських студій, Київ, 2008 р., с. 3.

DG-HL (2009) 25

19

56. Більш того, збори суддів мають затверджувати порядок утворення колегій суддів

для розгляду судових справ, порядок визначення головуючого на засіданні та

порядок заміщення суддів у разі відсутності. Збори також мають затверджуювати

порядок і графік надання відпусток суддям (Стаття 149.5.4). Збори суддів місцевих

і апеляційних судів мають відбуватися принаймні раз у шість місяців, а збори

суддів Верховного Суду і вищих спеціалізованих судів – не менш ніж раз на рік.

Збори суддів Верховного Суду України та вищого спеціалізованого суду можуть

також вносити пропозиції на розгляд з’їзду суддів України та обирати делегатів на

цей з’їзд (Стаття 150.5.1). Відповідно до Статті 150.4 збори суддів Верховного

Суду та вищого спеціалізованого суду «обговорюють питання, що стосуються

внутрішньої діяльності суду або роботи конкретних суддів чи працівників апарату

суду, та приймають з цих питань рішення, що є обов'язковими для суддів даного

суду.» Ми виходимо з припущення, що слова «робота конкретних суддів»

означають навантаження, тощо, окремих суддів, але не рішення, які вони

постановляють у справах, бо інакше це положення порушувало би принцип

незалежності судді від його колег (див. Бангалорські принципи або Висновки

Першої досліджувальної комісії МАС, згадані в попередніх примітках). Збори

суддів наділені вельми великими повноваженнями. Вони можуть подавати

пропозиції щодо розв’язання питань у відносинах між судовою владою та іншими

органами державної влади та вносити пропозиції щодо законодавства.

b) Конференції суддів

57. Конференціям суддів присвячені Статті 152 – 154 законопроекту. Конференції

суддів визначені як зібрання представників суддів (делегатів) відповідних судів, на

яких обговорюються питання діяльності цих судів та приймаються колективні

рішення з обговорюваних питань. В цьому контексті виникає питання щодо

розмежування повноважень конференцій і зборів суддів, бо з тексту

законопроекту не ясно, чиє рішення переважить в разі існування різних позицій

щодо діяльності суду. Крім того, конференції суддів мають заслуховувати звіти

створених ними виконавчих органів і відповідних управлінь ДСА України та

заслуховувати звіти членів відповідної територіальної кваліфікаційної комісії

суддів про їхню роботу в складі комісії. Подібно до зборів суддів, конференції

суддів можуть подавати пропозиції в інші державні органи. Конференція суддів

обирає делегатів на з’їзд суддів України (Стаття 152.8). Конференція суддів може

приймати рішення, що є обов'язковими для відповідної ради суддів і суддів

відповідних судів (Стаття 152.3).

DG-HL (2009) 25

20

58. Згідно зі Статтею 152.4, конференція суддів визначає кількісний склад ради суддів

України і обирає його членів. З іншого боку, Стаття 159 гласить, що Рада суддів

України обирається з’їздом суддів України. Отже, із законопроекту не ясно, хто

має повноваження обирати членів Ради суддів.

59. З контексту законопроекту складається враження, що конференції суддів існують

лише на рівні місцевих судів і апеляційних судів. У Верховному Суді та вищих

спеціалізованих судах один орган – збори суддів – начебто виконує ті ж функції,

які в судах першої та другої інстанцій виконуються двома органами – зборами і

конференціями суддів.

60. Конференція суддів вважається повноважною, якщо в її роботі беруть участь

принаймні дві третини загальної кількості делегатів. На конференції можуть бути

присутні також судді, які не є делегатами конференції (Стаття 154.1). Делегати

конференції обираються зборами суддів (Стаття 154.2). Конференція суддів має

проходити принаймні раз на рік (Стаття 153.1). В роботі конференції суддів

можуть брати участь представники органів державної влади, органів місцевого

самоврядування, навчальних та наукових закладів, правоохоронних органів і

громадських організацій. Голосувати можуть лише делегати (Стаття 154.7). Згідно

з положенням Статті 159.2 Раду суддів обирає з’їзд.

c) З’їзд суддів України

61. З’їзд суддів України є найвищим органом суддівського самоврядування (Стаття

155.1). Він заслуховує звіт Ради суддів України про виконання завдань органів

суддівського самоврядування, стан фінансування та організаційного забезпечення

діяльності судів. Відповідно до Статті 156.1 з’їзд проводиться раз на три роки.

Його скликає Рада суддів України. Позачерговий з'їзд суддів України може бути

скликаний також на вимогу не менше однієї третини конференцій суддів або на

вимогу зборів суддів Верховного Суду України. В роботі з'їзду суддів України може

брати участь велика кількість запрошених - Президент України, народні депутати

України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, члени Вищої

ради юстиції, представники Кабінету Міністрів України, інших органів державної

влади, представники навчальних і наукових закладів та установ, громадських

організацій, інші особи (Стаття 156.3).

62. Нам не ясно, чи ці особи мають право брати повноцінну участь в роботі з’їзду

(хоча, напевно, права голосу вони не мають). Однак, принцип розподілу владних

повноважень у державі нібито підказує, що ці особи повинні мати лише статус

спостерігачів, – за винятків подання спеціального клопотання щодо надання їм

інакших повноважень на з’їзді суддів у певних цілях.

DG-HL (2009) 25

21

63. Якщо Рада суддів не зможе провести з’їзд суддів України на вимогу конференцій

суддів або зборів суддів Верховного Суду (як це передбачається Статтею 156.1),

починає діяти механізм скликання позачергового з’їзду. Як уже зазначала

Венеціанська комісія, експертам важко визначити причину закладення в закон

такого положення. Здається дивним, що законопроект передбачає ситуацію, коли

орган, до складу якого переважно входять досвідчені судді, навмисно зневажить

положенням закону щодо скликання з’їзду суддів. Навіть важко уявити, за яких

обставин питання може постати саме таким чином, – хіба що в контексті якогось

bona fide спору щодо правомочності вимоги скликання позачергового з’їзду. В

такому випадку питання, мабуть, мало ви вирішуватися судовим органом.

64. Делегати з’їзду суддів обираються конференціями суддів місцевих і апеляційних

судів (Статті 152.2.4 і 157.1) і зборами суддів Верховного Суду і вищих

спеціалізованих судів (Статті 150.5.2 і 157.1). Збори суддів Конституційного Суду

України обирають на з’їзд трьох делегатів.

65. Повноваження з’їзду суддів України дуже осяжні. Він може призначати і звільняти

суддів КСУ, відповідно до Конституції та законів (Стаття 155.2.3), призначає членів

ВРЮ та може приймати рішення про припинення їхніх повноважень

(Стаття.155.4), може призначати членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів

України (Стаття 155.2.5) і Дисциплінарної комісії суддів України і може приймати

рішення, що є обов'язковими для всіх органів суддівського самоврядування та всіх

професійних суддів (Стаття 155.3). Це право приймати рішення, обов’язкові для

всіх професійних суддів, треба сформулювати таким чином, щоби воно

забезпечувало його сумісність із незалежністю кожного конкретного судді.

66. Крім того, з’їзд суддів України заслуховує звіти Ради суддів України та її

представників у різних інших органах. Він також заслуховує звіти глави ДСА

України – виконавчого органу, покликаного забезпечувати роботу судів. З’їзд

суддів може висловити недовіру голові Державної судової адміністрації України

(Стаття 155.2.2).

d) Рада суддів України

67. Стаття 159 передбачає, що в період між з'їздами суддів України вищим органом

суддівського самоврядування є Рада суддів України. Рада суддів обирається

з'їздом суддів України (Стаття 159.2). Рада суддів організовує контроль за

виконанням рішень з'їзду, а також вирішує питання про скликання з'їзду. (Стаття.

159.5). Рада суддів також здійснює контроль за організацією діяльності судів та

діяльністю Державної судової адміністрації України, заслуховує інформацію голів

судів і посадових осіб Державної судової адміністрації України про їхню діяльність

DG-HL (2009) 25

22

(Стаття 159.6.3) і розглядає питання правового і соціального захисту суддів

(Стаття 159.6.2).

68. Рада суддів може подавати пропозиції щодо вирішення питань діяльності судів до

органів державної влади. Рішення Ради суддів є обов'язковими для всіх органів

суддівського самоврядування, а також суддів, які обіймають адміністративні

посади в судах (тобто, голів і заступників голів судів). Рішення Ради суддів може

бути скасоване з’їздом суддів України (Стаття 159.7).

69. Рада суддів складається з 33 членів, які обираються з’їздом суддів по квотах,

установлених щодо всіх судів. Кандидатури висуваються конференціями і

зборами суддів, а також окремими делегатами з’їзду. Рада суддів обирає собі

голову, заступника голови, секретаря і президію. Рада суддів виконує наступні

функції та завдання (Стаття 159.6):

- розробляє та організовує виконання заходів щодо забезпечення

незалежності суддів, поліпшення стану організаційного забезпечення

діяльності судів;

- розглядає питання правового захисту суддів, соціального захисту суддів та

членів їхніх сімей і приймає відповідні рішення з цих питань;

- здійснює контроль за організацією діяльності судів та діяльністю Державної

судової адміністрації України, заслуховує інформацію голів судів і посадових

осіб Державної судової адміністрації України про їх діяльність;

- розглядає скарги суддів на голів судів, їх заступників, голів судових палат,

інших посадових осіб, а також інші повідомлення суддів про загрозу їх

незалежності та за наслідками вживає розгляду відповідних заходів,

повідомляє відповідні органи державної влади про підстави для

кримінальної, дисциплінарної чи іншої відповідальності, оприлюднює заяви

від імені суддівського корпусу про факти порушення незалежності судді,

звертається до міжнародних організацій з відповідними повідомленнями

тощо;

- затверджує нормативи з завантаженості суддів у судах усіх рівнів;

- заслуховує звіти про роботу членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів

України і Дисциплінарної комісії суддів України;

- звертається з пропозиціями щодо вирішення питань діяльності судів до

органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

- має право зупиняти рішення рад суддів, що не відповідають Конституції та

законам України чи суперечать рішенням з'їзду суддів України, і

- зупиняє повноваження суддів (Стаття 146.1).

DG-HL (2009) 25

23

70. Всі ці повноваження дійсно дуже потужні, і оскільки Рада суддів являє собою

постійно діючий орган, а з’їзд проходить лише раз у три роки, неважко

передбачити, що реальна влада скоріш належатиме Раді суддів (а точніше, її

президії), а не з’їздові суддів.

71. Як уже зазначала в своїх висновках Венеціанська комісія, обговорюваний

законопроект закладає дуже складну організацію системи суддівського

самоврядування – таку складну, що подеколи вона просто спантеличує. Деякі

схожі та навіть однакові функції віднесені до повноважень аж трьох органів –

зборів, конференцій і Ради суддів, і рішення кожного з цих органів є обов’язковими

(див. положення Статей 149.5.1 (збори суддів), 152.2.1 (конференції суддів) і

159.6.3 (Рада суддів), всі стосовно «діяльності судів»). При тому, що в

законопроекті є положення про пріоритет рішення Ради суддів як вищого органу,

можливості для внутрішньої дипломатії та маневрів видаються справді

величезними.

72. Більш того, хоча prima facie вся система здається вкрай демократичною,

існування низки органів зі схожими чи навіть однаковими функціями розмиває

авторитет кожного з таких органів. В таких умовах треба буде якнайретельнішим

чином подбати про те, щоби система, котра на перший погляд сприймається як

дуже демократична, на практиці не породила вельми слабкі інститути, рішення

яких скасовуватимуться потужнішими утвореннями в державі.

73. Отже, виникають підстави замислитися над тим, чи не буде відверто доцільнішим

переглянути всю систему суддівського самоврядування й створити незалежну

Вищу судову раду, в якій переважатимуть судді (за взірцем, наприклад, Угорської

вищої ради суддів). Як наголошує Венеціанська комісія, найкращий захист

суддівської незалежності, як усередині, так і ззовні, може бути забезпечений

вищою судовою радою, у відповідності з основними міжнародними стандартами,

які стосуються незалежності судової системи.

7.3 Державна судова адміністрація України (Статті 177- 180)

74. Суддівське самоврядування не буде спроможним без само-адміністрування, і в

цьому контексті треба торкнутися ще одного утворення, яке згадується в

законопроекті. Повноваження Державної судової адміністрації України дуже

широкі (Стаття 177). Цей центральний орган виконавчої влади здійснює

організаційне забезпечення діяльності судів загальної юрисдикції (крім

Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів). Посадові особи ДСА є

державними службовцями (Стаття 177.3). Положення про Державну судову

DG-HL (2009) 25

24

адміністрацію України затверджується Кабінетом Міністрів України. Голова

Державної судової адміністрації України призначається на посаду і звільняється з

посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України за

погодженням з Радою суддів України.

75. Державна судова адміністрація «вивчає практику діяльності судів, розробляє і

вносить у встановленому порядку пропозиції щодо її вдосконалення» (Стаття

178.2), «забезпечує необхідні умови для підвищення кваліфікації суддів і

працівників апарату судів, створює систему підвищення кваліфікації (Стаття

(178.5), «організовує роботу з ведення судової статистики, діловодства та архіву;

контролює стан діловодства в судах загальної юрисдикції (Стаття 178.7), діє як

головний розпорядник бюджетних коштів (Стаття 178.9), «сприяє Раді суддів

України у визначенні нормативів завантаженості суддів у судах усіх рівнів та

виробленні пропозицій щодо чисельності суддів у відповідних судах» (Стаття

178.20) і т.д.

76. Згадані вище повноваження ДСА дуже осяжні. Очевидно, що вони можуть

зазіхнути на принципи суддівської незалежності та навіть порушити їх у спосіб, що

відверто суперечитиме міжнародним стандартам. Можна було би подумати, що

одною з основних причин запровадження такого особливого утворення була

заміна виконавчої структури судовою, але насправді все було не так, створюваний

новим законом орган є виконавчим органом і може перетворитися на ще одне

міністерство юстиції. Між функціями міністерства юстиції і ДСА треба провести

дуже чітке розмежування. Судова адміністрація мала би бути складовою судової

гілки влади, оскільки суддівське адміністрування є базовим складником

суддівського самоврядування і, як наслідок, складником судової незалежності.

Отже, Державна судова адміністрація має бути контрольована незалежним

органом суддівського самоуправління, як вже рекомендувала Венеціанська

комісія.

77. Ми також не можемо зрозуміти, чому вищі судові органи України мають власну

адміністрацію, яка забезпечує діяльність цих судів (що логічно з точки зору

незалежності судів), а суди загальної юрисдикції (місцеві та апеляційні)

адмініструються виконавчим органом – Державною судовою адміністрацією

(Стаття 177.1). Посадові особи ДСА є державними службовцями (Стаття 177.3),

тобто залежать від виконавчої влади. Така організаційна побудова суперечить

принципам поділу владних повноважень і незалежності судової влади, які

викладені в дотичних європейських і світових документах.

DG-HL (2009) 25

25

7.4 Висновки

78. Існують суттєві сумніви щодо ефективності системи, яка передбачає створення

органів суддівського самоврядування на настільки багатьох рівнях. Масштаби

імовірного залучення суддів до різних форм судової політики видаються вельми

великими. Органи суддівського самоврядування наділяються важливими

функціями, але розпорошення відповідних повноважень серед багатьох утворень

може призвести до заплутаної ситуації, коли різні органи здійснюватимуть

однакові повноваження. За таких умов ефективність будь-якого з таких органів

може бути поставлена під сумнів.

79. Існування цих органів сприйматиметься як потужний чинник розмивання

ефективного управління судами їхніми очільниками - головами й заступниками

голів різних судів, а також штатними посадовими особами органів ДСА. Власне, ці

посадовці мають звітувати й відповідати перед багатьма різними особами. Це

може призвести до того, що, з одного боку, зазначені посадовці взагалі ні перед

ким не відповідатимуть, і, з іншого боку, такі важливі функції, як розписування

справ і формування суддівського навантаження, стануть обов’язками

демократично обраних органів. Ми сумніваємося, що така система зможе діяти

ефективно.

80. Бажання обмежити повноваження голів судів є зрозумілим, а подібне обмеження

навіть буде необхідним з огляду на певну міру зловживання повноваженнями

голів судів у минулому, але навряд чи законопроект торує до цього правильний

шлях. Суцільне виключення голів судів з органів суддівського самоврядування

може створити атмосферу конфронтації. У цьому зв’язку можна розглянути

запропонований Венеціанською комісією варіант, коли голови судів беруть участь

у роботі органів самоврядування, але не мають у них права голосу.

Альтернативним способом обмеження повноважень голів судів є призначення їх

лише на обмежений термін у поєднанні із запровадженням так званої

«абстрактної» системи розподілу справ.

81. У нас є значні сумніви щодо дієвості запропонованої системи суддівського

самоврядування попри її дуже демократичний вигляд. Немає сенсу в утворенні

кількох представницьких органів судівництва. Венеціанська комісія слушно

вказала на цю проблему. Значно простішою і, напевно, більш ефективною буде

система, в якій існуватиме єдиний такий орган на кшталт вищої судової ради,

котра може створити підкомітети для розгляду конкретної проблематики. В такому

DG-HL (2009) 25

26

органі переважну більшість або ж просту більшість мають становити обрані своїми

колегами судді. Утім, таке рішення потребуватиме змін у Конституції.

82. Коли голову суду або його заступника обрано, вони мають виконувати ці обов’язки

до закінчення встановленого терміну, окрім випадків, якщо вони завинять у

неналежній поведінці. Підконтрольність голів і заступників голів судів виборному

органу, який може будь-коли зняти їх з посад, не може вважатися засобом, який

допоможе очільникам судів приймати жорсткі рішення у випадках, коли такі

рішення є необхідними.

7.5 Рекомендації щодо суддівського самоврядування

• Система суддівського самоврядування є надто складною і підлягає

спрощенню. Оскільки повноваження органів суддівського самоврядування

дублюються, їх треба переглянути і чітко установити в законі.

• Замість різних органів самоврядування слід створити єдину вищу судову

раду (з різними підкомітетами, якщо вони необхідні для виконання

конкретних функцій).

• Обрані суддями судді мають становити більшість чи принаймні значну частку

складу єдиного органу суддівського самоврядування (що потребуватиме змін

до Конституції).

• Діяльність органів Державної судової адміністрації і питання підготовки й

підвищення кваліфікації суддів мають належати до повноважень судової

гілки влади. Контроль і нагляд над цими напрямками роботи має

здійснюватися незалежним органом суддівського самоврядування -

наприклад, вищою судовою радою.

• Голів судів не слід повністю виключати з органів суддівського

самоврядування. Судді, обрані головами або заступниками голів судів,

мають перебувати на цих посадах до кінця встановленого терміну (окрім

встановлених випадків провини в неналежній поведінці).

8. Загальні висновки

83. Ми прокоментували не всі положення проекту Закону «Про судоустрій і статус

суддів», але прагнули зосередитися на тому, що вважаємо основними

проблемами, особливо з точки зору незалежності суддів і судової системи.

Передбачена законопроектом система призначення і звільнення суддів містить

дуже проблемні ознаки, бо може призвести до політизації процедури у спосіб,

DG-HL (2009) 25

27

який важко примирити з принципами розподілу влад у державі та незалежності

судової системи. Пропонована система суддівського самоврядування аналогічним

чином викликала наші критичні коментарі (так само, як і Венеціанської комісії). Ми

вважаємо, що в обох відношеннях поступом в правильний бік стане утворення

вищої судової ради, більшість якої складатимуть судді. Ми усвідомлюємо, що для

цього знадобиться внести поправку до Конституції, але рекомендуємо розглянути

саме такий варіант.

84. Окрім усунення проблем із матеріальним наповнення законопроекту, ми також

хочемо привернути увагу до бажаності того, щоби закон став більш компактним.

Міра деталізації закону великою мірою залежить від національних традицій і від

розсуду національних законодавців, але ми все одно ставимо питання про те, чи

законопроект не надто зарегульовує ту сферу, яку він охоплює.

85. Насамкінець зазначимо, що хоча проект закону має чимало позитивних ознак і

кращий за два попередні законопроекти, проаналізовані Венеціанською комісією,

ми тяжіємо до думки, що увесь законопроект слід переписати, а не просто

подекуди підкориговувати його текст. Затримка ще на декілька місяців

виправдовується хоча би тому, що новий закон напевно стане важливим мірилом

оцінки стану верховенства права в Україні на багато років уперед і на багатьох

напрямках. В процесі роботи над новим проектом закону до уваги слід буде взяти

нову Рекомендацію РЄ про незалежність суддів і дотичні питання, яка наразі

готується і має замістити Рекомендацію No. R(94) 12 від 1994 року.