從 94 年度預算案 剖析財政

黃耀輝 鄧哲偉

中華民國 93 年 10 月

94 年度總預算案• 歲入： 1兆 4,027 億，較上年度增加 533億元，成長 3.9％，溫和成長（低於預估經濟成長率 4.5％）。

• 歲出： 1兆 6,356 億，較上年度增加 383億元，成長 2.4％，小於歲入成長幅度（但特別預算還有 654億）

• 連續第六年赤字：差短 2,329 億，較上年度預算數 2,478 億元，約減 6.0％；平衡預算還早得很！

• 債務持續增加：連同債務還本 600億，融資調度財源2,929 億，發行公債 2,550 億及移用以前年度歲計賸餘 379億

估測依據• 總體經濟：94年經濟成長率4.5％，低於93年之5.9％；• 對外貿易：世界貿易擴張，94年出口增加7.0％，進口增加5.8％；全年出超130億美元。

• 儲蓄與投資：景氣仍佳、就業趨穩，民間消費小幅成長；全球工業產品需求暢旺，民間投資成長率為9.1％，遠低於93年度之24％；併計公共部門投資，94年國內投資率19.8％，略高於93年之19.4％。

• 物價變動：國際原料價回穩，商品價格不易大漲，消費者物價與躉售物價分別上升1.6％及 2.8％。

• 預期：物價上漲率將調高，經濟成長率可能再調降•

歲入面：來源別• 稅課收入＝ 9580 億，占歲入 68.3 ％，成長 6.1 ％ 所得稅增加 259 億（增加 6.3 ％；反映 93年度經濟成長率 5.9 ％，但 93 下半年已減緩），營業稅增加 96億（增加 7.8 ％ ,嚴重高估），證交稅 67億（ 7.3 ％，高估）、期交稅增加 48億（ 1.3 倍，嚴重高估），貨物稅增加 61億（ 4.4 ％），菸酒稅增加 24億（ 6％），遺產贈與稅增加 19億；關稅減少 25億。

• 營業盈餘及事業收入：減少 208 億，占歲入 19.4 ％；（近年釋股或績效不彰的影響？）

• 財產收入：增加 181 億，成長 28.2 ％（高估）

支出面：政事別• 教育科學文化（含教師退撫支出）＝ 3,177 億最高，增加 3.7 ％，占歲出 19.4 ％；，

• 社會福利＝ 2,891 億，增加 2.6 ％，占歲出 17.7 ％，主要係各類保險保費補助及福利津貼增加；

• 經濟發展＝ 2,574 億，增加 2.7 ％，占歲出 15.7 ％。• 國防支出＝ 2,519 億，增加 0.5 ％，占歲出 15.4 ％，另「重大軍事採購特別預算案」 94年度編列 218 億；

• 債務支出＝ 1347 億，占歲出 8.2 ％（但利率上升，債息將遽增）

九十四年度總預算案歲出分配總額：16,356億元

社區發展及環境保護支出1.6%

經濟發展支出15.7%

國防支出15.4%退休撫卹支出

8.0%

社會福利支出17.7%

債務支出8.2%

教育科學文化支出19.4%

一般補助及其他支出3.4%

一般政務支出10.6%

未含 6108 億的特別預算

各級政府支出規模• 各級政府歲出（不含債務還本）：扣除協助、補助等重複支出，歲出淨額＝ 2兆 2,999 億，較93年度增加 486 億

• 併計特別預算分配 94年度支用數 654 億，歲出淨額＝ 2兆 3,650 億，占 GNP21.1 ％，低於 93年之 22.3 ％（因歲出成長率低於 GNP 成長率）

• 未來年度實際規模必然驟增：五年五千億＋金融重建基金＋六千億軍購

問題剖析• 收入高估，歲出未反映全貌• 赤字連年，沒有平衡預算目標• 債務累積超過 12 兆，財政繼續惡化• 虛收實支，夾帶過關• 美化帳面，移花接木• 空談財政改革，預算毫無反映• 組織精簡，並未節流• 財政惡化拖累經濟• 經濟不樂觀，衝擊財政

歲入高估，靠一次性收入• 94年經濟成長減緩，但當年稅收多大幅成長（尤其營業稅、證（期）交稅；

• 稅收成長率達 6.1％，超過經濟成長率，與稅收彈性＜ 1不符。

• 財產收入增加 28.2％，靠賣祖產： 90至 94年度，國營事業賣產達 205億元、 137億元、 179億元、 247億元、 199億元

預定出售7家國營事業股票＝794億，包括台電（占該公司 5.56%）、中信局（25%）、台銀（20%）、土銀（27.41%）、合庫（1.91%）、菸酒公司（51%）、榮工（4.07%）

租稅減免過多，稅基侵蝕嚴重•首次編列「稅式支出」•稅法外之減免，多過於稅法之減免，財政權受制於非財政單位

•錦上添花性質，有利於富人之租稅減免，造成所得稅之稅收損失達 1500 億元

•「任內不加稅」：更使稅收比重下降，無法支應占 GNP23 ％以上之政府支出

全國賦稅收入及年增率之變化

0

250,000

500,000

750,000

1,000,000

1,250,000

1,500,000

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93

年度

( )賦稅收入 千元

-0.3

-0.25

-0.2

-0.15

-0.1

-0.05

0

0.05

0.1

0.15

0.2

0.25

0.3

(%)年增率

全國稅收年增率

統計至 93 年 7月

統計至 93 年 7月

全國賦稅收入額及年增率

17.8

12.3

12.3

20.1

17.4

18.8

17.8

18 18

15.3

16.2

15.2

14.7

13.2

13

10

12

14

16

18

20

22

78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 年

%

賦稅負擔率（占 GNP比率）

賦稅依存度

58.68%58.20%

55.99%

58.19%

61.30%61.93%

64.58%

67.23%

59.99%58.98%

52.85%

55.67%56.26%

55.43%

56.72%

50.00%

52.00%

54.00%

56.00%

58.00%

60.00%

62.00%

64.00%

66.00%

68.00%

70.00%

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94年度

比率

賦稅依存度（占歲入比例仍低於六成）

歲出未反映全貌• 連續 5年 5次特別預算、 4次追加預算• 2008 國發計畫與年度計畫重疊、浮編• SARS特別預算剩餘近 400 億，未辦理追減• 高估收入，支應歲出，調度困難• 人事費未節省：人事支出占歲出仍達 26.3 ％；增加 143 億，扣除調整待遇準備 100 億，仍淨增加 43億（國防精實，仍增加 32.8 億）

• 法定義務支出高達七成，預算僵化• 資本門、經常門移花接木，歲出結構仍然脆弱

美化帳面，移花接木•國安基金虧損，列為經濟發展支出之資本支出；

•一次性收入，支應經常門支出：預算法 23條限制「資本收入不得充經常支出之用」

•經常門剩餘高估，資本面赤字，美化帳面•資本門都靠特別預算，排除舉債限制•錢未花在刀口上！

虛收實支，頭過身就過• 釋股預算龐大，執行率偏低• 經濟部92年編列釋股預算262億• ，連以前保留數2,505億餘元，合計2,767億；決算實現數僅 460億元，保留數仍達2,258億餘元；另交通部中華電信民營釋股，原預定於90年底前釋出66％股權完成移轉民營，惟至本年度止，僅釋出股權 35.02％，尚保留1,793億

• 夾帶當年支出過關，又可創造空虛之「以前年度歲計賸餘」，做為融資財源

• 等同違反預算法「以前年度歲計賸餘不得充經常支出之用」之用，發生調度問題。

建設經費遞減，投資能量受限 • 94年度重要公共建設計畫＝3,462億元，比 93年的3,595億元，少了 133億元，顯現排擠效應

• 財源持續不足，公共投資能量受限，年度性重大公共建設執行經費逐年遞減；因此以特別法案編列5年 5千億，用綁架方式過關；

• 未考量成本、品質，遭遇困難未積極處理，經費支用與預算分配集中於年度終了；

• 今年天災多，政府公共建設計畫模式改變，卻未反映在公共建設計畫，新十大也未相應調整

• 成本效益評估、替代方案、環境評估，都是紙上談兵

但還是赤字連年，沒平衡預算目標•第 6年赤字仍達 2329 億，含特別預算則達 2574 億，預算書未見平衡預算企圖

•中程計畫預算制度為揭露重要財政資訊，未用於推估平衡預算目標（每年都是未來 5至 10 年平衡預算？）

•經濟雖然復甦成長，利率低，仍未改善財政；明年更不樂觀

總預算收支差距變動情形

1,652

2,744

2,574

2,808

-1,070

1,953

1,273

1,867

1,464

3,359

-215-349

3,129

1,859

2,386

2,480

-466

-2,000

-1,000

0

1,000

2,000

3,000

4,000

78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94

億元

GNP歷年各級政府歲入歲出占 比率之變化

-10.00%

-5.00%

0.00%

5.00%

10.00%

15.00%

20.00%

25.00%

30.00%

35.00%

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94

年度

GNP占 之比率

R/GNP

E/GNP

D/GNP

歷年各級政府收支淨額占 GNP比率

債務累積，財政繼續惡化•中央政府表面債務達 3 兆 6,678 億元，再創新高，

•政黨輪替前： 89 年度累積債務為 2兆 3,575億元，

• 5 年增加 1兆 3103 億元，成長 56 ％，• 90 年度中央政府債務暴增 3400 億， 91 年度增加 2千億， 92 年度暴增 3100 億

•平均每年增加 2620 億！

16601562 2169

45906738 7768

971010998

125851264312149

23575

2703128927

31733

3448336678

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94

中央政府歷年債務餘額一覽表

納編凍省後原省府債務 8139 億元

IMF:隱藏、或有債務也是債！• 帳面債務：各級政府債務共 4 兆 3,148 億。

• 潛藏、或有債務：達 6.7 兆。包括中央彌補公教保、勞保缺口，國營事業負債轉成國債等等，約 2.7 兆；地方（既成道路補償等）約 4 兆

• 各級政府實際債務高達 12 兆以上！（尚未包含金融重建基金、五年五千億公共建設、六千億軍火採購… . ）

財政危機拖累經濟• 利率上升壓力下，債息負擔加重• 降低債信、競爭力（ WEF 競爭力評比中，我赤字在 102 國中排名第 79 名，財政表現是最差的項目

• 減少資本累積，排擠經濟發展，遞延租稅負擔• 擴大貧富差距，降低薪資所得者稅負遙不可及。• 不早解決，問題越嚴重，代價更高！• 日本殷鑑不遠！

財政永續性堪危IMF 對新興國家的警告• 債務 /GDP比重急遽增加：平均比率高達 70 ％，比先

進國家的 60％還高。 • 收入比重低：減稅、稅收波動使租稅 /GDP比重只有 27

％；比先進國家至少 30％、平均在 50 ％以上的水準低；

• 新興國家債務比率 25％才算合理；先進國家稅制穩健，債務比重在 70 ％以內尚可接受。

• 推論新興國家的債務比率一旦超過 50 ％，就陷入「積重難返」的惡性循環，幾無財政平衡的可能。

→我國顯然是「等而下之」！

未反映財政改革規劃• 每年喊「 5至 10 年平衡財政」，毫無行動，淪為口號• 未善用「中程歲出概算額度」及「中程資源分配方針」，規劃平衡目標年度

• 沒有稅制改革：每兩年增加稅收比率 1個百分點？任內不加稅？提高營業稅？調降遺產贈與稅？復徵證所稅？

• 未見節流計畫：「歲出增加幅度，以不超過歲入之成長率為原則」，如加計特別預算，則已違反；而組織精簡卻擴充員額，人事費未減反增

• 「檢討各基金之整體營運績效及存續事宜」何在？ • 未先行製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告，• 未評估適宜由民間辦理之業務，應優先由民間興辦或促進民間參與；新十大讓政府越變越大！

明年經濟不容樂觀，衝擊財政• UNCTAD 2004 世界投資報告：台灣資本流入 4.5

3 億美元，流出 57 億美元→國內投資者不願意在台灣投資，國際投資者亦形卻步

• 今年民間投資成長 24 ％，但尚未回到金融風暴前的水準，且集中於半導體及光電兩大產業 →投資意願未全面回升；

• 民間消費仍未見起色，今年成長依然不及整體經濟成長率→民眾未充分認同景氣，消費行為保守，是影響明年經濟最大變數

預算審議問題• 選舉年，媒體、立法院、民眾對預算漠不關心• 近年刪減率偏低，立法院缺乏制衡力量• 特別法模式，排除舉債限制，破壞預算制度• 公共建設收攏地方首長• 預算失衡，排擠效果之傷害＝＞「痛苦指數」升高：貧富懸殊、失業率（明年失業潮再現）、高物價、調漲學費 vs. 軍購、劫富濟貧之稅制、後代稅負增加… ..

• 制訂財政紀律法• 修改財政收支劃分法

6.07

6.166.39

5.555.55.515.415.385.345.385.425.24

4.975.18

4.94

0

1

2

3

4

5

6

7

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

最高： 180萬元最低： 29.6萬元

台灣在 2000 年之前的 30 年間高、低所得分配差距倍數在 4.2～ 5.5倍之間， 2001 年遽增至 6.39倍，今年則仍維持在 6.07倍的高檔。

貧富貧富差距仍大差距仍大

29.6

180

29.227.931.531.731.131.229.829.62825.9

23.6

180178.6174.9174.4171.4

168.9

160.7

158.1

150.7

140.7

123.6

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003年度

萬元

lowest highest

6.39 倍 6.07倍

高低所得高低所得差距仍大差距仍大

-10.00

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92

年

%消費者物價指數年增率 走高

4.36

57.42

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

5.5

56.5

57.0

57.5

58.0

58.5

59.0

59.5 失 業 率

勞參率

%%

失業率仍然居高不下

2.72 2.692.92 2.99

4.57

5.17 4.99

4.48 (1-6月 )

0.89

1.69

0.17

1.26

-0.01 -0.20 -0.28

1.20 (1-7月)

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

86 87 88 89 90 91 92 93年

％

失業率

消費者物價上升率

失業率與消費者物價上升率

民生痛苦指數還在升高

• 油價飛漲：中東不穩、奈國內亂、風襲墨灣、俄油公司 Yukos財務危機及美原油庫存降低，衝擊物價，降低購買力 。

• 新失業潮：行政院組織再造，臨退人員轉入民間就業市場；勞退新制實施，中高齡裁員→ 中高齡失業增加，青少年就業困難

• 民生痛苦指數創下自民國 70年第二次石油危機以來的新高點

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

70.00

80.00

90.00

金融痛苦指數（股價下跌幅度＋貨幣貶值幅度）仍在上升

77.878.9 79.1

80.480.0

-40.3-42.0

35.0

22.0

18.9

-12.9

55

60

65

70

75

80

85

89 90 91 92 93

-50

-40

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

50

年 年 年 年 年

製造業設備利用率與民間投資年增率％ ％

民間投資年增率

製造業設備利用率

民間投資年增率

製造業設備利用率

I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV

-6-4-202468

1012141618

71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93

%

75Ⅳ(14. 14)

73Ⅰ( 13. 17)

71Ⅲ(3. 35)

74Ⅲ(3. 96)

79Ⅱ(3. 67)

80Ⅲ(8. 42)

84Ⅳ(4. 93) 87Ⅳ

(3. 36)

年

91第二季( - 0. 08%)

經濟成長率

93 第二季 7.67 ％

2.8

4.2

3.6

3.0

4.3

3.6

2.5

4.7

2.7

1.0

2.3 2.4

0

1

2

3

4

5

全球 美國 日本 歐盟

經濟成長率%

Global Insight Inc.2004 8資料來源： 年 月。 25備 註：歐盟為 國資料。

九十二年

九十四年

九十三年