Відповідальне за реформу децентралізації в Україні Міністерство регіонального

розвитку будівництва та житлово-комунального господарства, пропонує таку

структуру об'єднаної територіальної громади (схема 1).

Схема 1

Джерело: Міністерство регіонально розвитку

будівництва та житлово-комунального господарства України

На схемі система управління громадою вибудована достатньо ефектно. Центри

прийняття рішень – місцевий голова, рада та виконавчий комітет – знаходяться в

громаді, навколо якої відбулось об'єднання. Громади, в яких ліквідовуються

органи місцевого самоврядування, обирають старост – представників своїх

інтересів. Повсюдно створюються ЦНАПи для покращення якості та доступності

надання адміністративних послуг громадянам. Власний дільничний інспектор

забезпечує охорону правопорядку в кожному селі та селищі.

Однак, чи достатньо цих інституцій для якісного та адекватного

представництва інтересів невеликих громад, які приєднуються до великого

центру? На нашу думку, ця структура потребує доповнення. В громадах, в яких

ліквідовується місцева рада, необхідно, на нашу думку, створити органи

самоорганізації населення (далі – ОСНи), які допомагатимуть старостам цих

громад представляти інтереси їхніх мешканців.

ОБҐРУНТУВАННЯ

Як вже зазначалось вище, інститут старост вводиться в систему управляння для

репрезентації та захисту інтересів малих громад. Однак, згідно із Законом України

про «Про добровільне об'єднання територіальних громад», рішення щодо

призначення виборів старост у селах та селищах приймає місцева рада об'єднаної

територіальної громади. Тобто рада об'єднаної громади має повне право не

призначити вибори старости в окремо взятій громаді, а інтереси громади

представлятиме лише невелика кількість місцевих депутатів, обраних до складу

ради (як правило, один чи два від громади). Слід зазначити, що у січні 2016 року,

після об'єднання громад і обрання їхніх рад і голів, перші вибори старост пройшли

в 635 громадах із 794, в яких ліквідовано місцеві ради.

Існує також вірогідність обрання одного старости на декілька сусідніх громад.

Таке рішення обґрунтоване, особливо, якщо в об'єднану громаду входять села з

нечисленним населенням. Наприклад, в Гуменецькій об'єднаній громаді

Хмельницької області було обрано одного старосту на три громади загальною

кількістю населення в 913 осіб. Однак, така практика потребує уточнення на

законодавчому рівні.

Загальну кількість громад України, в яких станом на 01.02.2016 обрані старости,

наведено у таблиці 1.

Ще один приклад: на виборах старост, які відбулись 24 січня 2016 року в

Берестівській сільській об'єднаній громаді Запорізької області було обрано

одного старосту на п'ять громад (сіл Миколаївка, Малинівка, Новоіванівка,

Новосолдатське, Радивонівка). Загальна кількість населення цих п'яти громад

складає 1 807 осіб. Тобто, фактично один староста був обраний на громади, які

були підпорядковані ліквідованій Миколаївській сільській раді. До ліквідації рада

складалась із 18 депутатів. Тобто, якщо інтереси п'яти окремих громад до

реформи представляли 18 депутатів, то після реформи – 7 депутатів і один

староста (від с. Миколаївки).

В Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що сільський голова

може брати на себе функції виконавчого комітету у разі, якщо населення села,

селища, інтереси якого він представляє, налічує до 500 жителів. Тобто,

законодавець визначив, що лише у невеликих громадах місцевий голова

спроможний забезпечувати ефективне представництво без допомоги виконкому,

спираючись лише на депутатський корпус. Відповідно, якщо населення громади

перевищує 500 жителів, на допомогу голові та раді має створюватись виконком.

Фактично, по законодавству, староста, як і сільський, селищний, міській голова, є

посадовою особою місцевого самоврядування з представницькими функціями. Є

випадки, коли його обирають для представництва їх інтересів три, а іноді і п'ять

громад з чисельністю населення до 2000 осіб. Однак, для виконання власних

повноважень, староста може розраховувати лише на власні сили.

Звичайно, ефективність управління не завжди залежить від кількості управлінців.

Та й необхідність оптимізації та збалансування системи управління на місцевому

рівні давно назріла. Однак, у зв'язку із цим постають питання: чи створюється

разом із «оптимізованою» системою управління система підзвітності органів та

посадових осіб місцевої влади громадам, чи забезпечує реформа децентралізації

конституційне право громад на здійснення влади безпосередньо, чи дозволяє нова

система ефективно запрацювати механізмам демократії участі в Україні?

Поки що позитивної відповіді на ці запитання немає. Разом із тим виявляється, що

не всі зусилля уряду у сфері децентралізації є злагодженими та скоординованими.

Це проявилось, зокрема, на прикладі об'єднання перших 159 громад, яких по праву

можна вважати флагманами реформи місцевого самоврядування.

На нашу думку, значний резерв для наповнення реформи децентралізації

реальним демократичним змістом міститься у сфері розвитку

самоорганізації та інших форм безпосередньої демократії. Адже,

самоорганізована громада набагато якісніше генеруватиме необхідні зміни та

перетворення, активніше залучатиметься до реформи. Інертність та пасивність

населення – це головні загрози любих реформ. Тому має працювати формула:

«децентралізація = самоорганізація». За словами Голови Верховної Ради України

В. Гройсмана, «розвиток місцевої демократії – одне із ключових завдань

реформи, реалізація якого разом із посиленням спроможності громад та

подальшим делегуванням повноважень і відповідальності дозволять

змінити ситуацію в кращий бік».

Однак, сучасні умови для розвитку самоорганізації та демократії участі в Україні

складно назвати придатними. Для безпосереднього представництва та захисту

власних інтересів в арсеналі громад є лише обмежений та скудно розвинений

інструментарій демократії участі.

В кращому випадку, громади мають статути територіальних громад, в яких

згадується, як мінімум, про громадські слухання, як максимум, – про місцеві

ініціативи. Але, як правило, їх процедури прописані нечітко, а мешканці не знають,

як і навіщо їх використовувати. Здебільшого, у разі виникнення конфліктної

ситуації у громаді по лінії мешканці – місцева влада, єдиний інструмент, яким

користуються громадяни для захисту своїх інтересів – це тиск на владу через акції

протесту. Але в період реформування країни та орієнтації на європейські цінності

доцільно розвивати, в першу чергу, демократичні інструменти реальної участі

громадян у виробленні рішень, які зачіпають їхні інтереси. Саме такою

ефективною формою взаємодії місцевої ради з громадою є органи

самоорганізації населення (далі – ОСНи).

Згідно ст. 3 Закону «Про органи самоорганізації населення», основними

завданнями ОСНів є: 1) створення умов для участі жителів у вирішенні питань

місцевого значення в межах Конституції і законів України; 2) задоволення

соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння у

наданні їм відповідних послуг; 3) участь у реалізації соціально-економічного та

культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм. Адже, саме ці

функції необхідні для забезпечення нормального функціонування об'єднаних

громад.

Згідно із ст. 5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», ОСНи є складовою

системи місцевого самоврядування України. Однак, динаміка розвитку цієї

складової досить повільна. Так, за 2015 рік було зареєстровано лише 43 нових

ОСНів по всій території України, без урахування тимчасово окупованої території

Автономної Республіки Крим та м. Севастополя. Недосконале законодавство

щодо ОСНів створює системні проблеми для їх розвитку, зокрема у відносинах

ОСНів із місцевими радами та їх виконкомами. Мали місце випадки нерозгляду

радою заяви про створення ОСНу; відмови у державній реєстрації ОСНу;

необґрунтованого припинення діяльності ОСНу; визнання недійсним та відміни

рішення про створення ОСНу; припинення діяльності ОСНу як юридичної особи –

такими діями місцеві ради та виконкоми порушували право населення на

самоорганізацію.

Верховній Раді України, іншим органам державної влади слід звернути увагу на

проблему розвитку ОСНів та умови їх функціонування у процесі реформи. Зокрема,

сприяти оновленню законодавства про ОСНи та зорієнтувати органи виконавчої

влади та органи місцевого самоврядування на активізацію співпраці із цими

органами при вирішенні питань місцевого значення.

ЯКУ РОЛЬ ОСН МОЖЕ ВІДІГРАВАТИ У СИСТЕМІ УПРАВЛІННЯ

ОБ'ЄДНАНОЮ ТЕРИТОРІАЛЬНОЮ ГРОМАДОЮ?

ОСНи можуть і мають стати важливим елементом системи управління об'єднаною

територіальною громадою та доповнити систему представництва інтересів малих

громад. Оскільки зараз ця система представництва в реформованій громаді не є

повною, актуальним стає налагодження ефективної співпраці усіх публічних

суб'єктів, які представляють інтереси малих громад, – старост, ОСНів та місцевих

депутатів, обраних від цих громад. ОСНи в цій структурі відіграють роль не лише

представницького органу, а й інституту громадянського суспільства, формою

демократії участі.

Однак, сучасні умови для розвитку самоорганізації та демократії участі в Україні

складно назвати придатними. Для безпосереднього представництва та захисту

власних інтересів в арсеналі громад є лише обмежений та скудно розвинений

інструментарій демократії участі.

В кращому випадку, громади мають статути територіальних громад, в яких

згадується, як мінімум, про громадські слухання, як максимум, – про місцеві

ініціативи. Але, як правило, їх процедури прописані нечітко, та й мешканці в масі

своїй не знають, як і навіщо їх використовувати. Здебільшого, у разі виникнення

конфліктної ситуації у громаді по лінії мешканці – місцева влада, єдиний

інструмент, яким користуються громадяни для захисту своїх інтересів – це тиск на

владу через акції протесту. Але в період реформування країни та орієнтації на

європейські цінності доцільно розвивати,

Для цього місцевим радам об'єднаних громад пропонується:

1. Сприяти створенню сільських та селищних ОСНів як зі статусом юридичної

особи, так і без цього статусу в межах території тих населених пунктів, в яких при

об'єднанні була ліквідована рада.

2. Практикувати наділення ОСНів, створених в межах території села, селища, де

була ліквідована рада, додатковими делегованими повноваженнями і відповідно

додатковими ресурсами на здійснення цих повноважень і вирішення проблем

своєї громади. Таке право місцевої ради закріплено статтею 15 Закону України

«Про органи самоорганізації населення».

3. Налагодити ефективну взаємодію старост і ОСНів як складових

системи представництва інтересів громад у системі місцевого

самоврядування. Ця модель взаємодії може бути прописана в Статуті

територіальної громади, Положенні про старосту (які ухвалює місцева рада), а

також в Положенні про орган самоорганізації населення (самим ОСНом,

можливо, за рекомендацією місцевої ради або її виконкому).

Положення про старосту та про ОСН можуть містити такі питання:

± Матеріально-технічні умови взаємодії старост та ОСНів.

Законодавство не визначає, яким чином будуть забезпечені умови для

діяльності старости: виділено приміщення для прийому громадян,

матеріально-технічне оснащення приймальні, забезпечення засобами

комунікації (телефонний зв'язок, Інтернет). ОСН же, отримавши власні

(та делеговані) повноваження та матеріально-технічну базу, може

надавати старості можливість проводити прийом громадян у своїй

приймальні або допомагати вести особистий прийом та обробляти

письмові звернення громадян. В Законі «Про органи самоорганізації

населення» зазначено, що ОСНи можуть мати власні повноваження

«сприяти депутатам відповідних місцевих рад в організації їх

зустрічей з виборцями, прийому громадян і проведенні іншої роботи у

виборчих округах». Тож особливо доцільним у світі реформи

децентралізації є сприяння з боку ОСНів старостам у виконанні їх

повноважень.

± Вироблення спільних пропозицій до Програми соціально-економічного

розвитку та бюджету об'єднаної громади в частині, яка стосується

малої громади. Пропозиції мають пройти обговорення на загальних

зборах (конференціях) громад, організованих ОСНами. З подальшим

внесенням цих пропозицій на розгляд виконавчого комітету ради і далі

– самої місцевої ради – у встановленому порядку. Зокрема, староста як

член виконавчого комітету має право виносити пропозиції

громади на засідання виконкому, пропонувати для

розгляду питання, які стосуються громади.

± Налагодження спільної роботи старости та ОСНу з мешканцями

громади для організації заходів по благоустрою території та

активізації мешканців для виконання цих заходів.

± Звітування старости перед громадою. ОСН може запропонувати

старості ознайомити громаду з результатами своєї діяльності на

загальних зборах (конференції) малої громади, допомогти у скликанні

цих зборів.

± Роз'яснення рішень місцевої ради громаді. ОСН може допомагати

старості в організації зустрічей із мешканцями для проведення

роз'яснення нормативних та регуляторних актів, ухвалених на вищих

рівнях або місцевою радою, планів розвитку громади, тощо.

4. Виносити на обговорення загальних зборів (конференції) громади питання

подальшого ходу реформи децентралізації в об'єднаній громаді. Зокрема,

питання співробітництва з сусідніми громадами, освітньої та медичної реформ

(оптимізації шкіл та лікарень), місцевих податків і зборів. Такі обговорення

сприятимуть подоланню інформаційного вакууму щодо реформи та забезпечать

її легітимацію. ОСНи також можуть активно працювати в робочих групах із

супроводу реформ.

Перевагами створення такої моделі представництва інтересів малих

громад є:

1) Збалансування системи управління об'єднаною територіальною громадою, де

у складі органів управління громадою з'явиться ОСН, який забезпечить

безпосередню участь громадян в управлінні. Цей орган виконує одночасно дві

функції: як представницький орган і як форма демократії участі на місцевому

рівні.

2) Підвищення прозорості та підзвітності посадових осіб місцевого

самоврядування. ОСН може сприяти налагодженню діалогу між депутатами, що

представляють виборців певного населеного пункту в раді об'єднаної громади, і

старост своїми із громадами, запрошувати їх на загальні збори (конференції),

зустрічі з мешканцями для звітування перед громадою та отримання органами

місцевої влади зворотного зв'язку.

3) Проведення реальної децентралізації шляхом надання громадам делегованих

повноважень через ОСН, що закріпить принцип субсидіарності, покладений в

основу реформи місцевого самоврядування, і продемонструє, що реформа

децентралізація повноважень не завершується на рівні ради об'єднаної громади.

4) Оскільки органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування та їх

посадовим особам законодавчо заборонено втручатися в роботу ОСНів, крім

випадків, передбачених законом, громадяни можуть вирішувати місцеві питання

власними силами, беручи на себе частину відповідальності за стан справ на своїй

території.

5) Створення сприятливих умов для виховання місцевих лідерів, які орієнтовані

на захист інтересів громади. В Україні існує багато прикладів, коли голови ОСНів

обирались депутатами місцевих рад і ефективно працювали на благо своїх малих

громад. Адже, робота із громадою за участі ОСНу та постійне спілкування з

мешканцями дозволяє головам громад краще розуміти їх потреби.

Однак, на нашу думку, доцільно в Статуті територіальної громади, Положенні про

старосту та Регламенті виконавчого комітету ради прописати його систему

«стримувань та противаг». Староста має отримати важелі впливу на рішення, які

розробляє виконком щодо громади, інтереси якої він представляє.

Зокрема, питання щодо забудови в межах населеного пункту, будівництва

промислових підприємств, реалізації проектів, які матимуть негативний вплив на

екологію, рішення щодо введення нових податків та зборів, рішення щодо

ліквідації об'єктів соціальної інфраструктури та інші суспільно значущі рішення.

Доцільно ввести процедуру обов'язкового візування старостою проекту

рішення виконавчого комітету, яке стосується важливих для громади

питань (прописується в Регламенті виконавчого комітету ради). Тобто, без

візи старости на проекті рішення воно не може подаватися на розгляд

комісіям, голові та заступникам голови місцевої ради.

Як посадова особа, яка погоджує проект рішення, староста може внести свої

зауваження та пропозиції стосовно змісту й оформлення документа, про що має

свідчити запис "Із зауваженнями" замість особистого підпису.

Староста може не візувати проект рішення, якщо воно суперечить інтересам його

громади. В обов'язки старости необхідно включити організацію обговорень

проектів рішень на загальних зборах (конференціях) громади. Протокол загальних

зборів буде обґрунтуванням позиції старости щодо рішень, які приймаються

радою.

ВИСНОВКИ

Таким чином, модель управління об'єднаною територіальною громадою

необхідно доповнити ОСНами. Однак, розвиток цих органів потребує реальної

підтримки державної та місцевої влади, оскільки згоду на створення ОСНу та

наділення його власними повноваженнями надає саме місцева рада.

На рівні органів державної влади доцільно: Верховній Раді України –

ухвалити законопроект «Про органи самоорганізації населення» (№ 2466) у новій

редакції та «Про загальні збори (конференції) членів територіальної громади за

місцем проживання» (№ 2467).

Мінрегіону України – включити ОСНи в структуру управління об'єднаною

територіальною громадою та поширювати інформацію про переваги такої моделі;

рекомендувати органам місцевого самоврядування створювати ОСНи в громадах,

в яких відсутня місцева рада.

На рівні місцевих рад об'єднаних територіальних громад: Слід сприяти

створенню ОСНів в малих громадах, приєднаних до «центру», для створення

необхідних умов для представництва та захисту інтересів.

В Положеннях про старост слід прописати механізми взаємодії старост та ОСНів.

Ці механізми мають ґрунтуватись на принципах взаємодопомоги у спільній

діяльності, спрямованій на покращення життя громади.

В Регламенті виконавчого комітету ради слід внести норму про обов'язкове

візування старостою проекту рішення із важливих для громади питань.

ОСНам, створеним в межах громад без ради, необхідно прописати у власних

Положеннях механізми взаємодії із старостами цих громад. ОСНам із статусом

юридичної особи варто укладати угоди про взаємодію та співпрацю із старостами

та обраними від громади депутатами.

Дата виборів Область Об’єднана громада

Обрані старости (населені пункти)

17.01.2016 Одеська Біляївська 2 старости (с. Майори, с. Повстанське)

17.01.2016 Черкаська Білозірська 1 староста (смт. Ірдинь)

24.01.2016 Запорізька Берестівська

2 старости

1 на 5 громад: с. Миколаївка, с. Малинівка, с. Новоіванівка, с. Новосолдатське, с. Радивонівка

1 на 3 громади: с. Карла Маркса, с. Глодове, с. Калайтанівка

Веселівська 4 на 4 громади:

с. Білоріцьке, с. Озерне, с. Широке,

с. Новоолександрівка

24.01.2016 Рівненська Миляцька 6 старост

1 на 2 громади: с. Удрицьк, с. Хочин

1 на 2 громади: с. Лугове, с. Біле

4 на 4 громади: с. Смородськ, с. Жадень, с. Переброди, с. Будимля

24.01.2016 Хмельницька Гуменецька 13 старост

1 на 3 громади

с. Великозалісся, с. Киселівка, с. Малозалісся

1 на 2 громади

с. Вербка, с. Привороття Друге с. Супрунківці, с. Тернавка с. Абрикосівка, с. Корчівка с. Голосків, с. Ульянівка с. Залісся Друге, с. Дубинка

7 на 7 громад

(с. Колубаївці, с. Слобідка-Гуменецька, с. Лисогірка, с. Пудлівці, с. Нігин, с-ще Сахкамінь, с. Думанів)

24.01.2016 Черкаська Єрківська 1 староста (с. Радчиха)

Мокрокалигірська 3 старости

1 на 2 громади: с. Ярошівка, с. Надвисся

2 на 2 громади: с. Суха Калигірка, с. Єлизаветка

Ця аналітична записка підготовлена в рамках Ініціативи з розвитку аналітичних центрів, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» (МФВ) у партнерстві з Фондом розвитку

аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні (SIDA).

Думки та позиції, викладені у цьому дослідженні, є позицією авторів та не обов’язково відображають позицію уряду Швеції.