(სამუშაო ვერსია)

„სამართლიანი არჩევნებისა და დემოკრატიის საერთაშორისო საზოგადოება“ (ISFED)

,,საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია“ (GYLA)

„საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო“ (TI)

რეკომენდაციები საარჩევნო სისტემასთან დაკავშირებით

ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების დასრულების შემდეგ, მიგვაჩნია, რომ, საარჩევნო რეფორმის პრიორიტეტს საარჩევნო სისტემაზე შეცვლა წარმოადგენს. აღსანიშნავია, რომ დღეს არსებული საარჩევნო სისტემა დიდი ხანია წარმოადგენს კრიტიკის საგანს არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და პოლიტიკური პარტიების მხრიდან, ვინაიდან, ვერ უზრუნველყოფს ამომრჩეველთა ნების პროპორციულად ასახვას მანდატებში, დიდია ამომრჩეველთა დაკარგული ხმების რაოდენობა, არ არის დაცული ერთი ხმის თანაბრობის პრინციპი. ასევე, ვენეციის კომისიისა და ეუთოს/დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისის რეკომენდაციაა საარჩევნო სისტემების გადახედვა, ორივე საპარლამენტო და ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებისათვის, რათა დაცულ იქნეს ხმის წონის თანაბრობის პრინციპი. 1

მიუხედავად იმისა, რომ დიდი ხანია საარჩევნო სისტემის ცვლილების აუცილებლობაზე ვსაუბრობთ, (ამ საკითხის დროულ ვადებში განხილვის მოთხოვნა ჯერ კიდევ 2013 წელს ინტერფრაქციულ ჯგუფში იქნა დაყენებული ჩვენ მიერ), ვერც 2013 წელს და ვერც 2014 წელს ინტერფრაქციული ჯგუფის ფორმატში აღნიშნული საკითხთან დაკავშირებით არსებითი ცვლილებების განხორციელება ვერ მოხდა.

1 EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACY THROUGH LAW (VENICE COMMISSION) AND OSCE OFFICE FOR DEMOCRATIC INSTITUTIONS AND HUMAN RIGHTS (OSCE/ODIHR) JOINT OPINION ON THE DRAFT ELECTION CODE OF GEORGIA, 2011, Page 8. para 22

1

(სამუშაო ვერსია)

არსებული საარჩევნო სისტემა

საქართველოს პარლამენტის არჩევნებისთვის საქართველოში მოქმედებს ე.წ. პარალელური სისტემა, როდესაც წარმომადგენლობით ორგანოში 77 დეპუტატების არჩევა ხდება პროპორციული სისტემის საფუძველზე, ხოლო 73 დეპუტატის არჩევა ხდება მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემის საფუძველზე.

პროპორციული საარჩევნო სისტემით ჩატარებული არჩევნების შედეგად მანდატების გადანაწილება ხდება მხოლოდ იმ პოლიტიკურ გაერთიანებებსა და საარჩევნო ბლოკებს შორის, რომლებიც მიიღებენ არჩევნებში მონაწილე ამომრჩეველთა 5%-ს მაინც.2 ხოლო რაც შეეხება მაჟორიტარულ საარჩევნო სისტემას, მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქში არჩეულად ჩაითვლება ის კანდიდატი, რომელიც ხმათა მეტ რაოდენობას მიიღებს, მაგრამ არანაკლებ შესაბამის მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქში არჩევნებში მონაწილეთა ხმების 30%-ისა. 3

არსებული მაჟორიტარული სისტემის ნაკლოვანი მხარეები

• ამომრჩეველთა ხმების დაკარგვის საფრთხე

მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემის შემთხვევაში თეორიულად შესაძლებელია, რომ საარჩევნო ოლქში გამარჯვებულად გამოცხადდეს კანდიდატი, რომელმაც დააგროვა საარჩევნო ოლქში არჩევნებში მონაწილეთა ხმების 30%-ზე მეტი, თუმცა მის წინააღმდეგ მიღებული ხმების ჯამი საგრძნობლად მეტი აღმოჩნდეს, ვიდრე გამარჯვებულის მიერ მიღებული ხმებია. მაგალითად, საქართველოს პარლამენტის 2012 წლის 1 ოქტომბრის მორიგი საპარლამენტო არჩევნების საბოლოო მონაცემებით, ხარაგაულის საარჩევნო ოლქში გამარჯვებული მაჟორიტარი კანდიდატის მიერ მიღებული ხმათა საერთო რაოდენობა 48%-მდე იყო, არჩევნებში მონაწილე სხვა კანდიდატთა მიერ მიღებული ხმების ჯამი კი 52.16 % შეადგენდა. 4 მსგავს შემთხვევასთან გვქონდა საქმე, ასევე, სიღნაღის საარჩევნო ოლქში, სადაც ერთ-ერთმა კანდიდატმა დააგროვა ხმათა 49,01%, თუმცა არჩევნებში მონაწილე სხვა კანდიდატთა მიერ მიღებული ხმების ჯამი 50.98% იყო. 5

აღნიშნული მონაცემები ადასტურებს, რომ მაჟორიტარულ საარჩევნო სისტემაში არსებობს ხმების დაკარგვის საფრთხე, რაც ამ სისტემის ერთ-ერთ უარყოფით მხარედ უნდა განვიხილოთ. ამასთან არსებული 30%-იანი ზღვარი, რომელიც კანდიდატებმა უნდა გადალახონ, მიგვაჩნია, რომ არის დაბალი და ვერ უზრუნველყოფს კანდიდატების მაღალი ლეგიტიმაციით არჩევას. 6

• ამომრჩეველთა ხმის წონის უთანაბრობა

ასევე, მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემის ერთ-ერთ მნიშვნელოვან პრობლემას წარმოადგენს საარჩევნო ოლქებში ამომრჩევლების მკვეთრად განსხვავებული რაოდენობა, რაც მნიშვნელოვნად

2 იხ. საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 50-ე, პ. 2; საქართველოს ორგანული კანონი „საქართველოს საარჩევნო კოდექსი“, მუხლი 125 3 იხ. ორგანული კანონი ,,საქართველოს საარჩევნო კოდექსი“, მუხლი 125-ის მე-3 ნაწილი. 4 იხ. ინფორმაცია: http://results2012.cec.gov.ge/major48.html 5 იხ. ინფორმაცია: http://results2012.cec.gov.ge/major13.html 6 იხ. ინფორმაცია: http://www.parliament.ge/files/1055_16721_957521_saarchevno_sistemebi.pdf

2

(სამუშაო ვერსია)

არღვევს ხმის წონის თანაბრობის პრინციპს. მაგალითად, ქუთაისში რეგისტრირებულია 163, 654 ამომრჩეველი, ხოლო ყაზბეგში 5 779 ამომრჩეველი. 7 მიუხედავად აღნიშნული სხვაობისა, როგორც ქუთაისის, ასევე ყაზბეგის საარჩევნო ოლქში ამომრჩევლები თითო მაჟორიტარ დეპუტატს ირჩევენ. 8

ხმის თანაბარი წონის პრინციპის უზრუნველსაყოფად მნიშვნელოვანია მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქებში რეგისტრირებული იყოს თანაბარი რაოდენობის ამომრჩევლები, რათა მათ შესაძლებლობა ჰქონდეთ აირჩიონ ერთი და იგივე რაოდენობის მაჟორიტარი დეპუტატები. ვენეციის კომისიის რეკომენდაციით, საარჩევნო ოლქებში რეგისტრირებული ამომრჩევლების რაოდენობა დასაშვებია 10 პროცენტის ფარგლებში იყოს განსხვავებული, ხოლო განსაკუთრებულ გარემოებებში განსხვავება არ უნდა აღემატებოდეს 15 პროცენტს, რაც მოქმედი საარჩევნო სისტემით უგულებელყოფილია. 9

• ამომრჩეველსა და მაჟორიტარ დეპუტატს შორის კომუნიკაციის ნაკლებობა

გარდა საარჩევნო ოლქებთან დაკავშირებული პრობლემებისა, „სამართლიანი არჩევნების“ დაკვირვებით, რიგ შემთხვევებში მნიშვნელოვნად დარღვეულია კავშირი მაჟორიტარ კანდიდატებსა და ამომრჩევლებს შორის, რაც გამოიხატება მაჟორიტარი დეპუტატების პასიურობაში ამომრჩეველთა ურთიერთობის თვალსაზრისით. მაჟორიტარი დეპუტატების უმრავლესობას მოსახლეობასთან შეხვედრები არ აქვს ან ეს იშვიათ ხასიათს ატარებს. ეროვნულ დემოკრატიული ინსტიტუტის (NDI) მონაცემებით, 2014 წლის აგვისტოს მდგომარეობით, ამომრჩეველთა მხოლოდ 31%-მა იცის ვინ არის მისი მაჟორიტარი დეპუტატი პარლამენტში.10

• დასკვნა

პარლამენტის არჩევნებისთვის არსებული საარჩევნო სისტემა ვერ უზრუნველყოს სამართლიანი არჩევნების ჩატარებას და ამომრჩეველთა ნების პროპორციულად გარდასახვას მანდატებში, რაც სამართლიანი არჩევნების ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი კომპონენტია. ასევე, დარღვეულია ხმის წონის თანაბრობის პრინციპი. საარჩევნო ოლქებში რეგისტრირებულ ამომრჩეველთა ერთი და იმავე რაოდენობას მაჟორიტარი დეპუტატის არჩევის თანაბარი შესაძლებლობები არ გააჩნია. პროპორციული მანდატების გადანაწილების არსებული წესი პირდაპირ ეწინააღმდეგება პროპორციული საარჩევნო სისტემის არს, რომლის თანახმადაც პარტიებს შორის მანდატების გადანაწილება მიღებული ხმების პროპორციულად უნდა ხდებოდეს.

7 იხ. ინფორმაცია: http://www.cesko.ge/uploads/other/12/12680.pdf 8 ამომრჩეველთა რაოდენობა ოლქების მიხედვით 2012 წლის პარლამენტის არჩევნებისთვის, http://www.cesko.ge/files/2012/PARLAMENTIS%20ARCHEVNEBI/amomrchevlebis_raodenoba.pdf 9 EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACY THROUGH LAW (VENICE COMMISSION) AND OSCE OFFICE FOR DEMOCRATIC INSTITUTIONS AND HUMAN RIGHTS (OSCE/ODIHR) JOINT OPINION ON THE ELECTION CODE OF GEORGIA as amended through March 2010, Opinion No. 571/2010, page 5, para.14 10 იხ. ინფორმაცია: https://www.ndi.org/files/NDIGeorgia_August-2014%20survey_Public-Political_GEO_VF.pdf

3

(სამუშაო ვერსია)

საარჩევნო სისტემის შესარჩევი კრიტერიუმები

მიგვაჩნია, რომ უნდა მოხდეს ისეთ საარჩევნო სისტემის მიღება, რომელიც გადაჭრის მოქმედი სისტემით არსებულ პრობლემებს და უკეთ ასახავს საქართველოს მოქალაქეთა მიერ არჩევნებში გამოვლენილ ნებას.

აღნიშნული მიზნის მისაღწევად საარჩევნო სისტემის შერჩევისას გათვალისწინებული უნდა იქნას შემდეგი საკითხები:

• ამომრჩეველთა ხმების პროპორციულად ასახვა მანდატებში; • ამომრჩეველთა ხმის თანაბარი წონა; • ამომრჩეველთა დაკარგული ხმების მინიმალურ ოდენობამდე შემცირება; • მცირე პარტიების წარმომადგენლობა; • ქალთა წარმომადგენლობის გაზრდა; • გეოგრაფიული წარმომადგენლობა; • ხმის მიცემის სიმარტივე; • არჩევნებისადმი მოსახლეობის ნდობის გაზრდა.

მოცემული კრიტერიუმების გათვალისწინებით, ხელისუფლებას ვთავაზობთ განიხილოს ე.წ. რეგიონალურ პროპორციული სისტემა.

რეგიონალურ პროპორციული სისტემა

პროპორციული სისტემა ერთ-ერთ ფართოდ გავრცელებული სისტემაა მსოფლიოში და ბევრ ქვეყანაში გამოიყენება, მათ შორის, ნიდერლანდები, ბელგია, საბერძნეთი, ნორვეგია, შვედეთი, ესპანეთი, შვეიცარია და სხვა. პროპორციული სისტემა შემუშავებულ იქნა იმ პრობლემების გადასაჭრელად, რაც წარმოიქმნება მაჟორიტარულ-პლურალისტური სისტემის მიერ. 11 სისტემის ერთ-ერთ დადებით მხარეს წარმოადგენს მისი სიმარტივე და პროპორციული შედეგის უზრუნველყოფა.

პროპორციული სისტემის ყველაზე გავრცელებულ სახეს წარმოადგენს სიითი პროპორციული სისტემა, რომლის თანახმად მრავალმანდატიან ოლქში ამომრჩეველი ხმას აძლევს პარტიას. მანდატები ნაწილდება იმ პარტიებს შორის, რომლებიც გადალახავენ ბარიერს. მანდატების გადანაწილება ხდება პარტიების მიერ მიღებული ხმების პროპორციულად.

რეგიონალურ პროპორციული სისტემა წარმოადგენს სიითი პროპორციული სისტემის ერთგვარ სახეობას. აღსანიშნავია, რომ ამ სისტემის განხილვა ყველა დაინტერესებული მხარის მონაწილეობით არის, ასევე, ევროპის საბჭოს საპარლამენტო ასამბლეის რეკომენდაცია, რომელიც მოცემულია 2014

11 https://www.mtholyoke.edu/acad/polit/damy/BeginnningReading/PRsystems.htm 4

(სამუშაო ვერსია)

წლის 1 ოქტომბერს საქართველოსთან დაკავშირებით მიღებულ რეზოლუციაში. 12 ამ შემთხვევაში ქვეყნის ტერიტორიაზე იქმნება რამდენიმე მრავალმანდატიანი საარჩევნო ოლქი. შესაბამისად, აუცილებელი ხდება საარჩევნო ოლქების ტერიტორიული ფარგლების განსაზღვრა, რაც უნდა მოხდეს ისეთ კრიტერიუმებზე დაყრდნობით, როგორიცაა გეოგრაფიული, ისტორიული, კულტურული, სოციალურ-ეკონომიკური და სხვა.

საარჩევნო ოლქებად დაყოფასთან ერთად უნდა განისაზღვროს რეგიონის დონეზე ასარჩევი მანდატების რაოდენობა. მიგვაჩნია, რომ აღნიშნული საკითხის გადაწყვეტა უნდა მოხდეს მოსახლეობის რაოდენობაზე დაყრდნობით. მაგალითად, მანდატის წონა შეიძლება იყოს საშუალოდ 23,000 ამომრჩევლის ხმა. წონა განისაზღვრა შემდეგ ფორმულაზე დაყრდნობით:

ამომრჩეველთა საერთო რაოდენობა : მანდატების რაოდენობაზე = ხმის წონას

2014 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებისთვის ამომრჩეველთა რაოდენობამ შეადგინა 3 429 748, ხოლო საქართველოს პარლამენტში ასარჩევი მანდატების რაოდენობა არის 150. მოსახლეობის განსხვავებული რაოდენობიდან გამომდინარე, შესაძლებელია, აბსოლუტური სიზუსტით ვერ მოხდეს ხმის წონის თანაბრობის დაცვა, თუმცა, ამ შემთხვევაში მნიშვნელოვანია, რომ სხვაობა 10-15% ფარგლებში იყოს, რაც დასაშვებია საერთაშორისო ორგანიზაციების რეკომენდაციით.

მნიშვნელოვანი საკითხი, რაც ასევე გადასაწყვეტი იქნება და ერთ-ერთ პრობლემურ საკითხს წარმოადგენდეს არის ბარიერი. ვინაიდან მანდატების გადანაწილება რეგიონის დონეზე ხდება, შესაბამისად ბარიერიც რეგიონალურ დონეზე უნდა დაწესდეს და არა ეროვნულ დონეზე. 13 ბარიერი შეიძლება კანონით განისაზღვროს, თუმცა ამ შემთხვევაში გათვალისწინებულ უნდა იქნას ის ფაქტი, რომ თუ ბარიერი მაღალი იქნება შეიძლება მანდატების გადანაწილება ვერ მოხდეს და პირიქით, თუ დაბალი იქნება შეიძლება ყველა პარტიამ, რომელიც ბარიერს გადალახავს ვერ მიიღოს მანდატი. ბუნებრივი ბარიერის დაწესების შემთხვევაში, მოსახლეობის განსხვავებული რაოდენობიდან გამომდინარე ბარიერიც განსხვავებული იქნება და რიგ შემთხვევებში, შეიძლება, ძალიან მაღალი იყოს.

მიგვაჩნია, რომ ბარიერი კანონით უნდა განისაზღვროს და ერთგვაროვანი იყოს ყველა ოლქისთვის. ზღვარი შეიძლება იყოს 5%, რაც არ წარმოადგენს არაგონივრულად მაღალ ბარიერს. ამასთან, ხელს შეუწყობს პარტიებს შორის კონკურენციას და სტიმულს მისცემს მათ უფრო აქტიურად იმუშაონ ამომრჩევლებთან. 5% ბარიერი ასევე უზრუნველყოფს არჩეული პარტიის ლეგიტიმაციის მაღალ ხარისხს.

პროპორციული სისტემით არჩევნების ჩატარებისას პარტიები/ბლოკები წარადგენენ კანდიდატთა სიებს. მიგვაჩნია, რომ რეგიონალურ პროპორციული არჩევნები უნდა ჩატარდეს ღია სიებით, რაც ამომრჩეველს შესაძლებლობას აძლევს გავლენა მოახდინოს არამარტო პარტიის არჩევაზე, არამედ

12 http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/X2H-Xref-ViewPDF.asp?FileID=21275&lang=en 13 საქართველოს პარლამენტის არჩევის წესი, საარჩევნო სისტემის ანალიზი და რეკომენდაციები, „ადამიანის უფლებების სწავლებისა და მონიტორინგის ცენტრი“ (EMC), 2013, გვ.34,

5

(სამუშაო ვერსია)

პარტიის შიგნით კანდიდატების არჩევაზეც. კერძოდ, ამომრჩეველი პარტიის მიერ წარდგენილი სიიდან შემოხაზავს მისთვის სასურველ ერთ კანდიდატს. ის კანდიდატები, რომლებიც ყველაზე მეტ ხმას მიიღებენ იქნებიან არჩეული წარმომადგენლობით ორგანოში.

მოცემული სისტემის დადებით მხარეებს წარმოადგენს:

• ამომრჩეველთა ნების პროპორციულად ასახვა მანდატებში;

• ამომრჩეველთა დაკარგული ხმების მინიმუმამდე შემცირება;

• ხმის წონის თანაბრობის უზრუნველყოფა - მოსახლეობის რაოდენობა შეიძლება განსხვავებული იყოს ოლქების მიხედვით, თუმცა ხმის წონის თანაბრობის პრინციპის უზრუნველსაყოფად დასაშვებია 10-15% ცდომილება;

• გეოგრაფიული წარმომადგენლობის უზრუნველყოფა - მანდატების გადანაწილება რეგიონალურ დონეზე ხდება და შესაბამისად იზრდება კავშირი ამომრჩეველსა და მის წარმომადგენელს შორის, რითაც ხდება მაჟორიტარული სისტემის კომპენსირება;

• მცირე პარტიების წარმომადგენლობის ხელშეწყობა - მცირე პარტიებს მეტი შესაძლებლობა ეძლევათ კონკრეტულ რეგიონში ამომრჩევლებთან ინტენსიური მუშაობის შედეგად გადალახონ მანდატის მისაღებად დაწესებული ბარიერი;

• ქალთა წარმომადგენლობის გაზრდა - პროპორციული სისტემა ყველაზე მეტად უწყობს ხელს ქალთა წარმომადგენლობის გაზრდას. თუმცა, ამ შემთხვევაში მიგვაჩნია, რომ შემოღებულ უნდა იქნას სავალდებულო კვოტირება, როგორც დამატებითი მექანიზმი ქალთა წარმომადგენლობის გაზრდის უზრუნველსაყოფად;

• ამომრჩეველი გავლენას ახდენს პარტიის შიგნით მისთვის სასურველი კანდიდატის არჩევაზე და შესაბამისად, სუსტდება პარტიული ვერტიკალი - ეს ზრდის კავშირს ამომრჩეველსა და კანდიდატებს შორის. ასევე, ზრდის ამომრჩევლის პასუხისმგებლობას კანდიდატების არჩევისას, რამაც უნდა განაპირობოს უფრო გააზრებული გადაწყვეტილების მიღება. ამასთან, იზრდება კანდიდატის ანგარიშვალდებულება ამომრჩევლის წინაშე. კანდიდატი უფრო დამოკიდებული ხდება ამომრჩევლის ნებაზე, ვიდრე პარტიის ლიდერების გადაწყვეტილებაზე, რამაც უნდა განაპირობოს კანდიდატების აქტიური მუშაობა ამომრჩეველთან და უფრო ძლიერი კანდიდატების არსებობა;

• სიმარტივე - ხმის მიცემის პროცესი ნათელი და გასაგებია. ამომრჩეველს აქვს ერთი ხმა, რომელსაც აძლევს პარტიული სიით წარდგენილ კანდიდატს.

6

(სამუშაო ვერსია)

სისტემის უარყოფით მხარეებს წარმოადგენს:

• დამოუკიდებელი კანდიდატების არ არსებობა, ვინაიდან არჩევნები ტარდება მხოლოდ პროპორციული წესით დამოუკიდებელი კანდიდატები ვერ მიიღებენ არჩევნებში მონაწილეობას, თუმცა ამას აბალანსებს ის გარემოება, რომ ამომრჩეველს შესაძლებლობა ექნება თავად აირჩიოს კანდიდატები პარტიის მიერ წარდგენილი სიიდან. ეს ხელს შეუწყობს ძლიერი კანდიდატების წარმოჩენას და უზრუნველყოფს უფრო მჭიდრო კავშირს ამომრჩეველსა და საკანონმდებლო ორგანოში არჩეულ მის წარმომადგენელს შორის, რაც, ასევე, დააბალანსებს მაჟორიტარი დეპუტატის არ არსებობას;

• რთული ბიულეტენის სტრუქტურა - ბიულეტენში მოცემული უნდა იყოს პარტიის მიერ წარდგენილი სია, რაც გამოიწვევს ბიულეტენის მოცულობის გაზრდას.

მზადყოფნას გამოვთქვამთ, მონაწილეობა მივიღოთ მოცემული და ასევე, სხვა დაინტერესებული მხარეების მიერ წარმოდგენილი საარჩევნო სისტემების განხილვაში, რათა შერჩეულ იქნას ის საარჩევნო სისტემა, რომელიც ყველაზე უკეთ პასუხობს არსებულ გამოწვევებს.

7