災害時要援護者の避難支援と地域における促進のあり方について

山崎栄一研究室EIICHI YAMASAKI LABORATORY http://www.eiichiyamasaki.com/

災害時要援護者の避難支援と地域における促進のあり方について

山崎栄一研究室 EIICHI YAMASAKI LABORATORY

自然災害と避難行動


災害とは何か？

人間社会

個人の生命・財産の損失

社会システムの機能不全

インフラストラクチャーの破壊

災害因（自然現象）

風水害

土砂崩れ

地震

津波

火山活動

　等

災害の発生

人間社会に対する破壊的なインパクト

＋

個人・社会が脆弱性を有するとき


自然災害に対する対応の仕方

災害因（自然現象）に働きかけることで、未然に発生を予防したり軽減する

　　（例：地震・火山・台風そのものの制御）　　→現在の科学技術では不可能

災害因が人間社会に及ぼす影響（破壊）を最小限に抑える

　　（例：耐震補強・避難体制の整備）　　→現在において可能な対処方法　「病気」に

たとえればわかりやす

い


耐震改修の話

阪神・淡路大震災における死因は「倒壊」によるもの

「倒壊」によって、火災・道路の不通など負の連鎖が起きる

地震による損害は、「家屋の倒壊」を防ぐこと（＝耐震改修）で大半の抑制が可能である

自治体によっては、住宅の耐震診断・改修費用の一部を助成しているところもある

ただし、持ち家の再建をするには「地震保険」の加入が不可欠（被災者生活再建支援法：最大 300 万円はあっても、それだけでは足りない）


その他2%

家屋や家具などの倒壊による圧迫死（窒息死・圧死

など）と思われるもの88%

焼死（火傷含む）及びその疑いのあるもの

10%

兵庫県における人的被害（死者）の原因


避難体制の整備の話

どれだけ家屋を補強しても、風水害や土砂災害、津波には対応できない。

ただし、なかなか避難というアクションをしてくれないのが現状。

とくに、高齢者・障害者の方が避難するに当たっては危険が増大するので、特別な配慮が必要となっている。

地域的な取り組みが求められている。

とにかく逃げるに限る！！

病気のはやっているところには

行かない


なぜ逃げないのか？その 1 ―災害情報の「伝達」と「到達」

「（送り手からの＝行政）情報伝達」と「（受け手の＝住民）情報到達」は話の次元が異なる

防災に対して「伝達」された情報が、受け手の認知や態度、行動に変容が生まれたときに、その情報は受け手に「到達」したと見なされる

情報を伝達はしたが、住民には到達していなかったというのでは、無意味に帰してしまう

・避難情報の意味を理解しているのか・避難場所を普段から知っているのか・行政と住民との共通認識・理解の必要性


なぜ逃げないのか？その 2 ―災害心理学からの検討

正常性のバイアス（＝偏見）　　→ある程度の異常は、正常と判断（警報・避難勧告慣

れしてしまう）＝人間、細かいことをいちいち気にしていたら生きていけない

エキスパートエラー　　→専門家・行政の判断に依存　行動の遅れ

災害経験の有無　　→「これまでは大丈夫だった」という経験が避難行動

を鈍らせている　災害経験が悪影響

それぞれ、「病気」に置き換えることができ

る


深川

県水俣

水俣

土石流被災箇所

気象庁地域気象観測所

熊本県雨量観測局

N

EW

S

2 0 4 6 8$T

$T

$T

2 0 2 4 6 km

km

2003年水俣水害


実は、普段危険な場所に住んでいる人が助かって、安全な場所に住んでいる人が被害に遭っている。


まとめ―避難行動を促進する要因とは何か？

①個人のリスク認知　　　ハザードマップの作成・普及＝自分自身のリスク情報の会得　　 →個人的信念の形成につながる

②規範的信念　　　これまでの災害体験の話＝一般的なリスク回避情報の会得　　→規範的信念の形成につながる

自分自身のリスク（自分が危険であるということ）を知る

リスク（危険）に対して、これまではどのような対応をし

てきたのかを知る

①と②が個人に把握・認識されて初めて避難行動に移る（立木茂雄

教授）

それぞれ、「病気」に置き換えることができ

る


その他の避難行動を促進する要因

守るべき地域資源の存在　→守るべき地域資源（まちの景観等）を住民が共有していることが

防災意識の向上につながっていく　　　　

利用可能な資源の存在　→災害に対して社会的な仕組みとして資源を投入していると、防災意識を増大させる

　　

魅力のある「まちづくり」「まちおこし」が実は防災意識の向上につながって

いる

災害情報が円滑に伝達される仕組みが整っている、安全な避難場所・避難経路が確保されてい

る等

自分には守るべき家族がいる！死んでたまる

か！！

近くに病院や健康セミナーが充実


災害時要援護者を支援する必要性


災害時要援護者とは何か？

自分だけでは、災害の認知が困難・十分かつ適切な避難行動等が出来ない人のこと

要援護者は、個人レベルで災害に対して脆弱性（ vulnerability ）を帯びている

　　　　　　　　＜津波避難において災害時要援護者（災害弱者）となりうる者の例＞　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（津波対策推進マニュアル検討報告書 5頁より）

情報伝達面視聴覚障害者、外国人、子供等

行動面視聴覚障害者、心身障害者、高齢者、病人、幼児等

地理不案内等の面観光客、外国人、海岸・港湾工事現場での就労者等

災害時要援護者（災害弱者）となりうる要因災害時要援護者（災害弱者）の例

　　　

誰でも要援護者になり得る！！


災害時要援護者高齢者障害者外国人子ども妊婦

自力での移動困難者が多い

避難支援の主たる対象


日本火災学会「 1995年兵庫県南部地震における火災に関する調査報告書」（室崎益輝執筆分）

生き埋めや閉じこめられた際の救助

0.9

1.7

2.6

28.1

31.9

34.9

0 10 20 30 40

その他

救助隊に

通行人に

友人・隣人に

家族に

自力で

％

自助・共助が基本

公助は期待できず

地域での避難支援が必要となる！！


災害時要援護者の情報共有の必要性

災害時要援護者の避難を支援するために、地域内での情報共有が必要

なぜ情報共有が必要なのか？　潜在的要援護者の把握ならびに支援を可能にする　　　　　　　　　　＋　現に存在している要援護者について、支援体制が整っているのかを確認する　

防犯や福祉にも応用が可能

個人情報の取扱について考えておく必要があ

る！！


当事者の悩み１　法的制裁を受けるのではないか


個人情報保護のあり方の原則

個人情報のあり方に関していえば、原則として、情報の取得にあたっては利用目的を明確化し、「本人の同意」の上で情報を収集するというプロセスを経なければならない。

取得した情報を、他の部局・警察・消防ならびに自主防災組織・民生委員等に提供する際にも、「本人の同意」が必要。

　要するに、個人情報の収集・利用・第三者提供について「本人の同意」を得ていれば法的に問題になる

ことはない。↓

地域においては、非常時以外は常に「本人の同意」を得ながら避難支援台帳の作成・管理をしなければ

ならない！！


個人情報保護が問題になる場合

「本人の同意を得ずに」個人情報を利用したり、外部に提供したりする場合に問題になる。

もう一つは、一度収集した個人情報をきちんと管理が出来ていないと、「個人情報の漏洩」が起きてしまう。

地域が抱えている問題の一

つ（悩み３）

市町村が行う可能性がある（悩み２）


当事者の悩み２　どこに要援護者がいるのか


個人情報の区別　存在情報と支援情報

要援護者存在情報（存在情報）　要援護者の氏名　住所　性別　生年月日　連絡先　要援護者であることを示す情報など

要援護者支援情報（支援情報）要援護者の避難場所　避難経路　避難後の医療・福祉的配慮の必要性避難支援者の氏名　住所　支援可能な時間帯など

本人とのアプローチがとれた後なので、本人の同意が必要

本人の同意は不要の場合あり（ただし、セキュリティーの確保が必修条件）

ここまで整備して、はじめて台帳が完成したといえる！！

ここさえ情報共有が出来ていないのが現

状


普段は、誰がどれだけ把握しているのか？

　行政による把握　既存の台帳（介護保険台帳　障害者台帳 etc ）によって、要援護者になりうる人間を把握している。

　地域による把握　日常の活動の範囲で、主に高齢者に関する情報を把握している。

　専門家（民生委員・地域包括 etc）による把握　日常の業務の範囲で、主に高齢者・障害者に関する情報を把握している。

一番包括的に把握している既存台帳の活用がポイント

災害時に一番把握していてほしい

行政地域を･支援する形で活躍してほしい


個人情報（存在情報）の収集・共有の３方式同意方式（＝「ローラー作戦」「 DM方式」）　堅実な方式だが、①調査対象が不在・居留守の場合、②調査対象が多すぎるとローラー作戦は不完全に終わる　最近は、ダイレクトメール（ DM ）を活用している市町村もある。手上げ方式（＝「呼びかけ作戦」）　要援護者が自主的に申し出てくれるので理想的な方式だが、①避難支援制度の存在を認識し、②自分が要援護者であることを自覚しないと、呼びかけには応じてくれない。

関係機関共有方式（＝「既存台帳活用作戦」）　本人の同意を得ないで、既存のデータ（介護保険等）を活用　あらかじめ、どこに要援護者がいそうかを市町村等が知らせてくれるので、負担が軽減される。ただし、居場所を知らせる行為が個人情報の目的外利用・外部提供に当たるので、法的にいかにしてクリアするのか

それぞれ一長一短はあるものの、

こ

れらの３つの方式を地域の事情に応じて使い分

けをしていく

地域は避難支援の担い手となるので最終的に本人とアプローチ

をとることになる


個人情報の流れ

介護保険台帳

身体障害者手帳交付台帳

療育手帳台帳

精神保健福祉手帳

要援護者台帳

行政（市町村）

地域　（自主防等）

要援護者台帳

住民（要援護者等）

戸別訪問や行政からの情報提供をもとに台帳作

成

存在情報を地域・行政に提供

目的外利用

外部提供

専門家　（民生・地域包括等）


個人情報を収集・共有する正当化根拠本人の同意を得ないで目的外利用・外部提供が許される場合（市町村個人情報条例に存在する例外条項）　①　「明らかに本人の利益になるとき」　　→切迫した状況下　あくまでも災害直前・直後における話　②　「特別の理由」「相当の理由」「公益上の理由」　　→どのようにしてこれらの理由を見いだしていくのか？

関係機関共有方式をいかにして正当化するのか？

　一度は要援護者にアプローチをかけ、生き残ることが困難であることを認識してもらった上で、個人情報の共有に同意をすることで生き残りを図るという選択肢を選ぶ「チャンス」が与えられるべき

憲法 13条生命の保護自己決定権の確保

存在情報の把握に関しては、正当性が認められる目的外利用については、どこの自治体でもやって欲しい外部提供については、必要があればすればいい

結論的に言えば、法的な問題は何らかの方法でクリアできる！！

情報共有の必要性情報管理の健全性をていねいに説明すれば、理由付けは可能である！！


いかにして要援護者から同意を得るのか

要援護者の所在が判明しても、本人からの同意が得られない場合がある①　なぜ自分の情報が収集されなければならないのかについての無理解　　　→「なぜこんな事で情報を収集しようとするのか」

②　勝手に自分の情報が利用・提供されていることに対する不満感　　　→「なぜ自分がここにいることが分かったのか」

③　自分の情報が地域に漏れてしまう、悪用されてしまう事への不安感　　　→「地域に情報が漏れないか　犯罪に悪用されないか」

情報収集の担い手に、対人能力・説明能力を付けてもらう「想定問答集」の作成や「ロールプレイング」の実施

それ以外の台帳づくりに際しても同様のことがいえる！！


当事者の悩み３　要援護者に関する情報共有・管理のルールが確立していない


総務省消防庁による調査

「市町村における災害時要援護者の避難支援対策への取り組み状況調査結果（平成 20年 3月 31日現在）」（全国 1816団体を対象）

市町村内におけるアクションについて、前年度の調査結果と比べてみると確実に実施市町村が増加

実施機関内における情報共有は進んでいるが、地域レベルでの情報収集・共有が進んでいない

行政が個人情報を渡すとしても、地域での受け入れ体制が整っているの

か？


情報共有に関する市町村の関わり方

個人情報を積極的に出すタイプ（行政積極型）　市町村が主体となって情報収集・共有　一度、災害に見舞われた市町村はなりやすい

個人情報を補完的に出すタイプ（行政補完型）　地域が主体となって情報収集・共有　地域では困難な部分を市町村が補完的に収集・共有

　　個人情報を出さなくても済むタイプ（地域完結型）　　　地域が主体となって情報収集・共有　　　地域の活動を市町村がバックアップする　　　地域で同意を得た情報を行政が最終的に保有すればよい

現在においては、市町村による台帳作成は中央から要請されている。　　　　　↓単なる部局・課間の共有だけでなく、地域との共有も必要とされている。

市町村と地域の台帳がバラバラでは意味がない！！

地域の状況によって、タイプを選択する必要

がある

お互いの守備範囲は決めておく

お見合いにならないようにする


市町村がどのようにして地域に渡すのか？ ―外部提供・外部委託の手法

本人の同意を得ずに直接地域に渡すタイプ　本人からの苦情が出てくる可能性がある！！　必要性がないのにむやみにすべきではない！！　

本人の同意を得てから地域に渡すタイプ

行政だけで同意を得ていくタイプ

民生委員・地域包括などの専門家の協力を得ながら本人から同意を得ていくタイプ

外部委託方式（小千谷・輪島）

同意を得ない外部提供

同意を得た外部提供

DM の活用


地域はどのようにして台帳を管理すればいいのか

管理運営マニュアルの作成

個人情報であるが、基本的には「他人のお金を預かる」という感覚で扱えばよい

・他人のお金はむやみに机の上にほったらかしにはし

ない・他人のお金は勝手に使ったり・人に渡したりはしな

い

・基本的には、地域のみんなで作成することが大事

・マニュアルは、作成した人間でないと分からない

・防災についての議論が展開される場・チャンスになる

・優良事例や行政によるアドバイスを参考にする


当事者の悩み４　避難支援のなり手がいない


最終目標としての「なり手」の確保

要援護者の存在情報を集め、存在情報を地域で共有し、地域において避難支援のなり手を確保してはじめて、要援護者台帳が完成したといえる…

ただし、実際はなり手がいないことも多く、結局は自治会役員や民生委員がなり手になる…

避難支援者が公費で保険に入れる自治体もある

中学生や元気な高齢者もなり手になりうる！！普段からの声かけのなり手という意味も含んでよい防犯・福祉という側面

避難支援者を増やすインセンティブにもなり得る！！


まとめ

自然災害に対しては、耐震改修と避難行動の二つの対応

自分自身が危険であることとそれに対する対処法を知る

災害時要援護者を支援するには地域での周知が必要

周知のためには個人情報を取り扱わなければならないが、法的な問題はクリアーされている

地域でいかに個人情報を受け入れる体制を整えるかが課題

台帳の「記録」も大事だが、地域における「記憶」が大事

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