Реформи самоврядування в Польщі. Короткий огляд.
-
Upload
markijan-zelak -
Category
Government & Nonprofit
-
view
312 -
download
2
description
Transcript of Реформи самоврядування в Польщі. Короткий огляд.
Реформи самоврядуванняв Польщі.
Короткий огляд*.
Маркіян Желяк
Менеджер українсько-польської робочої групиз розробки нормативно-правових актів
щодо децентралізації влади
Київ, 5 травня 2014
План презентації
1. Історія
2. Проблеми, які потрібно було вирішити
3. Основний принцип децентралізації
4. Впровадження реформ
5. Результати децентралізації
6. Висновки
2
Історія
3
Історія
• 1939 - початок другої світової війни, Польщавтрачає незалежність.
• 1944-45 – встановлення соціалістичного устроюпольської держави .
• 1981 – хвиля робітничих страйків «Солідарності».Представлення опозицією загальних положеньреформи самоврядування.
• 1988 - в рамках Громадянського Комітету опозиціїЛєха Валенси створено Комісію по питанняхреформи місцевого самоврядування.
4
Історія
• 1989 – переговори влади та опозиції за «Круглимстолом», питання самоврядування розглядаєтьсяу окремій групі. Згоди не досягнуто.
• червень 1989 - частково вільні парламентарнівибори. Сенат прийняв рішення розпочатизаконотворчі роботи, що мали на метівідновлення місцевого самоврядування.
• березень 1990 - ухвалено нове законодавство промісцеве самоврядування (громада),
• 27 травня 1990 - демократичні місцеві вибори –нове законодавство щодо функціонуваннятериторіального самоврядування увійшло в життя.
5
Історія
• 1992 – спроба Уряду Ганни Сухоцької впровадитисамоврядування повітів. жовтень 1992 – Сеймухвалив Закон «Про взаємовідношення міжвиконавчою та законодавчою владою в РП» (такзвана Мала Конституція).
• травень 1993 - Сейм ухвалив вотум недовіриУряду Ганни Сухоцької. Після цього Президент ЛехВаленса розпустив Сейм і Сенат.
• вересень 1993 дострокові парламентські вибори.Після перемоги у виборах сформовано уряд лівихзатримав цю реформу.
6
Історія
• 2 квітня 1997 – Ухвалення нової Конституції РП.
• вересень 1997 – виборча перемога партій з правоїсторони політичної сцени, початокадміністративної реформи двох вищих рівнівсамоврядування (повіт, воєводство).
• травень 1998 - Парламентом ухвалені закони
ІІ-го етапу реформи самоврядування.
• вересень 1998 - вибори до трьох рівнівтериторіального самоврядування.
• 1 січня 1999 - нова система організаціїсамоврядування входить в життя.
7
Проблеми, які потрібнобуло вирішити
8
Проблеми, які мали бути вирішені
• Держава “реального соціалізму” булацентралізованою та підпорядкованоюідеологічному баченню. Партія приймаларішення, державний апарат – виконував.
• Відкинуто принцип Монтеск’є про поділ влади натри гілки, впроваджено натомість конституційнийпринцип однорідної державної влади.
• Всі структури державної адміністрації булизорганізовані по принципу ієрархічних пірамід.
Держава “реального соціалізму” була монополі-стом у всіх областях життя.
9
Проблеми, які мали бути вирішені
Централізована ієрархічна структура апаратувлади:
• Обмежувала права громад насамовизначення.
• Обмежувала можливості економічного,соціального, культурного тощо розвитку.
• Надмірна концентрація влади створюваларизики безвідповідального і/абобезконтрольного прийняття рішень нацентральному рівні.
10
Основний принцип децентралізації
11
Принцип субсидіарності
Записаний в преамбулі до Конституції Польщі з 2 квітня1997 року.
Згідно принципом субсидіарності, людина є основнимсуб’єктом, натомість інституції повинні створюватись длядопомоги у діяльності людини.
Його суть відображає стаття 3. п.1. Європейськоїхартії місцевого самоврядування:Місцеве самоврядування означає право і спроможністьорганів місцевого самоврядування в межах законуздійснювати регулювання і управління суттєвоючасткою суспільних справ, які належать до їхньоїкомпетенції, в інтересах місцевого населення.
12
Принцип субсидіарності
Отже:• гміна повинна займатись тим, чого окрема людина враз
зі своєю сім’єю зробити не може, • повіт повинен розглядатись як допоміжний суб’єкт по
відношенню до гміни,• воєводство – по відношенню до повіту, • держава повинна бути допоміжною по відношенню до
всіх інституцій та організацій, що служать громадянам.
Перевернута ієрархія пріоритетів - інституції“надбудовуємо” там, де менші організації, котрізнаходяться ближче до громадянина, не є в станівиконувати надто складні завдання.
13
Впровадження реформ
14
Впровадження реформ в Польщі вимагало роботи у трьох площинах:• Законодавчій, оскільки реформи змінювали
правовий лад держави;• Організаційній, оскільки треба було перебудувати
існуючі адміністративні й економічні структури;• Суспільній, оскільки необхідно було підготувати
кадри та мешканців до нових роботи та життя внивих реаліях.
Для впровадження змін в життя необхідно булозбудувати відповідну систему, тобто, створити новіінституції і здійснити відповідний поділ завдань іповноважень.
15
Законодавча робота
У двох польських реформах підготовка проектівзаконів була організована по-різному.
У 1989 році програма реформи самоврядуванняіснувала, оскільки у 1981 році професор ЄжиРеґульський разом з групою колег представив планвідбудови територіального самоврядування.Введення воєнного стану в грудні 1981 рокуперервало суспільне обговорення реформуванняустрою держави.
16
Законодавча робота
У 1989 році політичні лідери були рішучими щодореформування держави.
Після преремоги опозиції у виборах 1989 року, іззаконодавчою ініціативою виступив Сенат, йогокомісії були зобов’язані підготувати проекти законів,які визначали принципи суспільного ладу.
Проте через великі масштаби необхідних змін ікороткий час, який був у розпорядженні авторів,завдання поділили.
17
Законодавча робота
У рамках Комісії Сейму у справах територіальногосамоврядування було узгоджено між партіями іпроведено остаточне опрацювання текстів законів:
• зміни і поправки до Конституції,• закон про територіальне самоврядування,• закон про комунальних працівників• закон про вибори.
В рамках Уряду підготовлено нормативно-правові акти:• щодо поділу повноважень між урядовою
адміністрацією і органами самоврядування,• закони щодо запровадження нової системи та
проекти розпоряджень.
18
Законодавча площина
У 1998 році передумови були іншими:
• Група осіб, які приймали активну участь у спробівідтворення повітів, після переходу до опозиції у1993 році, продовжувала роботу над створеннямвищих рівнів територіального самоврядування.
• Перед виборами до парламенту у 1997 роцііснували не тільки два проекти відповіднихзаконів, але і практичний досвід з пілотажнихповітів.
19
Законодавча площина
• У 1998 році новий про-реформаторський Уряд,створений після виборів, без труднощів прийнявдо своєї програми реалізацію реформсамоврядування (повіту та воєводства).
• На апарат Уряду було покладено обов’язокготувати всі проекти, які в готовому видіпередавалися до Сейму.
• Політична ситуація не дозволила, щоб усіпропозиції були там прийняті, багато з них булосуттєво змінено.
20
Організаційна площина
• Прийняття нових законів було необхідним, аленедостатнім кроком. Завершення правотворчихробіт було тим моментом, коли розпочавсяпроцес впровадження реформ в життя.
• Рада міністрів РП створила посадуУповноваженого уряду з питань реформи. Цебула посада рангу державного секретаря абозаступника міністра, якому Рада Міністрів надалавідповідні повноваження, і який діяв від її імені усфері, необхідній для реалізації реформ.
21
Організаційна площина
• Основними завданнями Уповноваженого було:
– підтримувати нові інституції,
– слідкувати за наслідками змін,
– відповідно втручатися для подолання бар’єрів,які виникали.
• Уповноважений мав право втручатися до сфериповноважень різних міністерств.
• Уповноважений був напряму підпорядкованийПрем’єру, а у своїй роботі використовуваввласний апарат (бюро) на базі Кабміну.
22
Організаційна площина
• У 1989 році Уповноважений спочатку мав у своємурозпорядженні тільки невелике бюро з 8-ми чоловік.З часом кількість працівників зросла до 20-ти.
• Бюро Уповноваженого взяло на себе відповідальністьза всі міжвідомчі узгодження та розробку проектівзаконів і розпоряджень виконавчого характеру.
• У цей час Уповноважений представляв також інтересимайбутньої місцевої влади, якої тоді ще не існувало.Тому, зокрема, він організував використанняпрограм закордонної допомоги, адресованоїмісцевим громадам.
23
Організаційна площина
• Запровадження реформи вимагало серйозної роботи нетільки на центральному рівні, а, насамперед, у гмінах.
• Оскільки старі кадри адміністрації були проти будь-якихзмін, існували серйозні побоювання, що вони будутьсаботувати реформу. Тому у кожному з 49-ти тодішніхвоєводств було створено представництваУповноваженого у складі кількох осіб.
• Завданням працівників представництв було виконаннянеобхідної підготовчої роботи для введення в діюмісцевого самоврядування, а згодом його підтримка,особливо у контактах з адміністрацією воєводства.
24
Організаційна площина
• У 1998 році було прийнято схожу організаційнумодель.
• Бюро Уповноваженого було трохи більшим,оскільки він взяв на себе більший обсягобов’язків, насамперед, у сфері правотворчоїроботи.
• Роботу над впровадженням реформ в життя булодоручено віце-міністру у Міністерстві внутрішніхсправ і адміністрації, який мав надзвичайніповноваження.
25
Організаційна площина• Уповноважений керував командою представників усіх
зацікавлених відомств.
• Вони вели нагляд за роботою окремих воєвод, тобто,керівників урядової адміністрації в регіонах.
• Воєводи відповідали за реалізацію реформи на своїйтериторії.
• В обох випадках Міністерство фінансів зберігалоавтономію своєї діяльності. Це призвело, донедостатньої децентралізації фінансів, що значноюмірою ускладнило перетворення і наступну діяльністьмісцевої та регіональної влади.
26
Суспільна площинаУ 1989/90 роках організація широкої освітньої програмидля суспільства та кадрів була серйозним завданням:
• у ПНР близько 110 тисяч чоловік мали мандатдепутата місцевої ради. Цю кількість треба булозменшити наполовину. Проте залишалося 55 тисяччоловік, яким була потрібна відповідна підготовка.
• 100 тисяч працівників органів колишньої державноїадміністрації мало стати працівникамисамоврядування.
• понад 50 тисяч суб’єктів мали перейти у власністьгмін, і керівні кадри також вимагали перекваліфікації.
27
Суспільна площина
• Загальна кількість людей кадрів самоврядування, яківимагали перекваліфікації, сягала 200-300 тисяч.
• Додатково, за допомогою відповідної інформаційноїкампанії та громадянської освіти, потрібно булозабезпечити підтримку населення.
• Робота проводилися у кількох площинах:
– рух громадянської самоврядності, ініційованийГромадянським комітетом «Солідарності»;
– неурядові організації, в т.ч. за рахунок коштівзакордонної допомоги;
– ЗМІ.
28
Суспільна площинаУ період реформи 1998/99 ситуація відрізнялася:
• Вісім років роботи самоврядування на рівні гмінивиховали значну кількість кваліфікованих кадрів,місцевих політиків і адміністраторів.
• Діяло кілька загальнопольських самовряднихоб’єднань.
• Існувало багато неурядових організацій, якіпідтримували реформу.
• Існувала місцева преса.
Усі ці організації підтримували реформу, тому не булоособливої потреби у створенні нових інституцій.
29
Суспільна площина• Недоліком було те, що урядова адміністрація не
урухомила в повному об’ємі програм інформуваннясуспільства про наміри й очікувані результатиреформ.
• Не вдалося ініціювати створення спеціального циклупрограм у державному телебаченні та радіо.Причинами були:
– спротив політичного керівництва Держтелерадіо,
– недостатнє розуміння значення реформ середнових політичних лідерів.
• В ряді воєводств та повітів відбулися протести протитериторіальної реформи.
30
Результати децентралізації
31
Результати децентралізації
Децентралізація в Польщі мала наслідком:• збільшення ресурсів, що є у розпорядженні
органів самоврядування за рахунок тих, що були урозпорядженні центральної влади:
фінансових, майнових, кадрових, юридичних, політичних.
• зміну територіального устрою держави.
32
Результати децентралізації
• Динамічний розвиток сфери комунальнихінвестицій, особливо в сфері транспортноїінфраструктури та охорони довкілля. У дев’яностихроках ХХ-го століття в Польщі побудовано у десятьразів більше систем постачання води, ніж увісімдесятих роках.
• Розвиток сфери комунальних фінансів. Післяотримання суб’єктами територіальногосамоврядування фінансової незалежності, появивсяпопит на різноманітні банківські послуги, починаючивід ведення поточних рахунків, надання кредитів, аждо емісії комунальних облігацій.
33
Результати децентралізації
• Розвиток ринку комунальних нерухомостей.Гміни отримали у власність значну частинуколишнього державного майна, в тому числіґрунтів та будівель, з правом вільногорозпорядження власним майном: продажу/придбання, оренди чи заставу.
• Ліквідація багатьох монополістичних інституцій,які існували в соціалістичній системі.
• Розвиток приватних підприємств, що надаютьпослуги публічного характеру (такі як громадськийтранспорт, вивезення сміття тощо).
34
Результати децентралізації
• Розвиток міжнародної співпраці, котрасуттєво допомогла у економічному розвитку тарозвитку громадянської свідомості.
• Розвиток місцевих неурядових організацій,місцевої преси та радіо.
• Виникнення багатьох інституцій, що надаютьдопомогу місцевим владам у таких сферах, якпланування розвитку чи юридичні, фінансовічи інвестиційні консультації,
35
Висновки
36
Необхідні передумови
Запровадження децентралізації у Польщівимагало чотирьох передумов:• політичної волі лідерів щодо впровадження
реальних змін,• підготованих експертів - для визначення цілей
реформ та шляхів їх досягнення,• суспільної підтримки,• приготування кадрових ресурсів для
практичного впровадження реформ в життя.
37
Необхідні передумови
• У 1989/90 i 1998/99 роках всі чотирипередумови були – реформи впроваджено зуспіхом.
• Спроба впровадження повітів у 1993 році незавершилась успішно, так як тоді не було всіхчотирьох передумов.
• У момент прийняття рішення прореформування, позиція уряду була слабкою, аексперти не мали опрацьованих програм тааналітичних документів.
38
Розробка законів
Спосіб проведення правотворчої роботи залежав відконкретних обставин і рівня згоди між основнимиполітичними силами щодо підтримки реформи:
• У 1989 році політична згода була високою. Тому йіснувала можливість поділу роботи між урядом іпарламентом.
• У 1998 році такої згоди не було. Тому проектипотрібно було готувати поза парламентом.
39
Впровадження реформ в життя
• Запровадження реформи не закінчилося у моментприйняття законів, а тривало іще довго після того.
• Реформи державної адміністрації, спрямовані надецентралізацію, втручаються у сферуповноважень багатьох міністерств.
• Структура Уповноваженого, відповідального завпровадження реформ, повинна була існувати щепевний період часу.
40
Забезпечення суспільної підтримки
• Успішне впровадження реформ вимагало будуваннясуспільної підтримки.
• Початково люди були противниками реформ. Вонибоялися змін, непевності та зусиль для пристосуваннядо нових умов.
• Особливо важкими для зрозуміння та акцептаціїсуспільством були складні реформи суспільногоустрою.
• Робота з забезпечення суспільної підтримки вимагалаширокої співпраці з різними групами партнерів. Незавжди ці співпраця була успішною.
41
Фактор часу
• Зміни правової системи вимагали розробки багатьохнових законів. Неможливо було прийняти всі протягомкороткого часу.
• Реформатори мали свідомість того, що затягуванняправотворчої роботи становить серйозну небезпеку дляреалізації реформ. Політичні процеси в Польщі були дужединамічними.
• Прикладом ситуаціі недостатнього часу на впровадженнязмін у Польщі був 1993 рік, коли відставка парламенту інові вибори перервали, а згодом заблокували хід робітнад впровадженням самоврядування на рівні повіту тавоєводства.
42
Фактор часу
• Польські реформатори усвідомлювали, що ідеальноїсистеми, яка не буде вимагати подальших змін, ніколине вдасться розробити.
• Автори реформ апріорі передбачали в майбутньомунеобхідність пристосувати законодавство до змінипотреб та не передбачуваних ситуацій шляхомвпровадження зміни та доповнень до законів.
• Тому польські реформатори сконцентрували роботуна тих змінах, які необхідні для початку дії новоїсистеми.
43
Дякую за увагу!
44
Маркіян Желяк
Менеджер українсько-польської робочої групи
з розробки нормативно-правових актів
щодо децентралізації влади
* В презентації використані матеріали з «РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВИ ТА ПОБУДОВА ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА», Єжи Реґульскі, 2004