ทฤษฎระบบราชการ (Bureaucracy)

- ในปค.ศ. 1911 Max Weber นกสงคม

วทยาชาวเยอรมน ไดเสนอแนวคดเกยวการ

จดองคการขนาดใหญท เรยกวา

- “Bureaucracy”

มความเชอวา

- หลกการการบรหารแบบระบบราชการ

(Bureaucracy) เปนรปแบบการบรหารท

สามารถนามาซงความสาเรจสงสดในการ

ดาเนนงานตางๆ

1. การบรหารทยดหลกลาดบขน

2. เนนการบรหารตามกฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบ

3.แบงงานกนทา ตามความชานาญเฉพาะดาน

4.ใชระบบคณธรรม เปนหลกในการบรหารงาน

- ระบบราชการ เปนรปแบบโครงสรางขององคการขนาดใหญท

สามารถนาไปใชเปนวธการจดองคการและ การบรหารไดทง

องคการภาครฐและเอกชน

เหตผล

สาระสาคญของแนวคดเกยวกบการจดองคการขนาดใหญ

ของMax Weber

Theory of domination

การไดมาซงอานาจของ

บคคล โครงสรางพนฐานของ

Bureaucracy

อทธพลของคนๆ หนงทสามารถเปลยนแปลงพฤตกรรมของคน

อน ๆ ใหเปนไปตามความตองการได

Power Theory of Domination

Legitimating of Power

- ตองมอานาจ (Power )อยในมอ

- ตองเปนทยอมรบของกลมคนในสงคมนน

กลไกการบรหาร (administrative apparatus) - เปนกลไก

การควบคม และทาหนาทเปนตวเชอมระหวางผนาและ

กลมชนทถกปกครอง

- กลไกการบรหาร ตองมรปแบบทเหมาะสมกบรปแบบแหง

อานาจทผนาในสงคมนนใชอย

รปแบบแหงการไดมาซงอานาจในการปกครองบงคบบญชา

ของบคคล ตามแนวคดของ Max Weberแบงเปน 3

รปแบบ

-1 การไดอานาจมาจากบารมสวนตวของบคคล

(Charismatic Domination)

- ผนาแบบนไดอานาจมาจาก บคคลกลกษณะสวนตว หรอ

บารมทมอยในตว เปนปจจยโนมนาวใหคนยอมรบในตวเขา

มความเชอมนในตวผนา และยอมทาในสงทผนาตองการ ม

ความจงรกภกดในผนา

- ในสงคมทมผนาแบบอาศยบารม กลไกลการบรหารท

เหมาะสมคอ

- ระบบ Dictatorship, Communal

2 รปแบบการใชอานาจแบบประเพณนยม (Traditional

Domination)

- ผนาแบบนไดอานาจมาตามจารตประเพณทสงคมได

ยดถอเปนหลกปฏบตมาเปนเวลาชานาน เชน การสบทอด

ตาแหนงของกษตรยตามสายโลหต

- ผนาแบบนเปรยบเสมอนเจานาย เปนชนชนสงในสงคม

- กลไกการบรหารทเหมาะสมทจะนามาใชคอ Feudal /

Patrimonial (ระบบศกดนา / เจาขนมลนาย)

•3 รปแบบการใช อานาจตามกฎหมาย (Legal domination)

• ผนาแบบนจะไดอานาจมาจากกฎหมาย เขามาสตาแหนง

ตามทกฎหมายกาหนดไว เปนผทมคณสมบตตามทกฎหมาย

กาหนดไว

•ผตามยอมรบเพราะเปนการกระทาตามกฎหมายของ

บานเมอง

-ภายใตสงคมทมผนาแบบน กลไกการบรหารทเหมาะสม

คอ Bureaucracy /ระบบราชการ เพราะเปนระบบทผนาใช

สทธและอานาจทมอยตามหลกกฎหมายอยางสมเหตสมผล

องคการแบบระบบราชการตามแนวคดของ Max Weber

ประกอบดวยโครงสรางพนฐานทสาคญ 5 ประการดงน

1. Hierarchy

2.Hierarchy of Authority & Responsibility

3.Rule and Regulation &Officialy

4. Division of labour, Specialization , Merit System

5.Professional

1. หลกลาดบขน

(Hierarchy )

- การจดลาดบขนการบงคบบญชา เปน

สงจาเปนทตองทา

-คอ ตองมการกาหนดตาแหนงงานและ

จดลาดบขนของตาแหนงขนในรป

pyramid

-มผบงคบบญชาสงสดอยเบองบน ตาม

ดวยผใตบงคบบญชาในระดบรองๆลงมา

จนถงผอยในระดบตาสด

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

•B •C

•D •E •F •J

A

-แสดงใหเหนถงลกษณะทางโครงสรางทางอานาจของตาแหนง

และหนวยงานวาอยระดบใดขององคการ

-เหนชองทางเดนของงานแตละสายงาน

อธการบด

รองอธการบด รองอธการบด รองอธการบด รองอธการบด

กก.อานวยการ

คณบด

รองคณบด

รองคณบด รองคณบด

สภามหาวทยาลย

- สาเหตทตองมการจดลาดบขนการบงคบบญชา

1. เพอแสดงใหเหนถงอานาจในการสงการบงคบบญชาของ

บคคลแตละคนทดารงตาแหนงอยในองคการวามมากนอย

แคไหน

2. ทาใหเกดระบบการสงการบงคบบญชาทชดเจนและตอเนอง

3. ทาใหเกดความเปนระเบยบในการทางานในองคการ

4. ทาใหไมเกดปญหาในการสงงานขามสายงานซงอาจนามา

ซงความขดแยง

เปาหมาย

- ตองการใหองคการตองอยภายใตการ

ควบคมของผมอานาจ

-ทาใหผบรหารระดบสงสามารถ

ตดสนใจ สงการ ควบคมการทางาน

ของผใตบงคบบญชาไดเตมท

ความเชอ

- การบรหารตามลาดบขนทาใหระบบการ

สงการและการควบคมงานเปนไปอยาง

รดกม ทาใหการดาเนนงานเปนไปอยางม

ประสทธภาพสงสดได

การบรหารตามลาดบขนทาใหเกดปญหาความลาชาในการ

ทางานทตองการความรวดเรว

- การลดลาดบขน ลดขนตอนการสงการทไมจาเปนออกไป

เพอทาใหคนในระดบรองๆลงมา สามารถ คด ตดสนใจ กากบ ดแล

รบผดชอบตอการทางานของตนไดมากขน

- ลดการกากบการใชอานาจจากผบรหารระดบสงใหนอยลง

2. อานาจหนาทตามสายการบงคบบญชา (hierarchy of

authority)และความสานกแหงความรบผดชอบ(responsibility)

-ในองคการแบบระบบราชการ จะมการกาหนดตาแหนงงาน

คดเลอกคนเขาไปทางานในตาแหนงตางๆทกาหนดไว

- เพอใหคนทดารงตาแหนงตางๆสามารถทางานในหนาทได

จงตองมการกาหนดภาระหนาท(Duty) และอานาจหนาท

(Authority) ใหกบตาแหนงแตละตาแหนง

เชน ผวาราชการจงหวด นายอาเภอ ปลดอาเภอ พนกงาน

สอบสวน

ภาระหนาท( Duty) หมายถงภารกจหนาทการงานทถกกาหนด

หรอไดรบมอบหมายใหกระทา

อานาจหนาท (Authority) - หมายถงความสามารถในการสง

การ บงคบบญชา หรอกระทาการใด ๆ เพอใหมการดาเนนการ

หรอปฏบตการตางๆ ตามหนาททไดรบมอบหมาย

- อานาจหนาทเปนสงทไดมาอยางเปนทางการตามตาแหนงอยาง

ชอบธรรมตามกฎหมาย

- การกาหนดอานาจหนาทและภาระหนาทจะตองมความสมดล

กนเสมอ ไมมากหรอนอยไป

ความสานกแหงความรบผดชอบ (Responsibility)

เจาหนาททกคนตองมความสานกแหงความรบผดชอบตอ

การกระทาของตน

ความรบผดชอบ หมายถงความสานกของบคคลทจะตอง

พรอมทจะ รบผดและรบชอบตอการกระทา ใด ๆ ทตนไดกระทา

ลงไปและ

พรอมทจะใหมการตรวจสอบโดยผบงคบบญชา หรอผม

อานาจในการตรวจสอบอย ตลอดเวลาดวย

• อานาจหนาทเปนสงทสามารถมอบหมายกนได แตความ

รบผดชอบเปนสงทไมสามารถมอบหมายกนได

• แตขนอยกบจตสานกและมาตรฐานทางจรยธรรมของผ

มอานาจแตละคน วาจะมสานกตอสงทคด ตดสนใจ สงการ

กระทาลงไปมากนอยเพยงใด

• โดยทวไปแลว การรบความชอบมกไมมปญหาทกคน

พรอมทจะรบความชอบ แตการรบผดนน มปญหา เพราะ

ผทจะกลารบวาตนผดพลาดนนตองมความกลา มคณธรรม

จรยธรรมอยางเพยงพอ

• ความรบผดชอบของเจาหนาทตองรบผดชอบตอ

ผบงคบบญชาตามลาดบขนขนไปจนถงผบงคบบญชาสงสด

ของหนวยงาน

•ขาราชการมหนาทตองปฏบตตามคาสงของผบงคบบญชา

โดยตรงของตน เพราะผมสทธในการใหคณใหโทษคอ

ผบงคบบญชาทเปนขาราชการประจาไมใชนกการเมอง

3. หลกการทางานทยดถอระเบยบ ของบงคบ กฎเกณฑ (rules

and regulations) และมลกษณะของความเปนทางการ(officially)

-ตองมการกาหนดระเบยบวธการปฏบตงานของหนวยงาน

ขนมาไวอยางชดเจนในรปของกฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบของ

องคการ เชน ระเบยบขอบงคบเกยวกบการทางาน

-ตองมการประกาศใหทกคนรบทราบเพอใชเปนแนวทางใน

การทางาน เพอความมระเบยบวนยในการทางาน และเปนกลไกการ

ควบคมไมใหทาตามอาเภอใจ

เชน ระเบยบการถอนกระบวนวชา ระเบยบการลงทะเบยน

หลงกาหนด

การกระทาตางๆ ในองคการตองทาอยางเปนทางการและม

หลกฐานเปนลายลกษณอกษรเสมอ และตองมการจดเกบอยาง

เปนระบบเพอใชในการอางอง เพอ

1)สามารถใชเปนกลไกการควบคมการปฏบตงานไดอยางด

2)ลดความสมพนธสวนตวระหวางสมาชกและองคการ

3) สามารถใชเปนหลกฐานในการตรวจสอบได

-ตองมการแยกทรพยสนสวนตวออกทรพยสนขององคการ

เพอใหเกดประโยชนสงสด

การบรหารทเนนกฎเกณฑและผานบนทก ไมเหมาะสมสาหรบ

โลกทตองการการเปลยนแปลงอยางรวดเรวในปจจบน

4. หลกการแบงงานกนทา โดยมการแบงงานกนทาตามความ

ชานาญเฉพาะดาน (Division of work, Specialization)

-องคการขนาดใหญมภารกจทตองทาหลายอยาง

- การบรหารแบบBureaucracy ตองมการแบงงานออกไปตาม

ภาระหนาท เชน กระทรวงกลาโหม กระทรวงมหาดไทย

กระทรวงการคลง ฯลฯ

- สมาชกองคการตองเปนผชานาญงานในหนาทเฉพาะของ

ตน และตองมความเขาใจในขอบเขตของภารกจ สทธ และ

อานาจทมอยดวย

- แตคนแตละคนมความรความสามารถไมเทากนไมเหมอนกน

- ในการพจารณาคดเลอกบคคลไปทางานในแตละตาแหนงหนาท

หรอมอบหมายใหทาภารกจใด ตองคานงถงความรความสามารถ

ความเสมอภาค ความเปนธรรม ตามหลกคณธรรม (Merit

System) ไมใชระบบอปถมภ

-ระบบคณธรรม (merit system) – ระบบการบรหารงานบคคลท

คานงถง หลกแหงความเสมอภาค หลกแหงรความสามารถ หลก

แหงความเปนกลาง และหลกแหงความมนคง

ระบบอปถมภ (patronage system) –เปนระบบการ

บรหารงานบคคลทถอความสมพนธสวนตว ความตองการ

ของผมอานาจเปนเกณฑ

การวางคนใหเมาะสมกบงาน / Put the right man to the

right job เปนหลกการทสาคญของการบรหาร

5. ความเปนวชาชพ (Professional)

- ผปฏบตงานในองคการราชการ ถอเปนอาชพอยางหนง และ

ตองปฏบตงานเตมเวลา

- ความเปนวชาชพ “รบราชการ” นน ผปฏบตงานจะตองม

ความรเกยวกบ กฎ ระเบยบ ขอบงคบ ตลอดจนตวบทกฎหมาย

ตาง ๆ ทเกยวของกบการปฏบตงานในภาระหนาทของตนดวย

-ตองวางตวเปนกลาง ทางานบนพนฐานของระบบคณธรรม

ปราศจากอคต ตงมนบนหลกแหงความสจรต โปรงใส เปน

ธรรม

- ตองอทศตนใหกบราชการอยางเตมท เพอผลประโยชนของ

องคการสวนรวม

ขอดขอเสย ของระบบราชการ

ขอด ของระบบราชการ

1. วธการจดรปแบบองคการทมกฎเกณฑ ระเบยบ ขอบงคบ และ

ขนตอนการทางานทชดเจน สามารถปองกนการใชอานาจตาม

อาเภอใจได เพราะการทางานตองเปนไปตามขนตอน กฎเกณฑ

และมหลกฐานเสมอ

2. การทางานตามระบบราชการ เปรยบเสมอนการผลตสงของ

ดวยเครองจกร สามารถผลตสงของออกมาตามมาตรฐานท

กาหนดไว

3. การสงการตามสายการบงคบบญชา และการแบงงานกนทา

ตามความชานาญเฉพาะดาน ชวยทาใหระบบราชการ

สามารถทางานขนาดใหญ ทมความสลบซบซอนได อยาง

มประสทธภาพ

4. การทผปฏบตงานทกคนตองทางานตามขนตอน

กฎระเบยบและ มหลกฐานอยางสมเหตสมผล ชวยลด

ความขดแยงระหวางบคคล และหนวยงาน ตาง ๆ ได

ขอเสยของระบบราชการ

1. การทางานตามระเบยบ ขอบงคบ ทาใหคนตองทาตามขนตอน

กฎเกณฑตาง ๆ อยางเครงครด ทาใหการทางานเตมไปดวย

เอกสาร เกดความลาชา สงเหลานนกลายเปนเกาะกาบงอยางด

ของผปฏบต

2. การบรหารตามลาดบขน ทาใหเกดการทางาน แบบรวมศนย

อานาจไวทผบงคบบญชาระดบสง กอใหเกดปญหาความลาชา

และการใชอานาจโดยมชอบอยางมาก

3. ระบบราชการ มองคนเปนแควตถ สงของ คนททางานใน

องคการ จงไมมบทบาทอะไรเลย เพราะตองทาตามคาสง

ของผบงคบบญชา ทาใหคนกลายเปนหนยนต (yes man or

organization man) เพราะไมสามารถคดตดสนใจทาอะไรได

เอง

4. ระบบราชการ เปนรปแบบของการจดองคการทแขง

เหมอนกรงเหลก (iron cage) ขาดความยดหยน เพราะ

การทางานทเนนรปแบบทเปนทางการเปนลายลกษณ

อกษร

อทธพลของระบบราชการ

-แนวคดการจดองคการแบบBureaucracy ไดถกนามาใชเปนแนว

ทางการบรหารงานขององคการขนาดใหญของภาคเอกชน และการ

บรหารงานของรฐในประเทศตางๆในยโรป สหรฐอเมรกา และ

ประเทศกาลงพฒนาทงในเอเชย ลาตนอเมรกา

--ตอมาเมอทศวรรษท 1980 เปนตนมา ประเทศทพฒนาแลวตาง

ปรบเปลยน หลกการทเปนปญหาเพอใหมความคลองตว สามารถ

ปรบตวเพอทางานแกไขปญหาตางไดอยางรวดเรว ถกตอง

ตอบสนองความตองการของประชาชนได

ความสาเรจของระบบราชการในอดต

เกอบ 100 ป ทผานมาระบบราชการประสบความสาเรจ เพราะ

1. มวธการจดองคการทตงอยบนหลกแหงความสมเหตสมผล

มระบบการทางานทชดเจน เชนการคดเลอก แตงตง

โยกยายบคคล การใชเงนจายเงน

2. มการใชอานาจตามสายการบงคบบญชา

มการแบงงานกนทาตามความชานาญเฉพาะดาน

ทาใหระบบราชการสามารถทางานทมขนาดใหญ และ

สลบซบซอนไดอยางด

3.ระบบราชการพฒนาและใชมาในชวงทสงคมยงเดนไปอยาง

ชาๆและเพงปรบเปลยนมาจากสงคมศกดนา

4. ผมอานาจยงเปนผมขอมลดทสดตอการตดสนใจไดดกวาคน

ระดบลาง(ประชาชน)

5. คนสวนใหญยงมความจาเปนและตองการบรการสาธารณะ

จากรฐเหมอน ๆ กน เชนถนน ไฟฟา ประปา โทรศพท รฐ

สามารถจดทาใหไดอยางไมมปญหา

สาเหตททาใหรฐบาลพบกบสภาพวกฤตในทศวรรษ

1990’s

1. สภาพเศรษฐกจ สงคม การเมอง เทคโนโลยตางๆ

เปลยนแปลงไป อยางรวดเรว

2. มการสรางระบบ เงอนไข กตกา การคาและการ

ลงทนระหวางประเทศ มการเปดเสรทางการคา ทา

ใหทกประเทศตองสรางภมคมกนตอกระแสการ

เปลยนแปลง

สถาบนระบบราชการในยคปจจบนควรมลกษณะดงน

1. เปนสถาบนทมความคลองตว สามารถปรบตวเพอทางานแกไข

ปญหาตางไดอยางรวดเรว ถกตอง

2. สามารถผลตสนคา และบรการทมคณภาพสง คมคากบภาษท

เสย โดยสามารถสรางความพงพอใจและตอบสนองความ

ตองการของประชาชนได

3. เปนสถาบนททาหนาทในการชนาและจงใจ มากกวา การสงการ

กากบ ควบคม

4. ตองการสถาบนทมกระจายอานาจในการบรหาร เปดโอกาสให

ประชาชนเขาไปมสวนรวมในการปกครองบรหารจดการ

ตนเองมากขน

ปญหาทรฐบาล(องคการของรฐ)ตองเผชญคอ

1. ความดอยประสทธภาพของการใหบรการสาธารณะตาง ๆ

เชน ระบบการศกษา การรกษาพยาบาล ฯลฯ

2. ประชาชนหมดศรทธาและขาดความมนใจในตวผนา และ

รฐบาล

3. ประชาชนตองประสบปญหาทางดานเศรษฐกจ และสงคม

ไมพอใจในบรการตาง ๆ ทไดรบจากรฐ

4. นามาซงปญหาและความเครยดใหกบรฐบาลเปนอยางมาก

สถาบนระบบราชการในยคปจจบนควรมลกษณะดงน

1. เปนสถาบนทมความคลองตว สามารถปรบตวเพอทางานแกไข

ปญหาตางไดอยางรวดเรว ถกตอง

2. สามารถผลตสนคา และบรการทมคณภาพสง คมคากบภาษท

เสย โดยสามารถสรางความพงพอใจและตอบสนองความ

ตองการของประชาชนได

3. เปนสถาบนททาหนาทในการชนาและจงใจ มากกวา การสงการ

กากบ ควบคม

4. ตองการสถาบนทมกระจายอานาจในการบรหาร เปดโอกาสให

ประชาชนเขาไปมสวนรวมในการปกครองบรหารจดการ

ตนเองมากขน