МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА

РОССИИ

Москва

Октябрь 2014 г.

2

Доклад подготовлен Фондом «Миграция XXI Век» при содействии Группы Всемирного

банка в рамках Региональной программы по миграции, которая реализуется совместно

Международной организацией миграции, ООН Женщины и Группой Всемирного банка

при финансовой поддержке Правительства Великобритании.

Мнение авторов доклада не обязательно совпадает с позицией Группы Всемирного банка

по данному вопросу.

3

Миграционная ситуация и ее влияние на социально-

экономическое развитие России

Россия является одним из крупнейших мировых центров миграции,

занимающем второе место в мире после США, по количеству находящихся на

ее территории иностранцев.

Особенностью, определяющей миграционную ситуацию в России,

является безвизовый порядок въезда граждан из государств СНГ, которые

раньше были гражданами единого государства - Советский Союз,

сохраняющиеся экономические, политические, культурные связи между

государствами СНГ, общность менталитета поколений средней и старшей

возрастных групп .

В связи с вышеупомянутыми особенностями, а также значительно более

низким уровнем жизни населения подавляющего большинства государств

бывшего СССР, наша страна, с момента разпада Советского Союза, стала и

продолжает оставаться основным государством на пространстве СНГ,

принимающим мигрантов.

Рассматривая миграционную ситуацию в России необходимо отметить

изменение структуры миграционных потоков и их мотивацию.

Если в начале 90-х годов прошлого века основной поток мигрантов

составляли вынужденные переселенцы, подавляющая часть которых была

представлена русскими, проживавшими в распавшихся республиках бывшего

СССР, то с начала 2000-х годов их заменили трудовые мигранты. При этом,

часть из них, особенно молодежь, едут к нам не только за заработками, но и с

целью поиска другой жизни.

Мобильности граждан, прежде всего, молодежи, способствует широкое

распространение интернета и мобильной связи, позволяющих определиться с

местом будущего пребывания в России и местом работы.

Это обуславливает увеличение притока мигрантов в нашу страну.

За последние четыре года, по данным ФМС России, численность

иностранных граждан, приезжающих в Россию, возросла на 37%.

В 2013 году на территорию РФ въехало 17,3 млн. иностранных граждан,

что на почти на 1,5 млн. человек больше, чем в 2012 году.

Самым мощным миграционным потоком в Россию является трудовая

миграция. В последние два года численность оформленных разрешений на

4

работу и патентов продолжила тенденцию к возрастанию. В 2013 году

органами ФМС России оформлено около 3 млн. разрешений на работу и

патентов против почти 2,7 млн. штук в 2012 году.

Значительную часть внешних трудовых мигрантов (более 90%)

составляют граждане СНГ, среди которых лидируют граждане Украины и

республик Средней Азии.

В последнее время, к сожалению для экспертного сообщества,

происходит тенденция все большей закрытости ФМС России статистики о

привлечении и использовании иностранных работников в страновом,

региональном и отраслевом разрезах, что существенно затрудняет проведение

анализа миграционной ситуации и эффективности привлечения мигрантов.

Вместе с тем, значительные масштабы нелегальной миграции, которые

подтверждаются различными социологическими опросами, проверками

органов миграционной службы, постоянно освещаемыми СМИ,

свидетельствуют, что трудовой потенциал мигрантов используется весьма

неэффективно и несет в себе существенные риски.

Отличием нелегальной миграции в России, в условиях безвизового

въезда на ее территорию мигрантов, по сравнению с другими зарубежными

государствами, является их нелегальная занятость, прежде всего, в теневом

секторе экономики.

Наличие трудовых мигрантов, осуществляющих нелегальную занятость,

отмечается практически во всех мигрантоемких государствах. Однако в

России размеры этого явления приобрели огромные масштабы. Отсутствие

исследований миграционной сферы затрудняет количественное определение

его масштабов. В связи с этим существующие оценки нелегальной занятости

мигрантов весьма и весьма разняться – от 3,5 млн. человек (оценка ФМС

России) до 15-20 млн. человек (экспертные оценки).

При этом следует отметить, что цифра в 3,5 млн. человек впервые была

озвучена на заседании Совете Безопасности еще в 2001 году на основе

исследования нелегальной миграции, проведенном Ж.А.Зайончковской. С

того времени прошло тринадцать лет, миграционные потоки возросли в

десятки раз, а ФМС России продолжает озвучивать ту же цифру. Хотя по

различным социологическим опросам нелегальная миграция приобретает все

большие масштабы и все больше волнует россиян. Постоянное озвучивание

ФМС России этой устаревшей цифры свидетельствует о том, что главное

миграционное ведомство не владеет реальной ситуацией в этой сфере.

С учетом этого, экспертные оценки более реально отражают объемы

занятости мигрантов в неформальном секторе экономики, хотя порой они и

завышены. По оценке Фонда «Миграция XXI век», основанной на объемах

5

денежных переводов мигрантов, численность нелегально работающих

мигрантов составляет порядка 10 млн. человек.

Таким образом, нелегальная занятость мигрантов является,

пожалуй, одной из главных особенностей миграционной ситуации.

Негативным следствием масштабной нелегальной занятости мигрантов

является недополучение налогов бюджетов и предусмотренных отчислений

социальными фондами.

Проведенные Фондом «Миграция XXI век» усредненные расчеты

показали, что если бы 10 млн. иностранных работников с неурегулированным

правовым статусом трудились бы на законном основании, то государственный

бюджет России ежегодно получал бы более 480 млрд. рублей (при условии их

ежемесячного дохода 15 тыс. рублей), что практически соответствует

бюджету таких трех федеральных ведомств – как Министерство

здравоохранения, Министерство транспорта и Федеральная таможенная

служба.

В случае же, если, примем средний размер ежемесячного дохода

мигранта за 30 тыс. рублей, то цифра возможных поступлений в госбюджет

возрастет в два раза – до 960 млрд. рублей.

Низкий уровень заработной платы трудовых мигрантов, занятых

нелегально, а также вывоз денег в государства их исхода, являются

сдерживающим фактором расширения емкости внутреннего рынка, поскольку

при более высокой заработной плате данной группы населения

платежеспособный спрос на товары и услуги с их стороны был бы выше.

Непоступление налогов в российский бюджет от нелегальной

занятости трудовых мигрантов в 6,1 раза превышают его доходы от их

легального использования:

Применение дешевой и бесправной рабочей силы приводит к

консервации низкого уровня оплаты и производительности труда, нечестной

конкуренции на рынке труда, тормозит модернизацию экономики, что

ухудшает перспективы занятости российских граждан в отдельных отраслях

экономики и в отдельных регионах, способствует вовлечению мигрантов в

криминальные структуры, способствует росту межнациональной

напряженности.

Невозможность для подавляющей численности трудовых мигрантов

реализовать свое легальное пребывание и работу неизбежно приводит к их

массовой маргинализации, широкому распространению незаконной

эксплуатации вплоть до принудительного и рабского труда, а также торговли

людьми. Развитие этих явлений является свидетельством деградации

нравственных ценностей в обществе.

6

Массовое нарушение прав мигрантов в России – можно назвать

второй особенностью миграционной ситуации.

Постоянно показываемые в СМИ сюжеты про нелегальных трудовых

мигрантов, работающих и проживающих в ужасных условиях и формирующие

негативный образ мигранта, становятся привычными россиянам. В результате

у населения и власти формируется равнодушное отношение к нарушению прав

мигрантов. По сути, в нашей стране в XXI веке возрождаются элементы

рабовладельческого строя, что не может не деформировать морально-

этические ценности в нашем обществе.

При этом сами трудовые мигранты оказываются вне правового поля и

попадают в зависимость от криминализированных посредников,

коррумпированных чиновников и сотрудников правоохранительных органов,

недобросовестных, эксплуатирующих их работодателей. Наличие большой

армии трудовых мигрантов с неурегулированным правовым статусом

вызывает негативное отношение к ним местного населения, способствует

росту ксенофобии, социальной напряженности в обществе и разгулу

коррупции в структурах, занимающихся миграцией.

Огромные масштабы нелегальной занятости трудовых мигрантов

создают реальную угрозу социально-экономической стабильности и

безопасности как самих мигрантов, так и принимающего их государства.

Третьей особенностью миграционной ситуации является

стихийность миграционных потоков, обусловленная, прежде всего,

отсутствием адекватной институциональной и инфраструктурной среды.

Попытки механически перенести передовой западный опыт именно по этой

причине, а также из-за предельной коррупции, потерпели неудачу.

В этой связи решили вернуться к советским (ОВИРовским) методам

управления миграцией: прописке, жесткому контролю за режимом

пребывания и другим карательным мерам, что представляется ошибочным,

поскольку кардинальным образом изменились условия жизни: в стране – мы

живем в условиях рыночной экономики, открытых границ, огромной внешней

и внутренней миграции – все это делает советские методы не эффективными.

На сегодняшний день существуют различные механизмы регулирования

миграционных потоков – квоты, патенты, перечни профессий для

квалифицированных работников, трудоустраиваемых вне квоты, преференции

высококвалифицированным работникам, приглашения на въезд для мигрантов

из Дальнего зарубежья, и т.д.

Однако в подавляющем большинстве случаев миграционные потоки не

регулируются, т.к. их упорядочение не в интересах чиновников и теневых

7

посредников, превративших мигрантов в источник получения огромных

доходов.

Ярким примером этого является механизм квотирования, который

критикуется практически с момента его принятия - 2002 года. Однако до сих

пор он продолжает действовать и создавать огромные сложности для

легального трудоустройства мигрантов и привлекающих их работодателей и

порождает нелегальную занятость мигрантов.

Лидирующую роль в этом процессе играют многочисленные теневые

посредники, в том числе и диаспоральные структуры.

В результате чего основной поток трудовых мигрантов направлен в

несколько субъектов Российской Федерации: прежде всего, в Москву и

Московскую область (где концентрируется до одной трети приезжающих в

Россию трудовых мигрантов), Санкт-Петербург и Ленинградскую область,

Екатеринбург и Свердловскую области и ряд других развитых экономических

центров страны, где больше возможностей не только найти работу, но и более

высокооплачиваемую работу:

Между тем, как никогда остро встала проблема перенаселения

Московской и Санкт-Петребургской агломераций. В последние годы отмечен

небывалый 20% ежегодный рост населения их городов-спутников, прежде

всего, Москвы. Перенаселенность крупнейших российских агломераций в

значительной мере и определяет вектор принятых в последнее время решений

в миграционной сфере. Особенно ярок это иллюстрирует закон о борьбе с

резиновыми квартирами.

Бесконтрольный, лавинообразный въезд значительного числа трудовых

мигрантов, несет огромные политические и экономически риски, поскольку к

нам едут люди другой ментальности, культуры, уровня образования,

вероисповедания, зачастую не знающие русского языка, которые

концентрируются в нескольких регионах, что приводит к их переизбытку и

вызывает недовольство местного населения. И все это произошло в очень

короткий, по историческим меркам, просто ничтожный отрезок времени. В

результате принимающий социум просто испытывает стрессовые нагрузки.

К четвертой особенности миграционной ситуации нужно отнести

количественные и, несомненно, качественные потери человеческого

потенциала России за счет эмиграции. Экспертная оценка численности

наших сограждан, постоянно проживающих за рубежом - 20 миллионов

человек. По данным Росстата, только с 1990 по 2000 гг. страну навсегда

официально покинули более 4 млн. граждан.

В последние годы возник эффект «псевдо-эмиграции», когда российские

граждане большую часть времени стали проводить за границей, приобретать

8

там недвижимость, перевозить свои семьи, получать статус постоянного

жителя, при этом не отказываясь от своего гражданства, благо

законодательство западных стран это позволяет. Так, только в страны

Европейского Союза в 2012 году с разными целями было осуществлено 16,3

млн. поездок граждан России. Таким образом, происходит выравнивание

миграционных потоков из России и в Россию.

О наличии большого эмиграционного потенциала говорят и результаты

проведенных в 2013 году исследований Левада-центра, согласно которым доля

россиян, готовых уехать из страны на постоянное место жительство,

составляет 22%.

Во многих европейских странах существуют специальные программы

по приему граждан России, большинство из которых является хорошими

специалистами на постоянное место жительство.

Таким образом, можно констатировать, что за последние 20 лет в мире

сложилась еще одна глобальная миграционная система, объединяющая

постсоветское пространство и европейские страны.

Вместе с тем, как ни парадоксально, при таком огромном

эмиграционном потоке, данной проблеме в России не уделяется никакого

внимания.

Следует отметить, что перечисленные выше особенности

миграционной ситуации в России тесно связаны между собой, обостряют

вызовы социально-политической стабильности общества и

свидетельствуют об отсутствии в нашей стране четкой миграционной

политики, реально управляющей миграционными процессами.

Реализация целей миграционной политики

В июне 2012 года была принята Концепция государственной

миграционной политики до 2025 года. Подготовка данного, чрезвычайно

важного для России документа, проводилась при активном участии

экспертного сообщества, что позволило учесть в нем многие актуальные

моменты, предусмотрев шаги по либерализации миграционной политики,

более эффективному использованию труда иностранных работников,

созданию условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на

постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом,

и отдельных категорий иностранных граждан.

Значимость Концепции состоит в том, что она определила основные

цели и задачи миграционной политики России.

Миграционная политика любого государства определяется исходя из:

9

- складывающейся демографической ситуации;

-задач социально-экономического развития страны;

- ситуации на рынке труда (уровня безработицы, соотношения спроса и

предложения рабочей силы в профессионально-отраслевом разрезе,

дефицита рабочей силы);

-необходимости обеспечения геополитической безопасности

государства.

Все эти факторы были учтены при разработке целей и задач

миграционной политики, предусмотренной в Концепции миграционной

политики.

Основными целями миграционной политики России, определенными в

вышеуказанной Концепции являются:

• стабилизация и увеличение численности постоянного населения страны;

• обеспечение потребности экономики в рабочей силе;

• содействие модернизации, инновационному развитию и повышению

конкурентоспособности отечественной экономики;

• обеспечение национальной безопасности РФ.

Позволяет ли проводимая миграционная политика реализовывать

поставленные цели?

Цель 1 - стабилизация и увеличение численности постоянного

населения страны.

Возвращающиеся в Россию соотечественники, а также часть трудовых

мигрантов, решивших остаться жить и работать в России, являются

единственным источником восполнения естественной убыли населения нашей

страны в трудоспособном возрасте.

В целях решения проблемы возвращения соотечественников в 2006 году

была утверждена Государственная программа добровольного переселения

соотечественников, рассчитанная до 2013 года.

Вместе с тем, реализация данной программы была весьма

неудовлетворительной – к 2013 году в Россию переселилось всего лишь

немногим более 135 тыс. человек, что почти в 3,3 раза меньше, чем

предполагалось (443 тыс. человек).

Основным сдерживающим фактором успешной реализации

Программы явилась невозможность регистрации переселенцев по месту

жительства. Поскольку жилье им не предоставлялось, приобрести его у

подавляющего большинства не было возможности. В результате люди не

могли получить российское гражданство, при отсутствии которого человек не

имел никаких прав. Получался замкнутый круг.

10

Другой фактор – формальная работа исполнительных структур,

проявляющаяся в предложении для трудоустройства переселяемым

соотечественникам непрестижных, малооплачиваемых рабочих мест, не

позволяющих им не только нормально обустроиться на новом месте, но и

элементарно прокормить свою семью.

Кроме того, одной из причин буксования Программы являлась

неэффективная работа ответственных структур и низкое качество

информационной компании: никто не был готов давать вразумительные

ответы на многочисленные вопросы потенциальных переселенцев.

Так же весьма серьезный недостаток Госпрограммы – чрезмерное

полагание на властный ресурс, превращение переселения в исключительно

бюрократическое дело. Общественные организации и диаспоры оказались в

стороне, хотя никто лучше них не мог и не сможет способствовать реальной

интеграции переселенцев..

Ну и самое важное, попытка превращения репатриации в

экономическую миграцию, привела к провалу первого этапа Госпрограммы.

В результате этого:

- был потерян ресурс для увеличения численности постоянного

населения России;

- созданы условия для увеличения притока трудовых мигрантов,

значительная часть которых занята нелегально;

- спровоцировано этим недовольство местного населения;

-созданы предпосылки для возникновения конфликтов на

межнациональной почве.

С 1992 г. по 2002 г. в условиях отсутствия Госпрограммы переселения

в Российскую Федерацию въехало более 7 млн. переселенцев из государств

СНГ. И сейчас потенциал возможных переселенцев оценивается в ту же

цифру. Но возникает вопрос – станут ли они гражданами России.

Вызывает оптимизм усилия Минрегиона России по модернизации

Госпрограммы по переселению соотечественников.

Так, с 2013 года действует новая, уже бессрочная программа

переселения, предусматривающая снятие многих административных

барьеров. Число регионов вселения возросло с 38 до 48, при этом расширено

понятие территории вселения, к которой относится теперь вся территория

региона, а не только какая- то его часть, уменьшен НДФЛ с 30% до 13% ,

расширен круг членов семьи участников Госпрограммы, включающий теперь

бабушек, дедушек, совершеннолетних братьев и сестер, усыновленных детей,

11

что позволит переезжать большими семьями, отсутствует привязка

переселенца к конкретному рабочему месту.

Однако если не будут внесены изменения в порядок предоставления

переселенцам российского гражданства без регистрации по месту жительства,

а также четко определено понятие «соотечественник», то и новая программа

будет пробуксовывать, что уже и отмечается.

Региональные власти затянули разработку и согласование

региональных программ переселения из-за чего ее реализация с 2013 года

практически прекратилась. В прошедшем году Программой воспользовались

более 36,8 тыс. человек.

Продолжает оставаться острой проблемой получение гражданства

соотечественниками, родившимися в России, но покинувшими ее и вновь

въехавшими в Россию как до 2002 года (года принятия Закона «О

гражданстве»), так и после.

Необходимо отметить, что права соотечественников, возвращающихся

на Родину после распада СССР, грубо нарушаются работниками Федеральной

миграционной службы.

На территории России переселенцы сталкиваются с необоснованными

препятствиями со стороны работников УФМС. Так, например, в УФМС

Саратовской области у переселенцев требуют предварительного разрешения

на подачу анкеты, а для этого необходимо представить рапорт-характеристику

участкового, автобиографии и другие дополнительные документы, не

предусмотренные нормативными актами.

Многочисленные нарушения со стороны УФМС отмечаются и в

Свердловской области. К примеру, с 2011 года соотечественники, прибывшие

из Казахстана, Киргизии или Белоруссии (страны-участницы 4-стороннего

Соглашения с Россией об упрощенном (регистрационном) порядке

приобретения гражданства), получают паспорта не в течение 3-х месяцев, а

через два года.

По-прежнему, не решен главный вопрос, тормозящий переселение

соотечественников, - являются ли гражданами России этнические русские,

переехавшие в страны СНГ до 1992 года и решившие вернуться или уже

вернувшиеся в Россию.

На наш взгляд, является ошибочным тезис о том, что переселить всех

желающих переселиться соотечественников нам мешает финансовый ресурс.

Однако никто таких расчетов не видел и есть большие сомнения, что они

действительно существуют.

Не устранив эти два принципиальных препятствия нельзя реализовать

совершенно правильный курс Президента на обеспечение упрощенного

12

порядка приобретения российского гражданства для всех соотечественников,

включая подданных российской империи.

Ресурсом для увеличения численности временного населения страны

являются также и трудовые мигранты, что положительным образом

сказывается на общей экономической ситуации в государстве. Эти люди

вовлечены в товарно-денежные отношения, тем самым они стимулируют

развитие социальных аспектов жизнедеятельности: торговли, сферы услуг,

сектора аренды жилья, банковской сферы и пр.

Одновременно трудовые мигранты потенциально выступают как

возможные будущие полноправные граждане страны приема, поскольку

законодательствами практически всех развитых государств, в том числе и

России, по истечении определенного периода времени предусмотрена

возможность постоянного проживания для законопослушных иностранцев и

принятия ими гражданства. Так, в 2011 году российское гражданство приняли

около 135 тыс. иностранцев, 2012 году – 95,7 тыс. иностранцев, в 2013 году

– 135,8 тыс. человек, вид на жительство и разрешение на временное

проживание получили соответственно – 274,9 тыс. чел , 346,8 тыс. чел, 350,1

тыс.человек.

Целесообразно придать Государственной программе добровольного

переселения соотечественников репатриационный характер.

Цель 2- обеспечение потребности экономики в рабочей силе

Неблагоприятная демографическая ситуация обуславливает абсолютное

сокращение трудового потенциала, что приводит к возрастанию дефицита

кадров на рынке труда. Численность населения в трудоспособном возрасте

уменьшается более быстрыми темпами, чем происходит повышение

эффективности труда. В этих условиях привлечение трудовых мигрантов в

нашу страну является важным источником пополнения трудовых ресурсов и

реализации программ социально-экономического развития страны.

В настоящее время доля легальных иностранных работников достигает

4,2% занятого населения. Если учесть и нелегальных работников (10 млн.

человек), этот показатель составит 18,2 процента.

Благодаря притоку иностранной работников в России решается

проблема восполнения дефицита рабочей силы на рынке труда. В экономику

вливаются дополнительные кадры.

При этом мигранты занимают рабочие места, которые в основном не

пользуются спросом у российских граждан из-за низкого уровня оплаты и

13

тяжелых условий труда, а также рабочие места, которые не могут быть

заполнены в связи с дефицитом кадров по определенным профессиям,

специальностям.

Например, уже на протяжении многих лет наибольшая потребность в

работниках отмечается по рабочим профессиям, причем спрос на наиболее

востребованные вакансии значительно превышает предложение на них

российских работников, имеющих конкретные профессии. Так, например, по

данным Общероссийского банка вакансий по состоянию на 19 декабря т.г.

потребность в каменщиках в 20 раз превышает предложение рабочей силы,

имеющей опыт работы по данной профессии и желающей по ней

трудоустроиться, штукатуров – в 5,8 раза, и швеях – в 3,7 раза и т.д.

Среди специалистов наибольшее несоответствие спроса и предложения

рабочей силы по врачам, спрос по этой специальности превышает

предложение в 34 раза и по медсестрам- 5,3 раза.

По данным исследования, проведенного Центром социально-трудовых

прав совместно с Центром этнополитических и региональных исследований в

декабре 2012 –мае 2013 года основными видами занятости мигрантов

являлись: оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспорта и бытовых

изделий, где трудится 33,1% иностранных работников,, строительство —

26,8%, коммунальные, социальные и персональные услуги — 17,0%. На иные

виды экономической деятельности приходится 23,1% работников-мигрантов.

Местное население часто не очень охотно идет работать в

строительство, торговлю, коммунальные и социальные услуги, на работу в

гостиницах и ресторанах. Во-первых, это виды деятельности, в которых, как

правило, ненормированный рабочий день, либо неудобный график работ. Во-

вторых, в большинстве этих сфер занятости оплата труда ниже, чем других

видах деятельности. Так, среди занятых в гостиницах и ресторанах она

составляет 64% от среднероссийской, в коммунальных и социальных услугах

— 78%, в торговле — 88%. В-третьих, эти виды деятельности отличают

особые условия труда, как правило, грязные, тяжелые, опасные, зачастую

унизительные.

Необходимо отметить и такой немаловажный аспект: за счет

предложения более дешевой рабочей силы, а значит и сокращения стоимости

производимых иностранными работниками товаров и услуг, мигранты

увеличивают доступность последних для населения. При этом стимулируется

развитие и самой сферы услуг, развивается бизнес, создаются дополнительные

рабочие места, в том числе для российских граждан.

Кроме того, мигранты, работающие в сфере транспортного и бытового

обслуживания, общественного питания, торговли, здравоохранения,

14

предоставляют свои услуги по невысоким ценам, обеспечивая удовлетворение

потребности в них менее обеспеченных слоев населения. Строительство

дачных домов, ремонт квартир, помощь по дому и прочее, прочее - широкая

возможность пользоваться этими услугами появилась у так называемых

«простых граждан» лишь с приходом в Россию трудовых мигрантов,

преимущественно из государств СНГ.

Вместе с тем, высокая занятость мигрантов в теневом секторе

экономики и стихийность миграционных потоков, не только приводят к

деформациям на рынке труда, но и конкуренции с местным населением за

рабочие места, поскольку они менее притязательны к условиям труда и

размеру его оплаты и соглашаются на любую работу.

Социологические исследования, проведенные в последнее время, в

частности исследовательским центром портала Superjob.ru, свидетельствуют,

что примерно половина опрошенных россиян отметила, что проблема

конкуренции за рабочее место с трудовыми мигрантами в регионе их

проживания существует, а 40% ответили, что ее нет.

Таким образом, можно сделать вывод, что масштабная конкуренции за

уровень зарплат и рабочие места с иностранными работниками пока не

является повсеместной.

Однако при сохранении стихийности миграционных потоков

конкуренция за уровень зарплат и рабочие места будет возрастать

То же исследование показало, что мигранты стали занимать

определенные профессиональные ниши, в которых они успешно

ассимилировались и трудятся наравне с россиянами или успешно вытесняют

россиян из определенных секторов рынка труда. Например, в Москве такой

нишей, освоенной мигрантами, стали ЖКХ, строительство, сфера услуг, в т.ч.

парикмахерские и клининговые услуги, ритейл, розничная торговля.

Несмотря на сокращение в России численности безработных и

увеличение притока трудовых мигрантов, на рынке труда так и не происходит

уменьшения дефицита кадров, а экономика не получает необходимых ей

специалистов.

В последние годы ежемесячно в органы службы занятости

работодателями заявляется свыше 1 млн. вакансий. Анализ этой статистики за

последние два года свидетельствует об увеличении дефицита кадров.

Так, если за 2012 год заявленная работодателями потребность в кадрах

возросла на 138 тыс. человек, то за одиннадцать месяцев текущего года – уже

на 331 тыс. человек.

Многие трудовые мигранты вынуждены работать не по имеющейся у

них профессии, специальности, как ввиду невозможности трудоустроиться у

15

работодателя, имеющего квоту на их привлечение, так и невозможности

подтверждения приобретенной у него в процессе предыдущей работы в

России профессии, специальности. По данным «Центра социально-трудовых

прав» неквалифицированными рабочими работают 37,8% мигрантов с

высшим и неполным высшим образованием

Таким образом, обеспечение экономики рабочей силой за счет

иностранной работников осуществляется неэффективно.

Используя зарубежный опыт, нам необходимо создавать для

трудовых мигрантов каналы натурализации, позволяющие увеличить

человеческий потенциал.

Цель 3 - содействие модернизации, инновационному развитию и

повышению конкурентоспособности отечественной экономики

Реализация данной цели предусматривает изменение структуры

привлекаемой иностранной рабочей силы в сторону увеличения

высококвалифицированных работников, а также иностранных инвесторов и

предпринимателей.

Привлечение перечисленных выше категорий мигрантов будет

способствовать продвижению новых технологий, развитию наукоемких

отраслей и новых инновационных направлений.

В целях увеличения объемов привлечения высококвалифицированных

специалистов им с июля 2011 года были предоставлены значительные

преференции – на них не распространяется квота, увеличен период

осуществления ими трудовой деятельности, по желанию они могут сразу же

при оформлении разрешения на работу оформить и вид на жительство и т.д.

Что касается квалифицированных работников, то они тоже имеют

определенные преференции трудоустройства - их привлечение

осуществляется на основе ежегодно утверждаемого Перечня профессий,

специальностей, должностей квалифицированных работников,

трудоустраиваемых по имеющейся у них профессии, специальности вне

квоты. Его составление вызывает большое недоумение, поскольку в этот

перечень включены только руководители, инженерно-технические работники

и работники искусств. Совершенно непонятно почему такой Перечень не

включает квалифицированных работников массовых рабочих профессий, в

которых российский рынок труда испытывает большую потребность как в

связи с развалом системы профтехобразования, нежеланием молодежи идти в

рабочие, так и выходом на пенсию работников старшего поколения:

16

Объемы привлечения высококвалифицированных и

квалифицированных работников ежегодно растут. В 2011 году ФМС России

им было оформлено 54,9 тыс. разрешений на работу, в 2012 году – 55,8 тыс.

разрешений, в 2013 году – 155,8 тыс. разрешений!

При этом происходит замещение квалифицированных и

высококвалифицированных работников из государств Дальнего зарубежья на

страны СНГ. Больше всего квалифицированных специалистов привлекается

из Узбекистана, Украины, Китая и Таджикистана, а

высококвалифицированных – из Китая, Турции, Франции, Германии.

Из вывешиваемой на сайте ФМС России статистики не ясно сколько

высококвалифицированных, а сколько квалифицированных иностранных

работников было привлечено в экономику Российской Федерации и чем

вызван троекратный рост объемов привлечения данной категории

иностранных работников в 2013 году по сравнению с 2012 годом..

На сегодняшний день из-за недоступности статистики использования

высококвалифицированных и квалифицированных специалистов не

представляется возможным провести оценку ее эффективности. А было бы

очень интересно посмотреть в каких видах экономической деятельности они

заняты, на каких рабочих местах, составляют ли они конкуренцию россиянам.

Важное значение для социально-экономического развития России имеет

бизнес-миграция.

Вместе с тем в российском миграционном законодательстве

практически не предусмотрено преференций инвесторам и

предпринимателям, желающих приехать в Российскую Федерацию и

развивать здесь свой бизнес.

Единственная послабляющая норма в Законе «О правовом положении

иностранных граждан» для них - получение разрешения на временное

проживание вне установленной квоты при условии осуществления ими

инвестиций в Российской Федерации в размере, установленном

Правительством Российской Федерации.

Однако с момента принятия этой нормы - 2002 год - размер инвестиций

так и не определен.

И вот наконец в феврале т.г. в Госдуму представлен проект закона «О

внесении изменений в статью 14 Федерального закона "О гражданстве

Российской Федерации", предусматривающий упрощенный порядок

получения российского гражданства для иностранных граждан,

инвестирующих в российскую экономику порядка 30 млн. рублей за три года.

Однако подводным камнем данной новации является то, что для

получения российского гражданства иностранный гражданин должен

17

отказаться от имеющегося у него гражданства, если иное не предусмотрено

международным договором Российской Федерации. Вряд ли многие из

бизнесменов захотят отказываться от имеющегося гражданства, что

практически может свети на нет такую преференцию. Для них важна

возможность беспрепятственного въезда в любое время на территорию

государства, где они ведут бизнес. Используя опыт зарубежных стран, было

бы целесообразно предоставлять им вид на жительство. Получением

гражданства активно воспользуются граждане Китая, прежде всего, занятые

торговлей.

Коррупция и здесь саботирует принятие необходимых законодательных

норм, поскольку визовая поддержка бизнесменов-иностранцев весьма

доходный бизнес, оценивающийся в миллиарды рублей.

В настоящее время у нас сложилась ситуация, когда

высококвалифицированные работники имеют значительно больше

преференций, чем бизнес-мигранты, хотя очевидно, что зарубежные

инвестиции весьма необходимы нашей экономики.

В то же время в развитых западных странах бизнес-миграция вместе с

миграцией высококвалифицированных специалистов играет исключительно

важную роль во внедрении новых знаний, технологий, развитии экономики.

Наряду с этим необходимо создавать в стране и благоприятный

инвестиционный климат, при котором иностранные инвесторы и

предприниматели не боялись бы вкладывать свои капиталы в развитие

экономики.

Привлечение зарубежных инвесторов и предпринимателей будет

способствовать созданию высокоэффективных рабочих мест, повышению

занятости российского населения и повышению его квалификации.

Вместе с тем, необходимо отметить, что в экономику Российской

Федерации вносят небольшие инвестиции и мигранты, занятые

индивидуальным предпринимательством. Их не так уж и мало и в итоге

получается не такая уж и маленькая сумма. Однако индивидуальным

предпринимательством в России может заниматься только иностранный

гражданин, имеющий статус временно проживающего, который планируется

отменить Концепцией миграционной политики! И пока не предпринято

никаких попыток как-то законодательно решить вопрос осуществления

индивидуального предпринимательства в случае предлагаемой отмены такого

статуса.

Цель 4- обеспечение национальной безопасности РФ

Наличие на территории страны значительной численности нелегальных

трудовых мигрантов, в отношении которых нарушаются трудовые и

18

социальные права, приводит к росту их настороженности, а подчас и

формированию негативного отношения к России и россиянам.

При этом сами трудовые мигранты оказываются вне правового поля и

попадают в зависимость от криминализированных посредников,

коррумпированных чиновников и сотрудников правоохранительных органов,

недобросовестных, эксплуатирующих их работодателей. Наличие большой

армии трудовых мигрантов с неурегулированным правовым статусом

вызывает негативное отношение к ним местного населения, способствует

росту ксенофобии и разгулу коррупции в структурах, занимающихся

миграцией и представляет собой мину замедленного действия.

Возмутителем межнациональной стабильности в ряде российских

регионов является превышение численности трудовых мигрантов над

потребностью в них. Это также является результатом неуправляемости

миграционных потоков со стороны соответствующих структур.

В последнее время все большей угрозой национальной безопасности

становится обострение межнациональных отношений, вызванных

значительным переизбытком мигрантов в ряде субъектов Российской

Федерации - людей иной внешности, разговаривающих на других языках,

исповедующих другую религию, да и просто ведущих иной образ жизни,

имеющих отличные модели поведения на улицах российских городов

становится все больше. По объединенным экспертным данным, 85% трудовых

мигрантов в России - мусульмане; более 66% недостаточно владеют русским

языком (не знают вообще или говорят очень плохо).

Результатом этого является рост ксенофобии, мигрантофобии и

экстремистских настроений в российском обществе. Растет культурная

дистанция между приезжающими мигрантами и российским населением.

Указанные тенденции усиливаются из года в год. Культурно более

далекие, плохо владеющие русским языком и менее адаптивные мигранты –

серьезный вызов миграционной политике России, которая должна учитывать

происходящие изменения, чего, к сожалению, пока не происходит.

Всплеск конфликтов на почве межнациональных и межрелигиозных

отношений обусловлен и практическим отсутствием работы по адаптации и

интеграции мигрантов в принимающее сообщество как в государствах их

исхода, так и в государствах их приема. Те немногочисленные попытки,

которые предпринимаются соответствующими госструктурами

направляющих и принимающих трудовых мигрантов государств на

пространстве СНГ, пока не дают существенных результатов.

19

Подтверждением этого являются постоянно происходящие

столкновения местного населения с трудовыми мигрантами, как из

зарубежных стран, так и из республик Северного Кавказа.

События в Западном Бирюлево показали, что такие столкновения

представляют существенную угрозу социальной стабильности общества.

На усиление напряженности на межнациональной почве большое

влияние оказывает мигрантофобия на государственном уровне, что особенно

ярко проявилась во время предвыборной компании в сентябре т.г. в г.Москве.

Угрозу национальной безопасности страны может также создавать и

занятие трудовыми мигрантами определенных ниш на рынке труда. Так,

например, значительное количество китайских трудовых мигрантов,

работающих в сельском хозяйстве Дальнего Востока, при обострении

политических отношений с Китаем может стать причиной отсутствия

продуктов питания в данном регионе. Определенные угрозы национальной

безопасности представляет и высокая занятость трудовых мигрантов в

торговле продуктами питания, поставляемыми из других государств.

Однако реальных мер по нивелированию угроз национальной

безопасности страны, связанной с привлечением и использованием труда

иностранной рабочей силой, пока не предпринимается.

Отсутствуют эффективные программы адаптации и интеграции

мигрантов всех типов в российское общество, которые могли бы помочь

снизить градус конфликтов на межнациональной почве.

В настоящее время фокус проблем в сфере адаптации и интеграции

мигрантов смещается в социально-культурную сферу, особое значение

приобретают вопросы социализации иммигрантов, их приспособления к

принимающему сообществу, соблюдения ими правил поведения, традиций и

норм, принятых местным населением.

При этом необходимо учитывать достаточно низкий интеграционный

потенциал принимающего общества, во всех слоях которого распространены

ксенофобские настроения. Лозунг «Россия для русских!», по опросам

социологов, поддерживается большинством респондентов с начала 2000-х

годов.

В массе своей россияне считают, что мигранты России не нужны.

Рестрикционная миграционная политика поддерживается подавляющим

большинством граждан. Согласно опросу Левада-центра, проведенного в

июне 2013 г. в 130 населенных пунктах 45 регионов страны, около 70%

россиян считают, что присутствие иностранцев в их городе чрезмерно. 84%

поддерживают идею введения строгого визового режима со странами Средней

20

Азии и Закавказья. Высказались против предоставления вида на жительство в

России даже тем мигрантам, которые отслужат год и более в российской армии

или детям мигрантов, окончившим российскую среднюю школу 54% и 50%

респондентов соответственно.

Однако, пока кроме создания малоэффективных центров изучения

русского языка в России на этом поприще практически ничего не

предпринимается и нет понимания, что адаптационная политика должна быть

сегрегированна в зависимости от категории мигранта (миграция на постоянное

жительство, миграция высококвалифицированных специалистов на

длительное время в сопровождении семьи, сезонная миграция, временная

трудовая и пр.). Не продуманы оптимальные для каждой из категорий

мигрантов подходы.

Кроме того, говоря об адаптации нельзя недооценивать роль в этом

вопросе конфессий, диаспор, работодателей, местного населения. Необходимо

привлекать к этой работе муниципальные, местные власти, гражданское

общество, прежде всего, неправительственные организации, работающие в

сфере миграции и межнациональных отношений.

Однако пока это практически не реализуется, а ситуация с социальной

напряженностью с каждым годом накаляется.

Таким образом, проведенный анализ реализации целей миграционной

политики свидетельствует, что ни одна из них не только не достигается,

но и, наоборот, происходит обострение миграционной ситуации, которая

все явственнее грозит социальным взрывом.

Новации в российском миграционном законодательстве в

2012-2013 годах

В последнее время миграционная политика России претерпевает

существенные изменения.

В развитие положений вышеупомянутой Концепции миграционной

политики был внесен ряд поправок в миграционное законодательство,

которые можно условно подразделить на три блока:

I блок – поправки, направленные на создание условий для стабилизации

и увеличения численности постоянного населения страны, а также

обеспечение потребности экономики в рабочей силе;

II блок – поправки, направленные на совершенствование привлечения

иностранных работников

III блок – поправки, направленные на борьбу с нелегальной миграцией.

21

Поправки, направленные на создание условий для стабилизации и

увеличения численности постоянного населения страны, а также

обеспечение потребности экономики в рабочей силе

1. Принята новая редакция Государственной программы

добровольного переселения соотечественников, которая стала бессрочной и

учла устранение многих административных барьеров, препятствующих

успешной реализации первой программы.

Вместе с тем, ее принятие не решило главной задачи этой Программы –

создание условий для беспрепятственного получения российского

гражданства и придания ей статуса репатриационной программы, что

способствовало бы значительному облегчению получения переселяющимися

соотечественниками российского гражданства.

Кроме того, не были произведены расчеты, соотношения затрат и выгод,

которые получит наше государство при успешной реализации Программы.

2. Федеральным законом от 12 ноября 2012 г. № 182-ФЗ «О внесении

изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»

предусмотрено до 1 января 2017 года признание гражданства для граждан

бывшего СССР, получивших российский паспорт с нарушениями до 1 июля

2002 г., если они при этом не получили ни российское гражданство в

установленном порядке, ни иностранное гражданство, ни вид на жительство в

другой стране, а также для их детей.

Кроме того, данный закон предусматривает принятие гражданства в

упрощенном порядке для лиц, которые были гражданами СССР на 5 сентября

1991 г., если они прибыли в Россию до 1 ноября 2002 г. и не получили

гражданство России или иностранного государства, а также их детей.

Изменениями предусмотрено, что иностранцы и лица без гражданства,

проживающие в нашей стране, ранее имевшие гражданство России и

вышедшие из него, могут быть восстановлены в гражданстве России в

упрощенном порядке.

По-существу, данный закон направлен на легализацию российских

паспортов, сведений о выдаче которых нет в ФМС России по вине самих же

работников миграционной службы, а также амнистирование халатности

работников, по вине которых пострадали российские граждане. К числу

владельцев таких паспортов относятся граждане, у которых работниками

ФМС России и был отобран российский паспорт.

Принятие такого закона является весьма важным для России, поскольку

десятки тысяч граждан бывшего СССР, получивших российский паспорт, по

22

халатности работников соответствующих государственных структур были

лишены российского гражданства и не могут ни трудоустроиться, ни

поступить в учебное заведение, ни получать пенсии и бесплатную

медицинскую помощь.

Вместе с тем, данный закон не решает проблему приобретения

российского гражданства гражданами, прибывшими в Россию для проживания

после ноября 2002 года.

Остался без решения вопрос признания гражданства у тех, кто

проживает за рубежом, получал паспорт в российском консульстве, а потом

через 5 или 10 лет при обмене паспорта, его не нашли в базе данных и паспорт,

а с ним и гражданство России, отобрали.

По мнению экспертов, этот федеральный закон фактически является

амнистией для чиновников, которые допустили всевозможные нарушения, в

том числе и из корыстных побуждений, и чиновников, которые еще раз

решили нагреть руки на безвыходном положении людей.

3. Внесен ряд правок в Закон «О правовом положении иностранных

граждан в Российской Федерации». Так, статьей 27.2 предусмотрено, что с 1

декабря 2012 года для получения разрешения на работу трудовым мигрантам,

намеривающимся работать в ЖКХ, розничной торговле и бытовом

обслуживании необходимо подтвердить владение русским языком на уровне

не ниже базового. Для этого они должны представить документ об

образовании (не ниже основного общего), в котором должна быть запись об

изучении курса русского языка (с нотариально удостоверенным переводом)

или сертификат о прохождении теста по русскому языку, подтверждающий

базовый уровень владения им.

Реализация данного требования должна способствовать адаптации

приезжих в местный социум.

Однако, как показывает практика, несмотря на развитие сети курсов по

изучению русского языка, в т.ч. и бесплатных, созданию центров по

тестированию многие мигранты прибегают к услугам теневых посредников,

приобретая у них соответствующие сертификаты, поскольку они приезжают в

Россию трудиться и зарабатывать деньги, а не тратить время на изучение

русского языка. Обучение их русскому языку целесообразно проводить в

государстве их постоянного проживания.

По мнению экспертов, принятие данного закона на самом деле ставило

целью финансово поддержать ведущие университеты страны, полагая, что на

курсы обучения русскому языку хлынет огромный поток мигрантов. Однако

23

18 тыс. сертификатов, выданных за 2013 год – это совсем не та цифра. Да и

то, как показывает практика, сертификат можно просто банально купить.

В результате декларируемую проблему мы не решили, а лишь создали

еще один излишний барьер на пути мигрантов и коррумпировали некоторых

сотрудников вузов.

4. Отменено требование оформления разрешения на работу для

иностранных граждан, получивших статус временно проживающих в

Российской Федерации, что является весьма правомерным, т.к при решении

вопроса о предоставлении им такого статуса рассматривается возможность их

трудоустройства в конкретном регионе.

Вместе с тем, введение данной нормы в условиях отсутствия

действенных регуляторов объемов привлечения иностранных работников и

постоянного снижения квоты на предоставление статуса временного

проживающего будет стимулировать иностранных граждан, желающих

работать в России, оформлять такой статус, что приведет к усилению

коррупции в данной сфере.

5. Изменен порядок осуществления трудовой деятельности

иностранными студентами очной формы обучения в российских

профессиональных образовательных организациях или образовательных

организациях высшего образования по основной профессиональной

образовательной программе, имеющей государственную аккредитацию.

Теперь они могут трудиться не только в период каникул, но и в течение

учебного года на основании разрешения на работу. При этом срок действия

указанного разрешения на работу не может превышать срок обучения данного

иностранного гражданина по очной форме в профессиональной

образовательной организации или образовательной организации высшего

образования по основной профессиональной образовательной программе,

имеющей государственную аккредитацию. Срок действия разрешения на

работу может быть неоднократно продлен на срок действия заключенного со

студентом трудового договора или гражданско-правового договора на

выполнение работ (оказание услуг), но не более чем на один год для каждого

такого продления.

Данные изменения безусловно позитивно скажутся на увеличении

численности выпускников профессиональных образовательных организаций

или образовательных организаций высшего образования, желающих остаться

в России после завершения профессионального образования. Такая категория

иностранных граждан уже адаптирована к российским условиям, имеет

24

профессиональное образование и может получить гражданство Российской

Федерации в упрощенном порядке.

Вместе с тем, как показывает практика, устроиться на работу студентам

очень непросто. Работодатели не хотят их брать на работу, поскольку они не

могут работать с такой же интенсивностью как трудовые мигранты.

Также внесена правка, касающаяся продления до окончания срока

обучения срока временного пребывания лица, поступившего в

образовательное учреждение.

Поправки, направленные на совершенствование привлечения

иностранных работников

К их числу можно отнести две весьма важные поправки в 115-ФЗ:

• в статью 13 п. 7, касающуюся обязательной постановки

иностранных граждан, оформляющих разрешение на работу или патент, на

учет в налоговом органе. С января 2014 года осуществляющие на основании

разрешения на работу или патента трудовую деятельность иностранные

граждане будут иметь ИНН.

Введение такой нормы позволит усилить контроль за осуществлением

иностранными работниками трудовой деятельности, а также отчислением

привлекающими их работодателями налогов с их заработной платы.

Однако, пока нет механизма реализации этой нормы. Вызывает сомнение

- справиться ли налоговая служба с более, чем 3 миллионным. наплывом

иностранных работников и как будет осуществляться налогообложение

иностранных граждан, работающих по патентам;

• в статью 13.1. п.7.1, предусматривающую предоставление

иностранным гражданином одновременно с заявлением на оформление ему

разрешения на работу документов, позволяющих ему по состоянию здоровья

осуществлять трудовую деятельность в России. Ранее такие справки

иностранный гражданин должен был предоставлять в 30-дневный срок после

получения разрешения на работу, если разрешение на работу выдано ему

более чем на 3 месяца.

Данная норма должна позволить исключать выдачу разрешений на

работу иностранным гражданам, которые по состоянию здоровья не могут

находиться на территории России.

Ситуация, сложившаяся в вопросе медицинского обследования

мигрантов весьма типична для всей миграционной сферы. Порядка 80%

медсправок являются поддельными или купленными без прохождения

медобследования. Решение этой проблемы хорошо известно. Более того, в

Москве еще в 2007 году была достигнута договоренность о создании

25

электронной базы медсправок при Департаменте здравоохранения г. Москвы.

Однако до практической реализации дело до сих пор не дошло. Это оказалось

не выгодно коррупционерам ФМС и Департамента здравоохранения,

поскольку несет угрозу принципу - своим все, остальным – закон.

Парадокс этой ситуации состоит в том, что 7 лет СМИ и эксперты бьют

тревогу по поводу санитарно-эпидемиологической обстановки,

ухудшающейся в связи с большим притоком мигрантов, а очевидные меры не

принимаются. И никто не несет за это ответственности, а ведь это серьезная

опасность для мигрантоемких регионов, и прежде всего, для Москвы.

Если электронная база данных по выданным медсправкам не будет

создана в ближайшее время, то рассматриваемая поправка так и не будет

работать.

Поправки, направленные на борьбу с нелегальной миграцией

Остальные многочисленные поправки в миграционное законодательство

и новые законы, принятые с конца 2012 года по настоящее время, направлены

на ужесточение миграционной политики.

Данные поправки предусматривают как расширение перечня

нарушений, за которые иностранцев будут безоговорочно выдворять из

России (нарушение правил въезда и режима пребывания – правил

миграционного учета, трудоустройства, несоответствие заявленной цели

въезда), так и увеличение штрафных санкций за нарушение миграционного

законодательства, в том числе повышенные штрафы за повторные нарушения

миграционного законодательства и за те, что совершены в Москве, Санкт-

Петербурге, Московской и Ленинградской областях для мигрантов от 5 до 7

тысяч рублей, для работодателей до 1 млн. рублей, а также расширен перечень

оснований для запрета на въезд в Российскую Федерацию и увеличен срок

этого запрета в ряде случаев от 5 до 10 лет.

Весьма активно в 2013 году ФМС России реализуется 321-ФЗ от 30

декабря 2012 года, устанавливающий запрет на въезд в Российскую

Федерацию в течение трёх лет для иностранных граждан и лиц без

гражданства, которые в период своего предыдущего пребывания в Российской

Федерации не выехали из нашей страны до истечения тридцати суток со дня

окончания срока временного пребывания, Особенностью данного закона

является принятие решения о запрете на въезд такого иностранного

гражданина без его уведомления. В связи с чем, многие иностранные граждане

даже не знают, что стали невъездными и продолжают оставаться на

территории России, пополняя число нелегалов, а также усугубляя в

дальнейшем применение к ним мер административного наказания.

26

Во исполнение данного закона в 2013 году был закрыт въезд 450 тыс.

мигрантов.

В результате «специфики» реализации закона многие из тех, кто

покинул Россию даже и не знали, что въезд им в нашу страну запрещен на срок

до 3 лет. Они покупали билеты, прилетали и только при прохождении

паспортного контроля узнавали об этом. Причем им не объясняли причину

закрытия въезда, поскольку пограничникам она не известна. И узнать ее

иностранный гражданин также не может, поскольку находится в зоне

паспортного контроля. В результате заложниками такой ситуации стали

десятки тысяч иностранных граждан.

И только практически через год ФМС России создала

автоматизированную систему, которая должна позволить мигранту до

покупки билета в Россию уточнить у себя на родине возможность его

беспрепятственного въезда в нашу страну.

Однако пока функционирование такой базы вызывает немало

нареканий, поскольку не понятна полнота и достоверность имеющихся в ней

сведений, ведь вопросами закрытия въезда занимается 11 ведомств.

Ярким примером этого, является ситуация, возникшая в феврале т.г., с

главным режиссером театра им. В.Маяковского, имеющего вид на жительство

в России, которого не впускали в Россию из-за того, что он якобы не оплатил

3 штрафа за превышение скорости. Однако все штрафы были своевременно

оплачены. И только обращение к руководителю ФМС России позволило

урегулировать эту ситуацию. А сколько иностранных граждан в связи с

недостоверной информацией в базе данных не имеют возможности напрямую

обратиться к К.О.Ромодановскому и по чьей-то «небрежности» не могут

въехать в Россию.

До сих пор не ясна процедура исключения из запретного списка

граждан, которые попали в него из-за ошибок, допущенных

соответствующими ведомствами. Даже решение суда об отмене запрета на

въезд не решает эту проблему.

Пограничники при прохождении иностранным гражданином

пограничного контроля с января т.г. получили возможность устного их

информирования о причинах запрета на въезд.

Вместе с тем, опасаясь запрета на въезд, многие мигранты не выезжают

из России и продолжают пополнять ряды нелегалов. В настоящее время по

данным экспертов, изучающих узбекскую миграцию, порядка 1,5 млн.

граждан Узбекистана бояться выехать из Российской Федерации из-за

опасения невозможности последующего въезда и продолжают нелегально

находиться и трудиться на территории нашей страны.

27

Таким образом, эффективность реализации подобного закона весьма

спорна. Кроме того, иностранному гражданину, как это видно на примере

главного режиссера театра им. В.Маяковского могут запретить въезд в Россию

в связи с нарушением правил дорожного движения, что явно не относится к

миграционному законодательству.

Безусловно трудовой мигрант, нарушивший миграционное

законодательство должен нести наказание. Но, прежде всего, он должен знать

об этом и быть проинформирован при выезде из России. Но, к сожалению,

после принятия такого закона ФМС России не провела соответствующую

информационную работу ни на территории России, ни в государствах исхода

трудовых мигрантов и не создала возможность трудовым мигрантам уточнять

у себя на родине перед покупкой билета в Россию запрещен им въезд или нет

и причину этого запрета. В результате материальные потери несут трудовые

мигранты, купившие билеты на поездку в Россию, а также авиа и

железнодорожные перевозчики. А Россия неподготовленностью к его

реализации теряет имидж миграционно- привлекательного государства;

• Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 389-ФЗ.

Ограничивается пребывание мигрантов из государств с безвизовым порядком

въезда на территории России 90 днями в течение 180 дней в случае, если у них

нет оснований для продолжения законного пребывания.

Следует отметить, что такое ограничение касается, прежде всего,

граждан Украины, Молдовы, которые нелегально осуществляли трудовую

деятельность в течение 90-дневного пребывания, выезжали на несколько дней

домой и снова возвращались для продолжения своей трудовой деятельности.

Последствием реализации данного закона будет увеличение

численности иностранных граждан, оформляющих патенты. Можно

спрогнозировать, что их численность может значительно увеличиться и ее

ограничителем будет только пропускная способность ФМС и коррупция в

этой службе. Органы миграционной службы уже и сейчас не справляются с

потоком мигрантов. Всех поражают неоднократно показываемые по

телевидению ужасные решетки как в зверинце, через которые продираются

бедные люди к сотрудникам УФМС по г. Москве. И такие огромные очереди

наблюдаются и во многих других регионах России. Существенное увеличение

потока мигрантов еще более усугубит эти проблемы. То же может коснуться

и налоговой службы, поскольку все трудовые мигранты должны оформлять

ИНН.

И вновь мы наблюдаем феномен нашей российской действительности,

когда хорошо зарекомендовавшие во всем мире системные меры по

28

ограничению нелегальной миграции у нас работают очень специфично – дают

совсем иной результат.

Вместо сокращения нелегальной миграции мы уже получаем ее

увеличение, поскольку многие мигранты, допустившие нарушения

миграционного законодательства не выезжают с территории Российской

Федерации и становятся классическими нелегалами. И как показывает

практика, такое их нелегальное положение может продолжаться годами, чему

способствует запредельная коррупция в миграционной службе. Ярким

подтверждением этого является пример с иностранным гражданином,

совершившем резонансное преступление в прошлом году в Западном

Бирюлево.

Кроме того, существует высокая вероятность возникновения нового

явления, характерного для нелегальной миграции – нелегальное пересечение

границы, тем более, что на значительных участках со странами СНГ она у нас

практически не существует.

В соответствии с тем же Федеральным законом внесены изменения в п.9

статьи 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан

в РФ», предусматривающие, что иностранные граждане, подлежащие

депортации, по решению суда должны содержаться в специальных

учреждениях до исполнения решения о депортации.

Реализации данной нормы требует наличия Центров временного

содержания.

Кроме того, необходимо иметь ввиду, что помимо иностранных

граждан, подлежащих депортированию, в спецучреждениях должны

содержаться и иностранные граждане, подлежащие принудительному

административному выдворению.

Количество выдворенных и депортированных иностранных граждан

растет. В прошлом году эта цифра превысила 82,4 тыс. человек, что в 2,3 раза

выше показателя 2012 года (35,1 тыс. человек).

В то же время с учетом международной практики при нынешних

объемах миграции численность депортируемых должна составлять порядка

400 тыс. человек.

Одновременно необходимо отметить, что существующая практика

административного выдворения позволяет мигрантам не выезжать с

территории России, что они зачастую и делают. Предъявляют в

миграционную службу свой билет, уплачивают штрафы, получают там свои

документы, затем сдают билет и продолжают находиться в России, но уже на

нелегальном положении.

29

На сегодняшний день в России применение депортации и

принудительного административного выдворения сдерживается отсутствием

достаточного количества таких центров, особенно это касается Москвы и

Московской области, где сосредоточено порядка трети всех мигрантов,

прибывающих в Россию. В той же Москве имеется всего лишь один центр

временного содержания на 400 человек, хотя необходимо создать места как

минимум для 2000 тыс. человек. Поэтому после многочисленных зачисток

мигрантов в связи с событиями на Матвеевском рынке, в Москве был спешно

возведен палаточный центр временного содержания мигрантов, условия

содержания мигрантов в котором подверглись жесткой критике. После этого

в субъектах Российской Федерации активизировалась работа по созданию

таких центров. В настоящее время имеется всего лишь 34 Центра временного

содержания, но их катастрофически не хватает, особенно в мигрантоемких

территориях. В связи с этим, эти центры переполнены и мигранты находятся

там в жутко стесненных условиях и помещениях, не отвечающих санитарно-

гигиеническим требованиям.

Кроме того, зачастую ввиду проволочек с определением государства

постоянного проживания иностранного гражданина, подлежащего депортации

или административному выдворению, некоторые из них вынуждены

находится в центрах временного содержания до 1,5 лет!

ФМС России планирует в ближайшее время создание подобных центров

в каждом субъекте Российской Федерации. В своем интервью газете

«Коммерсант» в октябре т.г. руководитель ФМС России сказал, что до конца

2014 года в России должен быть введен 81 центр для временного содержания

мигрантов. С 1 апреля 2014 годы эти центры будут переданы из ведения МВД

России в ведение ФМС России.

Однако сделать это не так просто, поскольку подобные центры должны

отвечать определенным требованиям.

И этот пример опять свидетельство неподготовленности нашей

миграционной службы к реализации изменений в миграционном

законодательстве.

Еще в 2006 году МОМ был построен типовой депортационный центр,

отвечающий всем необходимым требованиям. И тогда же было принято

решение - о создании подобных центров в каждом регионе. Однако это

решение осталось на бумаге. За прошедшие 7 лет не было практически ничего

сделано. И никто ни за что не отвечает.

4.В 2013 году был увеличен с 3 до 5 лет срок запрета на последующий

въезд в Российскую Федерацию, если в отношении лица вынесено решение об

30

административном выдворении, депортации либо передаче Российской

Федерации в соответствии с международным договором о реадмиссии. Если в

отношении лица неоднократно выносились вышеперечисленные решения, то

срок запрета увеличивается до 10 лет.

При использовании этих инструментов нарушитель извещается о

предстоящем запрете на въезд в Российскую Федерацию и обязательно

покидает территорию нашей страны.

5. В декабре 2013 года принят пресловутый закон, направленный на

борьбу с резиновыми квартирами (№ 326 от 21.12.2013), который как

предполагалось, должен был также содействовать борьбе с нелегальной

миграцией и поставить преграды для регистрации в одной квартире десятков

и даже сотен иностранных граждан.

Однако анализ этого закона показывает, что ужесточение касается,

прежде всего, российских граждан, для которых устанавливается более

жесткий порядок регистрации. Иностранные граждане, по-прежнему, могут

встать на миграционный учет через почтовые отделения и в нежилом

помещении, что не распространяется на российских граждан.

Его новации состоят во введении нового понятии «фиктивная

регистрация» и существенном повышении за нее размера штрафа.

Подавляющее большинство его положений уже имеется в действующем

российском законодательстве и Уголовном кодексе. Анализ положений

данного закона показывает, что внесенные им новеллы направлены не против

иностранных граждан, а против российских граждан. В условиях отсутствия

дешевого рынка и аренды жилья, нежелания арендодателей афишировать

сдачу жилья в целях неуплаты налога, положения этого закона создадут для

российских граждан определенные сложности при регистрации на новом

месте пребывания или проживания. К чему это может привести? Ограничению

территориальной мобильности россиян в целях трудоустройства на новом

месте пребывания или проживания и постепенным замещением их внешними

трудовыми мигрантами. Кроме того, данные нормы входит в противоречие с

усилиями государства по расселению моногородов.

В то же время истинная причина существования резиновых квартир им

не затрагивается. Для их устранения достаточно было бы ужесточить контроль

за деятельностью работников миграционной службы, паспортных столов и

участковых, без содействия которых возникновение и существование

резиновых квартир было бы невозможно.

31

Так, по заявлению руководителя ФМС России Ромодановского К.О.

количество резиновых квартир им известно – порядка 7,5 тысяч. Достаточно

было разобраться именно с этими квартирами, а не напрягать всю страну.

Единственным плюсом рассматриваемого законопроекта является

предоставление права принятия органом миграционного учета, а не судом

решения о снятии иностранного гражданина с регистрации по месту

жительства при установлении в порядке, определяемом федеральным органом

исполнительной власти в сфере миграции, факта фиктивной регистрации по

месту жительства иностранного гражданина в жилом помещении, правом

пользования которым он обладает и по адресу которого он зарегистрирован..

Такая норма позволит снимать с регистрационного учета иностранных

граждан, которые были зарегистрированы по месту жительства без согласия и

ведома владельца жилого помещения.

Также весьма неоднозначны и многие предлагаемые к введению нормы

по изменению миграционной политики.

К их числу можно отнести предложение о введении для мигрантов

обязательного знания русского языка и основ истории российского

государства.

В настоящее время требование знания русского языка на уровне не ниже

базового распространяется только на мигрантов, которые намерены

осуществлять трудовую деятельность в сфере ЖКХ, розничной торговли или

бытового обслуживания, о чем рассматривалось выше.

Безусловно замечательно, если приезжающие к нам люди владеют

русским языком и знают историю нашего государства. Но надо ли это

распространять на всех временных трудовых мигрантов? Например, вызывает

сомнение целесообразность таких требований к сезонным

сельскохозяйственным рабочим, которые практически не общаются с

местным населением и приезжают на 4-6 месяцев. Как правило, они едут

бригадами, в которых есть человек (бригадир), знающий русский язык. То же

относится и к строительным бригадам.

Введение такой нормы создаст определенные барьеры для привлечения

иностранных работников и в российских условиях будет способствовать росту

теневых структур и коррупции в миграционной сфере.

На наш взгляд, это еще одно продолжение неудачной попытки загрузить

избыточную численность преподавателей вузов. Более продуктивный путь –

приглашение на обучение молодежи из государств СНГ на платной основе.

По оценке экспертов, это очень востребовано в государствах Содружества.

Однако отсутствие информации о возможностях обучения и проживания в

32

России, недостаточное знание молодежью русского языка является

ограничителем пополнения российских профессиональных образовательных

учреждений студентами из этих государств на платной основе.

В прессе постоянно будируются предложения депутатов и

высокопоставленных должностных лиц о необходимости уплаты мигрантами

при въезде в Россию определенных денежных сумм аж до 50 тысяч рублей с

человека якобы для обеспечения их обратного выезда в случае отсутствия у

них денег на обратный билет. И кто бы задумался о том, что, во-первых, эта

норма уже существовала с 2002 года и была признана неэффективной, во-

вторых, – значительная часть въезжающих в Россию граждан СНГ имеют

здесь своих родственников и приезжают их навестить, помочь ухаживать за

больными и престарелыми. Т.е. цель их визита зачастую носит гуманитарный

характер. Во всем мире миграционное законодательство способствует

воссоединению семей, а в нашей стране для них хотят поставить очередные

преграды.

Все чаще раздаются призывы на высоком уровне о введении визового

режима с государствами СНГ. А вице-премьер Козак Д.Н. заявил, что визовый

режим с государствами СНГ будет введен в «обозримом будущем».

Спора нет, что визовый режим является наиболее мощным

инструментом в деле управления миграционными процессами и борьбы с

нелегальной миграцией. Однако его эффективному применению в наших

условиях мешают следующие обстоятельства:

- отсутствие надежно охраняемых границ с государствами СНГ;

- значительное количество русских, проживающих в этих государствах

и имеющих тесные родственные связи с россиянами.

Не очень понятно, как это предложение согласовывается с курсом на

создание Евразийского союза.

Кроме того, необходимо отметить, что обустройство границ и создание

необходимой инфраструктуры в российских зарубежных представительствах

для оформления виз потребует огромных финансовых затрат.

На фоне реализации системных, жестких рестрикционных мер,

направленных на ограничение миграции, вызывает изумление предложение

о расширении сферы применения патентов и введении патентов для

юридических лиц. Данное предложение кардинально меняет сложившуюся

систему, хоть и на бумаге, регуляторов объемов привлечения иностранных

работников.

Тем более, на нашем скудном, прямо скажем, выжженном карательными

мерами пейзаже такой подход нам представляется поистине революционным.

Наконец-то мы отходим от безуспешных попыток слепо копировать западные

33

модели регулирования миграционных процессов. Налицо политическая воля и

желание ввести трудовую миграцию в цивилизованное русло, поставить её на

службу развития страны. Это первая попытка начать управлять миграцией,

наряду с жесткими рестрикционными мерами, современными

экономическими рычагами.

Данная новелла впервые повышает роль региональных властей в

регулировании миграционных процессов, т.к. регионы наделяются правом

определять размер стоимости патентов.

Необходимо определиться, как будут взаимодействовать старые и новый

регуляторы между собой. Имеется в виду разрешение на работу, патент для

работы у физических лиц, патент для работы у юридических лиц. На первый

взгляд, последний патент явно является конкурентом разрешению на работу.

Потом, что делать с квотами, квотировать или нет эти патенты? Здесь нас еще

ожидают жаркие дискуссии противников и защитников квот. Прежде всего,

профсоюзы, да и общественные и политические деятели, негативно

настроенные к мигрантам, вряд ли, не останутся в стороне. А учитывая

настроение, превалирующее у населения в отношении приезжих, стоит ждать

всплесков недовольства у агрессивно настроенной его части. Мы видим, что

происходит с введением платных парковок. Но, если здесь затронуты

интересы все же не подавляющего большинства, то миграционная сфера уже

касается каждого.

Есть ощущение, что это предложение родилось на основании интересного

и судя по всему эффективного проекта - по ведению платных парковок в

Москве. Минимальные затраты, приносящие огромные сборы и,

одновременно, снимающие транспортное напряжение в центре столицы.

Поэтому, видимо, подобная новация и застала врасплох все профильные

ведомства - и ФМС, и Минтруд. Справедливости ради надо отметить, что

распространить патенты на малый бизнес предлагали и эксперты, в частности,

Ж.А. Зайончковская.

Этот пример неожиданно приоткрывает кухню принятия решений в

сфере миграции – они принимаются зачастую, видимо, спонтанно и очень

узким кругом лиц. Возможно, это вызвано тем, что руководство страны уже не

ждет от профильных ведомств каких-то креативных, прорывных решений.

И действительно профильные ведомства имитируют борьбу с

нелегальной миграцией, поскольку никто не рассматривает основные причины

теневой занятости мигрантов – отсутствие достоверной информации о

34

потребности российского рынка труда в иностранных работниках и

действенности регуляторов объемов привлечения иностранных работников, а

также трудности постановки на миграционный учет, Таким образом, ФМС

России ведет борьбу не с причинами нелегальной занятости мигрантов, а

с ее следствиями. В то же время для снижения численности нелегальных

мигрантов необходимо провести урегулирование их правового статуса,

упростить порядок постановки на миграционный учет, расширить

легальные возможности трудоустройства, стимулировать их выезд после

окончания срока трудового договора. Но соответствующие структуры не

хотят это видеть, поскольку наведение порядка в миграционной сфере

существенно уменьшит их коррупционные доходы.

В результате, несмотря на принимаемые нашим государством

ужесточающие меры, ситуация в сфере миграции все больше накаляется.

Проблема нелегальной занятости трудовых мигрантов, по сути, не

решается и новые мигранты, приезжающие в Россию, также будут

подвергаться запрету на 3 года на последующий въезд в Россию за нарушение

установленного срока пребывания в нашей стране без наличия трудового

(гражданско-правового) договора, а также запрету на въезд до 5 лет, если в

отношении лица вынесено решение об административном выдворении,

депортации либо передаче Российской Федерации в соответствии с

международным договором о реадмиссии. Если в отношении лица

неоднократно выносились вышеперечисленные решения, то срок запрета

увеличивается до 10 лет.

И бюджет будет тратить деньги на их депортацию и административное

выдворение, а также пребывание в Центрах временного содержания, которое

порой затягивается до 1 года и более.

Анализ новелл миграционной политики России свидетельствует о том,

что с одной стороны мы бездумно перенимаем западный опыт борьбы с

нелегальной миграцией, забывая о существовании там визового порядка

въезда, а также иной институциональной и инфраструктурной среды,

создаваемой многими столетиями, у нас значительную часть нелегальных

мигрантов составляют граждане СНГ с безвизовым порядком въезда, а с

другой – возвращаемся к советскому опыту – жесткому контролю за

регистрацией граждан по месту проживания - о чем свидетельствует принятие

закона «о резиновых квартирах».

В результате мы получили странный симбиоз западных и советских

норм, который оказался совершенно не эффективным.

35

Анализ принятых новаций в российское миграционное

законодательство свидетельствует, что на практике происходит

существенное отступление от постулатов Концепции в сторону

ужесточения миграционной политики. Даже те законы, которые по своей

сути должны содействовать созданию условий для привлечения и

эффективного использования потенциала миграции для развития нашей

страны, на практике создают для этого всевозможные препоны.

Многие принятые нормативные правовые акты во многом лишь

имитируют активную деятельность профильных ведомств.

Вал законодательных инициатив и принятых законов, зачастую

несогласованных между собой свидетельствует о неясности

приоритетов миграционной политики, реактивности и

конъюнктурности принятия решений. Все это объясняется

отсутствием государственного подхода при конструировании и

реализации миграционной политики.

Причины неэффективности миграционной политики

Причины неэффективности миграционной политики обусловлены,

прежде всего, отсутствием адекватных механизмов управления

миграционными потоками.

Действующие механизмы базируются на архаичном институциональном

и инфраструктурном фундаменте и совершенно не отвечают современным

условиям.

Отсутствие адекватных механизмов управления миграцией

• Несмотря на существование на постсоветском пространстве

мощных миграционных потоков до сих пор не разработана и не внедрена

система цивилизованного привлечения иностранной рабочей силы на

основе кооперации всех заинтересованных государств и соответствующей

международной договорной базы, предусматривающей организацию

предвыездной подготовки трудовых мигрантов в государствах их постоянного

проживания.

В настоящее время только со странами СНГ заключено 38

двухсторонних соглашений и 7 многосторонних.

Значительная часть таких соглашений была принята много лет назад,

когда миграционные потоки в Россию только формировались и еще не был

наработан необходимый опыт.

В связи с этим большинство соглашений носят рамочный характер. В

основном они дублируют нормы действующего российского

36

законодательства, или содержат нормы, которые практически не работают. Но

вместе с тем, в некоторых из них имеются определенные преференции для

мигрантов. Среди таких соглашений выделяется соглашение о правовом

статусе трудящихся мигрантов и членов их семей в рамках ЕЭП, которое

предусматривают для граждан Беларуси, России и Казахстана отмену квот на

их привлечение и использование в рамках ЕЭП, снятие ограничений на

продолжительность осуществления трудовой деятельности не более 1 года, а

также увеличение периода постановки на миграционный учет. Вместе с тем,

нормы, касающиеся социальной защиты мигрантов, оказания им медицинских

услуг, пенсионного обеспечения носят рамочный характер и не вносят

никаких новелл для трудовых мигрантов.

Международные соглашения практически не предусматривают

ответственности сторон за регулирование объемов привлечения иностранных

работников, соблюдения их трудовых прав, предвыездной подготовки в части

изучения русского языка, основ миграционного, трудового и налогового

законодательства Российской Федерации, обычаев и традиций народов

России, приобретения профессий с учетом потребностей российского рынка

труда.

К сожалению, зачастую миграция является аргументом в решении

политических и экономических споров между нашими странами. Так, было с

Грузией в 2006-2007 годах в период охлаждения отношений, Таджикистаном

– когда решался вопрос о нахождении российской военной базы на территории

этой страны и таджикским мигрантам были даны определенные преференции.

Миграционная тематика постоянно звучит при переговорном процессе с

Узбекистаном.

В результате вышесказанного, приезжающие к нам трудовые мигранты

совершенно не подготовлены к работе в России – не знают куда им обращаться

для оформления разрешительных документов, какие нормы миграционного,

трудового и налогового законодательства они должны соблюдать, не знакомы

с обычаями и традициями народов России, не имеют необходимой для

российского рынка труда профессии, специальности, и т.д.

Такая ситуация создает серьезные миграционные риски как для самих

трудовых мигрантов, так и для принимающего их государства.

В связи с этим возникает острая потребность скорейшего

переосмысления накопленного опыта и переработки международной

договорной базы с целью создания адекватных механизмов управления

миграционными процессами на базе усиления межгосударственного

взаимодействия со странами происхождения миграции;

37

Неэффективность существующих регуляторов объемов

привлечения иностранных работников, к числу которых в настоящее время

относятся: квоты, патенты, допустимая доля иностранных работников в

отдельных сферах экономической деятельности, перечень профессий,

специальностей иностранных граждан, трудоустраиваемых вне квоты,

перечень профессий (должностей, специальностей) иностранных работников,

осуществляющих руководство и координацию деятельности, связанной с

ведением торговли и квалификационных требований к таким работникам,

постановка на миграционный учет, регистрационный учет.

Квоты. Размер устанавливаемой квоты не отвечает реальным

потребностям российского рынка труда в привлечении иностранной рабочей

силы. Кроме того, механизм квотирования используется у нас очень жестко.

Вместе с тем, существующее законодательство, не предполагает

обязательное ежегодное установление квоты. В законе четко говорится, что

квота МОЖЕТ устанавливаться, при этом допускается её установление как по

субъектам РФ, так и по странам исхода мигрантов или по видам

экономической деятельности!

Таким образом, у нас неэффективно используются возможности

миграционного законодательства, позволяющие оперативно и адекватно

реагировать на изменения политической и миграционной ситуации.

А что мы имеем на практике? Премьер на днях заявил, что в России

сейчас самый низкий уровень безработицы, практически равный

естественному уровню, а квота на 2014 год устанавливается ниже, чем в

период экономического кризиса 2009 года:

Механизм квотирования абсолютно не работает не только потому, что

гибко не используются соответствующие нормы российского

законодательства, но и потому, что государство владеет информацией только

о 25-30% потребности рынка труда в рабочей силе (как показывает практика –

это привлечение иностранной рабочей силы на объекты, связанные с

реализацией федеральных проектов на территории субъектов Российской

Федерации).

И вместо регулятора рынка труда, квота становится его

дестабилизатором, вынуждая работодателей и мигрантов, с одной стороны,

уходить в тень, а с другой, приводит к росту коррупционной составляющей в

миграционной сфере, и «торговле квотами». В результате стоимость

разрешения на работу в Москве через теневых посредников возросла уже до

30 тыс. рублей (и если эту порочную практику не остановить – эта цена не

предел)! Уже отмечены случаи, когда стоимость разрешения на работу

доходит до 50 тыс. рублей.

38

Анализ существующей практики распределения квот свидетельствует,

что данный механизм значительно коррумпирован. В Екатеринбурге

высокопоставленный чиновник в 2012 году был осужден за злоупотребления

при распределении квот.

О значительной коррумпированности этого механизма свидетельствует

и тот факт, что квоты в регионах часто де-факто перебирают, а де-юро

соответствующие изменения вносятся задним числом в виде корректировки

квоты, особенно в конце года. Происходят всевозможные манипуляции с

установленными квотами. Например, часто квота выдается на фирмы-

однодневки, которые просто торгуют ими, а к концу года закрываются. При

этом и распределение квот, и контроль за их выдачей осуществляет одна и та

же межведомственная комиссия по привлечению и использованию

иностранной рабочей силы.

Предлагаемая в настоящее время ФМС России замена квот лимитами

практически ничего не изменит, а может быть даже и усложнит определение

объемов привлечения иностранных работников, поскольку лимит будет

рассчитываться по странной формуле, использующей заведомо

недостоверные исходные данные.

Патенты для мигрантов, работающих у физических лиц. Все больше

мигрантов, учитывая сложности с получением разрешения на работу,

предпочитают оформлять патенты на осуществление трудовой деятельности у

физических лиц. В 2012 году количество фактически выданных разрешений

на работу лишь на 51 тыс. превысило количество фактически выданных

патентов, в то время как в 2013 году ситуация изменилась – количество

выданных патентов уже превысило количество выданных разрешений на

работу более чем на 263,8 тысяч.

Поскольку не проработаны рычаги контроля за продлением патентов,

государство, по сути, не знает, сколько иностранных граждан, имеющих

патенты осуществляет трудовую деятельность.

При этом, зачастую, в нарушение действующего законодательства,

многие иностранные граждане, оформившие патент, трудятся не у физических

лиц, а у юридических, которые, не имея возможности получения квоты,

привлекают таких иностранных граждан, легализовавших свое пребывание на

территории России.

По сути, эта норма превратилась в канал легализации пребывания

иностранных работников. Так, в Чечне и Ингушетии этнические чеченцы и

ингуши, прибывающие из стран Центральной Азии, используют патенты как

возможность законного пребывания на своей исторической родине.

39

Все это свидетельствуют о неэффективности механизма

регулирования объемов привлечения иностранных работников, а также

несовершенстве правоприменительной практики.

Это, прежде всего, связано с тем, что ФМС России сама определяет

порядок оказания услуг в этой сфере, сама их оказывает и сама оценивает

качество и эффективность этой работы.

Не случайно в своем послании Федеральному собранию Президент

России В.В.Путин отметил два важных момента относительно использования

патентов для иностранных граждан, предложив:

• расширить сферу применения труда патентников, распространив ее на

индивидуальных предпринимателей и юридических лиц;

• ввести экономическое регулирование миграционных потоков на основе

дифференцированной стоимости патента в различных регионах России.

При определении стоимости патента очень важно подключиться малому

бизнесу для того, чтобы патент оказался реальным регулятором привлечения

иностранных работников.

Перечень профессий, специальностей (должностей) иностранных

граждан, трудоустраиваемых вне квоты, а также недавно введенный

Перечень профессий (должностей, специальностей) иностранных

работников, осуществляющих руководство и координацию деятельности,

связанной с ведением торговли и квалификационных требований к таким

работникам.. Оба эти перечня вызывают большое недоумение, поскольку в

первый перечень включены руководители, инженерно-технические работники

и работники искусств. Так, из 62 специальностей, которые значатся в льготном

перечне специальностей Минтруда, 24— творческие профессии. В то же

время российский рынок труда испытывает большую потребность в

квалифицированных работниках массовых рабочих профессий в связи с

развалом системы профтехобразования и нежеланием молодежи идти в

рабочие.

Второй перечень ориентирован на высококвалифицированных

работников, привлекаемых в торговлю. Практически для всех них определены

примерно одинаковые требования - обязательно наличие высшего

профессионального образования, а также стаж работы по данной

специальности - в основном пять лет. Некоторое послабление есть только для

заведующих складом (им достаточно иметь среднее профессиональное

образование и стаж работы на должности не менее года либо среднее

образование и опыт работы завскладом три года). Менеджерам в торговле надо

40

обязательно иметь диплом вуза именно по этой специальности и стаж работы

не менее двух лет.

Трудно согласиться, что к числу высококвалифицированных работников

в торговле можно отнести заведующего складом, начальника отдела или

менеджера.

Оба эти перечня по своей сути не являются регуляторами

привлечения иностранных работников, а отражают межведомственную

борьбу.

Миграционный учет

По данным Федеральной миграционной службы, численность

иностранных граждан, ежегодно въезжающих на территорию Россию,

неуклонно растет. Только за последние два года это показатель увеличился

почти на 1,4 млн. человек – с 15,9 млн. чел. до 17,3 млн. человек.

При этом на миграционный учет становится немногим более 40%

мигрантов. В 2012 году – этот показатель составил 41%, в 2013 году -40,5%.

Очевидно, что далеко не все из миллионов иностранцев,

прибывающих в нашу страну и не встающих на миграционный учет, имеют

на это законное основание, т.е. находятся в России менее 7 дней.

В чем же причина столь массового нарушения миграционного

законодательства?

Во-первых - это отказ принимающей стороны (как собственников

жилья, так и работодателей) регистрировать мигранта из-за нежелания

«засвечивать» свои отношения с ним. Часто это вынуждает мигрантов искать

кого-то, кто поставит их на учет, прибегать к помощи посреднических фирм,

криминальных структур, торгующих поддельными документами и т.п. Так,

руководитель ФМС России на встрече с Президентом России в апреле 2013

года отметил, что происходит падение количества постановки на

миграционный учёт.

На самом деле, очевидно, что данный тренд напрямую связан с

принятием закона о «резиновых квартирах»…Вот еще один пример

непонимания миграционных процессов и непросчитывания последствий

вносимых изменений.

То есть в условиях современной российской действительности смысл

института принимающей стороны размывается. Об этом, в частности,

свидетельствует тот факт, что большая доля мигрантов (примерно

половина), реально не проживает по адресу постановки на миграционный

учет.

41

Вторая по распространенности причина игнорирования процедуры

постановки на учет – «просрочка» установленного законодательством

срока и боязнь наказания за это в дальнейшем. Необходимо отметить, что

без документального подтверждения о постановке на миграционный учет,

иностранный гражданин не может легально устроиться на работу.

Таким образом, действующие регуляторы объемов привлечения

иностранных работников не адекватны реальным потребностям

рынка труда и тем самым способствуют нелегальной занятости

иностранной рабочей силы, что в свою очередь создает не всегда

обоснованную, а порой и опасную конкуренцию на рынке труда с

местным населением..

Особо хотелось бы остановиться на регистрационном учете и его

оценок в обществе, которые расходятся от чисто технической функции до

политического сыска.

Регистрация населения как самостоятельный институт был введен в

СССР в 1935 году одновременно с паспортизацией. Предполагалось с его

помощью решать три задачи:

содействие правоохранительным органам и специальным службам

в проведении оперативно-поисковых мероприятий;

учет движения населения (т.е. внутренняя миграция);

выдача справки о наличии жилья.

Причем основной целью создания адресных бюро - ключевых звеньев

регистрационной системы – служила организация розыска и осуществление

контроля за лицами из числа оперативного контингента (Приказ НКВД № от

1938 года).

Эта система просуществовала практически в неизменном виде вплоть до

середины 90-х годов. Это был, безусловно, мощный инструмент,

позволивший эффективно бороться с преступностью и шпионско-

диверсионной деятельностью спецслужб иностранных государств.

Одновременно институт регистрации составлял основу национальной

системы учета движения населения. Миграцию измерить и контролировать

значительно сложнее. Перемещения людей различаются по направлениям

(выбытие или прибытие), времени отсутствия и пребывания, расстояниям,

целям (причинам) и т.д.

Таким образом, так называемый текущий учет населения, выполняемый

посредством регистрации, позволяет достаточно эффективно решать

указанные задачи.

42

На его эффективность также влияли надежно закрытая государственная

граница, относительно небольшой поток как внешней, так и внутренней

миграции, а также достаточно мощный агентурно-оперативный аппарат,

созданный правоохранительными органами и спецслужбами.

Одновременно сложилась практика, что социально-экономическая

инфраструктура также строилась на базе института регистрации. Ее

численные показатели служили основой бюджетных трансфертов в регионе.

Планировались и строились детские сады, школы, транспортная

инфраструктура, медучреждения и т.п. На нее завязывался учет жилья,

личного автотранспорта, воинский учет, медицинское обслуживание и т.д.

Избирательная система также в своей организационной основе имеет

регистрацию по месту жительства.

Таким образом, институт регистрации по сути превратился из

прикладных инструментов в один из основных элементов конструкции

жизнедеятельности государства.

В связи с распространением коррупции в правоохранительных органах

функция учета мигрантов – как внутренних, так и внешних – превратилась в

источник дохода.

Кардинально изменившаяся страна требовала совершенно иных

подходов к вопросу учета населения. Демократические стандарты жизни

современного общества не позволяли уже действовать жесткой контрольно-

надзорной системе. Однако, реформируя ее, мы рискуем «вместе с водой

выплеснуть ребенка», отменив действующий регистрационный учет без

создания какого-либо альтернативного, чем нанесем ущерб национальной

безопасности страны.

В последние 20 лет стремительно развиваются информационные

технологии, в том числе в области ведения актов записей гражданского

состояния, которые содержат «миграционную» информацию (о месте

рождения, гражданстве и месте проживания людей).

В этот период в России дважды предпринимались попытки создать

централизованные системы на основе современных технологий. Это

государственный регистр населения в 90-х годах и система персонального

учета населения (СПУН) в начале 2000-х. Однако обе они закончились ничем.

Создать подобные системы можно лишь при условии наличия минимальных

основ электронного правительства. Программа же «Электронная Россия»

(2002-2010 гг.), призванная это обеспечить, несмотря на гигантские ресурсы

(было запланировано потратить 77,2 млрд. руб.), поставленных целей не

достигла.

43

Проблема обмена данных между ведомственными базами данных так и

не была решена. И причины здесь не технические и не технологические, а

институциональные и даже политические. Поясним. Ведомства

рассматривают свои базы данных как некий ресурс, позволяющий снимать

дополнительную ренту за предоставление содержащихся в нем данных.

Наличие некой эксклюзивной информации повышает статус ее держателей и

делает их более востребованными. Кроме того, и это, пожалуй, главное, это

позволяет получать огромные бюджетные деньги на поддержку и

сопровождение ведомственных информационных систем (сотни миллионов

руб. ежегодно на каждую систему).

И только четко артикулированная воля высшего руководства может

заставить изменить ведомственный подход на государственный. Необходимо

понять, что системы персонального учета населения, актов его состояния,

фактов вступления граждан в какие-либо правоотношения с государством –

это не только ведомственное дело, а прежде всего государственное.

Необходимо отметить, что системы учета населения существуют

практически во всех ведущих западных странах (США, ФРГ и т.д.). Ключевым

моментом наличия такой системы учета является действующие в данных

странах регистры населения. Введение же в обращение биометрических

заграничных паспортов в отсутствии регистра населения не решает главную

задачу – невозможность его получения лицами, не имеющими на него право,

так как основой его получения являются данные, полученные из

представленного внутреннего паспорта, который легко можно подделать, а не

из электронной базы данных, где содержатся все данные на гражданина,

включая фотографию.

В этой связи обмен внутренних паспортов на пластиковые карточки с

чипами без создания регистра населения – не более чем популистская акция и

очередной «распил бюджета».

На основании изложенного, а также принимая во внимание

усиливающуюся террористическую угрозу, просто необходимо переходить

от удостоверения личности к идентификации личности. Это, кстати,

облегчит процесс переговоров с Евросоюзом о безвизовых поездках

российских граждан, т.к. реально значительно повысится надежность

проездных документов (загранпаспортов).

Теперь о сложившейся практике миграционного учета населения. По

сути, мы никак не можем отказаться от советской системы прописки - т.е.

разрешительного принципа. Но поскольку рыночная экономика, словно

трактор, ломает это практически разрушенное здание, то пытаться его

восстанавливать не только бессмысленно, но и просто опасно.

44

В результате такой восстановительной работы мы практически потеряли

контроль не только за внешней миграцией, но и за внутренней. А о

регистрации, как инструменте борьбы с организованной преступностью и, тем

более, с терроризмом, говорить вообще не приходится.

Кстати, такой как у нас системы регистрации нет ни в одной из развитых

стран, а некоторых государствах, например США, вообще нет даже такого

понятия.

По официальным данным у нас очень небольшая внутренняя миграция -

около 4%. Реально же она на порядок выше. Заявление вице-премьера

О.Голодец о том, что государство не знает, где трудятся 38 миллионов

россиян, так же косвенно может свидетельствовать о высокой мобильности

населения. Москва, Санкт-Петербург задыхаются от перенаселения, соседние

с ними области пустеют. И, как следствие, туда переезжают выходцы с

Северного Кавказа и стран Закавказья.

Поскольку такие весьма многочисленные потоки для государства

оказались невидимыми, то и межнациональные конфликты, явившиеся

следствием этих процессов, оказались неожиданными.

Так почему же действующая регистрационная система и ФМС, как

агрегатор этой информации, не работает, дала сбой?

Во-первых, из-за огромной потребности экономики в дешевой рабочей

силе в условиях самого низкого среди развитых стран уровня безработицы.

Во-вторых, излишние бюрократические барьеры, вынуждалющие людей

просто не регистрироваться.

В-третьих, запредельная коррупция в этой сфере, позволяющая

нарушать установленный порядок. Резиновые квартиры - это порождение

ФМС, паспортных столов и участковых. Это факт, очевидный для всех

экспертов в этой области.

Если мы хотим точно знать, сколько человек проживает в конкретном

населенном пункте, то порядок регистрации должен быть заявительным и

простым, но в то же время - обязательным. Если же мы делаем его

полуразрешительным и излишне забюрократизированным, то тем самым

такой порядок заставляет людей уходить в тень. То есть сам порядок входит в

противоречие с потребностями экономики, личными интересами граждан.

Единственный выход, существующий во многих странах, это

регистрация в органах местной власти. Порядок должен быть прост и

понятен для всех жителей. Только так можно предотвратить

межнациональные конфликты и снизить уровень коррупции в этой сфере.

45

• До сих пор в России не проводится исследований и сбора

информации о реальной потребности российского рынка труда в

иностранной рабочей силе – без чего невозможно регулировать объемы

привлечения иностранных работников.

Отсутствует система наблюдения за ситуацией и спросом в рабочей

силе на рынке труда, реальным учетом как российских, так и иностранных

работников. По официальным данным у нас очень небольшая внутренняя

миграция - около 4%. Реально же она на порядок выше. Все строится на

экспертных оценках. Излишне жесткая, не гибкая и забюрократизированная

система регистрации населения не позволяет отслеживать достаточно

динамичные потоки внутренней миграции. И, как уже упоминалось, принятый

в конце прошлого года, так называемый закон о резиновых квартирах, только

ухудшит положение с учетом внутренних мигрантов.

Специалисты, работающие в этой сфере, неоднократно заявляли, что в

поле зрения государственных органов находится лишь от четверти до трети

всего рынка труда. Отсутствует государственная система мониторинга

потребности в рабочей силе.

Мнение экспертов подтверждают и слова Заместителя Председателя

Правительства РФ Ольги Голодец о том, что 45% трудоспособного населения

в России работает в условиях, о которых Правительству почти ничего не

известно, а рынок труда в целом можно считать нелегитимизированным. Так,

по расчетам Правительства современный трудоспособный контингент

россиян насчитывает 86 миллионов человек. При этом, по признанию вице-

премьера, лишь 48 миллионов из них работают в секторах, которые, по ее

выражению, "видны и понятны". Что касается остальных, а это 38 миллионов,

то – "мы не понимаем, где они заняты, чем заняты и как заняты".

У нас не практикуется проведение опросов работодателей о состоянии и

тенденциях развития рынка труда, как это принято во многих зарубежных

странах, что позволяет оценить потребность в привлечении иностранной

рабочей силы.

В связи с этим весьма актуальным является разработка прогнозной

потребности в иностранной рабочей силе российского рынка труда в

территориально-отраслевом разрезе, в том числе и на основе опросов

работодателей.

• Отсутствие достоверных и полных данных по миграционной

ситуации по России в целом и в регионально-отраслевом разрезе, что не

позволяет объективно формировать и проводить эффективную миграционную

политику, а также оперативно реагировать на ее вызовы.

46

Здесь уместно процитировать одного из ведущих российских экспертов

в сфере рынка труда В.Гимпельсона: «Мы не можем ответить на многие

базовые, но очень важные вопросы — нет данных, а, следовательно, и

серьезных экономических исследований, которые невозможны без детальных

данных. Мы вообще очень приблизительно представляем, где мигранты

работают, сколько их вообще трудится, сколько они зарабатывают, как

взаимодействуют друг с другом и с окружением. Есть и более сложные, но не

менее важные вопросы»;

Административная статистика по учету мигрантов, которую ведет ФМС

России, отражает результаты работы этой службы, но не миграционную

ситуацию. Зачастую данные по деятельности миграционной службы не

позволяют определить реальную численность мигрантов, находящихся на

территории Российской Федерации, эффективность их использования.

Службой не анализируются данные и по потокам внутренней миграции.

Информация по внутренним мигрантам ограничивается данными постановки

на регистрационный учет. Но даже и перечисленные выше цифры доступны

экспертному сообществу в весьма усеченном виде.

Отсутствуют и аналитические разработки по имеющейся в ФМС России

базе данных по иностранным гражданам и внутренним мигрантам.

Нет систематизированной информация по адаптации и интеграции

мигрантов в российское общество.

Экспертному сообществу не доступна миграционная статистика о

численности работающих трудовых мигрантах, о сферах приложения их

труда, о государствах их исхода, их половозрастном составе как в целом по

РФ, так и на уровне субъектов РФ. В условиях ограниченной доступности

миграционной статистики до экспертного сообщества невозможно провести и

экспертную оценку ситуации в миграционной сфере и эффективность

проводимой миграционной политики.

Возникает справедливый вопрос – а есть ли вообще в ФМС такая

статистика. Мы часто слышим от руководства этого ведомства о

существовании прекрасной базы данных о мигрантах, которая позволяет

иметь информацию по каждому въехавшему в Россию мигранту, нам

демонстрируют электронную карту по распределению мигрантов по

территории России в режиме on-line. Но почему же эта всеобъемлющая

статистическая база скрывается от экспертного сообщества? Может быть она

недостоверна? Или показывает не столь радужную картину в сфере миграции,

о которой говорит руководство ФМС?

Примечателен диалог состоявшийся на одном из заседаний группы

Стратегия-2020 между К.Ромодановским и Р.Капелюшниковым:

47

«P.Капелюшников – подразделяет ли ваша система трудовых мигрантов

на тех, кто имеет постоянную работу, временную и находится в поиске

работы? Учитывается ли продолжительность поиска работы и

продолжительность периода работы?

К.Ромодановский: Я не знаю, как говорить. Я думаю так, мы с Вами

солидарно думаем. Что касается первого вопроса – сколько в работе сейчас.

Вы знаете, наша машина сейчас не готова. Но, если мы сейчас отделим лиц с

единождым обращением в миграционную службу, по мере развития, я думаю,

что мы сумеем к этой цифре прийти. Я могу нафантазировать, но не люблю

этого делать».

Не проводится специализированных обследований по проблемам

миграции и Росстатом России, а те немногочисленные данные по внешней

миграции, которыми они располагают, им предоставляет ФМС России.

Исключение составляет некоторая информация об иностранных

работниках, занятых в экономике России, из разработки данных регулярных

обследований населения по проблемам занятости, которая стала включаться в

такие обследования с 2012 года. Однако она охватывает менее 260 тыс.

иностранных работников, что в 6 раз меньше, имеющих разрешение на работу.

Данные такого обследования позволяют проанализировать отдельные

характеристики иностранных работников, которые не содержатся в данных

ФМС России.

Только на 2015 год Росстатом запланировано проведение первого

статистического обследования по проблемам миграции.

Не проводится масштабных исследований по миграционной

проблематике и российскими научными организациями и

неправительственными организациями.

Последнее масштабное исследование было проведено Центром

миграционных исследований под руководством Ж.А.Зайончковской в конце

90-х годов прошлого века. Немногочисленные опросы мигрантов позволяют

расширить наше представление о тех или иных группах мигрантов, но в целом

не позволяют получить реальную картину по всей России.

Как правило, опросы мигрантов осуществлялись на гранты зарубежных

структур. Однако в связи с принятием закона об иностранных агентах многие

НПО, боясь стать иностранными агентами, отказываются от получения иност

ранных грантов.

Проведение эффективной миграционной политики требует

возобновления масштабных исследований по различным аспектам

48

миграционной ситуации, регуляризации нелегально занятых трудовых

мигрантов (миграционной амнистии), позволяющей получить

достоверную информацию о численности мигрантов в России и сферах их

занятости, а также обеспечение доступности миграционной

статистики для гражданского общества.

• миграционная политика в основном сводится к контрольным

функциям и оперативному реагированию на решение с их помощью

сиюминутных проблем, в то время как необходима последовательная

системная работа по прогнозированию возможного возникновения проблем в

миграционной сфере и принятию своевременных мер по их недопущению.

Ярким Примером этого является принятие поправок в Федеральный

закон от 22.10.2013 N 284-ФЗ «О внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации» в части определения

полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов

Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных

лиц в сфере межнациональных отношений, направленные на повышение

ответственности глав муниципалитетов за состояние межнациональных

отношений на подведомственной территории.

Поводом для его принятия послужили участившиеся на

межнациональной почве столкновения местного населения с трудовыми

мигрантами, прежде всего, события в Западном Бирюлево.

Поскольку закон принимался в спешке, повышение ответственности

глав муниципалитетов не подкреплено наделением их каких-либо полномочий

в этой сфере. Кроме того, законом не предусматривается проведение учебы

работников муниципалитетов и органов исполнительной власти всех уровней

по проведению работы по предотвращению конфликтов на межнациональной

почве и толерантного отношения как мигрантов к местному населению, так и

местного населения к мигрантам. В результате наспех подготовленные

поправки в вышеуказанный федеральный закон вряд ли эффективно скажутся

на работе муниципалитетов.

Кроме того, он противоречит закону «О правовом положении

иностранных граждан» в части обеспечения преференций национальной

рабочей силе

Об отсутствии системной работы по совершенствованию

миграционного законодательства свидетельствует и тот факт, что за 11 лет с

49

момента принятия Закона «О правовом положении иностранных граждан» в

него было внесено около 50 правок. Некоторые из которых просуществовали

не более двух недель.

В настоящее время в миграционной сфере действует порядка 800

нормативных правовых актов, многие из которых дублируют друг друга,

некоторые содержат нормы двоякого толкования. Законодательная база имеет

множество коррупционных ниш, что способствует беспрецедентному росту

коррупции

Неслучайно в последнее время все чаще будируется вопрос о

разработке миграционного Кодекса.

Следствием отсутствия глубокого анализа ситуации в

миграционной сфере и превалировании силового подхода к управлению

миграционными процессами является их ручное управление, что

проявляется в частом внесении изменений и дополнений в действующее

законодательство при возникновении той или иной проблемы в сфере

миграции.

Несовершенство институциональной и инфраструктурой

среды миграции

В Российской Федерации вопросами миграции в той или иной мере

занимается 9 федеральных органов власти: ФМС России, Министерство труда,

Министерство здравоохранения, Федеральная служба по труду и занятости,

Министерство иностранных дел, Министерство экономического развития и

торговли, Министерство регионального развития, Россотрудничество и ФСБ

(пограничная служба).

Отсутствие в стране единого государственного органа, ответственного

за разработку и реализацию миграционной политики, приводит, с одной

стороны, к размыванию ответственности за шаги, предпринимаемые в

миграционной сфере, отсутствию комплексного подхода к управлению

миграцией, а с другой, – к принятию противоречащих друг другу

ведомственных решений, а также создает условия для развития коррупции.

Существующие миграционные процедуры весьма запутаны, порой

противоречивы, громоздки и затянуты по времени. В их осуществлении

задействованы различные структуры, что приводит к значительным

временным потерям, необходимым для внутри- и межведомственного

согласования. Такая ситуация делает процессы легализации мигрантов весьма

затруднительными, что позволяет пронырливому чиновнику на местах

извлекать из этого свою ренту. Таким образом, государство утрачивает

50

контроль над миграционными процессами, по сути, передавая управление ими

чиновникам, получая взамен имиджевые и материальные потери.

Негативное влияние на миграционную политику оказывает и

сложившаяся парадоксальная ситуация с наделением данного ведомства в

одном лице функциями разработки и реализации миграционной политики,

оказания миграционных услуг и. одновременно, государственного контроля

(надзора) за качеством их реализации.

Следствием этого являются многочисленные нарушения

законодательства при обращении мигрантов в органы миграционной

службы при оформлении различных документов. Такая ситуация связана

так же и с некомпетентностью сотрудников миграционной службы.

Неправомерные действия работников миграционной службы зачастую

вынуждают и суды принимать такие же решения Огромный объем работы

судов с российскими гражданами, недостаточно глубокое знание судьями

порой противоречивого миграционного законодательства и его частое

изменение во многих случаях не позволяет им глубоко вникнуть в

рассматриваемые проблемы, возникающие в миграционной сфере.

В связи с этим остро назрела необходимость создания

миграционных судов.

Кроме того, федеральная миграционная служба, хотя и вышла из-под

подчинения МВД России, но, по сути, остается силовым ведомством, о чем

свидетельствует тот факт, что федеральные государственные служащие

составляют лишь немногим более половины всей ее штатной численности.

Следствием этого является выпадение из поля зрения ФМС России

многих социально-экономических вопросов, связанных с миграцией, а

силовой подход исключает гуманитарную составляющую этого явления.

Беспрецедентное развитие в миграционной службе получила

коррупция. Ее возникновение и распространение явилось следствием

стратегической ошибки, допущенной руководством ФМС России,

посчитавшего явление трудовой миграции временным, которое скоро пройдет.

Однако все возрастающие потоки миграции свидетельствуют об обратном.

Вместе с тем, ФМС России не было принято своевременное решение о

перестройке своей работы в направлении существенной модернизации

институциональной и инфраструктурной среды.

А сохраняющееся до сих пор слабое инфраструктурное и кадровое

обеспечение миграционной службы не позволяет оказывать услуги в

установленные сроки даже 30% обращающихся мигрантов. В результате

служба вынуждена привлекать многочисленных теневых посредников

51

Развитию коррупции в миграционной службе способствует и

двойственность функций этой структуры, о чем говорилось несколько выше.

Хорошая идея создания ФГУПов ПВС и их филиалов в субъектах

Российской Федерации вместо разгрузки работников миграционной службы

и создания комфортных условий для граждан, обращающихся в эти

структуры, также способствовала развитию коррупции, поскольку во многих

регионах работники миграционной службы стараются пропускать мигрантов

через вышеупомянутые филиалы, повышая стоимость оказываемых услуг.

Причем цены на оформление различных документов порой просто

зашкаливают. Например, при официальной стоимости патента на месяц в 1

тыс.рублей в филиале ФГУП "ПВС" в Приморском крае она доходит до 12,5

тысяч рублей, т.е в 12,5 раза дороже.

В итоге вместо увеличения объема оказываемых услуг это привело к

возникновению еще одного канала коррупции в миграционной сфере.

Одним из эффективных путей борьбы с коррупцией в миграционной

сфере является активное участие населения, непосредственно или через свои

представительные органы, в формировании и реализации миграционной

политики, а также его участие в обеспечении контроля за применением

миграционного законодательства, а также качества оказания услуг в

миграционной сфере.

Кроме того, искоренению коррупции будет способствовать и переход на

предоставлние государственных услуг в электронном виде, прежде всего, в

части регистрации иностранных граждан, оформления им разрешений на

работу, патентов.

Помимо государственных органов вопросами миграции (особенно

внешней трудовой) занимаются и негосударственные структуры, к числу

которых относятся частные агентства занятости (ЧАЗы), НПО, а также

общественные организации. Однако, соответствующая нормативная правовая

база, обеспечивающая их деятельность в России, не развита, хотя спрос на их

услуги огромен. Все это также приводит к бурному развитию теневых

структур в миграционной сфере, оказывающих посреднические услуги

трудовым мигрантам в части содействия в их трудоустройстве, оформлении

разрешительных документов и прочее. В результате, с одной стороны,

государственный бюджет Российской Федерации несет существенные потери,

а с другой, - создаются условия для массового нарушения прав трудовых

мигрантов.

В то же время в теневом секторе посреднических услуг занято

значительное число российских граждан, которые также не платят налоги в

бюджет. При переводе их деятельности в легальный сектор существенно

52

пополнился бы бюджет, повысился уровень официальной занятости

российского населения и уровень правовой защиты мигрантов, что также

способствовало бы их адаптации и интеграции в российское общество.

Существующие при миграционных службах общественные советы в

подавляющем большинстве являются карманными и практически не

оказывают никакого влияния на формирование и реализацию миграционной

политики, как на федеральном, так и региональном уровнях. В связи с этим,

наиболее квалифицированные эксперты выходят из их состава.

В мае 2009 года постановлением Правительства РФ была воссоздана

(ранее дважды распущенная) Правительственная комиссия по миграционной

политике. В ее состав входят представители всех заинтересованных

федеральных органов исполнительной власти, а также представитель Совета

при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов

гражданского общества и правам человека, член Экспертного совета при

Уполномоченном по правам человека и один эксперт – научный работник в

области миграции. В состав комиссии, к сожалению, не вошли представители

крупного бизнеса, объединений профсоюзов, крупных неправительственных

организаций, частных агентств занятости, которые непосредственно работают

с трудовыми мигрантами. Отсутствие представителей этих структур лишает

комиссию обратной связи, а это является принципиальной ошибкой, т.к. не

позволяет получать достоверную, объективную информацию и осуществлять

внешний контроль за деятельностью чиновников на местах.

Кроме того, тенденция к закрытости ФМС, попытки превратить ее в

спецслужбу привели к тому, что эта комиссия заседает чрезвычайно редко,

что не позволяет оперативно реагировать на возникающие проблемы в

миграционной сфере.

В России выстроилась и действует жесткая вертикаль власти,

приводящая к тому, что региональные и местные органы власти, наиболее

включенные в проблему миграции, по сути лишены возможности влиять на её

решение.

А для этого необходимо перераспределить полномочия в

миграционной сфере между федеральным, региональным и местным

уровнем.

При разумном подходе к использованию иностранной рабочей силы

уже сейчас государственный бюджет мог бы в виде оплат госпошлины,

налоговых сборов и дополнительных услуг (медицинские услуги, плата за

пользование жилыми помещениями и т.д.) ежегодно получать порядка 10

млрд. долл. США из расчета использования 10 млн. работников.

53

Несогласованность интересов федерального центра, субъектов Федерации,

государства, бизнеса, гражданского общества, национальной рабочей силы и

иностранных работников также дестабилизирует миграционные процессы.

Все это является следствием отсутствия критериев

эффективности миграционной политики.

Было бы целесообразным ввести ежегодную практику подготовку

экспертным сообществом доклада о миграционной политики России и его

обсуждение в федеральных и региональных органах исполнительной и

законодательной власти

Правовой произвол и недостаточный уровень правовой

компетенции работников территориальных органов ФМС и

сотрудников полиции

Одной из причин неверия мигрантов в российские законы и

официальные институты является крайне низкий уровень правовой

компетенции многих сотрудников государственных структур, в силу своих

обязанностей, наиболее часто взаимодействующих с иностранными

гражданами. К ним, в первую очередь, относятся представители

территориальных органов ФМС России.

Можно констатировать, что такая ситуация сложилась в результате

многочисленных преобразований ФМС России и ее переходе из гражданского

ведомства в силовое. В результате чего первоначальный состав работников

этой службы существенно изменился. Если в период ее создания там

преобладали специалисты в сфере демографии, рынка труда, миграции,

социально-экономических вопросах, то при ее последующих трансформациях

они замещались работниками силовых структур, которые были не столь

компетентны в вопросах миграции.

Сотрудники ФМС России нередко снабжают обращающихся к ним

мигрантов и российских работодателей недостоверной информацией, что

приводит к значительным потерям времени и сил у потребителей таких

«государственных услуг» и в значительной мере провоцирует рост коррупции

в ведомстве.

Еще один вопиющий пример правового произвола - ситуация с

изыманием российских паспортов у граждан России. Несколько лет назад эта

проблема приобрела столь масштабный характер, что её рассмотрению даже

был посвящен Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в

Российской Федерации В. Лукина.

54

Он отмечал, что органы Федеральной миграционной службы все чаще

прибегают к изъятию "как необоснованно выданных" паспортов гражданина

Российской Федерации у переселенцев из стран СНГ, которые не имеют

документального подтверждения принадлежности к российскому

гражданству.

При этом очевидно, что в конце 20 века, в условиях становления

российской государственности и выработки новых административных

процедур документирование соотечественников паспортами граждан

Российской Федерации в силу объективных причин не могло носить

единообразный и упорядоченный характер. Не был должным образом налажен

и их учет.

В абсолютном большинстве случаев изъятые паспорта были в свое

время, порой незадолго до изъятия, выданы уполномоченными

государственными органами на подлинных бланках и с подлинными же

печатями. В соответствии с установленным порядком, выдаче паспорта

предшествовала проверка на принадлежность к гражданству Российской

Федерации. Лица, у которых были изъяты паспорта эту проверку проходили

при их первоначальной выдаче. Более того, многие из них, за долгие годы

проживания в Российской Федерации успели получить "внутренний" и

"заграничный" паспорт, неоднократно успешно проходя проверку на

принадлежность к гражданству.

Иными словами, никаких признаков вины или тем более злого умысла

на получение российского паспорта со стороны самих пострадавших граждан

не усматривается. Налицо, однако, все признаки служебной ошибки самих

уполномоченных государственных органов, внезапно обнаруживших, что у

лиц, которым они исправно выдавали российские паспорта, отсутствует

документальное подтверждение принадлежности к гражданству России.

А в результате, «благодаря» таким противоправным действиям

представителей официальных структур, ответственность за свои собственные

ошибки и тем более за последствия, к которым эти ошибки привели,

перекладывалась на плечи тех, кто в течение многих лет добросовестно

заблуждался, имея на руках российский паспорт и справедливо считал себя

гражданином Российской Федерации.

Это яркое свидетельство непонимания работниками миграционной

службы той чрезвычайной ситуации в которой эти люди бежали из государств

своего постоянного проживания, бросив все свое имущество, спасая себя и

своих детей. И лишение их паспортов через 15-20 лет свидетельствует о

непрофессионализме и бесчеловечности работников миграционной службы.

55

Зачастую неправомерные действия к мигрантам осуществляют и

полицейские.

Например, нередки случаи, когда работники полиции незаконно

задерживают мигрантов, требуют предоставления избыточного числа

удостоверяющих те или иные права справок и документов. Более того, в силу

незнания каких-то миграционных новаций (например, системы продления

патентов путем простого перечисления на счет ФМС России ежемесячного

налогового сбора) отмечались случаи, когда на первых порах даже

уничтожались представляемые мигрантами квитанции, выписки, справки,

подтверждающие соблюдение иностранными гражданами требований

российского законодательства. Такие действия объяснялись сотрудниками

правоохранительных органов тем, что подобные «бумажки» для

«представителя власти» ничего не значат.

Однако ФМС России не только не предпринимает никаких мер по

наведению порядка, но и своим бездействием способствует дальнейшему

произволу по отношению к мигрантам.

Культивируемое в последнее время бесчеловечное отношение к

мигрантам способствует снижению уровня гуманизма населения, что в

свою очередь, ведет к снижению степени доверия и дальнейшей

атомизации общества.

Необходимо расширить подготовку кадров для работы в органах

миграционной службы в профессиональных образовательных

учреждениях гражданского профиля.

Заключение

Как часто мы в последнее время говорится о наших успехах, наших

надеждах, о нашей вере в ближайшее лучшее будущее.

Мы, по-прежнему, читаем себя великой державой, вероятно, мы таковой

и являемся.

Однако, глядя какие принимаются решения, холодный рассудок

невольно возвращает к историческим примерам: исчезали, казавшиеся

незыблемыми цивилизации и империи с карт мира, регулярно исчезают целые

государства, и как правило, по мнению английского историка и социолога

Арнольда Тоэнби, этому предшествует массовое переселение народов.

И сейчас мы являемся свидетелями очередного всемирного переселения

народов. Мир пришел в движение. Только статистически учтенных мигрантов,

по данным Всемирного банка, насчитывается боле 250 млн. человек. И один

из самых интенсивных потоков в мире, если не самый интенсивный, проходит

по территории нашей страны.

56

Понятно, за ежедневными важными делами некогда и даже, как-то глупо

думать, что будет лет через 30, т.е. когда наших сегодняшних чиновников уже

не будет на их местах. Похоже, что все живут по принципу «после меня хоть

потоп».

И вот за этой текучкой, мы, похоже, потеряли контроль над

миграционными процессам. Не мы уже ими управляем , а они нами.

Что же делаем мы? Как из рога изобилия посыпались законодательные

инициативы, направленные на ограничение миграции. Правда, под шумок

попытались ограничить передвижение и своих собственных граждан.

Но, несмотря на эту законотворческую деятельность, мигрантов

становится все больше и больше.

В Санкт-Петербурге открылись психологические тренинги для наших

сограждан, которые от такого наплыва мигрантов находятся на грани

психического срыва.

Может быть стоит остановить эту суету и попытаться посмотреть в

корень проблемы, проанализировать сложившуюся ситуацию. Предпринять

усилия и, наконец-то, осмыслить это сложное явление и процесс

одновременно, каковым, безусловно, является миграция. Оценить

эффективность работы государственных органов, специально созданных для

решения этой проблемы. А уже потом принимать решения.

По мнению авторов доклада, нам необходимо решить три архиважных

вопроса:

1. Придать Государственной программе добровольного

переселения соотечественников статус репатриационной

программы, что может стать так нужной нам национальной

идей и послужить дальнейшему укреплению российской

идентичности.

2. Для генерирования новых идей в миграционной сфере, а также

их реализации нам необходим новый актор российской

миграционной политики, не обремененный ни прошлым

печальным, зачастую ошибочным опытом, не пораженный

коррупцией.

3. Создать наднациональную структуру, способную эффективно

управлять миграционными процессами на пространстве СНГ.