На правах рукописи

Сердюков Анатолий Эдуардович

ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Специальность 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Санкт-Петербург 2006

2

Работа выполнена в Государственном образовательном учреж-

дении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» (СПбГУЭФ)

Научный консультант – доктор экономических наук, профессор Вылкова Елена Сергеевна Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Скобелева Инна Петровна доктор экономических наук,

профессор Павлова Лидия Петровна

доктор экономических наук, профессор Сенчагов Вячеслав Константинович

Ведущая организация – Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Санкт-Петербургский государственный университет

Защита состоится «___»______________2006 года в ____часов на

заседании диссертационного Совета Д 212.237.04 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и фи-нансов» по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, 21, ауд. 48.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и фи-нансов».

Автореферат разослан «___»_________________2006 года.

Ученый секретарь диссертационного Совета Н.А. Евдокимова

3

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Экономический рост и раз-

витие предпринимательской активности невозможны без грамотно по-строенной налоговой политики государства, формируемой и реализуе-мой в системе стратегических экономических преобразований. Соответ-ственно, необходимо комплексное исследование теоретических аспек-тов и применение на практике новаторских положений налоговой поли-тики современной России. Однако в научных трудах и учебниках по налогообложению вопросы формирования и реализации налоговой по-литики обычно рассматриваются фрагментарно, вне тесной связи с ком-плексной экономической стратегией государства. В условиях проводи-мых в России экономических и административных преобразований их успех или неуспех в значительной степени определяется именно соци-ально ориентированной налоговой политикой государства, обеспечи-вающей разумную согласованность между стимулированием развития предпринимательской деятельности, инвестиционной активности и принуждением со стороны государства в лице контролирующих налого-вых органов.

Назрела настоятельная необходимость систематизации накоп-ленных достаточно разрозненных теоретических знаний и фрагментар-ного практического опыта, всестороннего изучения методологических основ налоговой политики государства как самостоятельного направле-ния финансовой науки, разработки концепции ее формирования и реа-лизации в системе экономических преобразований современной России в целях обеспечения развития экономики страны.

Актуальность темы диссертации обусловлена также практикой последних лет, которая показала бесперспективность эпизодического внимания к налоговой политике, выявила объективную потребность разработки концептуального системного подхода к налоговой политике в рамках комплексной экономической стратегии государства.

Своевременность и востребованность данного диссертационного исследования подтверждается стратегическим курсом осуществляемых экономических реформ, нацеленных на динамичное развитие всех форм предпринимательства и стабильный экономический рост. Важной ком-понентой любых экономических преобразований является налоговая составляющая, требующая всестороннего обоснования и системного решения в рамках продолжающейся в настоящее время в России нало-говой реформы, которая предусматривает существенное снижения на-логового бремени и совершенствование налогового администрирования.

В целях научно-методологического обеспечения налоговой поли-тики и повышения результативности проводимых налоговых реформ, целесообразно использование различных научных подходов на макро- и микроуровне, применяемых в рамках единой концепции.

4

Следует отметить, что в экономической литературе глубина тео-ретической проработки концептуальных вопросов налоговой политики в системе налоговых терминов недостаточна, ее классификация и гене-зис в Российской Федерации требуют развития, не существует единого подхода к целям и задачам налоговой политики современной России. Практика свидетельствует об объективной потребности определения общих подходов к формированию и максимально эффективной реали-зации налоговой составляющей экономической стратегии России на современном этапе. Все вышеуказанное предопределило выбор темы диссертационного исследования, а также ее актуальность.

Основная цель научного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концепции налоговой политики в рамках комплексной экономической стратегии государства, направлен-ной на достижение стабильного экономического роста и увеличение предпринимательской активности - на основе системного изучения за-кономерностей и прогнозируемых перспектив ее развития в различных странах и России в современных условиях; создания теоретической ба-зы и совершенствования методологических и институциональных ас-пектов налоговой политики; определения детальных механизмов ее формирования и реализации в системе экономических преобразований современной России.

Реализация поставленной цели основывается на решении сле-дующих задач:

• теоретическое осмысление содержания налоговой политики, определение места и значения налоговой политики в системе налоговых категорий и терминов, уточнение понятийного налогового аппарата;

• обоснование классификационных признаков видов, форм, мето-дов, направлений и стадий налоговой политики;

• определение специфики налоговой политики как одного из важнейших факторов экономического роста и обоснование возрастания значения данного фактора в современных российских условиях;

• выявление и всестороннее обоснование цели и задач налоговой политики современной России, а также цели и задач ФНС РФ;

• обобщение и развитие теории и практики институциональных аспектов налоговой политики России в условиях проводимой админист-ративной реформы;

• определение основных направлений дальнейшего реформиро-вания налоговой системы Российской Федерации и ее правового регу-лирования;

5

• внесение в Правительство РФ предложений по изменению и дополнению законодательства РФ, касающихся порядка исчисления и уплаты конкретных налогов;

• экономическое обоснование существенных факторов создания в России особых экономических зон и налоговой политики в данном во-просе;

• разработка и внедрение предложений по совершенствованию налогового администрирования на современном этапе российских нало-говых реформ;

• формирование системы оценочных показателей налоговой по-литики государства, ее апробирование в современных российских усло-виях и выявление резервов повышения эффективности налоговой поли-тики России на современном этапе.

Предметом исследования выступают экономические отноше-ния, возникающие в процессе налогообложения.

Объект исследования – виды, формы, методы и направления на-логовой политики в рамках комплексной экономической стратегии го-сударства.

Информационной и экспериментальной базой исследования являются законодательно-нормативные, методические и инструктивные материалы, а также сайты федеральных и региональных финансовых, налоговых и статистических органов; данные международных, обще-российских и республиканских специальных периодических изданий, материалы международных и общероссийских научно-практических конференций, семинаров и симпозиумов; теоретические и практические материалы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных спе-циалистов по налогообложению. В диссертации отражены результаты исследования автора и его практической деятельности в налоговых ор-ганах РФ.

Методологическую основу исследования составили диалектиче-ский метод познания; системный подход; принципы формальной логи-ки; методы экономического анализа и синтеза; приемы индуктивного и дедуктивного изучения. При написании диссертационной работы при-менялись общие и специальные методы научного познания, в том числе системный, стратегический, инновационный, предпринимательский, поведенческий, функциональный и процессный подходы.

Теоретическую основу исследования составили фундаменталь-ные труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области финансов, и налогообложения. В трудах Ф. Аквинского, Т. Гоббса, С.П. де Вобана, Ш. Монтескье, Вольтера, В. Мирабо, Ж.Ш. де Сисмонди, Т. Мальтуса, А. Тьера, Д. Мак-Куллоха содержатся

6

первые теории налогообложения. Наиболее значимые исследования общих теорий налогов проведены А. Смитом, Д. Рикардо, А. Вагнером, Дж. Кейнсом, Д. Фридманом, А. Лаффером. Частным налоговым теори-ям посвящены работы Д. Локка, Т. Джорджа, Ж. Ж. Руссо, К. Маркса и других авторов. Налоговые проблемы освещены в трудах таких выдаю-щихся представителей отечественной науки как П.П. Гензель, И.М. Кулишер, А.А. Соколов, В.Н. Твердохлебов, Н.И. Тургенев и дру-гие. Вопросы налогообложения рассмотрены в работах современных отечественных ученых экономистов А.В. Брызгалина, Е.С. Вылковой, Е.Н. Евстигнеева, В.А. Кашина, В.Г. Князева, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, М.В. Романовского, И.Г. Русаковой, С.Ф. Сутырина, А.И. Погорлецкого, В.К. Сенчагова, И.П. Скобелевой, Д.Г. Черника, С.Д. Шаталова, Т.Ф. Юткиной и других отечественных ученых и прак-тиков.

В процессе исследования также использовались публикации в центральных экономических журналах и средствах массовой информа-ции, статистические материалы, законодательно-нормативные акты РФ и инструктивные документы различных министерств и федеральных агентств, внутренние документы и разработки ФНС РФ.

Научная новизна диссертационной работы состоит в разработ-ке концепции налоговой политики на основе развития ее теоретических и методологических аспектов, включающей конкретные предложения как по ее формированию – всестороннему реформированию налоговой системы РФ на основе всестороннего изучения мирового опыта и рос-сийской практики, так и по ее реализации – комплексному развитию налогового администрирования, как важного блока налоговой полити-ки, а также содержащей обоснование подходов к определению комплек-са оценочных показателей налоговой политики. Проведенное фунда-ментальное экономическое исследование позволило предложить теоре-тические положения и практические рекомендации по комплексному формированию и реализации налоговой политики современной России, выявить резервы повышения эффективности данного процесса.

К числу основных научных результатов, определяющих новизну диссертационного исследования, относятся следующие:

• Разработаны новые методологические подходы к последова-тельному и взаимосвязанному определению основных налоговых тер-минов. На основе критического осмысления имеющихся в экономиче-ской литературе определений и базируясь на этимологическом, фило-софском и экономическом значении определяемых категорий и терми-нов даны авторские дефиниции: системы налогов и налоговой системы; налогообложения; налогового механизма; управления налогообложени-ем и других налоговых терминов.

7

• Сформулированы концептуальные основы содержания налого-вой политики, ее отличия от налоговой стратегии и тактики, а также ее место в рамках экономической, финансовой и бюджетной политики го-сударства. Даны дефиниции политики в области налогов и государст-венной налоговой политики. Выделены и раскрыты экономические, юридические и организационные принципы налоговой политики.

• Предложена авторская система классификационных признаков налоговой политики по основным стадиям, типам, видам, формам, ме-тодам, этапам и направлениям; сформулирован новый научный подход к группировке налоговой политики по блокам области ее действия; оп-ределены законодательные, экономические, количественные и времен-ные ограничения налоговой политики.

• Обоснована целесообразность последовательного осуществле-ния эволюционного варианта российской налоговой политики на основе систематизации изменений в элементах налогообложения по различным налогам РФ, налогового администрирования, выделения наиболее мо-бильных и наиболее кардинально изменяемых направлений налоговой политики, налогов и элементов налогообложения.

• Определена специфика налоговой политики среди факторов экономического роста; развития инвестиционной деятельности; повы-шения предпринимательской активности хозяйствующих субъектов; приведено обоснование возрастания значения налоговой политики как фактора экономического роста хозяйствующих субъектов.

• Ранжированы цели и задачи налоговой политики, исходя из этимологического смысла терминов «цель» и «задача» и экономическо-го содержания налоговой политики; сформулирована стратегическая и тактическая цель налоговой политики, ее общие и частные задачи; сформулированы цель и задачи ФНС РФ.

• Предложена новая систематизация прав и обязанностей госу-дарственных органов, осуществляющих налоговую политику России, обоснована необходимость внесения изменений в первую часть Налого-вого кодекса РФ; обобщены изменения полномочий и прав налоговых органов в условиях проводимой административной реформы и основ-ные произошедшие в институциональной деятельности ФНС РФ. Разра-ботаны и внедрены многочисленные приказы ФНС РФ: по вопросам регистрации налогоплательщиков; по представлению интересов Россий-ской Федерации в делах о банкротстве; новая структура центрального аппарата ФНС РФ; «Положение об Управлении МНС России по субъек-ту РФ», а также «Примерные положения о территориальных органах Федеральной налоговой службы».

8

• Внесены предложения по использованию опыта зарубежных стран для дальнейшего реформирования институциональных аспектов российской налоговой политики.

• Предложены основные направления совершенствования кадро-вого обеспечения деятельности налоговых органов.

• Определены основные направления реформирования системы налогов Российской Федерации; в Правительство РФ внесены предло-жения по изменению и дополнению законодательства РФ, касающиеся порядка исчисления и уплаты налога на прибыль, налога на добавлен-ную стоимость, акцизов, налога на добычу полезных ископаемых, еди-ного социального налога, налога на доходы физических лиц и других налогов.

• Дано экономическое обоснование создания в России особых экономических зон и налоговой составляющей данного процесса. На основе обобщения основных принципов создания и функционирования СЭЗ и новых районов развития Китайской Народной Республики внесе-ны предложения по использованию опыта КНР в России.

• Определены основные направления совершенствования налого-вого администрирования на современном этапе налоговых реформ;

• Внесены в Правительство РФ предложения по изменению и до-полнению законодательства РФ, касающиеся совершенствования про-цедуры государственной регистрации юридических лиц; взаимодейст-вия налоговых органов с кредитными организациями; налогового кон-троля; принудительного взыскания налоговой задолженности;

• Произведена группировка оценочных показателей налоговой политики на обеспечивающие и результирующие; определен оптималь-ный состав указанных показателей; произведен их расчет за 2005 год; выявлены резервы повышения эффективности налоговой политики Рос-сии на современном этапе.

Теоретическая и практическая значимость исследования со-стоит в формировании новых научных взглядов на формирование и реа-лизацию налоговой политики, заключается в доведении ее основных моментов до конкретных предложений по изменению и дополнению законодательства РФ, касающихся совершенствования соответствую-щих блоков налоговой политики, направленных на максимальное обес-печение экономического роста; развития инвестиционной деятельности; повышения предпринимательской активности хозяйствующих субъек-тов. Обобщение опыта формирования и реализации налоговой политики в России и за рубежом позволило сформулировать фундаментальные положения методологии и методики налоговой политики в рамках ком-плексной экономической стратегии государства. Изучение налоговой политики в исторической ретроспективе способствовало становлению и

9

углублению представлений о сущности и значимости налоговой поли-тики в системе экономических преобразований России.

Практическая значимость исследования заключается в том, что предлагаемые концептуальные рекомендации открывают широкие воз-можности для повышения эффективности налоговой политики. Прове-денные исследования востребованы при разработке инструктивных и нормативных материалов Федеральной налоговой службой РФ и Мини-стерством финансов РФ; разработке Правительством РФ соответствую-щих федеральных законов.

Апробация и внедрение результатов исследования. Теорети-ческие положения и практические выводы диссертационного исследо-вания были доложены и получили одобрение на заседаниях Правитель-ства РФ, коллегиях Минфина РФ, международных научно-практических конференциях в Международном банковском институте и Санкт-Петербургском государственном университете экономики и финансов.

Аналитические, методические и практические материалы соиска-теля используются в учебном процессе на кафедре финансов Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов (СПбГУЭФ), при чтении курсов «Налоги и налогообложение», «Нало-гообложение банков и иных финансовых посредников» и «Налоговое планирование», а также при подготовке и повышении квалификации экономистов по специальности «Финансы и кредит».

Автором лично подготовлено и выпущено за время работы на по-сту руководителя МНС РФ, а затем ФНС РФ более 6 тысяч приказов, писем и инструктивных документов.

Ряд значимых результатов исследования были включены в феде-ральные законы РФ, регулирующие вопросы налоговой политики.

Основные проблемы и выводы по результатам диссертационного исследования отражены в 28 научных и методических работах, в том числе монографии и учебнике.

Структура диссертационной работы обусловлена поставленными целями и задачами. Диссертация включает 2 тома: 1-й том объемом 333 стр. состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографическо-го списка, включающего 460 источников; содержит 17 таблиц, 4 рисун-ка; 2-й том объемом 252 стр. содержит 18 приложений.

Во введении обосновывается выбор темы и ее актуальность, опре-деляются цели и задачи исследования, характеризуется степень разра-ботанности проблемы, выявляется теоретическая и практическая значи-мость работы, формулируются элементы научной новизны и основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе исследуются теоретические основы налоговой по-литики. Определяются методологические подходы к определению ос-новных налоговых категорий и налоговой политики; обосновываются

10

классификационные признаки стадий, видов, форм, методов, направле-ний налоговой политики; рассматривается генезис налоговой политики. На основе проведенного анализа зарубежных и отечественных эконо-мических исследований определяются концептуальные основы налого-вой политики в системе экономических преобразований современной России.

Вторая глава посвящена вопросам налоговой политики в рамках комплексной экономической стратегии государства. В ней производится анализ воздействия налоговой политики государства на темпы эконо-мического роста, развитие инвестиционной деятельности, повышение предпринимательской активности хозяйствующих субъектов; опреде-ляются цели и задачи налоговой политики России в условиях трансфор-мации экономики; выявляются проблемные вопросы и предлагаются пути их решения по институциональным аспектам государственной на-логовой политики. Вносятся принципиально новые предложения по изменению первой части Налогового кодекса РФ, а также реформирова-нию налоговых органов в условиях проводимой административной ре-формы.

В третьей главе проводится комплексное изучение формирова-ния налоговой составляющей экономической стратегии России на со-временном этапе. Вносятся конкретные предложения по изменению и дополнению законодательства РФ, касающиеся порядка исчисления и уплаты налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, акцизов, налога на добычу полезных ископаемых, единого социального налога, налога на доходы физических лиц и других налогов. Обосновываются существенные факторы создания в России особых экономических зон и налоговой составляющей данного процесса. Внесены предложения по использованию опыта КНР в России на основе обобщения основных принципов создания и функционирования СЭЗ и новых районов разви-тия Китайской Народной Республики.

В четвертой главе всесторонне исследуется реализация налого-вой составляющей экономической стратегии России на современном этапе. Определяются основные направления совершенствования нало-гового администрирования на завершающем этапе налоговых реформ; вносятся предложения по изменению и дополнению законодательства РФ, касающиеся совершенствования процедуры государственной реги-страции юридических лиц; взаимодействия налоговых органов с кре-дитными организациями; налогового контроля; принудительного взы-скания налоговой задолженности. Производится группировка оценоч-ных показателей налоговой политики на обеспечивающие и результи-рующие; определяется оптимальный состав указанных показателей; производится их расчет за 2005 год; выявляются резервы повышения эффективности налоговой политики России на современном этапе.

11

В заключении сформулированы основные выводы по результатам диссертационного исследования.

2. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫ-

НОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ 1. В диссертации разработаны новые методологические под-

ходы к последовательному и взаимосвязанному определению ос-новных налоговых терминов и даны авторские их дефиниции на основе критического осмысления имеющихся в экономической ли-тературе определений и базируясь на этимологическом, философ-ском и экономическом значении определяемых категорий и терми-нов.

Необходимо различать понятия «система налогов» и «налоговая система». Система налогов, по нашему мнению, как более узкое по-нятие включает в себя совокупность налогов, устанавливаемых и взи-маемых в конкретном государстве на соответствующем историческом этапе. Налоговая система – это совокупность налогов и сборов; участ-ников налоговых правоотношений; законодательства, определяющего налоговые вопросы, и налогового администрирования. Под налогооб-ложением мы понимаем процесс установления, введения и изменения (вплоть до отмены) налогового законодательства, элементов налогов и сборов, участников налоговых отношений, налогового администриро-вания, а также взимания налогов и сборов, сбора и обработки информа-ции в соответствии с выработанной налоговой политикой. Мы считаем, что налоговый механизм – это совокупность налоговых методов и ин-струментов (рычагов), обеспечивающих налоговую политику в кон-кретный исторический период. Под управлением налогообложением мы понимаем процесс принятия управленческих решений по вопросам налогового законодательства, элементам налогов и сборов, участникам налоговых отношений, налогового администрирования, а также взима-ния налогов и сборов в соответствии с выработанной налоговой полити-кой для достижения государством целей, стоящих перед ним на соот-ветствующем историческом этапе.

Сформированный нами понятийный аппарат по исследованным налоговым терминам позволяет грамотно определить налоговую поли-тику на основе согласованных и направленных на решение наиболее важных задач в развитии общества теоретических подходов, используе-мых в макроэкономическом управлении налогообложением.

2. В работе сформированы концептуальные основы содержа-ния налоговой политики и авторский подход к определению ее мес-та в составе экономической, финансовой и бюджетной политики государства.

12

Мы считаем, что целесообразно выделять следующие основные виды экономической политики: финансовую политику, кредитную и денежную политику, ценовую политику и другие. А также вспомога-тельные виды политики, обеспечивающие эффективную реализацию перечисленных выше основных видов политики: кадровую политику; информационную политику; техническую политику и другие.

Являясь составной частью экономической политики, финансовая политика включает в себя бюджетную политику и политику по финансо-вым аспектам деятельности хозяйствующих субъектов, в рамках каждой из которых присутствует налоговая политика (см. рис. 1).

Рис. 1. Место налоговой политики в составе финансовой политики государства

Финансовая политика

Финансовая политика на макро уровне

Политика по финансовым аспектам деятельности

хозяйствующих субъектов

Политика в области межбюджетных отношений

Политика по формированию

доходов

Политика в области расходов

Политика в области расходам

Политика в области государственных заимствований

Политика в области прибыли

Налоговая политика Налоговая политика

13

Государственная налоговая политика не только находится в ие-рархическом подчинении финансовой и бюджетной политике, но и име-ет самостоятельный характер, тесно взаимосвязана со всеми видами экономической политики: кредитной, валютной и другими.

Исходя из этимологического и философского смысла термина «политика», базируясь на критическом осмыслении содержащихся в экономической литературе определений налоговой политики, считаем необходимым различать политику в области налогов и налоговую поли-тику. Под политикой в области налогов, как более узком явлении, мы понимаем деятельность органов государственной власти и государст-венного управления по формированию элементов различных налогов. Под государственной налоговой политикой следует понимать дея-тельность органов государственной власти и государственного управле-ния, осуществляемую в рамках общей экономической стратегии госу-дарства по комплексному решению вопросов налогообложения с учетом интересов и целей конкретного государства на соответствующем этапе его исторического развития. Место налоговой политики в формирова-нии налоговой системы целесообразно представить таким образом, что базируясь на положениях налоговых теорий, государство осуществляет налоговую политику (деятельность), воздействуя через налоговый ме-ханизм (методы и инструменты) и налогообложение (процесс установ-ления) на формирование и изменение налоговой системы (см. рис. 2).

Рис. 2. Место налоговой политики в формировании налоговой системы государства

Налоговые теории

Факторы внешней среды

Налоговая политика

Факторы внутренней среды

Налогообложение Налоговый механизм

Налоговая система

14

В работе нами обоснована и сформулирована совокупность эко-номических, юридических и организационных принципов налоговой политики.

3. Предложена авторская система классификационных при-знаков налоговой политики по основным стадиям, типам, видам, формам, методам, этапам и направлениям; сформулирован новый научный подход к группировке по блокам области действия нало-говой политики; определены законодательные, экономические, ко-личественные и временные ограничения налоговой политики.

Прежде всего, считаем необходимым выделять две стадии нало-говой политики:

1. Формирование налоговой политики. 2. Реализация налоговой политики. Целесообразно выделять следующие основные типы налоговой

политики государства: классическая; планово-директивная; регули-рующая.

Мы полагаем, что налоговую политику целесообразно классифи-цировать по видам следующим образом:

1. По уровню органов власти и управления, осуществляющих на-логовую политику, следует различать глобальную, наднациональную, национальную (государственную), региональную и местную налоговую политику. Налоговая политика может носить смешанный характер.

2. В зависимости от способов воздействия государства на налого-вую систему налоговая политика может быть авторитарной или осуще-ствляемой путем опосредованного вмешательства государства в налого-обложение.

3. В зависимости от целей государства целесообразно выделять политику максимальных налогов с высоким уровнем государственной социальной защиты и политику с небольшим уровнем налоговых изъя-тий, но и незначительными социальными гарантиями.

4. Исходя из степени контроля над экономической ситуацией в стране политика может быть стабилизационной и деструктурирующей.

5. Исходя из учета инфляционной составляющей налоговая поли-тика может осуществляться в виде инфляционной и жесткой стабилизи-рующей политики.

6. В зависимости от гибкости реагирования на изменения окру-жающей внешней среды налоговая политика может быть дискрецион-ной и не дискреционной (жестко детерминированной).

7. В зависимости от быстроты реагирования на изменения внеш-ней среды целесообразно выделять динамичную и инерционную нало-говую политику.

15

8. В соответствии с направлениями антицикличного управления экономикой следует различать дефляционную и рефляционную налого-вую политику.

9. В соответствии со стадиями экономического развития страны целесообразно выделять налоговую политику на стадии создания соот-ветствующего государства; в период его существования (в том числе экономического роста или спада). Существует специфика налоговой политики на циклах развития страны: детство (возникновение), юность (быстрый экономический рост), зрелость (замедление экономического роста) и старость (экономический спад).

10. С точки зрения временной определенности налоговая полити-ка может быть долгосрочной и краткосрочной.

11. Исходя из направленности на перспективу, следует различать текущую налоговую и перспективную налоговую политику.

12. По степени новизны целесообразно налоговую политику под-разделять на базисную и изменяющую (улучшающую или ухудшаю-щую) положение налогоплательщиков.

13. С точки зрения учета различных прогнозных вариантов изме-нения внешней среды и состояния экономики страны, целесообразно выделять динамическую и статическую налоговую политику.

14. В зависимости от объема налоговая политика может быть комплексной и тематической.

15. В зависимости от ожиданий, возлагаемых на налоговую поли-тику, она может быть оптимистической, пессимистической и реали-стичной.

16. В зависимости от кардинальности производимых изменений налоговая политика может быть революционной и эволюционной.

17. Исходя из направленности, налоговая политика может фор-мироваться и реализовываться в отношении юридических лиц, в отно-шении физических лиц и быть смешанной.

Формами налоговой политики целесообразно считать: внутрен-нюю налоговую политику, включающую мониторинг налоговых вопро-сов, планирование налогового законодательства, элементов налогов и т.п., а также контроль за налогообложением деятельности внутри стра-ны; международную налоговую политику, состоящую в разработке пе-речисленных вопросов по международным операциям и сделкам.

В качестве методов налоговой политики целесообразно выде-лять: метод прямого счета, расчетно-аналитические методы, комбини-рованные методы и методы экономико-математического моделирова-ния.

16

К инструментам по реализации налоговой политики возможно отнести: изменение элементов налогообложения; замена одних спосо-бов или форм налогообложения другими; изменение сферы распростра-нения тех или иных налогов; изменение прав и обязанностей различных участников налоговых отношений; изменение элементов налогового администрирования.

Алгоритм деятельности, связанной с организацией любого из перечисленных видов налоговой политики, можно представить в виде следующих блоков.

Анализ текущего состояния налогового потенциала страны или региона и возможных перспектив его развития.

Составление планов. Осуществление плановых решений. Сравнение реальных результатов с плановыми показателями, а

также создание предпосылок для корректировки действий государства в нужном направлении.

Контроль. Налоговая политика состоит из таких этапов как: • определение и постановка главных ее целей, конкретизация

перспективных и ближайших задач на определенном историческом эта-пе развития государства;

• поиск необходимой величины соответствующих ресурсов; • обеспечение оптимальных путей достижения выбранных целей

и решения поставленных задач, разработка конкретных форм, методов и средств организации налоговых отношений на кратко- и долгосрочную перспективу;

• подбор и расстановка кадров, способных решать поставленные задачи, организовывать их практическое выполнение;

• осуществление анализа и контроля результатов налоговой по-литики для внесения корректив и изменений в существующую налого-вую систему и курс налоговых реформ.

Содержание налоговой политики охватывает целый комплекс мероприятий:

• разработку общей концепции налоговой политики, определение ее целей, задач и направлений;

• создание адекватного налогового механизма и налогообложе-ния;

17

• организация управления налоговой деятельностью государства и других субъектов экономики.

Важными элементами в процессе налоговой политики являются: • финансово-кредитное обеспечение налоговой политики; • материально-техническое обеспечение налоговой политики; • организационно-правовое и нормативное обеспечение налого-

вой политики (законы, указы, постановления, методические рекоменда-ции и т.п.);

• кадровое обеспечение налоговой политики; • информационное обеспечение налоговой политики; Составными частями налоговой политики, как управления на-

логами, базируясь на постулатах науки менеджмента, следует считать: планирование и прогнозирование; регулирование; стимулирование; контроль.

Основными направлениями налоговой политики России в целом и ее регионов является деятельность по разработке порядка и по осуще-ствлению контроля:

• за поступлением в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов и выполнением установленных заданий;

• за взысканием сумм недоимки и реструктуризацией кредитор-ской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам;

• за регистрацией юридических лиц и учету налогоплательщиков; ведением Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГ-РЮЛ) и Единого государственного реестра налогоплательщиков (ЕГРН); сообщением сведений об открытии (закрытии) счетов в банках;

• за учетом поступлений налоговых платежей и других доходов в бюджетную систему Российской Федерации и соблюдением порядка заполнения форм налоговой отчетности;

• за проведением камеральных и выездных налоговых проверок; • за правильностью исчисления и своевременностью уплаты на-

лога на прибыль; НДС, акцизов и других налогов; • за налогообложением иностранных организаций, полученных

от доходов в Российской Федерации; • за соблюдением валютного законодательства;

18

• за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодер-жащей, алкогольной и табачной продукции;

• за соблюдением законодательства Российской Федерации о на-логах и сборах кредитными организациями (банками); страховыми ор-ганизациями; профессиональными участниками рынка ценных бумаг; негосударственными пенсионными фондами;

• за соблюдением законодательства о применении контрольно-кассовой техники (ККТ) при осуществлении наличных денежных расче-тов;

• за правовым обеспечением деятельности налоговых органов; • за организацией работы налоговых органов с кадрами; • за состоянием исполнительской дисциплины и организации де-

лопроизводства; • за организацией работы по информатизации, защите информа-

ции и созданию условий для безопасной деятельности налоговых орга-нов;

• за организацией информационно-разъяснительной работы, в том числе со средствами массовой информации.

Область действия налоговой политики можно сгруппировать по следующим укрупненным блокам: налоговое законодательство, элемен-ты налогов, участники налоговых правоотношений (их права и обязан-ности), налоговое администрирование.

При формировании и реализации налоговой политики реально существует ряд ограничений: законодательные, экономические, коли-чественные и временные.

К числу законодательных ограничений налоговой политики сле-дует отнести, во-первых, требования соответствующих международных организаций, определяющих отдельные налоговые параметры для стран, желающих в них вступить или участвовать в совместных проек-тах и инвестициях: ВТО, ЕС и другие. Во-вторых, ограничения для на-логовой политики установлены в Конституции РФ, а также в Налоговом кодексе, закрепляющем общие основные принципы налогообложения.

К разряду количественных ограничений налоговой политики сле-дует отнести величину издержек, затрачиваемых на ее внедрение, орга-низацию и осуществление, а также масштабы многоотраслевой деятель-ности федерального государства, которые в настоящее время сущест-венно расширяются в условиях происходящей глобализации мировой экономики.

19

При осуществлении налоговой политики имеются временные ог-раничения для применяемого типа налоговой политики, так как на оп-ределенном историческом этапе объективно требуется изменение курса налоговых реформ.

4. Обоснована целесообразность последовательного осущест-вления эволюционного варианта российской налоговой политики; выделены наиболее мобильные и наиболее кардинально изменяе-мые направления налоговой политики, налоги и элементы налого-обложения.

Несмотря на предлагаемые в соответствующее время альтерна-тивные варианты (например, представителями Екатеринбургской науч-ной школы), был выбран и последовательно осуществляется эволюци-онный вариант российской налоговой политики. Мы полагаем, что и в дальнейшем при формировании и реализации налоговой политики России на ближайшую перспективу следует ориентироваться не на ре-волюционные изменения, а на перманентное, постепенное совершенст-вование различных направлений налоговой политики.

Наиболее мобильным направлением налоговой политики являют-ся элементы налогов. Изменения в перечень участников налоговых от-ношений и налоговое администрирование вносились в условиях совре-менной России не столь часто. Наиболее мобильными налогами в ана-лизируемом периоде были НДС и налог на прибыль. Наиболее мобиль-ными элементами налогов были ставки налогов, объект налогообложе-ния, порядок исчисления и уплаты налогов. Знание мобильности на-правления налоговой политики налогов и их элементов позволяет обос-нованно прогнозировать последующие изменения российского налого-вого законодательства.

С 1992 года по настоящее время наиболее кардинально изменен порядок налогового администрирования. Изменения элементов налого-обложения и участников налоговых отношений не были столь значи-тельными. За указанный период наиболее существенно изменились взаимоотношения налогоплательщиков с различными внебюджетными фондами. Кардинальными, по нашему мнению, можно считать также изменения по налогу на прибыль и налогу на доходы физических лиц. Наиболее кардинально менялись ставки налогов и объект налогообло-жения. Кардинальный характер вносимых изменений в направления налоговой политики, налоги и элементы налогообложения свидетельст-вует, во-первых, о недостаточном профессионализме разработчиков налогового законодательства; во-вторых, об излишней сложности от-дельных вопросов, что предопределяет необходимость их упрощения; в-

20

третьих, о значительном влиянии политических моментов на принимае-мые на макроуровне решения по налоговым проблемам.

5. Обосновано специфическое место и возрастание значения налоговой политики среди факторов экономического роста; разви-тия инвестиционной деятельности; повышения предприниматель-ской активности хозяйствующих субъектов.

Среди косвенных факторов, определяющих экономический рост, специфическое место принадлежит налоговым факторам, что обуслов-лено двумя основными моментами: во-первых, государственная налого-вая политика оказывает влияние на все прямые факторы; во-вторых, она влияет также и на косвенные факторы, что определяет возрастание зна-чения налоговой политики среди факторов экономического роста в со-временных российских условиях.

Достижение устойчивого экономического роста невозможно без учета налогового фактора. Роль и место налогов для экономического роста обусловливается тем что: с одной стороны, они находятся в рам-ках экономической политики, которая постепенно подчиняет себе наи-более существенные сферы экономических отношений, в том числе и налоги; с другой стороны, обладающие внутренней логикой, налоги используются государством для достижения конкретных социально-экономических и политических целей. Современная налоговая политика противоречива и разнонаправлена: с одной стороны, на формирование доходной части бюджета на приемлемом уровне; с другой стороны, на льготные режимы налогообложения для отраслей и хозяйствующих субъектов, имеющих влияние на властные структуры.

Налоговая политика государства должна ставить перед собой за-дачу не снижения налоговой нагрузки вообще, а уменьшения давления на те сферы деятельности, которые являются либо приоритетными, либо социально значимыми в настоящее время. При внесении изменений в налоговое законодательство следует ориентироваться на значимость соответствующего налога для хозяйствующих субъектов и его взаимо-связь с различными факторами производства и проблемами в развитии бизнеса. Так, например, изменения НДС (значимого как для формиро-вания доходов бюджетов, так и по удельному весу в составе налогового бремени фирмы) по своей сути могут стимулировать снижение цен, пе-релив капитала между отраслями с различным уровнем налоговых ста-вок, избавление предприятий от излишних производственных мощно-стей (наряду с налогом на имущество) и т.д. Внесение изменений в сис-тему налогообложения прибыли предприятий позволяет всесторонне стимулировать их инвестиционную активность, обновление основных

21

фондов, более полную загрузку оборудования, ускорение оборачивае-мости оборотных средств, привлечение заемных источников и т.д.

Считаем возможным в будущем использовать в России итальян-ский опыт в части:

• применения механизма отраслевых индексов как рычага разви-тия экономики и направления оптимизации работы российских налого-вых органов.

• стимулирования инвестиций, прежде всего, законодательными нормами против недостаточной капитализации.

В настоящее время возрастает значение налоговой политики, как фактора экономического роста и повышения предпринимательской ак-тивности хозяйствующих субъектов, что обусловлено, прежде всего, следующими обстоятельствами: экономическая нестабильность и вхож-дение России в рынок обуславливает необходимость оперативных кор-ректировок налоговой политики; дефицит различных видов ресурсов требует поиска путей их оптимального использования и стимулирова-ния этого процесса в том числе и налоговыми методами; предоставляе-мые налоговые льготы инвестиционного характера должны способство-вать увеличению чистой прибыли фирмы и позволять осуществлять модернизацию, техническое перевооружение, закупку нового оборудо-вания и т.п., что будет служить источником финансирования инвести-ционных долгосрочных программ и создает основу для повышения фи-нансовой значимости хозяйствующего субъекта.

Мы считаем, что необходимо перенесение на управленческие решения, принимаемые на макроуровне, достаточно полно разработан-ных в теории и хорошо зарекомендовавших себя на практике, методов корпоративного финансового менеджмента.

6. Ранжированы цели и задачи налоговой политики, исходя из этимологического смысла терминов «цель» и «задача» и эконо-мического содержания налоговой политики; сформулирована стра-тегическая и тактическая цель налоговой политики, ее общие и ча-стные задачи. Сформулированы цель и задачи ФНС РФ.

Обобщая результаты анализа существующих в экономической литературе подходов к целям и задачам налоговой политики и подходов к их формированию, содержащихся в Послании Президента РФ Феде-ральному Собранию, в «Программе социально-экономического разви-тия РФ на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы)» и в «Страте-гии развития России до 2010 года», мы полагаем, что при определении целей и задач налоговой политики, следует их ранжировать исходя из этимологического смысла целей и задач и экономического содержания налоговой политики.

22

Во-первых, так как налоговая политика как никакая другая поли-тика присутствует практически в каждой из составляющих, способст-вующих повышению темпов экономического роста, цель налоговой по-литики должна соответствовать провозглашенным целям социально-экономической политики страны. По нашему мнению, данная цель яв-ляется стратегической и заключается на современном этапе развития российской экономики в наращивании национального богатства и по-вышении благосостояния населения на основе динамичного и устойчи-вого экономического роста и развития предпринимательской активно-сти. Данную цель следует считать конечной, а в качестве промежуточ-ных целей можно выделять цели с фиксированными показателями, ха-рактеризующими уровень темпов экономического роста и повышения предпринимательской активности хозяйствующих субъектов.

Во-вторых, на основе утверждения, что у налогов, как составной части финансов, есть функция – формирование централизованных де-нежных фондов, мы полагаем, что налоговая политика призвана обеспе-чивать выполнение именно этой функции. Исходя из этого, тактиче-ской целью налоговой политики является формирование бюджетов раз-личного уровня своевременное и в полном объеме (фискальная цель). По аналогии со стратегической данная цель является конечной, детер-минированной, а в качестве промежуточных целей можно выделять цели с фиксированными показателями, характеризующими уровень до-ходов соответствующих бюджетов

В рамках обозначенных стратегической и тактической целей на-логовой политики можно выдвигать задачи, которые целесообразно подразделять на общие и частные. Задачи по сравнению с конечными целями являются более мобильными и меняются в зависимости от исто-рического этапа развития соответствующей страны.

Общие задачи налоговой политики в условиях современной Рос-сии заключаются в упорядочении законодательства в области налогооб-ложения; в снижении уровня налогового бремени; в упрощении налого-вой системы и относительном выравнивании условий налогообложения; в повышении уровня налогового администрирования; в грамотной диф-ференциации системы ответственности различных участников налого-вых отношений. Частные задачи налоговой политики конкретизируют перечисленные выше ее общие направления и определяют пути рефор-мирования налоговой системы РФ на современном историческом этапе.

Перечисленные задачи могут варьироваться в зависимости от временной продолжительности и быть ориентированными на дальнюю или ближнюю перспективу. Необходимо указать, что декларируемые

23

задачи должны быть реальными для выполнения их в установленные сроки и достижения обозначенной цели.

В составе целей и задач налоговой политики на всех ее иерархи-ческих уровнях особое место принадлежит целям и задачам ФНС. Цели и задачи Федеральной налоговой службы соответствуют ее полномочи-ям, обеспечивая достижение стратегических целей и тактических задач налоговой политики государства.

Целью ФНС России является контроль исполнения законодатель-ства о налогах и сборах, обеспечивающий стабильное повышение нало-говых поступлений в бюджетную систему РФ с одновременным сниже-нием удельных административных затрат и затрат налогоплательщиков, связанных с налоговым администрированием, неопределенностью трак-товки налогового законодательства, и повышением качества информа-ционных услуг, предоставляемых налоговыми органами.

По нашему мнению, для достижения указанной цели ФНС Рос-сии необходимо решение следующих основных тактических задач.

1. Совершенствование работы с налогоплательщиками, расшире-ние сферы предоставляемых услуг гражданам и юридическим лицам при одновременном упрощении исполнения налоговых процедур и обя-зательств, снижении административных барьеров.

2. Разработка и внедрение разнообразных форм контроля за пол-нотой и правильностью выполнения налогоплательщиками налоговых обязательств, совершенствование существующих методов и процедур налогового администрирования.

3. Совершенствование механизмов урегулирования налоговой за-долженности и процедур банкротства.

7. Предложена новая систематизация прав и обязанностей го-сударственных органов, осуществляющих налоговую политику России, обоснована необходимость внесения соответствующих из-менений в первую часть Налогового кодекса РФ; обобщены основ-ные произошедшие изменения в институциональной деятельности ФНС РФ. Разработаны и внедрены многочисленные приказы ФНС РФ: по вопросам регистрации налогоплательщиков; по представ-лению интересов Российской Федерации в делах о банкротстве; но-вая структура центрального аппарата ФНС РФ; «Положение об Управлении МНС России по субъекту РФ», а также «Примерные положения о территориальных органах федеральной налоговой службы» и многочисленные другие.

Считаем, что в статье 9 НК РФ либо должны быть названы все те органы государственной власти, которые включены в перечень ответст-венных за разработку и реализацию налоговой политики (Министерству

24

финансов РФ, Федеральной таможенной службе РФ, МВД РФ), либо сделана соответствующая отсылочная норма.

В работе нами систематизированы основные произошедшие из-менения в институциональной деятельности ФНС РФ и внесены пред-ложения по ее дальнейшему реформированию.

Следует отметить, что автором разработано и подписано за время работы на посту руководителя МНС РФ, а затем ФНС РФ за 2004 год 1482 письма, 1951 приказ, 66 распоряжений, только за 9 месяцев 2005 года 1311 писем, 1990 приказов, 63 распоряжения. Таким, образом, еже-годно разрабатывается и внедряется более 3 тысяч законодательно-нормативных документов.

К числу наших основных предложений в сфере деятельности ФНС РФ в области банкротства следует отнести следующие:

• Необходимо осуществлять выработку и реализацию мер по предотвращению банкротства стратегических организаций на заседани-ях межведомственной комиссии под руководством Председателя Пра-вительства РФ или его заместителя.

• Целесообразно возложить на Федеральную регистрационную службу полномочия по разработке соответствующей дополнительной программы подготовки арбитражных управляющих (прежде всего, для стратегических организаций) с привлечением для участия в приемной комиссии по сдаче теоретического экзамена по указанной программе представителей Минэкономразвития России, Минпромэнерго России и Минобороны России.

• Полагаем возможным рассмотрение вопроса о закреплении в нормативных правовых актах положения о том, что саморегулируемая организация, членом которой допущен факт нереализации представлен-ного собранию кредиторов плана внешнего управления стратегического должника либо причинены убытки такому должнику, кредиторам, иным лицам, лишается права представлять кандидатуры арбитражных управ-ляющих для утверждения в качестве арбитражного управляющего на стратегических должниках сроком на 3 года.

• Считаем целесообразным вернуться к вопросу о внесении из-менений и дополнений в статью 47 Кодекса только после существенно-го повышения эффективности исполнения судебными приставами по-становлений налоговых органов о взыскании налога (сбора), а также пени за счет имущества должника.

Анализ изменений ранее действовавшей и вновь принятой струк-туры центрального аппарата ФНС РФ показывает, что она изменилась незначительно. Следует отметить, возложение на налоговые органы новых полномочий потребует привлечения дополнительных кадров.

25

В целях обеспечения качественной работы налоговых органов на всех уровнях нами еще в 2004 году утверждено «Положение об Управ-лении МНС России по субъекту РФ», а также «Примерные положения о территориальных органах Федеральной налоговой службы». Принят также ряд документов по совершенствованию организации деятельно-сти центрального аппарата ФНС РФ и его взаимодействия с Минфином РФ, реформированию налоговых органов, дорабатываются соответст-вующие Положения о структурных подразделениях ФНС.

Нами также постоянно ведется работа по совершенствованию взаимодействия налоговых органов РФ с другими государственными органами, являющимися участниками налоговых отношений. Заключе-ны соглашения ФНС РФ с Министерством финансов РФ, МВД РФ, Фе-деральным казначейством и многими другими.

Для скорейшего преодоления инерционности, бюрократизма и закостенелости налоговых органов любого уровня; грамотного решения всего спектра вопросов, связанных с подбором, расстановкой, повыше-нием квалификации и обязательным соблюдением других условий про-хождения государственной службы, отраженных в действующем зако-нодательстве РФ, нами предложены следующие основные направления совершенствования кадрового обеспечения деятельности налоговых органов:

• достижение большей координации и согласованности действий различных органов управления между собой и налогоплательщиками;

• всестороннее развитие человеческого потенциала, путем созда-ния системы обучения и повышения квалификации работников налого-вых органов различного уровня; совершенствования образовательной и информационно-консультационной инфраструктуры;

• ориентация на централизацию управления кадровым ресурсом, что позволяет руководству ФНС РФ в полном объеме осуществлять единый подход к подбору и расстановке кадров в налоговой системе;

• создание достаточной информационной базы для пропаганды налоговой политики;

• широкое привлечение специалистов-профессионалов ученых и практиков, авторитетных экспертов из различных отраслей к формиро-ванию государственного банка налоговых идей и технологий и разра-ботке методологического обеспечения налоговых преобразований;

• разработка и внедрение методов объективной оценки затрат и результатов деятельности налоговых органов различного уровня и их структурных подразделений;

• создание на местах системы Советов ветеранов в целях повы-шения трудовой активности, укрепления уверенности в будущем, а так-

26

же преодоления психологического барьера выхода в отставку этой кате-гории государственных служащих;

• ротация кадров руководящего состава в налоговых инспекциях субъектов Федерации и ниже – руководителей инспекций, заместителей руководителей инспекций, начальников и заместителей начальников отдела;

• задействование как хорошо зарекомендовавших себя, так и но-вых методов финансирования и стимулирования кадров налоговых ор-ганов;

• определение целей конкретных подразделений с учетом форми-руемой и реализуемой концепции бюджетирования, ориентированной на конкретный результат.

Нами также принимается ряд мер по обеспечению тесной взаи-мосвязи размера кадровой составляющей налоговой политики с показа-телями ее эффективности. У работников налоговых органов должна быть не только мотивация работы в налоговых органах и ее успеха, но и мотивация развития, для чего применение в налоговых органах ново-введений в работе с кадрами, которые хорошо себя зарекомендовали в корпоративных структурах: управление знаниями, формирование кад-рового состава как целостной команды, грамотная постановка перед работниками налоговых служб целей и задач и контроль за результата-ми их деятельности и др.

8. Предложены основные направления совершенствования кадрового обеспечения деятельности налоговых органов на основе обобщения материалов по зарубежным странам и собственного опыта работы на руководящих должностях в налоговых органах РФ.

Обобщение уникальных материалов, собранных работниками на-логовых органов РФ в результате командировок в зарубежные страны, позволяет нам внести ряд предложений по возможному использованию опыта этих государств для дальнейшего реформирования институцио-нальных аспектов российской налоговой политики.

В частности, полагаем, что целесообразно рассмотреть вопрос, чтобы ФНС РФ по аналогии с государственным сектором центрального уровня Дании была ответственна за институты профессиональной под-готовки и дальнейшее налоговое образование по всей стране. Заслужи-вает внимания также датский опыт по заключению коллективных дого-воров между участниками рынка труда и Агентством по управлению персоналом в государственном секторе в части работы в налоговых ор-ганах РФ; практика взаимодействия налоговых органов Дании с кон-кретными профсоюзными организациями, что позволяет говорить о

27

возможности создания отдельного профсоюза работников налоговых органов.

С учетом изученного датского и итальянского опыта полагаем возможным изменение соотношения базовой части фонда оплаты труда и стимулирующей (надбавки, доплаты, поощрения, премии) в направле-нии сокращения доли стимулирующих выплат с существующих 72 % до не более 25 %.

Важно использовать опыт Генеральной дирекции по налогам Франции для проведения модернизации налоговых органов РФ, воз-можно создание информационных ресурсов аналогичных тем, которые ведут информационные центры налоговых органов Франции: налоговое досье налогоплательщика, взаимозависимых юридических и физиче-ских лиц.

Целесообразно дополнительно проработать вопрос внешнего обслуживания (специализированными фирмами) в части приема и обработки деклараций, а также массовой печати и от-правки корреспонденции. Опыт Швеции показывает целесооб-разность применения сканерных технологий при обработке деклара-ций. По нашим данным Швеция, Дания, Бельгия, Норвегия, Финлян-дия, Венгрия и др. пользуются услугами специализированных фирм при обработке деклараций.

9. Определены основные направления реформирования сис-темы налогов РФ. Внесены в Правительство РФ предложения по изменению и дополнению законодательства РФ, касающиеся по-рядка исчисления и уплаты налога на прибыль, НДС, акцизов, на-лога на добычу полезных ископаемых, единого социального налога, налога на доходы физических лиц и других налогов.

Наше видение перспектив налоговой политики в области транс-формации налоговой системы России строится с учетом целей и задач налоговой политики, определенных выше, и эволюционного характера преобразований в налоговой сфере, заявленного ранее.

В работе приведены экономические обоснования внесения в сис-тему налогов РФ соответствующих изменений и дополнений и сформу-лированы предложения по изменению конкретных статей Налогового кодекса РФ и других законодательно-нормативных актов, затрагиваю-щих вопросы налогообложения. Одни из внесенных нами предложений уже реализованы на практике, другие находятся на стадии рассмотре-ния. Отдельные предложения не нашли отражения в принятых в 2004-2005 годах изменениях налогового законодательства, однако, по нашему мнению, это не умаляет их значимости для экономически обоснованно-

28

го формирования налоговой политики России в рамках комплексной экономической стратегии государства.

Обобщение экономической литературы по налогообложению прибыли и практический опыт работы автора в налоговых органах по-зволил сформулировать следующие основные предложения по вопросам налогообложения прибыли.

1. Внести изменения в порядок признания расходов на НИОКР, но при этом оставить различие в порядке признания расходов, давших или нет положительный результат.

2. Отменить ограничения по переносу убытков на будущее (если убыток получен не по операциям с ценными бумагами и с финансовыми инструментами срочных сделок).

3. Внести изменения в налоговое законодательство в части ра-ционального сближения правил налогового учета к установленному в бухгалтерском учете порядку.

4. Отменить норму, согласно которой законодательные органы власти субъектов РФ могут понижать действующую ставку налога на прибыль, зачисляемого в их бюджеты, на 4 процентных пункта.

Основные предложения по реформированию НДС состоят в сле-дующем:

1. Отменить ряд льгот, не имеющих социальной направленности и являющихся экономически не обоснованными.

2. Постепенно освободить от налогообложения авансовые плате-жи.

3. Исключить из объекта налогообложения операции по выпол-нению строительно-монтажных работ для собственного потребления.

4. Изменить порядок возмещения сумм налога налогоплательщи-кам. Установить новый порядок принятия к вычету НДС, уплаченного поставщикам товарно-материальных ценностей, работ и услуг, при осуществлении капиталовложений.

5. Внести дополнения в главы 26.2 «Упрощенная система налого-обложения» и 26.3 «Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности» для законода-тельного урегулирования вопросов исчисления НДС в переходный пе-риод при переходе на упрощенную систему налогообложения либо на уплату ЕНВД для отдельных видов деятельности и с указанных режи-мов на общий режим налогообложения.

6. Ввести законодательное требование о необходимости фактиче-ского перечисления покупателями сумм налога продавцам в целях при-менения этими покупателями права на налоговый вычет.

29

7. Исключить из перечня операций, облагаемых по налоговой ставке 0%, работы (услуги) по сопровождению, транспортировке, по-грузке и перегрузке экспортируемых и импортируемых товаров. Упро-стить порядок документального подтверждения правомерности приме-нения налоговой ставки 0% при совершении экспортных операций; со-кратить перечень документов, необходимых для правомерности под-тверждения налоговой ставки 0% и налоговых вычетов в случае постав-ки на экспорт товаров по длящимся контрактам.

8. Предоставить право на возмещение НДС только продавцу, реа-лизующему товар собственного производства на экспорт.

Нами сформулированы следующие основные предложения по внесению изменений и дополнений в законодательство РФ, касающихся исчисления и уплаты акцизов:

1. Перенести уплату акцизов с алкогольной и спиртосодержащей продукции на спирт этиловый, используемый в качестве сырья для ее производства.

2. Вернуться к порядку налогообложения акцизами нефтепродук-тов, действовавшему до 1 января 2003 года.

3. Отменить освобождение от налогообложения акцизами опера-ций по реализации организациями денатурированных этилового спирта из всех видов сырья и денатурированной спиртосодержащей продукции.

4. Распространить налоговую ставку акциза, установленную на высокооктановый бензин, на прямогонный бензин и на все виды авто-мобильных бензинов. Перейти к применению в отношении сигарет и папирос специфических ставок акциза.

Кроме того, нами предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регу-лировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и ряд других законодательно-нормативных документов, регулирующих акцизное налогообложение.

В работе содержится ряд предложений по внесению изменений в законодательство РФ, касающихся порядка исчисления и уплаты налога на добычу полезных ископаемых и других ресурсных налогов.

В частности, по налогу на добычу полезных ископаемых предло-жено:

1. Учитывать рентообразующие факторы, позволяющие прини-мать во внимание горно-геологические условия залегания месторожде-ний и географо-экономические условия местонахождения месторожде-ния.

30

2. Перейти на исчисление налога на основе прямого использова-ния данных Госбаланса запасов, подтвержденных органами, осуществ-ляющими государственное управление в сфере природопользования.

4. Установить в отношении нефти и газового конденсата единую налоговую ставку и единый порядок определения налоговой базы.

В работе содержатся также конкретные предложения по внесе-нию изменений в порядок исчисления и уплаты водного, земельного налога и сборов за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов.

В диссертации содержится комплекс предложений по внесению изменений и дополнений в главу 24 части II НК РФ. Основные из них:

1. Уточнить порядок уплаты авансовых платежей по ЕСН. Пре-дусмотреть для налогоплательщиков обязанность уплачивать авансовые платежи ежемесячно в течение налогового периода. Исключить доплаты налога по итогам отчетных и налогового периодов.

2. Оптимизировать режим льготного налогообложения, преду-смотренный статьей 239 НК РФ, за счет применения его только в отно-шении инвалидов I, II или III группы.

3. Исключить налоговый вычет в федеральный бюджет из расчета ЕСН.

4. Предусмотреть для налогоплательщиков возможность уплаты ЕСН одним платежным поручением с последующим распределением средств по установленным нормативам между бюджетами разных уров-ней.

Считаем, что в перспективе законодательство по ЕСН должно со-вершенствоваться в направлении отмены регрессивной шкалы ставок налога и исключения зачетного механизма исчисления и уплаты налога в Фонд социального страхования РФ.

Основные предложения по внесению изменений и дополнений в законодательство РФ, касающихся исчисления и уплаты налога на до-ходы физических лиц следующие:

1. Перейти на налогообложение доходов физических лиц с при-менением единой налоговой ставки в размере 13% независимо от вида доходов и налогового статуса физического лица. Повысить ставку для налогообложения дивидендов с 9% до 13%.

2. Усовершенствовать налогообложение доходов от операций с ценными бумагами путем отказа в предоставлении налогоплательщику имущественного налогового вычета по операциям купли-продажи цен-ных бумаг.

3. Установить контроль за соответствием крупных расходов фи-зических лиц (сумма расхода более 600 тыс. руб.) их доходам. Создать

31

налоговые досье в отношении налогоплательщиков, осуществляющих крупные расходы.

В диссертации также содержатся конкретные предложения по реформированию налога на имущество, транспортного налога, упро-щенной системы налогообложения и исчисления и уплаты единого на-лога на вмененный доход для отдельных видов деятельности.

10. Дано экономическое обоснование создания в России осо-бых экономических зон и налоговой составляющей данного процес-са. На основе обобщения основных принципов создания и функцио-нирования СЭЗ и новых районов развития Китайской Народной Республики внесены предложения по использованию опыта КНР в России.

В течение 2004-2005 гг. нами принималось активное участие в разработке Концепции проекта Федерального закона «Об особых эко-номических зонах в Российской Федерации».

Хотя налоговые преференции не являются главным фактором, влияющим на уровень инвестиционной активности, Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Фе-дерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Фе-дерации» от 22 июля 2005 года № 117, тем не менее, предусматривает определенные льготы по исчислению и уплате НДС, акцизов, налога на прибыль, налога на имущество организаций, земельного налога для ре-зидентов ОЭЗ. По нашему мнению, резидентам конкретной ОЭЗ долж-ны предоставляться равные налоговые преференции.

В диссертации дана общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений, определено место Закона «Об особых экономических зонах в Россий-ской Федерации» в системе действующего законодательства РФ.

По нашему мнению, в практике создания и функционирования различных видов российских СЭЗ и при принятии Закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» недостаточно учтен относительно успешный опыт других стран, прежде всего, юго-восточного региона по созданию подобных зон.

Из опыта КНР для российских условий необходимо, прежде все-го, максимально возможно учесть все негативные моменты и проблемы, возникавшие при создании и в процессе функционирования СЭЗ и но-вых районов развития КНР. Следует также исследовать возможности заимствования китайского опыта создания различных видов СЭЗ: спе-циальных экономических зон; «открытых городов» (что актуально для нашего Калининграда); технопарков (создаваемых в России в настоящее время без представления каких-либо налоговых льгот); комплексных

32

зон – районов развития третьего поколения; а также специального рай-она развития «ПУДУН» и экономико-технологической зоны развития Пекина.

Требует осмысления китайский опыт дифференцированного на-логового стимулирования, работающих в соответствующих зонах про-изводственно-ориентированных предприятий; экспортно-ориентирован-ных предприятий; технико-внедренческих предприятий; предприятий по внедрению передовых технологий; предприятий по развитию и вне-дрению новейших технологий; иностранных компаний.

Значительный интерес представляет накопленный в Китае опыт налогового администрирования предприятий, зарегистрированных в зонах и районах развития, который целесообразно учитывать при разра-ботке направлений совершенствования реализации российской налого-вой политики.

11. Определены основные направления совершенствования налогового администрирования на современном этапе налоговых реформ на основе обобщения зарубежного опыта.

Крайне важным направлением совершенствования налогового администрирования являются разработанные нами и впервые внедряе-мые в настоящее время в российской практике «Единый стандарт об-служивания налогоплательщиков» и «Регламент организации работы с налогоплательщиками, плательщиками сборов, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и налоговыми органами».

При дальнейшем совершенствовании этих документов мы пола-гаем целесообразным заимствование отдельных элементов «программы лояльности к клиентам», используемой в настоящее время в корпора-тивном маркетинге и финансовом менеджменте.

Анализ общих вопросов организации налогового администриро-вания в зарубежных странах позволил нам внести следующие основные предложения по использованию их опыта в российских условиях, а именно:

Возможно использование стратегии организации контроля налоговыми органами Дании, основанной на подразделении налогоплательщиков на отдельные группы в зависимости от их отношения к правилам налогообложения и определенной цен-трализации деятельности по планированию налоговых прове-рок.

Актуальной с точки зрения внедрения в отечественную практи-ку является возможность сокращения налоговым органом Италии санкций за нарушение законодательства о налогах при раскаянии на-логоплательщика.

33

Опыт Италии по взысканию налогов через концессионеров инте-ресен и заслуживает внимание, однако при этом следует учесть, что в этой стране 90% налогов уплачивается налогоплательщи-ками добровольно и лишь 10% налогов поступает путем принуди-тельного взыскания через податные списки.

Идея КОЛЛ-центров, созданных в Италии, интересна для России, тем более что определенные шаги в этом направлении уже сделаны - это Центры обработки информации (ЦОД). Нами также произведен анализ существующего опыта Финляндии и подготовлены предложения по созданию аналогичной телефонной консультационной сети ФНС Рос-сии.

Анализ опыта налогового администрирования Швеции свиде-тельствует о целесообразности решения вопроса внешнего обслужива-ния в части приема и обработки деклараций (с применением сканерных технологий), массовой печати и отправки корреспонденции.

Необходимо использовать опыт Швеции по применению мето-дов стохастического анализа, в т.ч. сегментированию по виду деятель-ности и категории налогоплательщика по величине.

Учитывая опыт Швеции по переходу на бесконтактные формы взаимодействия с налогоплательщиками, необходимо проанализиро-вать описания технологических процессов и рабочих мест налоговых органов РФ и составить перечень налоговых процедур, требующих не-посредственного контакта налогоплательщиков и сотрудников налого-вых органов.

На основе результатов анализа опыта налогового администриро-вания в зарубежных странах и собственных разработок, дальнейшее совершенствование налогового администрирования в России, по наше-му мнению, необходимо осуществлять по следующим основным на-правлениям:

1. Создание интеллектуальной информационно-аналитической системы автоматизированного налогового контроля, обеспечивающей единый комплексный методологический подход к решению проблем автоматизированной подготовки и проведения налоговых проверок на основе современных информационных технологий.

2. Совершенствование администрирования НДС, на основе раз-работанных и введенных в действие законодательных изменений, спо-собствующих повышению поступления в бюджет НДС, и реализации современной системы контроля за его поступлениями.

3. Формирование единого межведомственного информационного пространства на основе развития процесса интеграции информационной инфраструктуры налоговых органов и органов государственной власти

34

различного уровня, совершенствования организации и технологии меж-ведомственного электронного взаимодействия для наполнения и актуа-лизации информационных ресурсов налоговых органов.

4. Совершенствование функций прогнозирования вероятностной налоговой базы и поступлений налогов и сборов на основе интегриро-ванных информационных ресурсов налоговых органов и с учетом внешних факторов.

5. Осуществление оперативного контроля организационной структуры и результатов деятельности всех субъектов налогообложе-ния.

6. Проведение на постоянной основе анализа результатов мони-торинга информационных ресурсов ФНС России (прежде всего, ЕГРН, ЕГРЮЛ, ЕГРИП, информации о начислениях налогов и сборов и плате-жах в бюджет и т.д.) и информации внешних источников с целью выяв-ления признаков различных деяний, предопределяющих снижение на-логовых поступлений.

7. Развитие общей идеологии организации выездного налогового контроля налогоплательщиков разных категорий, с различными видами деятельности и организационно-правовыми структурами с учетом сте-пени автоматизации процедур налогового контроля, оформления и уче-та его результатов, в том числе за деятельностью вертикально-интегрированных структур и транснациональных холдингов, направ-ленных на выявление фактов использования оффшорных зон, транс-фертных цен для уклонения от налогообложения.

8. Осуществление высокоэффективного мониторинга крупней-ших налогоплательщиков, включая организации в сфере естественных монополий, на основе формализованных результатов автоматизирован-ного налогового контроля и системы планирования, организации и про-ведения единовременных налоговых проверок, синхронизированных по всем звеньям налоговой системы.

9. Организация инновационного менеджмента по реализации ме-роприятий автоматизированного налогового контроля.

Необходимо дальнейшее совершенствование работы российских налоговых органов с крупнейшими налогоплательщиками с использова-нием передового зарубежного опыта в этом вопросе.

Большой интерес для практического внедрения в налоговых орга-нах РФ представляет опыт Великобритании, где для работы с крупней-шими налогоплательщиками разработана специальная побалловая сис-тема, определяющая группу и степень рисков компаний и дающая воз-можность выбрать приоритетные для проведения проверок компании. Заслуживает внимания также опыт налоговых органов Великобритании,

35

которые при обнаружении ошибок заблаговременно предупреждают налогоплательщика о необходимости погашения недоимок; проводят проверки компаний ежемесячно по 3-4 дня.

В Италии при осуществлении отбора крупных налогопла-тельщиков, подлежащих проверке, Управление крупных налого-плательщиков использует многочисленные информационные ресур-сы, формируемые Налоговым агентством Италии.

Для реализации налоговой политики в части налогового админи-стрирования большое значение принадлежит компъютеризации налого-вых органов и налогоплательщиков, переходу на электронную форму предоставления отчетности, развитию телекоммуникационных связей, что позволит повысить эффективность налоговой политики в целом.

Представляет большой практический интерес программа «Анализ риска - НДС», являющаяся частью общей программы компьютеризации налоговых органов Дании, в которой заложен 31 параметр, определяющий критерии риска, а также датская программа «ACL», которая используется при проведении выездной налоговой проверки для контроля финансовой отчетности компаний.

Крайне актуально для России использование программного комплекса «ESCORT», применяемого налоговыми органами Дании и внедренного еще в 23 странах, который позволяет проанализиро-вать цифры в отчетности налогоплательщика; провести анализ динамики показателей; сравнение показателей со средними пока-зателями аналогичных налогоплательщиков и т.д.; выявить риски компании, сравнить их с рисками, выявленными на этапе от-бора компании для проверки , и если устанавливается разница, произвести анализ данного обстоятельства.

В условиях современной налоговой системы России целесооб-разно внедрение на уровне региональных Управлений ФНС программ-ного продукта аналогичного программному продукту RADAR, исполь-зуемому в налоговых органах Италии. Интересен опыт налоговых ор-ганов Италии по организации предоставления налоговых деклараций в электронном виде.

Учитывая опыт Норвегии, представляется целесообразным реа-лизовать представление информации между государственными органа-ми в электронном виде по каналам связи, установив на законодательном уровне единые требования к форматам представления сведений для формирования информационных ресурсов, ведущихся различными го-сударственными органами.

Считаем, что целесообразно внедрение в России опыта налого-вых органов Франции, где в налоговых центрах городов имеется ин-

36

формационный ресурс, позволяющий просматривать сведения о про-блемных налогоплательщиках. Возможно использование опыта работы французской Генеральной дирекции по налогам Министерства эконо-мики, финансов и промышленности и Палаты ремесленников городов по регистрации юридических и физических лиц в качестве предприни-мателей, а также работы по порядку получения заинтересованными ли-цами сведений о хозяйствующих субъектах в соответствующем инфор-мационном ресурсе, при реализации порядка предоставления сведений из ЕГРЮЛ, ЕГРИП, позволяющего в режиме реального времени в тече-ние 5-10 минут получать заинтересованным лицам актуальные сведения об организациях и индивидуальных предпринимателях.

Интересен опыт Швеции, где в составе налоговой службы суще-ствует департамент со специальной компьютерной компетенцией для проведения выездных налоговых проверок.

Целесообразно внедрение опыта Республики Корея, где через Интернет возможно получение различных справок и документов, подтверждающих оплату налогов, регистрацию налогоплательщи-ка и т.д., получение консультаций по вопросам налогового зако-нодательства, заполнение деклараций и оплата налогов через Интер-нет. При этом разработана система идентификации пользователя, а также система электронного документооборота как внутри мини-стерств и ведомств, так и между ними.

Тактические задачи, относящиеся к ключевым сферам деятельно-сти ФНС РФ, предполагают реализацию разработанных нами 6 бюд-жетных целевых программ, выполняемых как структурными подразде-лениями центрального аппарата ФНС России, так и территориальными налоговыми органами:

1. «Совершенствование работы с налогоплательщиками». 2. «Организация работы с налогоплательщиками». 3. «Совершенствование форм и методов налогового контроля». 4. «Организация и проведение налогового контроля налогопла-

тельщиков разных типов, видов и масштабов деятельности с использо-ванием возможностей, предоставляемых АИС «Налог».

5. «Сокращение налоговой задолженности». 6. «Обеспечение урегулирования налоговой задолженности и

участия в процедурах банкротства». 12. Внесены в Правительство РФ предложения по изменению

и дополнению законодательства РФ, касающиеся совершенствова-ния процедуры государственной регистрации юридических лиц; взаимодействия налоговых органов с кредитными организациями.

37

В работе содержатся следующие основные предложения по вне-сению изменений и дополнений в законодательство РФ, касающихся совершенствования процедуры государственной регистрации юриди-ческих лиц и работы с налогоплательщиками.

Изучение опыта налоговых органов Норвегии по организации регистрации юридических лиц позволил нам сделать вывод о целесооб-разности совершенствования структуры и порядка ведения ЕГРН за счет использования аналогичных сведений, содержащихся в ЕГРЮЛ и ЕГ-РИП и создания единой программной оболочки для организации едино-го доступа (единого интерфейса пользователя и базы данных) к базам данных ЕГРН и ЕГРЮЛ, ЕГРИП, позволяющей реализовать единую запросную систему.

Значительный практический интерес представляет опыт Фран-ции по предоставлению информации, где любое заинтересованное лицо вправе по Интернету обратиться в сайт infogreffe.fr за получением све-дений об организации.

Нами также вносятся следующие предложения по совершенство-ванию механизма регистрации юридических и физических лиц в РФ исходя из опыта практической деятельности в налоговых органах.

1. В работе определен механизм ограничения прав юридических лиц, допустивших устранимые нарушения закона при их создании.

2. В диссертации экономически обосновано, что минимальный размер уставного капитала общества с ограниченной ответственностью, закрытого акционерного общества должен составлять не менее 5 тыся-чекратной, а открытого акционерного общества - не менее 10 тысяче-кратной суммы минимального размера оплаты труда, установленного Федеральным законом на дату государственной регистрации.

3. В целях уменьшения количества создаваемых фирм-«однодневок» нами разработаны предложения по ограничению возмож-ности формирования уставного капитала юридических лиц ценными бумагами, другими вещами или имущественными правами либо иными правами, имеющими денежную оценку.

4. В работе обоснована необходимость и внесены предложения по изменению законодательства в целях осуществления контроля реги-стрирующими (налоговыми) органами за оплатой учредителями 50% уставного капитала обществ с ограниченной ответственностью.

5. Обоснована целесообразность введения процедуры админист-ративного закрытия юридических лиц на основании решения налогово-го органа к юридическим лицам, не имеющим органов управления, мес-та нахождения, не представляющих отчетность в налоговые органы сроком более 6 месяцев.

38

6. Предложены изменения в Федеральный закон «О государст-венной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринима-телей» в части основания для отказа в государственной регистрации, если при реорганизации, ликвидации юридических лиц нарушаются установленные законом сроки.

7. Разработаны предложения по внесению в указанный закон и законы о конкретных организационно-правовых формах юридических лиц конкретных дополнений по основаниям для принятия регистри-рующими (налоговыми) органами решений об отказе в государственной регистрации.

Внесены конкретные предложения по борьбе с фирмами-«однодневками».

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле-ния в Российской Федерации» с 1 января 2006 г. налоговые органы ве-дут учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образова-нию. По данной проблеме автор выступал на различных совещаниях, в том числе у Председателя Правительства РФ М. Фрадкова с докладами на следующие темы: «О взаимодействии ФНС с органами государст-венной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по обеспечению налоговых поступлений в соответствующие бюджеты и работе органов Росстата по обеспечению органов государственной вла-сти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправле-ния необходимой информацией»; «О проблемах, связанных с формиро-ванием перечней налогоплательщиков во вновь образованных муници-пальных образованиях» и другие.

Нами подготовлен детальный «План мероприятий ФНС РФ по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В работе содержится обобщение вопросов представления информации финансовым органам; разработки соответствующего про-граммного обеспечения; приема и передачи информации в электронном виде; введения в действие Общероссийского классификатора террито-рий муниципальных образований (ОКТМО) и его взаимоувязки с ОКА-ТО и других и внесены конкретные предложения по решению имею-щихся проблем.

При работе с налогоплательщиками налоговые органы активно взаимодействуют с адвокатами и нотариусами, а также с коммерчески-ми банками. Нами сформулированы следующие основные предложения по внесению изменений в законодательно-нормативные документы,

39

регулирующие вопросы взаимодействия налоговых органов с кредит-ными организациями.

1. Необходимо уточнить формулировку понятия «банки (банк)» в НК РФ, изложив ее в следующей редакции: «банки (банк) – коммерче-ские банки и другие кредитные организации, имеющие лицензию Банка России; учреждения Банка России, обслуживающие счета всех уровней бюджетной системы РФ и осуществляющие банковские операции по обслуживанию клиентов».

2. Следует уточнить в НК РФ определение «счета», записав что «счета (счет) - расчетные (текущие) и иные счета организаций и инди-видуальных предпринимателей в банках».

3. Целесообразно дополнить обязанности налогоплательщиков обязанностью «направлять в банк подтверждение о получении сообще-ния банка об открытии счета не позднее, чем через три рабочих дня по-сле получения сообщения банка об открытии счета». Необходимо вне-сти соответствующие изменения в НК РФ в части открытия банком сче-тов организациям и индивидуальным предпринимателям.

4. Необходимо ввести новую статью НК РФ - 89.1 «Налоговая проверка банков по вопросам соблюдения обязанностей , установленных статьями 60 и 86 настоящего Кодекса»

5. Следует предусмотреть налоговую ответственность за «пере-числение банком средств со счета налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента по их поручению другому лицу до получе-ния от налогового органа подтверждения о получении им сообщения банка об открытии данного счета, но не позднее 14 календарных дней с даты направления банком такого сообщения - влечет взыскание штрафа в размере 20% от суммы, перечисленной в соответствии с поручением налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента».

6. Целесообразно установить право налоговых органов направ-лять в банки инкассовые поручения и решения о приостановлении опе-раций по счетам в электронном виде.

7. Следует расширить перечень документов и информации, за не предоставление которых в налоговый орган банки будут нести ответст-венность, а также ужесточить ответственность банков за непредставле-ние указанных материалов.

Нами также подготовлены и направлены в Правительство РФ «Предложения по внесению изменений и дополнений в законодатель-ные акты РФ, документы Центрального банка РФ, направленные на ус-тановление контроля за наличным денежным обращением на террито-рии Российской Федерации и пресечение схем обналичивания денеж-

40

ных средств без уплаты установленных законодательством налогов и сборов».

13. Разработаны и внедрены предложения по дальнейшему совершенствованию налогового контроля; принудительного взы-скания налоговой задолженности.

Перечень налоговых проверок, содержащийся в настоящее время в 87 статье НК РФ, необходимо дополнить внеочередными проверками резидента ОЭЗ, посткомплексными проверками, тематическими про-верками и мероприятиями предпроверочного контроля.

В целях реализации предложений по совершенствованию налого-вого контроля нами предлагается внести в НК РФ следующие основные изменения и дополнения.

1. Установить однократность внесения изменений и дополнений в налоговую декларацию.

2. Установление в качестве основания проведения повторных вы-ездных проверок: а) решение вышестоящего налогового органа в поряд-ке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего про-верку; б) требование правоохранительных органов.

3. Определить случаи продления выездных налоговых проверок, установив, что «сроки проведения выездных налоговых проверок про-длеваются при проведении встречных проверок, назначении экспертизы на время фактического проведения данных мероприятий, а также при непредставлении документов в установленные сроки по требованию налогового органа».

4. Увеличить срок для представления налогоплательщиком доку-ментов с 5-ти дней до 10-ти. Одновременно, наделить налоговые органы при проведении камеральных налоговых проверок правом проверки документов на территории налогоплательщика при наличии письменно-го заявления налогоплательщика.

5. Увеличить сроки для представления возражений с 14 до 20 ка-лендарных дней. Установить пресекательный срок для вынесения реше-ния по результатам налоговой проверки, установив, что решение при-нимается в течение не более 14 календарных дней со дня представления налогоплательщиком возражений по акту.

6. Предусмотреть вынесение акта и решения по результатам ка-меральной проверки и определить порядок оформления результатов и представления возражений при проведении камеральной проверки.

ФНС РФ, возглавляемая автором, принимает активное участие в формировании правового поля, регулирующего вопросы налоговой за-долженности и снижения недоимки. Мы принимали активное участие в разработке, обсуждении и принятии Федерального Закона «О внесении

41

изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утра-тившими силу некоторых положений законодательных актов Россий-ской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров» от 04.11.2005 г. № 137-ФЗ, согласно которому кардинально изменен порядок взыскания штрафов с предпринимателей и фирм. Мы участвуем в разработке раз-личных законодательно-нормативных документов, регулирующих во-просы реструктуризации задолженности по различным налогам и кате-гориям налогоплательщиков.

Предлагаемые нами изменения и дополнения в НК РФ и в дейст-вующее законодательство РФ направлены на совершенствование мер принудительного взыскания налоговой задолженности, на повышение эффективности работы налоговых органов. Основные из них:

1. Дополнить НК РФ нормой, что в случае невозможности дове-дения решения о взыскании до сведения налогоплательщика, оно на-правляется по почте заказным письмом и считается полученным по ис-течении 6 дней с даты направления заказного письма.

2. Исключить из НК РФ положение о том, что «Исковое заявле-ние о взыскании налога за счет имущества налогоплательщика - физи-ческого лица или налогового агента - физического лица может быть по-дано в соответствующий суд налоговым органом (таможенным орга-ном) в течение шести месяцев после истечения срока исполнения требо-вания об уплате налога».

3. Устранить правовую коллизию, когда при фактической ликви-дации организации за ней числится задолженность по штрафам и преду-смотреть, что «требование об уплате налога должно быть направлено налогоплательщику после наступления срока уплаты налога, если иное не предусмотрено НК РФ».

4. Предусмотреть возможность применения в отношении задол-женности по платежам в государственные социальные внебюджетные фонды таких обеспечительных мер, как приостановление операций по счетам и арест имущества.

5. Предусмотреть в случае применения обеспечительной меры в виде приостановления операций по счетам возможность осуществлять с них уплату налогов и сборов; запретить при блокировке счетов в одном банке открывать счета в другом банке.

В диссертации содержатся конкретные предложения по внесению изменений в НК РФ в части законодательного обеспечения процедуры ареста имущества, возврата и зачета сумм излишне уплаченного налога

Нами предлагается также внесение отдельных изменений в Феде-ральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном

42

страховании в Российской Федерации»; в работу налоговых органов с судебными приставами; в порядок реструктуризации кредиторской за-долженности по обязательным платежам перед федеральным бюджетом и по платежам перед государственными внебюджетными фондами, ко-торая должна быть массовой, в том числе по отраслевому принципу.

14. Произведена группировка показателей эффективности налоговой политики на обеспечивающие и результирующие; опре-делен оптимальный состав указанных показателей; произведен их расчет за 2005 год; выявлены резервы повышения эффективности налоговой политики России на современном этапе.

Исходя из блоков налоговой политики, следует оценивать эффек-тивность налоговой политики. При этом показатели, характеризующие эффективность налоговой политики по налоговому законодательству, элементам налогов и участникам налоговых отношений, мы полагаем возможным отнести к разряду обеспечивающих показателей (они при определенных условиях могут рассматриваться и как факторы, оказы-вающие влияние на эффективность заключительного блока налоговой политики - налогового администрирования), а показатели по налогово-му администрированию мы считаем результирующими.

Основными обеспечивающими показателями по эффективности налоговой политики в сфере налогового законодательства и элементам налогов следует считать: количество принятых налоговых законов за соответствующий период и показатели, рассчитываемые при экономи-ческом обосновании вносимых в налоговое законодательство измене-ний; мобильность налогового законодательства по годам и в разрезе отдельных элементов налогов; потери бюджета от предоставления нало-говых льгот в целом и в разрезе конкретных налогов, другие показатели.

К основным обеспечивающим показателям эффективности нало-говой политики относительно участников налоговых отношений явля-ются показатели, всесторонне характеризующие кадровую составляю-щую соответствующего участника: ФНС РФ, Минфина и др.

В разрабатываемом нами в настоящее время «Должностном рег-ламенте Руководителя инспекции ФНС России соответствующего уров-ня» предлагаются показатели, позволяющие оценивать результатив-ность профессиональной служебной деятельности руководителя: вы-полнение задания по мобилизации доходов, администрируемых ФНС России, в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фон-ды; динамика поступлений этих доходов; эффективность налогового администрирования (рост доходов, администрируемых ФНС России в расчете на 1 работника налоговых органов); рост доначисленных дохо-дов, администрируемых ФНС России, по результатам проведения кон-

43

трольных мероприятий; снижение задолженности по налоговым плате-жам и др.

К результирующим показателям эффективности налоговой поли-тики по блоку налогового администрирования относится ряд количест-венных показателей: изменение макроэкономических показателей по стране в целом и отдельным регионам; данные о поступлении налогов в бюджетную систему в отраслевом, региональном и в разрезе отдельных налогов; данные о результатах контрольной работы налоговых органов. Ежемесячно нарастающим итогом с начала года ФНС РФ составляет аналитические справки о поступлении налогов и сборов в соответст-вующем периоде, где содержатся все перечисленные количественные показатели. Нами внесены существенные изменения в формат аналити-ческой справки. При существенном сокращении (на 25%) ее объема значительно увеличена ее иллюстрированность различными графиками и схемами; в отдельный раздел выделены принятые законы по вопросам налогообложения; усилена аргументация достигнутых успехов, обосно-вание неудач и путей их преодоления.

Анализ блока показателей эффективности налоговой политики в части поступления налогов и сборов в 2005 года в бюджетную систему РФ показывает, что в 2005 году по сравнению с предыдущим годом на-блюдался рост большинства абсолютных показателей.

В 2005 году наблюдался рост задолженности и недоимки по на-логам в целом, и, в частности, по налогу на прибыль, НДС, НДПИ, НДФЛ, что свидетельствует о недостаточной эффективности налоговой политики и о наличие резервов для ее повышения.

Анализ данного блока показателей эффективности налоговой по-литики в части налогового администрирования показывает также, что в 2005 году по сравнению с предыдущим годом наблюдалась положи-тельная тенденция большинства относительных показателей, таких как: изменение отношения поступлений налогов в целом и по конкрет-ным налогам к ВВП по сравнению с предыдущим годом; темп роста поступлений налогов и сборов в целом и конкретных налогов в бюд-жетную систему (консолидированный и федеральный бюджет) по срав-нению с предыдущим годом и др.

Контрольная работа налоговых органов характеризуется сле-дующими основными показателями. Эффективность проверок органи-заций (сумма доначисленных платежей в расчете на одну выездную проверку, выявившую нарушения) по сравнению с 2003 годом возросла в 3,1 раза и составила 1,6 млн. рублей (без проверок ряда крупнейших налогоплательщиков), физических лиц – соответственно в 2 раза и 78 тыс. рублей. Удельный вес результативных выездных налоговых прове-

44

рок организаций (с учетом проверок организаций, подлежащих ликви-дации) возрос на 15 процентных пунктов по сравнению с уровнем 2003 года и составил 81%.

Анализ блока показателей эффективности налоговой политики в части контрольной работы налоговых органов показывает, что в 2005 году по сравнению с предыдущим годом наблюдался рост большинства абсолютных и относительных показателей.

По нашему мнению, кроме результирующих оценочных показа-телей налоговой политики, содержащихся в аналитических справках, она характеризуется и рядом других количественных показателей, кото-рые в дальнейшем следует обязательно рассчитывать для комплексной оценки эффективности налоговой политики. Такими показателями яв-ляются, в частности: изменение (рост, уменьшение) количества арбит-ражных дел (всего и в разрезе конкретных налогов) по налоговых во-просам и его темп; изменение количества арбитражных дел (всего и в разрезе конкретных налогов) по налоговых вопросам, решаемых не в пользу налоговых органов, и его темп.

Необходимо отметить, что оценивать результативность деятель-ности ФНС России следует также исходя из бюджетных целевых про-грамм и непрограммной деятельности, а также анализа исполненных расходных обязательств.

Результаты выполнения соответствующих тактических задач ФНС России приведут, по нашему мнению, к социально-экономическим последствиям, оцениваемым по следующим основным критериям:

1. Эффективный контроль и надзор за соблюдением законода-тельства РФ о налогах и сборах, оперативное принятие мер по выявлен-ным нарушениям и, как следствие этого, стабильное поступление нало-гов и сборов в бюджеты всех уровней и государственные внебюджет-ные фонды, обеспечение социальной политики государства по повыше-нию уровня жизни населения, роста благосостояния граждан.

2. Сокращение издержек налогоплательщиков при исполнении обязанности по исчислению и уплате налогов, а также затрат государст-ва, связанных с администрированием налогов и сборов. В результате программных мероприятий упростится процесс формирования и пред-ставления налогоплательщиками налоговых деклараций и других доку-ментов, служащих основанием для исчисления и уплаты налогов и сбо-ров, их использования в контрольной и аналитической работе налого-выми органами.

3. Масштабное развитие и внедрение информационных техноло-гий, интенсивное информационное взаимодействие с другими ведомст-вами, создание уникальных по объему и наполнению информационных

45

ресурсов обеспечит развитие сферы услуг в области информационных технологий, потребует качественно нового сервиса по сопровождению и обслуживанию программно-аппаратных комплексов и средств телеком-муникаций в субъектах Российской Федерации.

4. Повышение уровня налоговой грамотности граждан и юриди-ческих лиц за счет предоставления им спектра информационно-разъяснительных услуг, создания и внедрения технологии централизо-ванного телефонного и электронного информирования, внедрения бес-контактных электронных методов взаимодействия сторон как при ис-полнении налоговых обязательств налогоплательщиком, так и при его информационном обслуживании налоговыми органами, будут способ-ствовать ликвидации очередей, снижать возможность нарушения про-фессиональной этики при осуществлении процедур налогового админи-стрирования.

Таблица 1 Показатели экономической эффективности деятельности

налоговых органов Прошедший период Отчет-

ный период

Теку- щий период

Плановый период

Показатели

2003 год (отчет)

2004 год (отчет)

2005 год (оценка)

2006 год (про-гноз)

2007 год (про-гноз)

2008 год (про-гноз)

Поступление налогов и сборов, кон-тролируемых ФНС России, в консолиди-рованный бюджет (млрд руб.)

3036,5

3774, 7

4186, 0

4625,4

5155,5

5771,6

Расходы на содержание налоговых органов (млрд руб.)

30,7

35,7

41,3

44,8

43,2

43,9

46

Продолжение табл. 1 Прошедший период Отчет-

ный период

Теку- щий период

Плановый период

Показатели

2003 год (отчет)

2004 год (отчет)

2005 год (оценка)

2006 год (про-гноз)

2007 год (про-гноз)

2008 год (про-гноз)

Поступления налогов и сборов на 1 руб. затрат на содержа-ние налого-вых органов (в рублях)

98,9

105,7

101,4

103,3

119,3

131,5

Затраты на обеспечение поступления 1 руб. нало-гов и сборов (в копейках)

1,01

0,95

0,99

0,97

0,84

0,76

Исходя из отчетных данных, доля поступлений налогов и сборов,

контролируемых ФНС России, в федеральный бюджет в общем объеме доходов федерального бюджета составляет до 65%, в то время как доля ФНС России в общих расходах федерального бюджета имеет тенден-цию к снижению:

по отчету в 2004 году (35,7/ 2659,4 млрд руб.*100) – 1,3%; по оценке на 2005 год (41,3/ 2916,3 млрд руб.*100) – 1,4%; прогноз на 2006 год (44,8/ 3931,0 млрд руб.*100) – 1,1%; прогноз на 2007 год (43,2/ 4253,7 млрд руб.*100) – 1,0%; прогноз на 2008 год (43,9/ 4858,4 млрд руб.*100) – 0,9%. В работе содержатся предлагаемые нами конкретные меры по оп-

тимизации бюджетной сети; по совершенствованию системы государст-венных закупок; по повышению качества контроля соблюдения бюд-жетного законодательства.

По нашему мнению, в отдельную группу следует выделять пока-затели финансовой эффективности налоговой политики, характери-зующие отношение ряда результирующих показателей к затратам на осуществление налоговой политики. Система оценочных показателей налоговой политики представлена на рис. 3.

Рис. 3. Система оценочных показателей налоговой политики российского государства

Оценочные показатели налоговой политики

Абсолютные Относительные

Результирующие Обеспечивающие Показатели экономической эффективности деятельности налоговых органов

По налоговому

законодательству

По элементам налогов

По участникам

налоговых отношений

Изменение

макроэкономических показа

-телей по

стране в целом и отдельны

м

регионам

Данны

е о поступлении налогов в бю

д-жетную

систему

в отраслевом,

регио

-нальном в разрезе отдельны

х налогов

Данны

е о результатах контрольной

работы

налоговых органов

Поступление

налогов

и сборов на

1 руб

. затрат

на содерж

ание

налоговых органов

(затратоотдача

)

Затраты

на обеспечение поступления

1 руб.

налогов

и сборов

(затратоемкость)

Показатель относительной эконом

ии

(перерасхода

) затрат на

содержание

налоговых органов

47

48

В перспективе по относительной аналогии с показателями эффек-тивности деятельности хозяйствующих субъектов необходимо вырабо-тать систему показателей эффективности деятельности участников на-логовых отношений в лице Минфина, ФТС, ФНС и других. Например, по ФНС (в целом, по центральному аппарату в целом и в разрезе кон-кретных управлений, по регионам) можно рассчитывать и анализиро-вать в динамике количество субъектов предпринимательства, приходя-щихся на одного инспектора; отношение расходов (в том числе в разре-зе статей расходов) на содержание налоговых органов с результатами их работы (поступлениями налогов, количеством проверок, количеством арбитражных дел и т.д.).

В диссертации содержатся результаты деятельности налоговых органов и прогнозируемые расчеты результатов внедрения предлагае-мых нами целевых программ и расчет эффективности затрат на данные программы. Комплексный системный анализ реализации налоговой по-литики России позволит оперативно выявлять резервы повышения ее эффективности и будет способствовать решению ею задач и выполне-нию своей стратегической цели.

Предложенная нами концепция налоговой политики современной России, внесенный вклад в развитие ее теории и практики позволит го-сударству не только изыскивать дополнительные финансовые ресурсы, но и стимулировать предпринимательскую активность, и в конечном итоге окажет влияние на темпы экономического роста, что является приоритетным направлением развития экономики нашей страны в на-стоящее время.

3. ПЕРЕЧЕНЬ ОСНОВНЫХ ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ 1. Сердюков А.Э. Теоретические основы налоговой политики со-

временной России. Монография. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004 (8,9 п.л).

2. Сердюков А.Э., Вылкова Е.С., Тарасевич А.Л. Налоги и нало-гообложение: Учебник для вузов. - СПб.: Питер, 2005 (60,6/20,2 п.л.).

3. Современный толковый налоговый словарь / Сост. А.В. Началов; Под ред. А.Э. Сердюкова. - М.: ООО ИИА «Налог Инфо», ООО «Статус-кво 97», 2006 (30 п.л.).

4. Сердюков А.Э. Налоги вместо штрафов. - Российский налого-вый курьер. 2002, №18 (0,2 п.л.).

4. Сердюков А.Э. Специфика деятельности Управления МНС России по Санкт-Петербургу. - Налоговая политика и практика, 2003, № 3 (0,4 п.л.).

49

5. Сердюков А.Э. Гармонизация налоговых законодательств го-сударств-участников ЕврАзЭС // Проблемы глобализации мировой эко-номики / Под ред. Л.С. Тарасевича, А.И. Евдокимова. Коллективная монография, посвященная 90-летию профессора кафедры МЭО, д-ра экон. наук А.Д. Куршакова - СПб.: СПбГУЭФ, 2004 (0,5 п.л.).

6. Сердюков А.Э. Налоговая политика в области страхования. Страхование и его роль в обеспечении подъема российской экономики: Сборник материалов конференции / Под ред. д-ра экон. наук, проф. Т.А. Федоровой. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005 (0,6 п.л.).

7. Сердюков А.Э. Основы содержания и классификационных признаков налоговой политики. - СПб.: Вестник СПбГУЭФ, 2004, № 3 (1,5 п.л.).

8. Сердюков А.Э., Вылкова Е.С. Комментарий к изменениям пол-номочий и прав налоговых органов в условиях проводимой налоговой реформы. - Налоговый вестник: Комментарии к нормативным докумен-там для бухгалтеров, 2005, № 1 (2,5/1,25).

9. Сердюков А.Э. Администрирование налогов в России. - Рос-сийский налоговый курьер, 2006, № 3 (0,8 п.л.).

10. Сердюков А.Э. Институциональные аспекты государственной налоговой политики. - СПб. Вестник СПбГУЭФ,. 2006, № 1 (1,0 п.л.).

По теме диссертации имеются другие научные работы, не во-шедшие в список. Всего опубликовано 28 работ.