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Secretaria Federal de Controle Interno
Unidade Examinada: JACAREI GABINETE DO
PREFEITO
Introdução
1. Introdução
Este Relatório apresenta os resultados da ação de controle desenvolvida em função de
situações presumidamente irregulares, ocorridas no município de Jacareí/SP, apontadas à
Controladoria-Geral da União – CGU, e que deram origem ao Processo nº 00225.1249/2015-
92.
Foram objeto de análise os recursos repassados ao município pelo Ministério da Educação e
destinados à execução do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE nos exercícios
de 2014 e 2015.
As situações apontadas à CGU e examinadas neste trabalho dizem respeito a indícios de
irregularidades na contratação de empresa fornecedora de merenda escolar.
Registra-se que a análise efetuada se limitou às formalidades dos procedimentos licitatórios e
à conformidade da execução financeira do contrato.
Os trabalhos de campo foram realizados no período de 02 a 05 de fevereiro de 2016 sobre a
aplicação de recursos federais do programa 2030 - Educação Básica / 8744 - Apoio à
Alimentação Escolar na Educação Básica no município de Jacareí/SP.
Os exames foram realizados em estrita observância às normas de fiscalização aplicáveis ao
Serviço Público Federal, tendo sido utilizadas, dentre outras, as seguintes ações: emissão de
solicitações de fiscalização para obtenção de documentos, informações e esclarecimentos; e
análise da documentação referente às licitações e aos processos de pagamento.
Os executores dos recursos federais foram previamente informados sobre os fatos relatados,
tendo se manifestado em 27 de junho de 2016, cabendo ao Ministério supervisor, nos casos
pertinentes, adotar as providências corretivas visando à consecução das políticas públicas,
bem como à apuração das responsabilidades.
1.1. Informações sobre a Ação de Controle
Ordem de Serviço: 201505899
Número do Processo: 00225.001249/2015-92
Município/UF: Jacareí/SP
Órgão: MINISTERIO DA EDUCACAO
Instrumento de Transferência: Não se Aplica
Unidade Examinada: JACAREI GABINETE DO PREFEITO
Montante de Recursos Financeiros: R$ 4.071.968,00
2. Resultados dos Exames
Os resultados da fiscalização serão apresentados de acordo com o âmbito responsável pela
tomada de providências para saneamento das situações encontradas, bem como pela existência
de monitoramento a ser realizada por este Ministério.
2.1 Parte 1
Os fatos apresentados a seguir destinam-se aos órgãos e entidades da Administração Pública
Federal - gestores federais dos programas de execução descentralizada. A princípio, tais fatos
demandarão a adoção de medidas preventivas e corretivas por parte desses gestores, visando
à melhoria da execução dos Programas de Governo ou à instauração da competente Tomada
de Contas Especial, as quais serão monitoradas pelo Ministério da Transparência,
Fiscalização e Controladoria-Geral da União.
2.1.1. Deficiência no controle do número de refeições servidas e potencial risco de
superfaturamento.
Fato
Uma vez que o regime de execução dos serviços é por preço unitário de merenda efetivamente
servida, conforme item 2.1, do Anexo I – Objeto / Memorial Descritivo, para o cálculo do
valor devido deve-se determinar o número de merendas servidas na quinzena e por instituição
de ensino e multiplicá-lo pelo custo unitário médio pactuado no contrato.
Em resposta à Solicitação de Fiscalização nº 201505899-005, a prefeitura apresentou a
seguinte descrição acerca de seus procedimentos e controles internos administrativos no que
diz respeito à contabilização do número de refeições servidas:
“DESCRIÇÃO DE CONTROLE DE MERENDAS SERVIDAS
As Unidades Escolares diariamente fazem a contagem de alunos presentes junto ao
professor da sala, registrando as informações em relatório próprio (modelo anexo 01)
e encaminhando-os quinzenalmente à Gerência de Contratos e Convênios da
Educação;
A cozinheira da empresa terceirizada diariamente efetua a contagem dos alunos
presentes junto ao professor da sala, registrando as informações em controle próprio;
Quinzenalmente os nutricionistas da empresa recolhem das Unidades Escolares as
informações registradas pelas cozinheiras referentes ao número de refeições servidas
diariamente gerando assim relatório quinzenal em formulário próprio (modelo anexo
02);
O relatório de cada Unidade Escolar é assinado pelo nutricionista da empresa e pela
direção da Unidade Escolar;
Após os procedimentos supracitados a empresa consolida as informações por meio da
planilha (modelo anexo 03) e encaminha à Secretaria Municipal de Educação,
solicitando a autorização para o faturamento;
A Secretaria Municipal de Educação, por meio da Gerência de Contratos e Convênios
da Educação analisa a planilha encaminhada pela empresa e os relatórios enviados
pelas Unidades Escolares. Após análise e deferimento autoriza a empresa a emitir
nota fiscal para pagamento.”
Verifica-se, portanto, que quem elabora o relatório final com o número de refeições servidas
na quinzena é a própria empresa contratada, o que não parece ser o adequado, embora a
prefeitura “...analisa a planilha encaminhada pela empresa e os relatórios enviados pelas
Unidades Escolares”.
O quantitativo estimado do número de merendas por dia foi, por ocasião da licitação, de
24.342 refeições/dia, sendo que a prática hoje tem sido de uma média de 30.000 refeições/dia,
o que resulta, considerando dez dias letivos por quinzena, em 300.000 refeições ou serviços
em média a serem faturados a cada quinzena. Verifica-se, também, que as referidas refeições
são servidas em 88 unidades escolares espalhadas pelo município, com cardápios diferentes,
levando em conta o número de refeições durante o dia, dependendo da faixa etária atendida.
Creches exigem cinco ou seis refeições por dia, enquanto que em EMEIs e EMEFs são
servidas uma refeição ao dia. Nas demais instituições atendidas, este número varia de três a
quatro refeições/dia. Assim, é grande o volume de informações a serem levantadas e
conferidas para a determinação do número de refeições servidas por quinzena.
Foram analisados os Fluxos de Merenda Escolar referentes à primeira e à segunda quinzena
do mês de agosto de 2014 e de 2015. Na 1ª quinzena de agosto de 2014 foram consideradas,
para efeito de pagamento, 309.465 refeições; na 2ª quinzena de agosto de 2014, 302.264
refeições; na 1ª quinzena de agosto de 2015, 296.974 refeições; e na 2ª quinzena de agosto de
2015, 348.298 refeições.
Selecionaram-se, de forma não probabilística, algumas unidades escolares e constatou-se que
em determinadas unidades escolares o número de refeições indicadas na planilha modelo
anexo 02, de preenchimento pela empresa contratada, não coincide com o número indicado
na planilha de fechamento global (modelo anexo 03), também de preenchimento pela empresa
contratada e sobre o qual é cobrada a fatura. Os quadros abaixo mostram alguns exemplos.
Quadro - Creche Antônia Blois – Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
01/08/2014 343 364
04/08/2014 399 426
05/08/2014 393 419
06/08/2014 427 455
07/08/2014 389 413
08/08/2014 331 351
11/08/2014 0 0
12/08/2014 427 453
13/08/2014 405 429
14/08/2014 307 327
15/08/2014 342 364
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª Quinzena de 2014
Quadro - Creche Estância Feliz - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
01/08/2014 876 964
04/08/2014 1040 1124
05/08/2014 1025 1110
06/08/2014 1088 1082
07/08/2014 0 0
08/08/2014 994 1088
11/08/2014 1018 1108
12/08/2014 1076 1166
13/08/2014 1053 1119
14/08/2014 848 903
15/08/2014 902 980
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª Quinzena de 2014
Quadro - Creche Bandeira Branca - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
01/08/2014 330 336
04/08/2014 149 186
05/08/2014 420 438
06/08/2014 441 455
07/08/2014 470 498
08/08/2014 426 448
11/08/2014 78 0
12/08/2014 438 464
13/08/2014 467 485
14/08/2014 322 343
15/08/2014 440 369
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª Quinzena de 2014
Quadro - EMEF Ayrton Soares Nascimento - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo
anexo 03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
04/08/2014 219 239
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª Quinzena de 2014
Quadro - EMEF Joaquim Passos e Silva - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo
03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
01/08/2014 884 871
04/08/2014 876 871
05/08/2014 894 871
06/08/2014 879 871
07/08/2014 896 871
08/08/2014 879 871
11/08/2014 440 436
12/08/2014 880 871
13/08/2014 879 871
14/08/2014 888 871
15/08/2014 878 25
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª Quinzena de 2014
Quadro - EMEF Maria Luiza Souza Pinto Vasques - Planilha modelo anexo 02 x Planilha
modelo anexo 03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
01/08/2014 500 406
04/08/2014 506 406
05/08/2014 549 406
06/08/2014 533 406
07/08/2014 559 406
08/08/2014 500 406
11/08/2014 213 203
12/08/2014 520 406
13/08/2014 521 406
14/08/2014 470 406
15/08/2014 500 406
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª Quinzena de 2014
Quadro - EMEF Santa Rosa - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
01/08/2014 468 471
04/08/2014 468 471
05/08/2014 468 471
06/08/2014 468 471
07/08/2014 468 471
08/08/2014 468 471
11/08/2014 234 236
12/08/2014 468 471
13/08/2014 450 471
14/08/2014 468 471
15/08/2014 468 471
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª Quinzena de 2014
Quadro - EMEF Tito Máximo - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
01/08/2014 620 625
04/08/2014 623 625
05/08/2014 620 625
06/08/2014 620 625
07/08/2014 620 625
08/08/2014 623 625
11/08/2014 310 313
12/08/2014 620 625
13/08/2014 601 625
14/08/2014 610 625
15/08/2014 623 625
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª Quinzena de 2014
Quadro - EMEF Maria Luiza Souza Pinto Vasques Integral - Planilha modelo anexo 02 x
Planilha modelo anexo 03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
01/08/2014 200 164
04/08/2014 200 170
05/08/2014 200 162
06/08/2014 200 168
07/08/2014 200 160
08/08/2014 200 168
11/08/2014 0 0
12/08/2014 200 160
13/08/2014 200 152
14/08/2014 200 158
15/08/2014 200 124
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª Quinzena de 2014
Quadro - EMEI Jardim Paraíso - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
01/08/2014 292 287
04/08/2014 250 287
05/08/2014 292 287
06/08/2014 292 287
07/08/2014 292 287
08/08/2014 292 287
11/08/2014 143 143
12/08/2014 292 287
13/08/2014 292 287
14/08/2014 292 287
15/08/2014 292 287
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª Quinzena de 2014
Quadro - EMEI Jean Jacques Rousseau - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo
03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
01/08/2014 345 339
04/08/2014 345 339
05/08/2014 345 339
06/08/2014 345 339
07/08/2014 345 339
08/08/2014 345 339
11/08/2014 172 169
12/08/2014 345 339
13/08/2014 345 339
14/08/2014 345 339
15/08/2014 345 339
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª Quinzena de 2014
Quadro - ASPAD - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
01/08/2014 129 90
04/08/2014 180 126
05/08/2014 195 135
06/08/2014 203 141
07/08/2014 172 120
08/08/2014 152 105
11/08/2014 207 144
12/08/2014 215 150
13/08/2014 231 162
14/08/2014 219 153
15/08/2014 164 114
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª Quinzena de 2014
Quadro - EMEIF Otília Arouca - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
13/08/2015 109 385
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª e 2ª Quinzena de 2015
Quadro - EMEF Beatriz Junqueira - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
13/08/2015 841 1749
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª e 2ª Quinzena de 2015
Quadro - EMEF Lamartine Delamare - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo
03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
11/08/2015 511 811
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª e 2ª Quinzena de 2015
Quadro EMEF Maria Regina Cachuté - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo
03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
12/08/2015 319 763
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª e 2ª Quinzena de 2015
OBS: Verificou-se que na Planilha modelo anexo 03, para a entidade (creche) Lar São José,
do Fluxo de Merenda Escolar - 1ª Quinzena de agosto de 2015, consta o mesmo quantitativo
de merendas servidas, isto é, 5.664 refeições tanto para Lar São José, quanto para o Lar São
José (Projeto), embora o número de matrícula do primeiro seja 150 e o do Projeto seja apenas
oitenta. Vale destacar que para as outras quinzenas analisadas houve sempre um número maior
de refeições para a linha referente ao Lar São José (150 matrículas).
Quadro - EMEF Santa Rosa - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
28/08/2015 510 970
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª e 2ª Quinzena de 2015
Quadro - EMEF Barão de Jacareí - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
24/08/2015 846 1669
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª e 2ª Quinzena de 2015
Quadro - EMEF Célia Guedes - Planilha modelo anexo 02 x Planilha modelo anexo 03
Dia Planilha modelo
anexo 02
Planilha modelo
anexo 03
18/08/2015 291 659
Fonte: Fluxo de Merendas 1ª e 2ª Quinzena de 2015
Portanto, devido ao grande volume de dados a ser levantado e conferido, o risco de
superfaturamento por quantidade é considerável, no caso de pagamento por uma quantidade
além do número de refeições efetivamente servidas, dada a fragilidade dos controles internos
adotados pela prefeitura, os quais não são capazes de evitar os casos observados de
divergências entre as planilhas preenchidas pela empresa contratada.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
O Ofício nº 041/2016-GAB/SAJ, de 27 de junho de 2016, encaminhou o Memorando nº
131/2016-SA/SME com a seguinte manifestação:
“A- Como nós servimos merenda em mais de 80 lugares diferentes, obviamente
estabelecemos uma maneira de promover o acompanhamento e execução dos serviços
o que é feito pela Diretora do equipamento atendido. Independente de o relatório ser
montado pela empresa fornecedora da merenda, este recebe o acompanhamento, visto
e aprovação da Diretora do local.
B- Houve divergência no agendamento das planilhas preenchidas pela empresa e pela
escola com conta do Programa Saúde Nota 10, já que as atividades do Programa
foram realizadas em local diferente das escolas e a merenda que seria servida aos
alunos dentro das escolas foi servida em outro local.
C- A entidade Obra Social e Assistencial Lar São José é atendida com 5 (cinco)
refeições diárias para o programa creche e 3 (três) refeições diárias para o programa
projeto. No anexo analisado, a quantidade está correta, porém na planilha do fluxo
de merenda, foi computada a mesma quantidade para a creche e para o projeto, erro
que não foi percebido no momento e que foi compensado em medição futura.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Mesmo considerando o acompanhamento, visto e aprovação por parte das diretoras dos
estabelecimentos de ensino onde são servidas as merendas, o procedimento de controle
adotado pela Prefeitura para determinar o número de refeições servidas, e consequentemente
o valor a ser pago a contratada, não é capaz de evitar os erros apontados, permanecendo o
risco de superfaturamento por quantidade, ou seja, o pagamento por quantidade de merenda
acima do que a realmente servida.
##/AnaliseControleInterno##
2.1.2. Deficiência no controle do desconto da agricultura familiar.
Fato
Previsto no Edital de Concorrência nº 10/2011, integra o Contrato nº 4.062.00/2012, no item
2.3.2, a determinação de que a empresa contratada descontará da fatura referente aos gêneros
alimentícios o custo dos insumos adquiridos pela prefeitura através da agricultura familiar.
A prefeitura promoveu a Chamada Pública nº 01/2014 – Aquisição de Gêneros Alimentícios
da Agricultura Familiar Para Alimentação Escolar, cujo objeto foi, conforme o Anexo 1 –
Memorial Descritivo, a aquisição de Arroz tipo 1, Feijão Carioca, Macarrão e Leite em Pó
Integral.
O resultado da Chamada Pública nº 01/2014, na qual apenas a vencedora, Cooperativa
Agrícola Mista Nova Palma Ltda. – CNPJ 91.022.632/0001-01, apresentou proposta, teve os
seguintes preços unitários: Arroz tipo 1, R$ 1,98/kg; Macarrão, R$ 4,27/kg; e Leite em Pó
Integral, R$ 15,70/kg. Não foi oferecida proposta para feijão carioca.
Com o objetivo de verificar a regularidade dos pagamentos das notas fiscais da empresa SHA
Comércio de Alimentos Ltda., CNPJ 61.980.272/0001-90, vencedora da Concorrência nº
10/2011, conforme veremos adiante neste relatório, foi solicitado à prefeitura descrever como
são feitos o controle e o desconto do valor referente aos gêneros alimentícios fornecidos
diretamente pela Prefeitura quando oriundos da Agricultura Familiar.
A resposta à Solicitação de Fiscalização foi:
“A empresa terceirizada Santa Helena Alimentos – SHA encaminha quinzenalmente
a solicitação de autorização para emissão de Nota Fiscal, indicando a quantidade de
refeições servidas e o valor a ser descontado dos gêneros da Agricultura Familiar
consumidos na quinzena.”
A resposta sugere que é a própria empresa contratada quem determina “o valor a ser
descontado dos gêneros da Agricultura Familiar consumidos na quinzena”. O razoável seria
a prefeitura ter o controle da quantidade de gêneros da Agricultura Familiar utilizada no
período, proceder ao cálculo do desconto e abatê-lo da nota fiscal referente ao período.
Notou-se, também, a ausência do romaneio, documento vital para assegurar que as
quantidades informadas foram despachadas pela prefeitura. Questionada, a prefeitura
acrescentou que os referidos gêneros alimentícios foram enviados diretamente do fornecedor
(Cooperativa Agrícola Mista Nova Palma Ltda.) para a empresa SHA Comércio de Alimentos
Ltda., cabendo a um servidor da prefeitura acompanhar o recebimento da mercadoria no
destino. A análise das notas fiscais nºs 299858, 276455 e 274949, emitidas pela Cooperativa
Agrícola Mista Nova Palma Ltda., não identificou o “aceite” e a identificação do funcionário
da prefeitura responsável pelo seu recebimento.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
O Ofício nº 041/2016-GAB/SAJ, de 27 de junho de 2016, encaminhou o Memorando nº
131/2016-SA/SME com a seguinte manifestação:
“Embora possa parecer que a empresa contratada é quem determina o valor a ser
descontado dos gêneros da agricultura familiar, o correto seria dizer que os gêneros
utilizados pela empresa relacionados à agricultura familiar são compatíveis com o
cardápio, previamente aprovado e acompanhado pela nossa RT. A fiscalização
imagina encontrar em cada municipalidade uma cozinha instalada, almoxarifado,
sistema de entrega, romaneios de liberação, enfim tudo como se a merenda fosse de
auto-gestão. Não é o caso do nosso município. A terceirização aboliu do nosso dia a
dia a figura do tradicional prédio da cozinha e do almoxarifado. Nós sequer temos
espaço para armazenar produtos, seja na nossa sede, seja nas unidades escolares. Já
que a merenda é terceirizada, optamos por fazer a entrega dos produtos direto para
que prepara a nossa merenda.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A manifestação apresentada não justificou as deficiências no controle do desconto da
agricultura familiar apontadas. O fato de a Prefeitura optar pela terceirização do fornecimento
de merendas não a impede de ela mesma de exercer um controle eficaz sobre a quantidade de
gêneros da Agricultura Familiar utilizada no período, proceder ao cálculo do desconto e abatê-
lo da nota fiscal referente ao período.
##/AnaliseControleInterno##
2.1.3. Aplicação de desconto indevido.
Fato
Na análise do cumprimento do item 2.3.2, do Contrato nº 4.062.00/2012, que determina que
a empresa contratada descontará de sua fatura referente aos gêneros alimentícios o custo dos
insumos recebidos da prefeitura adquiridos através da agricultura familiar, verificou-se a
substituição por produto mais barato e de menor valor nutricional, quando do cálculo do
desconto, no caso, abateu o leite em pó integral recebido da prefeitura por custo de bebida
láctea em pó, gerando um desconto a menor.
Consta que a prefeitura adquiriu, através da agricultura familiar, apenas Leite em Pó Integral
e repassou o produto (15.000 kg) à empresa contratada SHA Comércio de Alimentos Ltda.,
CNPJ 61.980.272/0001-90, para que ela o utilizasse na merenda escolar. Vale lembrar que o
preço de aquisição pela prefeitura foi R$ 15,70/kg e o valor adotado para desconto, segundo
a SHA Comércio de Alimentos Ltda., seria R$ 11,90/kg.
Para os meses de outubro e novembro de 2014, a empresa concedeu descontos nas notas fiscais
considerando o custo de bebida láctea em pó, que é ainda menor: R$ 6,00/kg.
Para dezembro de 2014, a empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda. apresentou o desconto
de R$ 16.065,00, considerando 1.350 kg de bebida láctea ao custo de R$ 11,90/kg. O Quadro
abaixo apresenta a quantidade considerada para efeito de cálculo do desconto.
Quadro - Quantidades e valores descontados.
Produto 2ªQuinz.
out/14
(kg)
1ªQuinz.
nov/14
(kg)
2ªQuinz.
nov/14
(kg)
1ª e 2ª
Quinz.
Dez/14
(kg)
Desconto
unitário
(R$/kg)
Quantid
total (kg)
Somatório
(R$) Quant
x preço
unitário
Bebida
Látea
1290 2160 2070 - 6,00 5.520 33.120,00
Bebida
Látea
1350 11,90 1350 16.065,00
Fonte: Processos de pagamento para empresa SHA Ltda.
Como este produto não faz parte da agricultura familiar ou em nenhum momento a empresa
SHA Comércio de Alimentos Ltda. recebeu bebida láctea oriunda da agricultura familiar, não
caberia desconto algum e as quantidades de Leite em Pó Integral enviadas nos referidos meses
deveriam ser estornadas à prefeitura para uso posterior.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
O Ofício nº 041/2016-GAB/SAJ, de 27 de junho de 2016, encaminhou o Memorando nº
131/2016-SA/SME com a seguinte manifestação:
“A informação procede já que a bebida láctea não era oriunda da agricultura
familiar. A autorização, segundo consta, se deu por pessoa que hoje já não ocupa
função e nem faz mais parte do quadro de servidor municipal.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A manifestação apresentada apenas confirmou a aplicação de desconto indevido.
##/AnaliseControleInterno##
2.2 Parte 2
Nesta parte, a competência primária para adoção de medidas corretivas dos fatos
apresentados a seguir pertence ao executor do recurso federal descentralizado. Esclarece-
se que as situações relatadas são decorrentes de levantamentos necessários à adequada
contextualização das constatações relatadas na primeira parte.
Dessa forma, compõem o relatório para conhecimento dos Ministérios repassadores de
recursos federais, embora não exijam providências corretivas isoladas por parte das pastas
ministeriais. Destinam-se, ainda, para ciência dos Órgãos de Defesa do Estado com vistas à
tomada de providências no âmbito das respectivas competências. Este Ministério não
realizará o monitoramento isolado das providências saneadoras relacionadas a estas
constatações.
2.2.1. Ausência de informação sobre a consulta de preços referente ao Edital de
Concorrência nº 10/2011.
Fato
A prefeitura realizou pesquisa de cotação prévia de preços para subsidiar o valor estimado da
contratação. Conforme consta no processo licitatório Concorrência nº 10/2011, fls. 34 a 37 e
108, foram consultadas as empresas Starbene Refeições Industriais Ltda. – CNPJ
04.377.855/0001-97, que apresentou cotação de R$ 1,93 por merenda servida, Vivo Sabor
Alimentação Ltda. – CNPJ 01.827.489/0001-32, R$ 2,02, e SHA Comércio de Alimentos
Ltda. – CNPJ 61.980.272/0001-90, R$ 1,97. O preço estimado médio foi de R$ 1,97. Porém,
não consta no processo o documento enviado às empresas consultadas com as informações
que serviram de base para que elas calculassem o valor médio da refeição e, principalmente,
para verificar se as cotações obtidas, ou seja, o valor estimado pelas consultadas reflete o
mesmo serviço/produto objeto da licitação.
Sagrou-se vencedora do certame a empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda. – CNPJ
61.980.272/0001-90, com valor de R$ 33.348.540,00 (valor estimativo, tendo como base o
valor unitário de R$1,37 por merenda servida), para execução do Contrato nº 4.062.00/2012,
com vigência de cinco anos. Ressalte-se que a referida empresa não só apresentou valores para
referenciar o certame como participou e foi a vencedora do mesmo.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
O Ofício nº 041/2016-GAB/SAJ, de 27 de junho de 2016, encaminhou o Memorando nº
131/2016-SA/SME com a seguinte manifestação:
“Não houve documento solicitando cotação para as empresas. Foram feitas ligações
para empresas do ramo que vieram até nossa cidade conhecer os serviços e, a partir
daí, puderam efetuar a cotação base.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A manifestação apresentada reitera a ausência dos documentos, o que confirma a dificuldade
em atestar que o valor estimado pelas empresas consultadas reflete o mesmo serviço/produto
objeto da licitação.
Por fim, cumpre destacar que a empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda. (CNPJ
61.980.272/0001-92) foi alvo de investigações do Ministério Público do Estado de São Paulo
(MP-SP) na denominada “Máfia da Merenda”. Segundo denúncia do MP-SP, a empresa
compunha um cartel que direcionava editais de licitação para fornecimento de merenda.
Conforme apontado em relatório da CGU sobre o Programa de Alimentação Escolar (Pnae),
no município de Várzea Paulista/SP, um dos sócios da empresa SHA Comércio de Alimentos
Ltda., a partir de 28/03/2016, Sr. M.J.C (CPF ***.694.108-**), foi diretor comercial da
empresa Geraldo J. Coan & Cia Ltda., entre 01/09/2007 a 01/09/2009, uma das empresas do
cartel.
Também consta informação que a filial da empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda. (CNPJ
61.980.272/0004-32), aberta em 26/08/1997, situação baixada em 31/05/1999, funcionava na
Rodovia Campinas – Mogi Mirim, S/N, Km 118,5, Campinas/SP. No mesmo endereço
funcionou a filial da empresa ERJ Administração e Restaurantes de Empresas Ltda. (CNPJ
44.164.606/0022-62), ligada ao grupo Coan e aberta em 27/07/1982 - atualmente encontra-se
baixada desde 22/07/1998. Ainda, o irmão do Sr. M.J.C (CPF ***.694.108-**), o Sr. C.L.C
(CPF ***.105.935-**), foi gerente administrativo da Geraldo J. Coan & Cia Ltda., entre
20/09/2006 a 30/10/2008.
##/AnaliseControleInterno##
2.2.2. Gerenciamento do programa pela prefeitura.
Fato
O valor contratado com a empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda. para executar o serviço
de preparação da merenda escolar foi R$ 33.348.540,00, considerando a vigência de cinco
anos. Embora este montante conste como “valor do contrato” (Cláusula 2.1, do Contrato nº
4.062.00/2012), ainda é um valor estimativo, visto que o que será efetivamente pago é o
número de refeições servidas multiplicado pelo valor unitário da refeição (Cláusula 2.1, do
Anexo I – Objeto/Memorial Descritivo), pactuado em R$1,37 por refeição.
O edital estabelece que o valor será reajustado com base na variação do IPC/FIPE (Cláusula
13.4.1, do edital). Como já houve dois reajustes, conforme os apostilamentos nºs 168/2013 e
035/2015, com percentuais de 6,09 e 5,33, respectivamente, o valor corrigido atual é R$
35.834.973,49, com valor unitário por refeição de R$ 1,53.
A Planilha Financeira disponibilizada pela Gerência de Contratos e Convênios da prefeitura
de Jacareí informa que, até a data dos trabalhos de campo desta fiscalização, foi executado o
montante de R$ 24.018.727,78.
Na avaliação da regularidade da execução dos recursos financeiros do PNAE pelo gestor
municipal, verificou-se que:
- a prefeitura dispõe em seu quadro de servidores do Nutricionista Responsável Técnico (RT)
pelo Programa, sendo que os demais nutricionistas (oito) lotados na merenda escolar são
funcionários da empresa contratada para elaboração e fornecimento das merendas;
- a prestação de contas referente ao exercício de 2014 foi elaborada através do SIGPC, dentro
do prazo e com Parecer Conclusivo do CAE, conforme atesta o SIGECON.
A verificação das condições de armazenagem, preparação e distribuição das merendas nas
escolas ficou prejudicada visto que os trabalhos de campo conduzidos no município ocorreram
durante o período de férias escolares. ##/Fato##
2.2.3. Avaliação do valor pactuado.
Fato
A avaliação da existência de sobrepreço, ou seja, a aceitação de proposta com valor superior
ao praticado pelo mercado, implica comparar o valor da contratação com valores de serviços
assemelhados prestados por empresas especializadas neste tipo de fornecimento.
No presente caso, trata-se de serviço de preparação e distribuição de refeições servidas como
merenda escolar em 88 instituições de ensino no município de Jacareí, conforme o edital,
Anexo I – Objeto / Memorial Descritivo; Anexo I-B – Relação de Cardápios a Serem Servidos
por Faixa Etária; e Anexo I-C – Relação das Unidades Escolares e Entidades, Capacidade de
Matrícula, Forma de Atendimento, Número de Alunos Atendidos, Quantidade de
Atendimento Dia e Quantidade de Atendimento Ano.
Verificou-se, também, que a prefeitura realizou pesquisa prévia para cotação de preços de
modo a subsidiar o valor estimado da contratação, em que foram consultadas três empresas
do ramo e o preço estimado médio foi de R$ 1,97. Porém, naquela ocasião, não ficou claro no
processo licitatório, conforme já mencionado em item específico deste Relatório, que a
prefeitura tenha utilizado as mesmas informações para servirem de base às licitações quando
do cálculo do valor médio da refeição e, principalmente, para verificar se as cotações obtidas,
ou seja, o valor estimado pelas consultadas correspondia ao mesmo serviço/produto contido
na licitação. ##/Fato##
2.2.4. Repasse de gêneros alimentícios adquiridos da Agricultura Familiar para
empresa contratada para elaboração da merenda escolar.
Fato
A prefeitura quitou as notas fiscais nºs 299858, 274949, 276455, 277882 e 279964, da
Cooperativa Agrícola Mista Nova Palma Ltda., referentes à aquisição dos gêneros
alimentícios da agricultura familiar no valor de R$ 381.894,00.
A soma dos descontos concedidos pela empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda.
totalizaram R$ 233.382,00. A diferença advém da adoção, por parte da empresa, de valores
unitários diferentes (menores) dos pagos pela prefeitura.
Os valores adotados para o cálculo dos descontos foram: Arroz tipo 1, R$ 1,53/kg; Macarrão,
R$ 1,90/kg; e Leite em Pó Integral, R$ 11,90/kg. Estes valores foram comprovados por meio
de notas fiscais de empresas fornecedoras desses produtos para a própria SHA Comércio de
Alimentos Ltda. na ocasião da assinatura do contrato.
O procedimento da prefeitura de comprar produtos da agricultura familiar pagando valores
superiores aos que foram posteriormente descontados pela empresa contratada causou uma
situação que, a princípio, caracteriza um prejuízo para a prefeitura, pois ela pagou R$
381.894,00 e obteve um desconto de apenas R$ 233.382,00, e uma vantagem indevida para a
empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda., visto que esta recebeu mercadorias no valor de
R$ 381.894,00 e abateu somente R$ 233.382,00.
##/Fato##
2.2.5. Processo de compra em desacordo com a Resolução FNDE nº 26/2013.
Fato
A elaboração de um único processo de compra, no caso, o Processo Licitatório nº 10/2011,
envolvendo tanto a aquisição de alimentos quanto o serviço necessário à preparação das
merendas contraria a Resolução FNDE nº 26/2013, art. 18, parágrafo único, que determina:
“A aquisição de qualquer item ou serviço, com exceção dos gêneros alimentícios,
deverá estar desvinculada do processo de compra do PNAE.”
Verificou-se que o procedimento adotado pela prefeitura para se enquadrar no caput do artigo
citado foi dividir cada pagamento, ou cada valor devido, em duas faturas iguais (Item 2.3.1,
da Cláusula Segunda, do Contrato nº 4.062.00/2012), uma referente aos serviços utilizados na
preparação e distribuição das merendas e outra para os gêneros alimentícios, sendo que
somente para esta última se pode utilizar os recursos do PNAE para sua quitação.
Verificou-se, também, que pelo modelo de proposta comercial (Anexo VI do Edital de
Concorrência) a ser apresentada, os licitantes deveriam demonstrar a composição do custo
unitário médio por merenda nos seguintes itens:
a) Insumos;
b) Mão de obra e encargos;
c) Transporte;
d) Logística;
e) Impostos;
f) BDI.
Na análise do procedimento adotado, deve-se ter em mente que: i) o valor devido é obtido a
partir da multiplicação do número de refeições servidas na quinzena pelo custo unitário médio
pactuado no contrato; ii) a decomposição do custo nos itens determinados pelo edital não
separam os custos com gêneros alimentícios dos custos de serviços, visto que BDI, impostos,
logística e transporte se aplicam aos dois custos e com pesos diferentes; e iii) a divisão do
pagamento devido em duas parcelas iguais, ou seja, 50% gêneros alimentícios, 50% serviços,
não garante que a metade do valor devido e suportado pela conta PNAE seja rigorosamente
referente aos gêneros alimentícios, contrariando, portanto, o caput do artigo mencionado, que
determina:
“Os recursos financeiros repassados pelo FNDE no âmbito do PNAE serão utilizados
exclusivamente na aquisição de gêneros alimentícios.”
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
O Ofício nº 041/2016-GAB/SAJ, de 27 de junho de 2016, encaminhou o Memorando nº
131/2016-SA/SME com a seguinte manifestação:
“O Edital segue o mesmo modelo do que foi da implantação dos serviços terceirizados
da merenda no final dos anos 90.O atual, em especial, foi submetido ao E. Tribunal
de Contas do Estado de São Paulo por duas vezes e aprovado.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A manifestação menciona que o modelo de contratação é o mesmo adotado no final dos anos
90. Porém, o PNAE deve seguir a norma do programa, que é de 17 de junho de 2013
(Resolução FNDE nº 26/2013).
##/AnaliseControleInterno##
2.2.6. Movimentação financeira realizada em desacordo com o estabelecido na
Resolução FNDE nº 26/2013.
Fato
A impropriedade na movimentação da conta do PNAE (Banco do Brasil – Agência nº 683-1,
conta corrente nº 57391-4), contrária aos incisos XVII e XXVII, art. 38, da Resolução FNDE
nº 26/2013, ao Decreto nº 7.507/2011 e à Resolução FNDE nº 44/2011, ocorreu no momento
em que a prefeitura transferiu, em 20 de outubro de 2015, o montante de R$ 724.725,47 da
conta PNAE para a conta Salario-Educação (Banco do Brasil – Agência nº 683-1, conta
corrente nº 34687-X), uma vez que toda movimentação deveria ocorrer somente “mediante
crédito em conta corrente de titularidade dos fornecedores...” e que é “... vedado à EEx.
transferir os recursos financeiros de que trata este inciso para conta diversa daquela aberta
pelo FNDE...”
Conforme se verificou, a prefeitura inadvertidamente quitou, total ou em parte, com recursos
da conta Salário-Educação, as notas fiscais nº 6157 (em 12/06/2015 – R$ 205.065,56); nº 6225
(em 22/06/2015 – R$ 213.159,60); nº 6483 (em 27/08/2015 – R$ 40.052,34) e nº 6677 (em
13/10/2015 – R$ 266.447,97) pela aquisição de alimentos da empresa SHA Comércio de
Alimentos Ltda., referentes ao Contrato nº 4.062.00/12, e que totalizam R$ 724.725,47.
Ciente do erro, a prefeitura realizou a questionada movimentação, em 20 de outubro de 2015,
com intuito de restituir à conta Salário-Educação os valores referentes à aquisição dos
alimentos do PNAE e procedeu, em 03 de novembro de 2015, às correções contábeis.
Questionada a justificar, a Secretaria de Finanças do Município de Jacareí emitiu a declaração
a seguir:
“Em resposta a Solicitação de Fiscalização - SF nº 201505899-004 da Controladoria
Regional da União no Estado de São Paulo, declaramos que trata-se de ajuste de
despesa que deveria ter sido feita com PNAE e que foi realizada com salário educação,
regularizada conforme documentos de estorno e empenho.”
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
O Ofício nº 041/2016-GAB/SAJ, de 27 de junho de 2016, encaminhou o Memorando nº
131/2016-SA/SME com a seguinte manifestação:
“Ocorreu uma operação equivocada por parte da área financeira, devidamente
identificada e justificada.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
De fato, a impropriedade apontada foi identificada e sanada pela Prefeitura. Porém, o equívoco
contrariou as normas citadas.
##/AnaliseControleInterno##
2.2.7. Regularidade da licitação.
Fato
O Edital de Concorrência nº 10/2011, publicado em 25 de novembro de 2011, do tipo Menor
Preço Unitário, prevê a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de
preparação e distribuição de merenda escolar nas escolas do município de Jacareí, com o
fornecimento dos insumos necessários.
O regime de execução dos serviços é por preço unitário de merenda efetivamente servida,
conforme item 2.1, do Anexo I – Objeto / Memorial Descritivo. O quantitativo de merendas
por dia e por instituição de ensino está relacionado no Anexo I-C do edital e estimado em
24.342 refeições/dia. Consta no Anexo I-B a relação de cardápios a serem servidos por faixa
etária.
A vigência do contrato é sessenta meses e o valor estimado por refeição é R$ 1,97.
Considerando 24.342 refeições/dia, duzentos dias letivos e cinco anos, o valor estimado do
contrato é R$ 47.953.740,00.
Prevê o edital que a empresa contratada emitirá quinzenalmente duas faturas, uma referente
aos gêneros alimentícios utilizados na confecção das merendas e outra para os serviços de
preparação, distribuição, etc. Além disso, descontará da fatura referente aos gêneros
alimentícios o custo dos insumos adquiridos pela prefeitura através da agricultura familiar.
A minuta do edital e seus anexos foram submetidos à análise da consultoria jurídica da
prefeitura que entendeu estar em condições de prosseguimento, conforme Parecer nº
391/MFFC/JAC/2011, de 24 de novembro de 2011.
Em 16 de janeiro de 2012, por determinação do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo,
a prefeitura suspendeu o processo licitatório em virtude de representação contra o Edital de
Concorrência nº 10/2011, apresentada pela empresa Starbene Refeições Industriais Ltda. –
CNPJ 04.377.855/0001-97, em que alega impropriedades no prazo de agendamento da visita
técnica e na legalidade da sessão de credenciamento do profissional responsável pela
realização dessa visita.
Feitas as alterações que corrigem as impropriedades citadas, em 16 de março de 2012 foi
publicado o edital.
Em 16 de abril de 2012, a empresa Viesa Alimentação Ltda. – CNPJ 02.467.085/0001-48
requereu a impugnação do edital por desacordos com a legislação. Embora as alegações da
impugnante tenham sido rebatidas, por meio do Parecer nº 125/MFFC/JAC/2012, pela
consultoria jurídica da prefeitura, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo atendeu à
representação feita pela empresa citada e determinou a paralisação do certame e a correção do
edital nos pontos em que julgou irregular.
O edital com as correções propostas foi publicado em 1º de junho de 2012 e, conforme Ata de
Abertura de Concorrência, datada de 18 de julho de 2012, apresentaram propostas as empresas
Ciência e Natureza Alimentação Corporativa Ltda. ME – CNPJ 02.263.522/0001-01; Básica
Fornecimento de Refeições Ltda. ME – CNPJ 09.152.761/0001-33; VF da Rosa Refeições –
CNPJ 08.081.993/0003-47; Eldorado Refeições Ltda. – CNPJ 02.416.118/0001-20; SHA
Comércio de Alimentos Ltda. – CNPJ 61.980.272/0001-90 e SP Alimentação e Serviço Ltda.
– CNPJ 02.293.852/0001-40.
Conforme consignado na Ata de Habilitação, decidiu-se pela inabilitação das empresas Básica
Fornecimento de Refeições Ltda.-ME e Eldorado Refeições Ltda. por não comprovarem suas
qualificações técnicas, em descumprimento de itens do edital.
O recurso impetrado pela empresa SP Alimentação e Serviço Ltda. propôs a inabilitação das
empresas Ciência e Natureza Alimentação Corporativa Ltda.-ME e VF da Rosa Refeições por
não atenderem a requisitos do edital para habilitação. O recurso apresentado pela empresa
Básica Fornecimento de Refeições Ltda.-ME contestou sua inabilitação e a habilitação das
empresas VF da Rosa Refeições e SP Alimentação e Serviço Ltda. por deixarem estas de
apresentar documentos exigidos pelo edital.
Em 16 de agosto de 2012, a prefeitura decidiu pela procedência parcial dos recursos
administrativos apresentados, reformando sua decisão e declarando também inabilitadas as
empresas Ciência e Natureza Alimentação Corporativa Ltda.-ME e VF da Rosa Refeições,
por não atendimento a itens do edital. Portanto, permaneceram habilitadas as empresas SHA
Comércio de Alimentos Ltda. e SP Alimentação e Serviço Ltda.
Porém, por força do Mandado de Segurança nº 292.01.2012.011585-2, acolhido pelo Tribunal
de Justiça do Estado de São Paulo, ficou assegurado, por medida liminar, à empresa Ciência
e Natureza Alimentação Corporativa Ltda.-ME, o direito de participar do processo licitatório.
Em 21 de agosto de 2012, foram abertos os envelopes contendo as propostas comerciais das
empresas SHA Comércio de Alimentos Ltda., SP Alimentação e Serviço Ltda. e Ciência e
Natureza Alimentação Corporativa Ltda.-ME. O menor valor unitário por merenda foi
apresentado pela empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda. (R$ 1,37), seguido pela empresa
Ciência e Natureza Alimentação Corporativa Ltda.-ME (R$ 1,48) e SP Alimentação e Serviço
Ltda. (R$ 1,75).
O quadro abaixo mostra a composição dos custos da proposta vencedora.
Quadro - Composição dos Custos
Custo Valor (R$) Percentual (%)
Insumos 0,45 33
Mão de obra e encargos 0,49 36
Transporte 0,03 2
Logística 0,01 1
Impostos 0,18 13
BDI 0,21 15
Total 1,37 100
Fonte: Proposta Comercial da empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda.
A empresa SP Alimentação e Serviço Ltda. apresentou recurso administrativo requerendo que
a Comissão de Licitação, sob a alegação de violação dos princípios da publicidade, legalidade,
ampla defesa e contraditório, anulasse a Ata de Abertura – Proposta Comercial ou suspendesse
o processo licitatório até o julgamento do mérito do Mandado de Segurança nº
292.01.2012.011585-2.
O recurso foi submetido à análise da Secretaria de Assuntos Jurídicos da prefeitura que o
julgou improcedente. Essa decisão foi acompanhada pela Comissão de Licitação.
Em 10 de setembro de 2012, foi proferida pelo Juízo de Direito da 2ª Vara Civil da Comarca
de Jacareí a decisão em que não reconhece a ilegalidade apontada no mencionado Mandado
de Segurança, bem como revoga a liminar anteriormente concedida que permitia a
participação da empresa Ciência e Natureza Alimentação Corporativa Ltda.-ME no certame.
A Ata de classificação das propostas comerciais reconheceu classificar em primeiro lugar a
proposta da empresa SHA Comércio de Alimentos Ltda., com valor por merenda de R$ 1,37,
e em segundo lugar a proposta da SP Alimentação e Serviço Ltda., com valor de R$ 1,75.
A empresa SP Alimentação e Serviço Ltda., em 21 de setembro de 2012, interpôs recurso
administrativo questionando a abertura do envelope da proposta comercial da empresa Ciência
e Natureza Alimentação Corporativa Ltda.-ME e propôs a suspensão do processo até a decisão
do recurso e a posterior nulidade da licitação. A consultoria jurídica da prefeitura considerou
improcedentes os argumentos, decisão acompanhada pela Comissão de Licitação.
O Termo de Adjudicação e Homologação em favor da empresa SHA Comércio de Alimentos
Ltda. foi emitido em 10 de outubro de 2012.
Novamente a empresa SP Alimentação e Serviço Ltda., em 19 de outubro de 2012, interpôs
recurso administrativo sob a alegação de que o preço ofertado era inexequível e, portanto, se
deveria tornar nula a licitação. Da mesma forma, a consultoria jurídica da Prefeitura julgou os
argumentos improcedentes, decisão acompanhada pela Secretaria Municipal de Educação do
município.
Em 19 de novembro de 2012, foi celebrado o Contrato nº 4.062.00/2012.
##/Fato##
3. Consolidação de Resultados
Com base nos exames realizados, conclui-se que a aplicação dos recursos federais não está
adequada e exige providências de regularização por parte dos gestores federais.
Destacam-se, a seguir, as situações de maior relevância quanto aos impactos sobre a
efetividade do Programa/Ação fiscalizado:
2.1.1. Deficiência no controle do número de refeições servidas e potencial risco de
superfaturamento; 2.1.2. Deficiência no controle do desconto da agricultura familiar;
2.1.3. Aplicação de desconto indevido;
2.2.1. Ausência de informação sobre a consulta de preços referente ao Edital de Concorrência
nº 10/2011;
2.2.5. Processo de compra em desacordo com a Resolução FNDE nº 26/2013; e
2.2.6. Movimentação financeira realizada em desacordo com o estabelecido na Resolução
FNDE nº 26/2013.