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Seguimiento al Segundo Plan de Acción de Gobierno Abierto Honduras (II PAGAH) 2014-2016
Honduras, Centroamérica Junio de 2016
NOTA DE COYUNTURA 03-2016
SupervisiónJonathan Menkos Zeissig — Director ejecutivo, Icefi
CoordinaciónHugo Noé Pino — Economista sénior, Icefi
Investigación y redacciónHugo Noé Pino — Economista sénior, IcefiWilfredo Díaz — Economista investigador, IcefiBenjamín Bustamante — Consultor
Colaboraron tambiénRicardo Barrientos — Economista sénior, IcefiCarlos Melgar — Investigador, Icefi
Producción editorialDiana De León — Coordinadora de comunicación, Icefi
EdiciónIsabel Aguilar Umaña
AdministraciónIliana Peña de Barrientos — Coordinadora administrativa y financiera, Icefi
Con el apoyo de:
En Icefi consideramos que el conocimiento siempre está en construcción, por lo que cualquier comentario u observación es bienvenido en el correo electrónico info@icefi.org
Este documento ha sido elaborado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). El contenido del documento es responsabilidad exclusiva de Icefi; en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de las instituciones cooperantes antes mencionadas.
Cualquier parte de este volumen puede reproducirse total o parcial, sin permiso expreso de los autores o editores, siempre y cuando se dé crédito a la publicación y las copias se distribuyan gratuitamente. Reproducción comercial requiere permiso por escrito previo del Icefi a: comunicacion@icefi.org e info@icefi.org. Puede descargarse la versión electrónica en www.icefi.org.
Contenido I. Introducción 5II. Honduras en la iniciativa AGA y los resultados del primer plan 2012-2013 7III. II PAGAH 2014-2016 9 a. Objetivos generales y estructura institucional 9 b. Contenido del II PAGAH 2014-2016 10IV. Ejecución y seguimiento del primer año del II PAGAH 11V. Consideraciones final 33 Referencias bibliográficas 35
SiglarioAGA Alianza de Gobierno AbiertoAGAH Alianza de Gobierno Abierto HondurasAmhón Asociación de Municipios de HondurasAnamimh Asociación Nacional de Minería Metálica de Honduras ANDI Asociación Nacional de Industriales APJ Alianza por la Paz y la JusticiaASJ Asociación para una Sociedad más JustaBM Banco MundialCNA Consejo Nacional Anticorrupción Cohep Consejo Hondureño de la Empresa PrivadaDEI Dirección Ejecutiva de IngresosDPGR Dirección Presidencial de Gestión por Resultados DPTMRE Dirección Presidencial de Transparencia, Modernización y Reforma del EstadoEITI (siglas en inglés) Iniciativa de Transparencia en la Industria ExtractivaFedecámara Federación de Cámaras de Comercio e Industrias de HondurasFonac Foro Nacional de ConvergenciaFoprideh Federación de Organizaciones no Gubernamentales para el Desarrollo de Honduras IAIP Instituto de Acceso a la Información Pública IBP (siglas en inglés) Organización Internacional de PresupuestoIcefi Instituto Centroamericano de Estudios FiscalesInhgeomin Instituto Hondureño de Geología y MinasMipymes Micro, pequeñas y medianas empresas MRI Mecanismo de Revisión IndependienteNORC National Opinion Research CenterNational Opinion Research Center at the University of ChicagoOnadici Oficina Nacional de Desarrollo Integral del Control Interno Oncae Oficina Normativa de Contratación y Adquisiciones del Estado PACC Planificación Anual de Compras y Contrataciones PAGAH Plan de Acción de Gobierno Abierto HondurasPEFA (siglas en inglés) Informe del Desempeño de la Gestión de las Finanzas Públicas PGR Procuraduría General de la República SCGG Secretaría de Coordinación General de Gobierno SDHJGD Secretaría de Derechos Humanos, Justicia, Gobernación y Descentralización SDP Secretaría de Estado del Despacho Presidencial Sefín Secretaría de FinanzasSiafi Sistema de Administración Financiera Integrada Sinaip Sistema Nacional de Información PúblicaUATP Unidad de Apoyo Técnico Presidencial UNAH Universidad Nacional Autónoma de HondurasUTRC Unidad de Transparencia y Rendición de Cuentas
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I. IntroducciónEl tema de transparencia en el manejo de los recursos públicos ha cobrado, en los últimos años, un renovado interés por parte de la comunidad internacional, así como de organizaciones de la sociedad civil en varios países. En este sentido, la transparencia se entiende como la faena encaminada a la presentación pública y sin restricciones de información, planificación, marcos legales, normativas y acciones que las instituciones —tanto públicas como privadas— deben realizar bajo un compromiso de rendición de cuentas. La transparencia, en el caso específico de la administración pública, representa mayor participación ciudadana en la toma de decisiones sobre política fiscal, y tiene efectos positivos en la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos, contrarrestando situaciones de impunidad y corrupción, y devolviendo credibilidad y confianza a los Gobiernos.
Entre los estándares internacionales de transparencia que han ganado relevancia recientemente se encuentran los establecidos por la Asociación Internacional de Presupuesto (IBP, por sus siglas en inglés) en materia de transparencia presupuestaria; la Iniciativa de Transparencia de Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés) y, finalmente, lo propuesto por la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), que incluye para los Gobiernos miembro el cumplimiento de acuerdos en diferentes ámbitos de acción.
En el caso de Honduras, la adhesión a la iniciativa de la AGA data del 10 de agosto de 2011. Este fue el primer paso hacia la planificación estratégica de acciones encaminadas a fortalecer a las instituciones del aparato público en temas de transparencia y lucha contra la corrupción.1 La iniciativa es, según sus organizadores, «[…] una plataforma internacional para reformadores domésticos comprometidos a que sus gobiernos rindan cuentas, sean más abiertos y mejoren su capacidad de respuesta hacia sus ciudadanos.»2
La iniciativa se presenta como un mecanismo mediante el cual los ciudadanos y el Gobierno colaboran de manera conjunta para mejorar la administración pública. Estas mejoras incluyen la prestación de servicios, así como la transparencia y la rendición de cuentas. Ambas partes deben considerar dos de los principios básicos y fundamentales que encierra esta iniciativa: por un lado, el Gobierno tiene la obligación de conceder al ciudadano apertura para revisar, analizar y auditar sus actividades y, por el otro, los ciudadanos tienen derecho de incidir en las decisiones públicas mediante el uso de la información suministrada por el Gobierno.
En un contexto ideal, esta iniciativa tiene por finalidad la creación de un círculo virtuoso que rota en tres ejes: transparencia, colaboración y participación, permitiendo no solo la democratización de las instituciones, sino también mejorar la actividad gubernamental para alcanzar eficiencia, eficacia y calidad. También ayuda a la reducción de la corrupción de los servidores públicos, un tema de gran importancia para Honduras y Centroamérica, pues permite garantizar el acceso de la población a mejores oportunidades económicas y sociales.
En Honduras, la planificación de acciones relacionadas con la implementación de la iniciativa AGA ha descansado, en gran medida, en esfuerzos anteriores en pro de la divulgación de información. De esta manera, las leyes que promueven la transparencia y los organismos que han nacido a la par de ellas —
1 Secretaría de Coordinación General de Gobierno; véase en: http://www.scgg.gob.hn/content/alianza-de-gobierno-abierto-de-honduras-agah.2 Véase en: http://www.opengovpartnership.org/es. La AGA (Open Government Partnership, OGP) ha pasado de ocho países fundadores desde su creación el 20 de septiembre de 2011, hasta contar con los 64 países actuales.
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como el Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP)—3 han promovido la utilización de sistemas de datos de acceso público; un ejemplo de ello es la creación de portales de transparencia y de rendición de cuentas de las instituciones públicas, los cuales han permitido de manera parcial que los ciudadanos posean criterios informados sobre el actuar del Gobierno.
Sin embargo, durante la ejecución del Segundo Plan de Acción de Gobierno Abierto Honduras 2014-2016 (II PAGAH) han existido retrocesos importantes en materia de transparencia y participación ciudadana. Algunos ejemplos claros son la aprobación de la Ley para la Clasificación de Documentos Públicos Relacionados con la Seguridad y la Defensa Nacional (Decreto No. 418-2013), así como el uso recurrente de instrumentos de ejecución de gasto público que no se consolidan con el presupuesto, como son los fideicomisos.
En general, la población no ha tenido el acceso a información suficiente para realizar auditoría social sobre las decisiones que toma el Gobierno en cuanto al diseño y ejecución del presupuesto público y de la política económica.
Si bien la AGA representa un esfuerzo importante —tanto por el uso de recursos como por el despliegue organizacional—, su implementación en Honduras no ha sido eficaz para lograr una participación activa de los ciudadanos en varias áreas, especialmente en el manejo del presupuesto público. Por consiguiente, la misma ciudadanía, y con mayor razón los contribuyentes, tienen derecho a exigir información y rendición de cuentas, ya que son los recursos colectivos los que permiten que funcione la actividad gubernamental.
En el presente documento se realiza un seguimiento a la ejecución del II PAGAH durante su primer año de cumplimiento, correspondiente al período que va de junio de 2014 a julio de 2015; el análisis se focaliza particularmente en cuatro compromisos de carácter fiscal: a) empoderamiento ciudadano con respecto al presupuesto; b) rendición de cuentas sobre la gestión del gasto público; c) planificación, eficiencia y transparencia en las compras públicas; d) conocimiento de la EITI y sus resultados. Además de revisar el cumplimiento de los compromisos asumidos por el Gobierno en estos campos, se hacen valoraciones generales sobre el contexto institucional y nacional con el fin de entender mejor el cumplimiento de los objetivos de la AGA.
Las observaciones y comentarios presentados en este documento se derivan de la revisión de publicaciones oficiales relacionadas con el II PAGAH; de entrevistas a miembros de la sociedad civil y funcionarios públicos; y de la participación en eventos convocados por las diferentes instancias vinculadas.
3 La Ley de Acceso a la Información Pública y la institución encargada de su aplicación (IAIP) fueron aprobadas en 2007.
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II. Honduras en la iniciativa AGA y los resultados del primer plan 2012-2013
Los Gobiernos interesados en participar en la AGA deben seguir los siguientes pasos: a) cumplir con los cuatro criterios mínimos de elegibilidad (vinculados con transparencia fiscal, leyes de acceso a la información, publicación de información relacionada con funcionarios públicos electos o de alto rango, y participación ciudadana); b) enviar una carta de intención, expresando formalmente la intención del Gobierno de incorporase a la iniciativa y el compromiso de respetar los principios de gobierno abierto articulados en la «Declaración de Gobierno Abierto»; y, finalmente, c) identificar a un ministerio o dependencia que lidere el proceso y comenzar el desarrollo de su plan de acción.
Honduras cumplió con los requisitos de elegibilidad al obtener un total de catorce puntos de los dieciséis posibles en la evaluación efectuada. En materia de «transparencia fiscal» obtuvo la puntuación máxima de cuatro, al publicar oportunamente la propuesta de presupuesto del poder ejecutivo y el informe de auditoría, según consta en el Índice de presupuesto abierto 2012 que elabora la Organización Internacional de Presupuesto (IBP, por su siglas en inglés).
Sobre «acceso a la información», el país obtuvo una puntuación máxima de cuatro, al contar con una Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, de acuerdo con lo documentado por la organización Right2Info. No obstante y tal como se revisará más adelante, esta ley contrasta con el Decreto No. 418-2013, Ley para la Clasificación de Documentos Públicos Relacionados con la Seguridad y la Defensa Nacional.
Sobre la «divulgación pública de ingresos y activos de políticos electos y funcionarios públicos de alto rango», obtuvo tres sobre cuatro puntos posibles, conforme los datos recopilados por el Banco Mundial (BM). Y finalmente, en cuanto a la variable de «participación ciudadana», consiguió una calificación de tres de cuatro puntos posibles, según el puntaje que obtuvo en el subindicador de libertades civiles del Índice de Democracia elaborado por Economist Intelligence Unit.
De esta manera, Honduras inició su participación en la AGA en agosto de 2011 con el envío de la carta de intención suscrita por la autoridad superior de la Unidad de Apoyo Técnico Presidencial (UATP) de la Secretaría de Estado del Despacho Presidencial (SDP), en la que constaba el interés del Gobierno hondureño de incorporarse plenamente a este esfuerzo multilateral. En septiembre de 2011 se confirmó la aceptación de Honduras como integrante de la alianza y comenzó la elaboración del primer plan de acción, en febrero de 2012. Esta primera etapa concluyó con la presentación oficial del primer plan durante la Primera Conferencia Internacional de la AGA celebrada en abril de 2012 en la ciudad de Brasilia, Brasil.
Así fue como inició, en 2012-2013,4 la implementación del primer PAGAH, el cual constituyó el vehículo que permitió la realización de acciones para actualizar y depurar el censo electoral, así como crear portales de transparencia de los partidos políticos; sin embargo, no hubo impacto cualitativo en el desempeño del Tribunal Supremo Electoral debido al poco impulso a las reformas electorales. También se cumplió con la implementación del Programa de Voluntarios Anticorrupción dirigido a la sociedad civil; asimismo, el IAIP presentó de manera preliminar, en marzo de 2014, el Sistema Nacional de Información Pública (Sinaip), ya
4 Véase en: http://www.sep.gob.hn/sitio/images/stories/transparenciafiscal/Informe_de_paln_de_Gobierno_Abierto.pdf
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que algunos de sus componentes5 se mantendrían en un proceso de desarrollo hasta principios del año 2016.
Asimismo, este plan incluyó actividades relacionadas con la promoción de ética pública, auditoría social y medición de la eficiencia y eficacia de las compras y contrataciones del Estado. Se realizaron algunas actividades vinculadas con transparencia presupuestaria, presentando avances como la elaboración del presupuesto ciudadano y la política presupuestaria, así como de varios informes de diseño, aprobación y ejecución presupuestaria para el año 2013. Sin embargo, en septiembre de ese mismo año el presidente de la República se negó a enviar el proyecto de presupuesto 2014, tal y como lo establecen las leyes hondureñas. El argumento esgrimido fue que en noviembre habría elecciones generales, de manera que cabía esperar el resultado de las elecciones para la aprobación del presupuesto. Esta situación y la escasa participación ciudadana en la elaboración y seguimiento del presupuesto —que fue durante este período poca, o casi nula—6 derivó en la caída del Índice de Presupuesto Abierto del IBP, que de la posición 54, en 2012, pasó a la 43, en 2015, la clasificación más baja a nivel centroamericano.
Es interesante resaltar que aparte de los temas fiscales analizados en el presente trabajo, este plan incluyó temas en los que aún no se ha obtenido resultados positivos, como la depuración de la Policía Nacional, como parte de la estrategia para consolidar la seguridad ciudadana; el fortalecimiento de la gobernabilidad en el sector extractivo; la creación de una política integral anticorrupción, y mayor participación ciudadana. El Gran Acuerdo Nacional, que pretendía estimular crecimiento económico con equidad social, no tuvo el impacto esperado en la actividad productiva y la generación de empleo, debido sobre todo a la falta de seguimiento por parte del Gobierno y la sociedad civil.
En resumen, a pesar de obtener algunos resultados positivos, cabe decir, en términos generales, que el primer PAGA 2012-2013 se quedó corto en muchos aspectos; la apreciación del Mecanismo de Revisión Independiente (MRI)7 es el mejor resumen sobre la aplicación de este primer plan: «La experiencia del PAGAH 2012-2013, [sic] vino a demostrar el formato tradicional y vertical que suelen hacer uso los gobiernos hondureños, [sic] cuando se trata de promover espacios de participación ciudadana, donde la agenda es definida y controlada por el actor gubernamental. Se esperaría que, para un segundo plan de acción de gobierno abierto, el proceso sea más horizontal y democrático».
Es en este contexto de resultados limitados para el primer PAGAH cuando da inicio el diseño y ejecución del II PAGAH 2014-2016, el cual debería tomar en consideración las recomendaciones para mejorar, entre otros, la participación ciudadana en la rendición de cuentas y en las decisiones de política económica.
5 Los componentes son: Sistema de Información Electrónico de Honduras (SIELHO), Centros de Atención Ciudadana (CAC), Portal Único de Transparencia, Centros de Estudio e Investigación (CEI) y Centros de Estudio e Investigación (CEI). Véase en: http://sinaip.iaip.gob.hn/.6 Participación ciudadana y fortaleza de las instituciones de vigilancia, Encuesta de presupuesto abierto 2015.7 Mecanismo de Revisión Independiente, conformado por expertos en transparencia y otros asesores técnicos. Informe preliminar de avances del Plan de gobierno abierto 2013, disponible en: http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Honduras_final_web_2012.pdf.
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III. II PAGAH 2014-2016
a. Objetivos generales y estructura institucional
El II PAGAH cuenta con catorce compromisos y cuarenta y siete hitos o acciones a implementarse en el período comprendido entre del primero de julio de 2014 y el 30 de junio de 2016. Los compromisos están integrados en tres ejes de retos de gobierno abierto: a) aumento de la integridad pública; b) gestión eficiente y eficaz de los recursos públicos; c) mejora de los servicios públicos.
A su vez, los compromisos están integrados en cinco áreas temáticas: a) acceso a la información; b) ética y servicio civil; c) presupuesto y rendición de cuentas; d) compras y contrataciones; e) servicios públicos.Para velar por la implementación del plan, la Presidencia de la República conformó dos órganos: a) el Comité Interinstitucional de Transparencia, que a partir del 14 de enero de 2015 pasó a llamarse «Consejo Interinstitucional para la Alianza de Gobierno Abierto Honduras», constituido como una instancia permanente de diálogo entre el Gobierno, la sociedad civil y el sector privado; y, b) el Comité Técnico de Seguimiento,8 concebido como el brazo ejecutivo del Consejo e integrado por cuatro miembros del sector gubernamental, tres de sociedad civil y dos del sector privado.
El Comité Técnico se encuentra presidido por un delegado de la empresa privada (Cohep) y la secretaría corresponde al designado de la Dirección Presidencial de Transparencia, Modernización y Reforma del Estado (DPTMRE). Los demás miembros propietarios del Comité nombrados fueron la Federación de Organizaciones no Gubernamentales para el Desarrollo de Honduras (Foprideh); la Asociación para una Sociedad más Justa (ASJ); el Consejo Nacional Anticorrupción (CNA); el Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP); la Procuraduría General de la República (PGR); y la Cámara de Comercio e Industrias de Cortés.9
Para garantizar la correcta conducción del II PAGAH se creó la DPTMRE, órgano administrativo de la Presidencia de la República adscrito a la Secretaría de Estado en el Despacho de Coordinación General de Gobierno (SCGG) que, por conducto de la División de Transparencia y Rendición de Cuentas, actúa como Secretaría Técnica del Comité Interinstitucional de Transparencia de la AGAH.
Se encuentran adscritas a la DPTMRE las siguientes entidades: 1. División de Transparencia y Rendición de Cuentas: Formula políticas de transparencia y lucha contra
la corrupción; promulga mecanismos para mejorar la ética pública y fomentar la simplificación de las actividades del Gobierno.
2. División de Gobierno Digital: Se encarga de la promoción del uso y capacitación sobre tecnologías de la información y la comunicación en el Gobierno.
3. División de Modernización y Reforma del Estado: A cargo de hacer más eficientes los procesos de trámites y servicios que ofrece el Gobierno, así como fortalecer la simplificación administrativa y el servicio civil.
4. Oficina Nacional de Desarrollo Integral del Control Interno (Onadici): Tiene entre sus actividades principales la realización, diseño e implementación de los procesos de control interno de las funciones gubernamentales administrativas y de producción.
8 Véase en: http://www.gobiernoabiertohonduras.org/index.php/consejo-interinstitucional-agah/que-es-el-comite-tecnico-de-seguimiento-del-agah.9 Foprideh se retiró con posterioridad para asumir el papel de encargado de la auditoría externa de la AGAH.
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5. Oficina Normativa de Contratación y Adquisiciones del Estado (Oncae): Instancia encargada de la administración de las compras del Estado, actualizando y mejorando procesos y manteniendo los registros de proveedores y contratistas actualizados.
En general, esta estructura institucional fue diseñada con la intención de crear las condiciones idóneas para la implementación del II PAGAH; se tuvo, como antecedente negativo, que de los veinte compromisos pactados en el primer plan (2012-2013) únicamente se cumplieron dos por completo.10 Tomando esto en cuenta, esta estructura fue dotada implícitamente de la capacidad y potestad para coordinar, supervisar y coejecutar, en el marco de la ley y en coordinación con las instituciones competentes, las acciones tendentes a transparentar la gestión pública del Estado de Honduras.
b. Contenido del II PAGAH 2014-2016
La elaboración del II PAGAH comenzó teniendo como orientación inicial las diez recomendaciones que hiciera el MRI sobre el primer plan de 2012-2013, de la siguiente manera:
1. Construir y solidificar una coalición de organizaciones de sociedad civil; 2. Instalar un mecanismo de colaboración tripartita para facilitar la implementación de iniciativas de la AGA;3. Conocer y apropiarse del marco normativo y orientador de la AGA;4. Facilitar la participación a través de la innovación en áreas tecnológicas;5. Aumentar la inclusión y participación del sector privado;6. Incluir nuevos desafíos de la AGA;7. Establecer criterios de formulación de compromisos;8. Saltar de la transparencia reactiva a la proactiva;9. Transformar la gestión pública;10. Desarrollar una estrategia de comunicación.
Estas recomendaciones sintetizan las valoraciones que han realizado sectores de la sociedad civil, tanto los que han sido actores activos de la iniciativa, como los que únicamente han sido observadores del I PAGAH.Las recomendaciones anteriores se incluyen formalmente en el diseño del segundo plan, lo cual se percibe de manera inicial en la creación de instancias cuyo mandato principal es velar por la ejecución correcta de la AGAH, aunque sus resultados, como se observará posteriormente, no han sido del todo satisfactorios.
Esta segunda fase incluye ocho de los dieciocho compromisos del PAGAH 2012-201311 que no fueron cumplidos y se relacionan con la ética pública, fortalecimiento de los procesos de compras del Estado, acceso a información pública, y participación ciudadana en el presupuesto.
Es así como el II PAGAH 2014-2016 se agrupa en cinco temas y catorce compromisos que se presentan a continuación:
1. Acceso a la información pública:Compromiso #1 Información pública de calidad para todos y todas Compromiso #2 Por el respeto al derecho ciudadano a obtener información de los archivos públicos Compromiso #5 Lucha contra la corrupción y la impunidad
10 Informe del Mecanismo de Revisión Independiente (MRI) del I PAGAH 2012-2013.11 II Plan de acción de gobierno abierto Honduras (2014-2016, junio de 2014).
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2. Ética y servicio civilCompromiso #3 Ética en el servicio públicoCompromiso #4 Desarrollo de la carrera administrativa y transparencia en el servicio civil
3. Presupuesto y rendición de cuentasCompromiso #6 Empoderamiento ciudadano sobre el presupuesto Compromiso #7 Rendición de cuentas sobre la gestión del gasto público Compromiso #9 Rendición de cuentas municipales Compromiso #10 Conociendo la EITI y sus resultados
4. Compras y contrataciones Compromiso #8 Planificación, eficiencia y transparencia en las compras públicas
5. Mejora de los servicios públicosCompromiso #11 Transparencia en el sector educativoCompromiso #12 Hacia una mejor infraestructura en los centros educativos Compromiso #13 Monitoreo del recorrido de los medicamentos e insumos Compromiso #14 Fortaleciendo la participación ciudadana en el sistema de seguridad pública
Para formular el contenido del plan de acción, se organizaron, entre el 13 de marzo y el 6 de junio de 2014, jornadas de sensibilización, consulta y socialización en cinco regiones representadas por sus principales ciudades, Choluteca, Tegucigalpa, La Ceiba, San Pedro Sula y Santa Rosa de Copán, las cuales sirvieron para la conformación completa del II PAGAH.
El propósito de estas jornadas consistió en informar, consultar necesidades y presentar los compromisos a la población para, en teoría, validar el plan completo y proseguir con su etapa de ejecución.
IV. Ejecución y seguimiento del primer año del II PAGAHEn esta sección se presentan y analizan los compromisos que, en materia fiscal, presenta el II PAGAH, de la manera siguiente:
• Empoderamiento ciudadano sobre el presupuesto (compromiso 6); • Rendición de cuentas sobre la gestión del gasto público (compromiso 7); • Planificación, eficiencia y transparencia en las compras públicas (compromiso 8);• Conociendo la EITI y sus resultados (compromiso 10).
También se muestra el resultado del seguimiento oficial de las acciones específicas realizadas para la implementación de este plan con respecto a los cuatro compromisos antes mencionados, así como el análisis independiente por parte del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) sobre los logros alcanzados. La importancia de estos compromisos radica en que son estratégicos con respecto a temas de presupuesto y rendición de cuentas, así como en lo relativo a compras y contrataciones; de esa cuenta, analizarlos constituye una forma de evaluar la gestión de la política fiscal.
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También se presentan comentarios provenientes del análisis de la ejecución del II PAGAH en su primer año, así como algunas consideraciones finales.
Los reportes de avances que se publican de manera oficial atienden las directrices que provee la AGA y establecen cuatro categorías de cumplimiento: no iniciado, limitado, sustancial o completo. Sin embargo, a criterio del Icefi estas opciones no permiten un análisis a profundidad de las acciones desarrolladas entre junio de 2014 y julio del siguiente año y, en particular, de aquellas que todavía se encuentran pendientes de ser implementadas o que requieren esfuerzo de monitoreo permanente.
Por esta razón, para el presente análisis el Instituto incluyó las siguientes categorías:
- Objetivo cumplido: Se han desarrollado todas las actividades y metas intermedias necesarias para el cumplimiento del objetivo principal, y los medios de verificación específicos lo evidencian.
- Avance significativo: Se han tomado las decisiones institucionales necesarias y se han movilizado efectivamente recursos y acciones para el cumplimiento de las metas intermedias. Los medios de verificación específicos muestran avances, pero no ha concluido el proceso.
- Implementación en curso: Se han tomado decisiones institucionales relevantes para el cumplimiento de las metas intermedias y se ha comenzado a movilizar recursos e implementar acciones. Los medios de verificación específicos muestran actividad, y las metas aún se encuentran dentro de los plazos previstos.
- Déficit de implementación: Se ha mostrado voluntad política; se han tomado algunas decisiones institucionales relevantes, pero la implementación de las metas intermedias no está cumplida o se encuentra atrasada.
- No muestra progreso: No se han tomado decisiones relevantes para el cumplimiento de las metas preliminares.
De acuerdo con estos criterios, los resultados generales muestran que los compromisos del II PAGAH en materia de transparencia fiscal no han sido alcanzados satisfactoriamente. El compromiso seis (acerca del empoderamiento ciudadano sobre el presupuesto) y el ocho (relacionado con la planificación, eficiencia y transparencia en las compras públicas) presentan déficit en la implementación. Según la autoevaluación del Gobierno, el compromiso seis ha sido completado; sin embargo, existen múltiples aspectos que indican una baja participación ciudadana en los temas presupuestarios. Mientras tanto, los compromisos siete, de rendición de cuentas sobre la gestión del gasto público, y diez, sobre el conocimiento de la EITI y sus resultados, no muestran progresos relevantes. Se manifiesta, de esta manera, poco interés por parte de las autoridades gubernamentales tanto en la elaboración del informe del desempeño de la gestión de las finanzas públicas (PEFA, por sus siglas en inglés), como en la promoción y divulgación de información relacionada con la iniciativa EITI.
A continuación, se presentan con mayor detalle la evaluación y hallazgos del Icefi con respecto a los cuatro criterios del II PAGAH seleccionados, indicando aquellos que determinaron los resultados obtenidos.
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V. Consideraciones finalesEl seguimiento del II Plan de Acción de Gobierno Abierto Honduras (2014-2016) —en particular de los cuatro compromisos relacionados con la política fiscal— ha puesto en evidencia la debilidad de las acciones tomadas por el Ejecutivo para cumplirlos. Por otro lado, llama la atención el poco conocimiento de la ciudadanía con respecto a estos esfuerzos, lo cual se deriva de la escasa participación que ha caracterizado esta iniciativa.
Este seguimiento permite plantear las siguientes consideraciones finales:
1. La Alianza de Gobierno Abierto (AGA) es una iniciativa que busca promover la transparencia a nivel internacional, complementando los esfuerzos dirigidos a reducir la corrupción y la impunidad, y promoviendo mayor participación ciudadana. Sin embargo, en el caso de Honduras, las acciones tomadas no han mostrado, hasta la fecha, la fuerza suficiente para alcanzar cohesión social. Aunque existen procesos de monitoreo y evaluaciones tanto internas como externas de parte del Secretariado de la AGA sobre el cumplimiento de los compromisos adoptados, no han sido garantía para responder a cabalidad con cada uno de los hitos asumidos. De esa cuenta, queda la misma imagen del primer PAGAH, donde el cumplimiento de compromisos fue reducido.
2. No se puede desconocer que en algunos campos se han logrado avances; por ejemplo, en la elaboración de los catálogos de compras de bienes; la creación de portales de transparencia en varias instituciones gubernamentales; la presentación de los documentos de presupuesto público (que incluye el presupuesto ciudadano, a pesar de sus falencias inherentes en cuanto a oportunidad y contenido). Sin embargo, los resultados obtenidos han sido parcialmente efectivos y en gran medida han pasado desapercibidos por parte de la población.
3. Los resultados obtenidos a partir de la evaluación realizada por el Iceif de los compromisos 6, 7, 8 y 10, guardan coherencia con dos situaciones que se han observado en el pasado: primero, el reducido espacio de participación ciudadana para incidir en las decisiones de política fiscal; y segundo, los esfuerzos gubernamentales se han concentrado en la publicación de información, en la mayoría de los casos incompleta y con desfases considerables de tiempo. Además, se difunden a través de los portales de transparencia, lo cual no garantiza alcanzar el objetivo de tener una ciudadanía que participe y dé seguimiento a las acciones de política fiscal.
4. Los dos planes de acción de la AGA formulados hasta la fecha en Honduras contienen una serie de compromisos que parecen surgir de una agenda gubernamental, más que de una participación ciudadana. La razón es doble: ambos planes reflejan compromisos que los Gobiernos esperan poder alcanzar sin mayor dificultad. Por otra parte, la presencia de diversas organizaciones de la sociedad civil se limita a una participación más formal que real, con una tendencia a incluir a aquellas organizaciones afines al Ejecutivo.
5. El diseño de los dos planes de la AGA adolece de cronogramas que posean mayor precisión con respecto al cumplimiento de los compromisos e hitos. Es necesario que para la elaboración de planes futuros los cronogramas establezcan el tiempo de ejecución de las acciones para el cumplimiento de hitos; con ello el seguimiento que podrían realizar las organizaciones de la sociedad civil sería constante, permitiendo
34
ajustes de ser necesario, sobre todo si se percibe una desviación considerable con respecto a las metas establecidas.
6. Los avances en la ejecución del primer año del II PAGAH se han visto opacados por la aprobación de la denominada «ley de secretividad», que autoriza a dieciocho instituciones públicas a restringir el acceso a información en casos denominados de «seguridad nacional».25 Adicionalmente, la puesta en marcha de fideicomisos para el manejo de recursos públicos sustrae de los procedimientos normales de vigilancia un monto considerable de recursos que asciende al 2% del PIB para el gobierno central. A esto habría que agregar montos mucho mayores en las denominadas alianzas público privadas, cuyas negociaciones y contratos han estado lejos del escrutinio público.
7. En conclusión, el seguimiento realizado muestra un bajo cumplimiento de los dos pilares de la AGA, como es el caso del acceso a la información y de la participación ciudadana. En ambos, se encontró que en Honduras el acceso a información se mantiene restringido y que la participación es más formal que real. En resumen, para el primer año del II PAGAH, sigue vigente en Honduras la apreciación del MRI26 con respecto al primer plan: «La experiencia del PAGAH 2012-2013, vino a demostrar el formato tradicional y vertical que suelen hacer uso los gobiernos hondureños, cuando se trata de promover espacios de participación ciudadana, donde la agenda es definida y controlada por el actor gubernamental. Se esperaría que para un segundo plan de acción de gobierno abierto, el proceso sea más horizontal y democrático». Esto último, evidentemente, no está ocurriendo.
25 Tanto la excomisionada del Instituto de Acceso a la Información Pública, abogada Doris Imelda Madrid, como la actual directora de la Comisión Nacional Anticorrupción, Gabriela Castellanos, han señalado el efecto negativo de dicha ley sobre la transparencia y combate a la corrupción.26 Mecanismo de Revisión Independiente conformado por expertos en transparencia y otros asesores técnicos. Informe preliminar de avances del Plan de gobierno abierto 2013.
35
Referencias bibliográficas Castro Suárez, Roque (2000). Siete obstáculos para la participación ciudadana. El municipio de Yoro-Honduras. Buenos Aires CLACSO, Consejo Latinoamericana de Ciencias Sociales.
Dirección Presidencial de Transparencia, Modernización y Reforma del Estado (2014). Informe de avances en materia de gobierno abierto en Honduras en el marco de la iniciativa multilateral Alianza de Gobierno Abierto (AGA). Tegucigalpa: Gobierno de la República de Honduras.
Ernst & Young Honduras (2015). Informe de conciliación de la Iniciativa de Transparencia para las Industrias Extractivas en Honduras (EITI-HN) para los períodos 2012-2013. Tegucigalpa: Ernst & Young.
Gobierno de la República de Honduras (2014). Segundo plan de acción de gobierno abierto, II PAGAH 2014-2016. Tegucigalpa: Gobierno de la República de Honduras.
Gobierno de la República de Honduras (2015). Informe de autoevaluación de gobierno de medio término II PAGAH 2014-2016.
Iniciativa de Gobiernos Abiertos (2014). Mecanismo de revisión independiente Honduras: Informe de avance 2012-13. Tegucigalpa: Iniciativa de Gobiernos Abiertos.
Norc at the Universitiy of Chicago (2013). Informe del desempeño de la gestión de las finanzas públicas (PEFA). Chicago: Norc at the Universitiy of Chicago.
Organización Internacional de Presupuesto (2015). Encuesta de presupuesto abierto. Secretaría del Despacho Presidencial (2012). Plan para la mejora de la gestión, transparencia y escrutinio de las finanzas públicas 2012-2014. Tegucigalpa: Gobierno de la República de Honduras.
Secretaría de Finanzas (2015). Presupuesto ciudadano ejercicio fiscal 2015. Tegucigalpa: Gobierno de la República de Honduras.