Post on 30-Oct-2015
ISSN 2076-6300 (versin impresa)ISSN 2077-4168 (versin electrnica)
PresentacinSantiago Cueto y Ricardo Cuenca
Artculos
Descentralizacin y presupuesto de la educacin pblica en el Per: avances y desafos Lorena Alczar y Nstor Valdivia
Volver a pensar la educacin pblicaJuan Ansin
El efecto educacin en el desarrollo social: intelectual y polticamente subestimadoDavid P. Baker
Variables socioculturales y cognitivas en el desarrollo de la comprensin de lectura en Lima, PerSilvia Morales
De voces y silencios. Escrituras y reflexiones en torno a la indagacin de los aprendizajes de jvenes alumnos en distintos contextosAndrea Prez , Silvina Cimolai y Julia Lucas
Concepciones y prcticas evaluativas de los docentes del rea curricular de CTA en las II.EE. pblicas de educacin secundaria de Arequipa (Per)Osbaldo Turpo Gebera
Reseas
Aplicando las neurociencias a la educacinWalter L. Arias Gallegos
La investigacin transcultural del desarrollo infantilToms Caycho Rodrguez
Retos internacionales para la educacin inicial y la primaria Sara Garca
ISSN 2076-6300 (versin impresa)ISSN 2077-4168 (versin electrnica)
REVISTA PERUANA DE INVESTIGACIN EDUCATIVA
Nmero 3 2011
Revista Peruana de Investigacin EducativaNmero 3, 2011
Editores: Ricardo Cuenca IEP / Santiago Cueto GRADE
Consejo Editorial (2011-2013): Carolina de Belaunde (Instituto de Estudios Peruanos), Liliana Miranda (Ministerio de Educacin), Ivn Montes (Universidad La Salle), Paul Neira (Instituto Apoyo), Jos Rodrguez (Pontificia Universidad Catlica del Per), Nstor Valdivia (Grupo de Anlisis para el Desarrollo), Virginia Zavala (Pontificia Universidad Catlica del Per).
Consejo Consultivo Internacional (2011-2013): David Baker (Universidad Estatal de Pensilvania), Mara Antonia Gallart (CENEP, Argentina), Alejandra Mizala (Universidad de Chile), Javier Murillo (Universidad Autnoma de Madrid), Francisco Ramrez (Stanford University), Simon Schwartzman (Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade), Walter Secada (Universidad de Miami), Marie Verhoeven (Universidad Catlica de Lovaina) y Margarita Zorrilla (Universidad Autnoma de Aguascalientes).
Correccin de Estilo: Diana Zapata / Javier SalvadorAsistente de Edicin: Luciana Collada Pareja / Mayli ZapataSecretaria Ejecutiva de la SIEP: Luca Bacigalupo
Diseo de cartula: Lnea Grfica VixualDiagramacin: Ediciones Nova Print SACImpresin: Universidad La Salle.
La Revista Peruana de Investigacin Educativa se publica una vez al ao e incluye artculos ori-ginales de investigacin en todas las reas de educacin. En la pgina web se encuentra una descripcin de la orientacin de la Revista y las instrucciones para autores. El contenido de los artculos publicados en la Revista es responsabilidad exclusiva de sus autores.
Los artculos de la Revista Peruana de Investigacin Educativa pueden ser reproducidos para uso educativo o investigacin, siempre que se indique la fuente. La Revista est referenciada en el Directorio Latindex (www.latindex.org).
Sociedad de Investigacin Educativa PeruanaEmail: revista@siep.org.peWeb: www.siep.org.pe
ISSN 2076-6300 (versin impresa)ISSN 2077-4168 (versin electrnica)
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2010-00000Impreso en el Per Printed in Peru
Esta publicacin cont con el valioso apoyo de la Universidad La Salle de Arequipa.
ndice
PRESENTACIN
El Nmero TresSantiago Cueto y Ricardo Cuenca 5
ARTCULOS
Descentralizacin y presupuesto de la educacin
pblica en el Per: avances y desafos
Lorena Alczar y Nstor Valdivia 7
Volver a pensar la educacin pblica
Juan Ansin 52
El efecto educacin en el desarrollo social: intelectual
y polticamente subestimado
David P. Baker 74
Variables socioculturales y cognitivas en el desarrollo
de la comprensin de lectura en Lima, Per
Silvia Morales 96
De voces y silencios. Escrituras y reflexiones en torno a la indagacin
de los aprendizajes de jvenes alumnos en distintos contextos
Andrea Prez , Silvina Cimolai y Julia Lucas 130
Concepciones y prcticas evaluativas de los docentes
del rea curricular de CTA en las II.EE. pblicas de educacin
secundaria de Arequipa (Per)
Osbaldo Turpo Gebera 159
RESEAS
Aplicando las neurociencias a la educacinWalter L. Arias Gallegos 201
La investigacin transcultural del desarrollo infantil
Toms Caycho Rodrguez 207
Retos internacionales para la educacin inicial y la primaria Sara Garca 213
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PRESENTACIN
El Nmero Tres
Editar y publicar en el Per el tercer nmero de una revista acadmica que
cuenta con una exigente revisin de pares debera ser motivo de orgullo para
cualquiera, como lo es para nosotros en la Sociedad de Investigacin Educa-tiva Peruana (SIEP). Esto porque se trata de una revista sin ningn apoyo del
sector estatal, aunque s de muchas personas e instituciones que de manera
desinteresada contribuyen a fomentar la investigacin, pensando que es una
tarea importante en s misma, y por el potencial que la investigacin encie-rra para mejorar la calidad de vida de las personas. Entre estas quisiramos
agradecer en primer lugar al Hermano Miguel Mendoza y a nuestro asociado
Ivn Montes, quienes lograron el auspicio de la flamante Universidad La Salle
de Arequipa para la impresin del presente nmero de la Revista. Tambin
queremos agradecer a los revisores, principalmente asociados de la SIEP, que
con sus evaluaciones y comentarios han permitido establecer el mrito aca-dmico de cada investigacin recibida en la Revista. En todos los casos hemos
compartido estos comentarios con los autores, ya sea que su artculo haya
sido finalmente aceptado para publicacin o no. Esto como una forma de
contribuir a elevar el rigor acadmico en el campo que nos ocupa.
La publicacin de este nmero de la Revista llega en un momento de
cambio poltico, en que el Gobierno entrante ha ofrecido, entre otras cosas,
fomentar el desarrollo de ciencia y tecnologa. Al respecto, es notable que
en el Per cada vez que se habla de ciencia, se tiene la casi necesidad
de aadirle y tecnologa, para de alguna forma darle sentido. Esto tiene
que ver con la concepcin actual de ciencia, que se orienta a incrementar
la productividad. As, mucho del escaso apoyo desde el Estado para la
ciencia ha ido a investigaciones que se espera permitan mayor rentabilidad
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Cueto y Cuenca
econmica, incrementando de esta manera el Producto Bruto Interno. Este
es un fin razonable por cierto, pero que se ha hecho minimizando la atencin
a otras formas de hacer investigacin, como por ejemplo el enfoque de las
ciencias sociales y la educacin. Se podra defender una mayor inversin en
investigacin en estos campos desde un punto de vista econmico, pero, ms
all de ello, la ciencia se debera justificar en tanto avance del conocimiento,
que es una de las caractersticas inherentes del ser humano. Es de este
incremento en el conocimiento que se debera poder derivar mltiples
aplicaciones prcticas. Ojal que el mayor apoyo a la investigacin desde
el sector estatal, que todava no se concreta, se vuelva realidad pronto e
implique una visin de la ciencia en un sentido bastante ms amplio que el
actual.
El presente nmero de la Revista es por lo menos en un sentido ms
variado que los anteriores. Los dos primeros nmeros contenan reflexiones
tericas y estudios cualitativos. El presente nmero incluye estos dos tipos de
anlisis, pero tambin estudios cuantitativos. Como en los dos anteriores n-meros, tenemos contribuciones de acadmicos internacionales y peruanos,
de modo que ofrecemos a los lectores seis artculos originales y tres reseas.
Con todo ello, esperamos ir creciendo en relevancia para diferentes actores
interesados en la investigacin educativa.
Sin olvidar la satisfaccin que sentimos con la publicacin del nmero
tres de la Revista, somos conscientes de que, al igual que la ciencia misma, la
tarea de mejorar nuestra labor como editores no acabar nunca. Invitamos a
todos a leer y contribuir, pues la Revista seguir avanzando.
Santiago Cueto y Ricardo Cuenca
Coeditores de la Revista Peruana de Investigacin Educativa
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Lorena Alczar y Nstor Valdivia
Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE)
Descentralizacin y Presupuestode la Educacin Pblica en el Per:
Avances y Desafos
LorenaAlczaresLicenciadaenEconomadelaUniversidaddelPacficoconMaestrasen Economa Poltica e Internacional del Kiel Institute y en Economa de WashingtonUniversityyPh.D.enEconomaporWashingtonUniversity.EnlaactualidadesDirectoradeInvestigacioneseInvestigadoraPrincipaldelGrupodeAnlisisparaelDesarrollo.Harealizadodiversasinvestigacionesentemasdediseoyevaluacindeprogramassociales,educacin,saludydescentralizacinypolticafiscal.Entemaseducativos,hatrabajadoenelanlisisdelosdeterminantesdeladesercinescolar,elcasodeFeyAlegra,educacinrural,ausentismodocente,seguimientoyasignacindelpresupuestoygastoydescentralizacin. NstorValdiviaesLicenciadoenSociologaporlaPontificiaUniversidadCatlicadelPer(PUCP)ycandidatoadoctorporElColegiodeMxico.ActualmentesedesempeacomoInvestigadorAsociadodeGRADE.Hadesarrolladoestudiossobrelaproblemticadelmercadodetrabajoprofesionalylacapacitacinlaboral.TambinharealizadoconsultoraseinvestigacionessobreelprocesodedescentralizacindelsistemaeducativoyelroldelosgobiernoslocalesyregionalesenlagestineducativaenelPer.
R E V I S TA P E R U A N A D E I N V E S T I G A C I N E D U C AT I VA2 0 1 1 , N o . 3 , p p . 7 - 5 1
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ALCZAR, VALDIVIA
Descentralizacin y Presupuesto de laEducacin Pblica en el Per: Avances y Desafos
Resumen
Elartculopresentaundiagnsticodelagestinpresupuestaldelaeducacinpblicaenuncontextodedescentralizacinpolticaquehaimplicadolatransferenciadecom-petencias y funciones educativas a los gobiernos subnacionales. Sobre la basedelanlisisdelasnormas,informacinpresupuestalyestudiosdecasos,seidentificanprocesosclavequesubyacenalfinanciamientoylatransferenciaderecursoshacialosgobiernosregionalesylasmunicipalidades,ascomoalgunasdelasprincipalescarac-tersticasyresultadosdelaasignacinyejecucinpresupuestalenesosniveles.Estopermiteidentificaralgunosimportanteslogrosyproblemasdelagestinpresupuestaldescentralizadadelsectoreducativo. Palabras clave:educacinpblica,descentralizacindelaeducacin,presupuestoparalaeducacin
Decentralization and Public Education Budget in Peru: Progress and Challenges
Abstract
The article presents a diagnosis of the funding and budget management of thepubliceducationinPeruinacontextofapoliticaldecentralizationprocessthathasimplied the transfer of education competencies and functions to the sub nationalgovernments.Basedontheanalysisofthelegalframework,budgetinformationandevidenceobtainedthroughcasestudies,weidentifykeypracticesofthefinancingandtransfersofresourcestotheregionalandmunicipalgovernments,aswellasthesomeofthemaincharacteristicsandresultsofbudgetallocationandexecutionprocessesatthosegovernmentlevels.Thisallowsustoidentifysomeimportantachievementsandproblemsofthedecentralizedbudgetingmanagementoftheeducationalsector. Keywords:publiceducation,educationaldecentralization,educationbudget
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DESCENTRALIZACIN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIN PBLICA
Introduccin
Elprocesodedescentralizacinde laeducacin implica ineludiblementela transferenciade los recursosnecesariosparael cumplimientode lasobligacionesasignadasalasinstanciasdescentralizadas.Enlaactualidad,losgobiernosregionalesylocalesejecutanunapartedelgastodelafuncinedu-cacindelnivelcentralycuentan,adems,conrecursospropiosydeotrasfuentesquesondestinadosalsectoreducativo.Noobstante,estastransferen-ciascarecendeundiseoparalasatisfaccindelosobjetivosdelsectorydecriteriosdeasignacinparaasegurarsuequidad.Adems,espocoloquesesabesobrecmolosgobiernossubnacionalesvienenasignandoyejecutandorecursosdestinadosalsectoreducativoyquproblemasenfrentan. Elobjetivodeesteartculoespresentarundiagnsticodelosavancesydesafosdeladescentralizacindelaeducacindesdelaperspectivadelpresu-puesto,loquepermitaidentificarrecomendacionesdepolticaquecontribuyanafortalecerelprocesoenelcortoplazoyaunagestinequitativayeficientedelaeducacinenellargoplazo. Elartculocomprendetrespartes.Laprimeraincluyeunbrevediagnsticoinstitucionalynormativodeladescentralizacineducativa,identificandolosrolesdecadaniveldegobiernoysealandolosprincipalesproblemas,ascomolosavancesdelproceso.Lasegundaparteanalizalaevolucinydistribucindelosrecursospblicosdestinadosalsectoreducacinportipodefuenteycategoradegastoparalostresnivelesdegobierno:central,regionalylocal.Ambaspartessebasanprincipalmenteenelanlisisdelascifraspresupues-talesdelSistemaIntegradodeInformacinFinanciera(SIAF), larevisindelasnormaslegalesydocumentosoficiales,ascomoinformacinderivadadeconversacionesconrepresentantesdelsector. Latercerapartepresentalosresultadosdeunestudiodecasosafindeidentificarlogrosyproblemasdelastransferenciasdefuncionesyrecursosdelsectoreducativoenelmbitoregionalylocal,atravsderevisindefuentesdocumentaleseinformacindeentrevistasconautoridadesyfuncionariosdelasinstanciasdegobierno.Paraelloseseleccionaronregionesymunicipiosdedistintaszonasgeogrficasdelpas.SeconsideraronlosGobiernosRegionalesdePiura,LoretoyCusco,yencadaunadeesasregionesseseleccionarondosmunicipalidades, llegandoaincluirseisgobiernoslocalesentotaltresdeellosincorporadosenelPlanPilotodeMunicipalizacindelaGestinEducativa(PPM).
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ALCZAR, VALDIVIA
El Proceso de Descentralizacin en el Sector Educacin: Avances y Problemas
Contexto del Proceso de Descentralizacin Educativa en Amrica Latina y el Per
LadescentralizacinpolticadelEstadoesunprocesoexperimentadoenlasltimasdcadasporvariospasesdelareginlatinoamericana.Lasreformasestablecidasbajoritmosymodalidadesdiferenteshanestadoguiadaspordiversasmotivaciones,entrelascualesestlabsquedadeunamayoreficienciadel gastopblico ydeunmayor controlde losusuariossobrelagestindelservicio.Sinembargo,luegodevariosaosdeiniciadaladescentralizacinenelcampoeducativo,losbalancessobreloavanzadonoarrojanevidenciasclarasycontundentes.Tantoentrminosdeequidadcomodeeficienciasocial,losresultadosalcanzadossonambiguosyparecenestarreflejandorealeslimitaciones(DiGropello,1999).Ladescentralizacineducativanoescaparadelosproblemasquehancaracterizadoaladescen-tralizacinpoltica,engeneralmarcadaporlaineficienciadelasinstanciaslocalesyelincrementodelasdesigualdadesentrelasregiones(Burki,PerryyDillinger,1999). Untrabajopublicadoen2004enelqueserealizaunbalancedelasexperienciasdedescentralizacineducativaenAmricaLatinasealaque,entrelaslimitacionesquehanimpedidoaprovecharmejorlosbeneficiosdeeseproceso,estelpocoapoyoproporcionadoporlosministeriosdeEdu-cacinaladifusin,estimulacinyrplicadelasexperienciasinnovadorasquedehechosehandesarrolladoenelmarcodeladescentralizacinde la educacinen la regin (Winkler, 2004).Dichodiagnstico concluyeque,apesarde laparticipacinpromovidaen losnuevosmarcos institu-cionalesdescentralizados,losmecanismosderendicindecuentassiguensiendodbiles.Engeneral,eltraspasodelaresponsabilidaddelaprovisinanivelessubnacionalesdegobiernohaimplicadounaseriedeproblemaseneldiseodelnuevomarcoinstitucionalygrandesdesafosrelacionadosconlascapacidadesdegestin. Enelcasoperuano,losdiagnsticosrealizadoshanenfatizadolaexistenciadeproblemaseneldiseoinstitucionaldelareformadescentralizadora.Dehecho,existenduplicidades,vacos,contradiccionesentrelasfuncionesqueejerceelMinisteriodeEducacinylasqueejercenlosgobiernosregionales
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DESCENTRALIZACIN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIN PBLICA
ylocalesascomolasrespectivasinstanciasdegestineducativa1.OtrodelosproblemasdetectadosporlosestudiosrealizadoshastaelmomentoeselrelacionadoconladebilidadinstitucionaldelEstadoperuanoyelescasodesarrollodecapacidadesenelmbitodelosgobiernossubnacionalesylasinstanciasdegestineducativadescentralizada(Vegas,DunkelbergyCspe-des,2010;BoffyMuoz,2001;Daz,ValdiviayLajo,2007;Andrade,CarrilloyNakano,2005).Losgobiernosregionalesylasmunicipalidadesascomolas Direcciones Regionales de Educacin (DRE) y las Unidades deGestinEducativaLocal(UGEL)enfrentanunaseriedelimitacionesparaunages-tineficientedebidoalastrabasburocrticasdesuaparatoadministrativo,laescasezdepersonalcalificadoenciertasreasespecializadasylafaltadeuso de evidencia emprica para la definicin de sus polticas y programaseducativos.
Marco Normativo de la Descentralizacin Educativa en el Per2
Elactualprocesodedescentralizacindelpasseinicien2002conlareformaconstitucionaly laaprobacinde laLeydeBasesde laDescentra-lizacin (LBD). Esta ley, comoeje centralde ladescentralizacin,estableceelprocesodetransferenciaderesponsabilidadesdelgobiernocentrala losgobiernosregionalesylocales.Ennoviembrede2002yjuniode2003,laLBDfuecomplementadapordosimportantesleyes:laLeyOrgnicadeGobiernosRegionales(LOGR)ylaLeyOrgnicadeMunicipalidades(LOM),lascualesregu-lanlaorganizacinyfuncionesdesusrespectivosnivelesdegobierno. DeacuerdoaloestipuladoporlaLBD,laentregadelosproyectosyfun-cionesdelgobiernocentralalosgobiernosregionalesserealizamediantelosplanesdetransferenciaanuales.Laeducacin,unadelasresponsabilidadesatransferir,hapresentadopocosavancesenesteprocesodebido,principal-mente,aproblemascomolanodelimitacindefuncionesylasuperposicin
1 ComosealaWinkler(2004)apartirdelanlisisdelfenmenoaescalalatinoamericana,lascausasdeestosproblemasenlaasignacinderesponsabilidadestienenqueverconlaasig-nacinantagnicadefuncionesalosdiferentesnivelesdegobierno,ylaambigedadgeneradaporelconceptoderesponsabilidadcompartida,porloquelsugierelanecesidaddefortalecerelprincipiodesubsidiaridadi.e.,trasladarlafuncinalniveldegobiernomsbajoposiblecapazdeejercerdichafuncin(p.143).
2 Unanlisismsdetalladodelmarcolegaldeladescentralizacinydelprocesodetransferenciasdelsectorseencuentradisponibleenelinformecompletodelestudioquepuedesersolicitadoalosautores.
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ALCZAR, VALDIVIA
delasmismasentrelosdiferentesnivelesdegobiernoolacarenciadecriteriosparaasegurarlaequidadentreregiones. La descentralizacin del sector de educacin se encuentra delimitadatambinporelmarconormativodelsector,principalmenteporlaLeyGene-raldeEducacin (LGE), aprobadaen juliode2003. Si bien lanorma surgeparaadecuarelmarconormativoinstitucionaldelsectoralnuevomodelodeEstadodescentralizado,presentaalgunasinconsistenciasconlasnormasquerigenelprocesodescentralizador(LOGRyLOM)ydejaalgunosvacos.As,porejemplo,mientraslaLGEexpresaquelainstitucineducativa(I.E.)eselejedelaeducacinenelpas,elmarconormativodeladescentralizacinLOGRyLOMotorgaalosgobiernosregionalesunrolpredominanteyconsideraalosmunicipioscomolasinstitucionesejedelsistemaeducativo,otorgndolesfuncionesquecorrespondenalasUGEL.Enlaprctica,sehadadoprincipal-menteunaregionalizacindelaeducacin,aunqueestaesanmuyincipiente(Iguiz,2007),mientrasquelaLOMnohasidotomadamayormenteencuenta,por lomenoshastaantesdelPlanPilotodeMunicipalizacinde laEduca-cin.Adems,lafaltadeclaridadenlaasignacindefuncionescompartidasentrelosnivelesdegobiernopuedegenerarduplicidadesenlaaplicacindelasmismas.Unamuestradeelloeslorelacionadoconlaimplementacindeinfraestructuraeducativa.ElMinisteriodeEducacin(MED)destinarecursospara la infraestructuraeducativa;noobstante laLOGRestipulaqueunadelasfuncionesdelgobiernoregionalesdiseareimplementarlaspolticasdeinfraestructurayequipamiento,encoordinacinconlosGobiernosLocales,sinsiquieramencionarlacoordinacinconelnivelcentral. ExistentambinproblemasdearticulacinentrelaLGEylaLOM.LaLGEotorgaalasUGELunrolimportante,definindolascomoinstanciasdeejecu-cindescentralizadadelGobiernoRegional,conautonomaenelmbitodesucompetencia,locualcolisionaconlaLOM,queasignamuchasdelasfuncionesotorgadasalasUGELalosgobiernoslocales.Dehecho,laLOMmenciona20funcionesycompetenciasdelosgobiernoslocalesomunicipalesenmateriadeeducacin,deportes,culturayrecreacinquecoincidenconfuncionesdelasUGELsealadasenlaLGE.Porlotanto,mientraslaLGEotorgaunpapelalosmunicipios,deapoyoalagestineducativa,laLOMsealafuncionesmspropiasdeungestordeeducacin.As,lamunicipalizacindelagestinedu-cativasesustentaenlaLOMyplanteaquelasmunicipalidadeslogrenrealizarlasfuncionesquehoyejecutanlasUGEL. Los problemasmencionados lneas arribamuestran la ausencia de unmodelodedescentralizacineducativa.Aunqueelloes,enparte,responsabilidad
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DESCENTRALIZACIN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIN PBLICA
delsector,quenopresentaunmarconormativocompletoeintegradoalmodelodescentralizacindelEstado,existeresponsabilidadtambinporpartedelosencargadosdeliderarelprocesodedescentralizacin.As,elMEDsostiene(2006,p. 48): Ladescentralizacineducacional solamente se lapuede considerarpertinenteensudiseo,enlamedidaenquestasearticuleapropiadamenteconeldiseogeneral.Peroeldiseogeneraldeladescentralizacinnacionalesconfuso,indefinidoeincompleto,enelmejordeloscasos[]. Alrespecto,laaprobacinen2007delaLeydeOrganizacindelPoderEjecutivo(LOPE)haimpuestoelmandatoalMEDdeformularsuLeydeOrga-nizacin y Funciones (LOF), lo cual ofrece una importante oportunidad deordenarelmarcoinstitucionaldelsector,precisandoconmayorclaridadlosroles y funcionesde los diferentes niveles de gobierno y de las diferentesinstanciasdegestineducativa,y resolverasvariasde lascontradiccionesmencionadas.Sinembargo,elprocesodeaprobacindelaLOFdelMEDannohaculminado,apesardetenerlaventajadebeneficiarsedevariosesfuerzosdesdelasociedadcivilydelacooperacininternacional,quehanelaboradodocumentosdepropuestasytalleresdediscusindepropuestasdematricesdedistribucindefuncionesconlaparticipacindeautoridadesregionalesylocalesydiversosotrosactores.
El Proceso de las Transferencias de Funciones en el Sector Educativo
Antesde2006existiunlimitadoavanceenlastransferenciasfuncionales.Enelcasodelsectoreducacin,latransferenciadefuncionesestabaprogramadadeacuerdoconlaLBDparalacuartaetapa,alaqueannosellegaba.Sinembargo,enelao2006elgobierno,comopartedelshockdedescentraliza-cin,generunsistemadeacreditacinsimplificadoyprogramlatransfe-renciaalosgobiernosregionalesdelas21funcionesdeeducacinestablecidasenlaLOGR.Unadelaslimitacionesquetuvoestainiciativafuequeconvirtialaacreditacinenunalistadechequeo,orientadaaconstatarlaexistenciade infraestructurafsicaomobiliaria,agudizandoelproblemadenfasisenaspectosformalesyausenciademecanismosparaverificarcapacidadesreales. Una evaluacin del proceso de transferencia permite observar que elavancecuantitativologradoalao2010yaerasignificativo;pero,principal-mente,obedecaalaflexibilizacindelosprocedimientosylosplazosprevistosenlasnormasdelSistemadeAcreditacin.Enesesentido,setratabasobretododeunatransferenciaadministrativaydecarcterlegalquenohaestado
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ALCZAR, VALDIVIA
acompaadadelosrecursoshumanosyfinancierosnecesariosparaelcumpli-mientodesusnuevasfunciones,nideldebidofortalecimientodecapacidadesparalagestindescentralizada3. Elprocesodetransferenciadefuncioneseducativassevioaceleradoapartirdelao2007cuando,atravsdelPlandeTransferenciadeeseao,laSecretaradeDescentralizacinde la Presidenciadel ConsejodeMinistros(PCM)determineltraspasoalosGobiernosRegionalesdetodaslasfuncionessealadasenelartculo47delaLOGR4.Posteriormente,elMED,medianteelPlandeTransferenciaSectorialpublicadoelao2008,establecilanecesidaddeculminareseproceso,incluyendolacorrespondientetransferenciaadmi-nistrativaalaMunicipalidadMetropolitanadeLima,ylacontinuacindelPlanPilotodeMunicipalizacindelaGestinEducativainiciadoelaoanterior. Eseplansectorialdelao2008resultaclaveporqueademsdeiden-tificarloscomponentesyelementosparaeldiseodeunsistemadesegui-miento,monitoreoyevaluacindelatransferenciadefuncionesdetallaloque sera la estructura descentralizadadel sector educacinde acuerdoconlanormatividadexistentehastaesemomento,definiendolosroles,lascompetenciasylasfuncionesdecadaniveldegobierno.Sibienalao2009lasacreditacionesestabancasicompletas,elPlanAnualdeTransferenciasSec-torialesde2008sealabaqueenelsectoreducacin,ajuniodeeseao,nosehabatransferidoningunadelas21funcionessectorialessealadasenlaLOGR5yconsideradasenelplande2007.Alparecer,haexistidoconfusinrespectoaculesfuncioneshansidoyatransferidasyculesvienenejerciendoyalosGobiernosRegionalesporque,porejemplo,yadesde2005elMEDsos-tenaquemuchasdelasfuncionesasertransferidasestnyaacargodelasDRE,lascualeseranpartedelosGobiernosRegionales.Finalmente,enjuliode2008,elMEDcomunicque22GobiernosRegionaleshabanconcluidoel
3 Estadebilidaddelprocesodedescentralizacineducativaannohasidosubsanada.Ello,peseainiciativasrecientesdelMinisteriodeEconomayFinanzas(MEF)que,desde2011,haimple-mentadodiversosprogramasdecapacitacinyasistenciatcnicaamunicipalidadesenlossis-temasadministrativossobreloscualestienerectora(SNIP,PresupuestoporResultados,Plande IncentivosyPlandeModernizacinMunicipal) (PRODES,2011); y tambinapesarde laaprobacinenelao2010delPlanNacionaldeDesarrollodeCapacidadesqueprevunapuntalamientodirigidoalosfuncionariosdelosnivelesregionalylocal.Elproblemaesquelaimplementacindeesteltimosuponelaaprobacindepartedecadaministeriodesusrespec-tivosPlanesSectorialesdeDesarrollodeCapacidadesenformaconcertadaconlosgobiernosregionalesylocalespuntoenelque,ainiciosde2011,annosehabaavanzadoenelsectoreducacin.
4 AnexodelD.S.N.036-2007-PCM.5 Enelanexosepresentanlas21funcioneseducativasasertransferidas.
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DESCENTRALIZACIN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIN PBLICA
procesodetransferenciadelasfuncionesdeeducacin(R.M.N0300-2008)ypocodespusseinformqueelprocesohabaconcluidotambinenlastresregionesfaltantes. Adicionalmente,durantelosltimosaos,haexistidopocaclaridadsobrelosrecursosnecesariosparagestionarestasfunciones.ElPlandeTransferencia2008delSectorEducacinseala:ElMED,medianteelOficioN477-2007-ME-VMGI, comunic a la Secretara deDescentralizacinde la PresidenciadelConsejodeMinistros,quelatransferenciadefuncionesaGobiernosRegionalesnoimplicartransferenciaderecursos,porquestayafuerealizada(MED,2008,pp.13-14).Estaafirmacinsobrelastransferenciasderecursosesdis-cutible,porqueimplicaqueelMEDentregrecursosantesdelatransferen-ciadefunciones.Adems,unodelosproblemasmsimportantesquevieneenfrentandoelprocesoresideenlasdificultadesparaestimaryconsensuarlosrequerimientosderecursosasociadosalasfuncionesatransferiradelMEDalasregiones. As,almenoshastaelao2010nohabaacuerdo,inclusoalinteriordelpropioMED, respectode si las funciones educativas y los recursos corres-pondienteshabansidoonotransferidos.Locualesunejemplodelosseriosproblemasquehaenfrentadoelproceso.Elnivelcentralyelregionalnocoin-cidenenlacantidadderecursosnecesariosparaelmanejodelasfuncionesatransferir.Porunlado,elMEDsealaquelosrecursosfinancierosdelsectoreducacinyahansidotransferidos.Porotrolado,paralosgobiernosregionalesestastransferenciascubrenprincipalmentelosgastosdeplanillas,peronolosrecursosnecesariosparalagestindelasfuncionestransferidas. Losprincipalesavanceslogradosduranteelao2010fuerontres.Enprimertrmino,laconformacindeComisionesIntergubernamentalescomoespaciosdearticulacindelostresnivelesdegobiernoparadesarrollarloselementosdelagestindescentralizadadelasfuncionestransferidastantoagobiernosregionalescomoagobiernoslocales.Ensegundolugar,laimplementacindelPresupuestoporResultados,orientadoaalcanzarmayoreficienciaenlagestinpresupuestal.Y,entercertrmino,eldiseoylaejecucindescentralizadadelProgramaEstratgicodeLogrosdeAprendizajealfinalizarelIIciclodeEBR(PELA),quehaimplicadoimportantesesfuerzosdeacompaamientopedag-gicodesdelasregionesyquecontconunapartidadentrodelpresupuestodelao2010transferidadirectamentealpliegodelosgobiernosregionales. Sinembargo,losproblemaspresupuestalesexistentesenelprocesodedescentralizacin educativa semantuvieron. La transferencia de funcioneseducativasalosGobiernosRegionalesnoestuvoacompaadadeladebida
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ALCZAR, VALDIVIA
provisin de recursos. Adems, subsisti una tendencia a mantener unpresupuestocentralizadotantoporlaimportantecapacidaddiscrecionaldelMinisteriodeEconomayFinanzas(MEF)sobreladefinicindelmismo,comoporunasuerterecentralizacindefuncionesypresupuestoenmanosdelentecentraldelMEDatravsdealgunosprogramasnacionalesasucargo.
El Plan Piloto de Municipalizacin (PPM) de la Educacin
ElgobiernodelpresidenteGarcainicien2007unprocesodemunicipaliza-cindelaeducacinprimariaeinicial,comopartedelasmedidasdenominadasshockdedescentralizacin.Esteprocesodefinialamunicipalidaddistritalcomo la instancia responsable de la educacin, y plante comoobjetivoelmejorarlagestinylacalidadeducativaenuncontextodedescentralizacin.Paraesto,sepropusolaparticipacindelacomunidadeducativaylosgobiernoslocalesenlaadministracindelasII.EE.Enestemodeloeducativoeselgobiernolocalrepresentadoporsualcaldequiendecidelosaspectosinstitucionales,administrativos,pedaggicosydemejorapresupuestalde las II.EE.Elplanconsideraalgobiernolocalcomolaunidadbsicadeplanificacin,responsabledeconformarelConsejoEducativoMunicipal (CEM).ElCEM, integradoporrepresentantesdelosCONEIypresididoporelalcaldedistrital,tienelafuncindedirigirydecidirsobrelagestindelasII.EE.enelmbitolocal. Lapropuestainicialdelamunicipalizacineducativaconstabadetreseta-pas.Laprimeraseprogramparalosaos2007y2008comounplanpilotoen56distritos(1883II.EE.y186.164alumnos)6.Lasegundaetapadebaexpandirelplanpilotoa110distritosenlosaos2009y20107;ylaltimaetapadelamunicipalizacineducativaconsistaenlageneralizacinatodoelpasentrelosaos2011y2015. Elplanhasidoduramentecuestionadoenvariosfrentes.Unodelosprin-cipalescuestionamientosserefierealapocaclaridaddelosrolesyprocedi-mientosqueformanpartedelnuevomodelodegestin.ElplancontemplaeltraspasogradualdelamayorpartedefuncionesejercidasporlasUGELalosgobiernosmunicipales.Sinembargo,hastalafechaestonosehacumplido,
6 Finalmente,solo48distritosdelosseleccionadosparticiparondelpiloto,seisdistritosnoparti-ciparonporquenolograronactivarsusCEMy2desistierondeparticipar.
7 LaResolucinMinisterialN0379-2008sealabalasolicitudyaceptacindeincorporacinde88nuevosdistritosalpiloto.
I 17
DESCENTRALIZACIN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIN PBLICA
porloqueexisteunaduplicidaddefuncionesentrelaUGELylosgobiernoslocales.Adems,noquedanclaraslasatribucionesyfuncionesdelosCEMysecuestionalacapacidaddegestindelasmunicipalidadesdistritalespararesponderalasatribucionesqueselesasignan,msauncuandolapremuradelprocesohallevadoaquenoseincluyaunprocesodecapacitacinprevio.ValdiviayDaz(2008,p.284)sealanquelosencargadosdeadministrarlasnuevasfuncionesenelmunicipiosesientenpococalificadosyasistidosporlaUGELparaactuarensituacionesquenolessonfamiliares[]. ElavancedelatransferenciadefuncionesdentrodelPPMnofuemuyrpido.Setieneque,haciamediadosdelao2011,delas144municipalidadesdistritalesquehabanestadocomprendidasenladefinicindelPPMparalatransferenciadeprogramasyproyectosdelsector,soloen35deellassehabalogradounatransferenciaefectivadelosmismos(PRODES,2011). Eltemadelosrecursosfinancierosesotrodelosproblemasclavequeelplandemunicipalizacinhaenfrentado.Elpilotoseinicisinunplanparaase-gurarlatransferenciaderecursoscorrespondientesalasfuncionestransferidasalosmunicipios.ElplandemunicipalizacinhacontempladoeltrasladoderecursosunavezinstaladoslosCEMmedianteelFondodeCompensacinparalaMunicipalizacindelaGestinEducativa(FONCOMUGE).Lafinalidaddeestefondoadicionalalastransferenciaspresupuestariasqueacompaanalasfuncionessectorialesserasuperarlasinequidadesdelsistemaatravsdelfinanciamientodeinmobiliarioyequipoeducativo,mantenimientodelocalesescolaresyprogramasdecapacitacinyasistenciatcnicapero,alafecha,estefondonohadestinadorecursosalosdistritosdelpiloto.As,luegodealgunospocosaos,elMinisterioinsistaenelexitosofuncionamientodelPlanPilotodeMunicipalizacinsinrecursosysostena ladecisindemantenerloasconelpropsitodecomprobarquesesposiblehacerlasmodificacionessinincrementarlosgastosyevitarqueenelfuturoseinterrumpaelprocesoporfaltadefondos(MED,2007).Mientrasque,porotrolado,sostenantambinquelasII.EE.podransolicitarrecursosalFONCOMUGEparatodossusgastosexceptoloreferidoalasplanillas(valedecir,gastosdeproyectosdeinversineducativa,mobiliarioyequipamiento,mantenimientode localesescolares,materialeseducativos,programasdecapacitacin,asistenciatcnica,etc.).Elproblemaesquenollegaimplementarseestefondo. LanuevaadministracindelgobiernodeOllantaHumalahaanunciadolacancelacindelaexperienciadelPPM.Aunquenosehanbrindadodetallessobrelosmotivos,diversasfuentesindicanquelaprioridaddeladescentra-lizacinretomarcomoejecentraldelprocesoalnivel regional.A lo largo
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ALCZAR, VALDIVIA
de la implementacinde la experiencia del PPM se hicieron evidentes losdiferentesenfoquesynfasisalinteriordelmismoEstadoprincipalmenteentrelaOficinadeCoordinacinRegional-OCRdelMED,laSecretaradeDes-centralizacindelaPCMyelMinisteriodeEconomayFinanzas.Esporelloque,enuncontextodeabiertoscuestionamientosalaformacomosehaballevadoacaboelPPMrealizadosporagentesinvolucradosenelproceso,laLeydePresupuestodelSectorPblicoparaelaofiscal2011condicionlacontinuidaddeeseprogramapilotoalosresultadosdeunaevaluacindesuimplementacinenlas35municipalidadesdondesehabacompletadolatransferenciadefuncioneseducativas(PRODES,2011).
Evolucin y Distribucin del Gasto Pblico en Educacin
Los recursoseconmicosdestinadosa la funcineducacinhanexpe-rimentado un significativo incremento como consecuencia de los buenosresultadoseconmicosdelpasdelosltimosaos.ElProductoBrutoInterno(PBI)tuvouncrecimientosostenidoaunatasamediasuperioral5,5%,loquepermitialEstadoaumentarlarecaudacinfiscaly,conello,incrementarelPresupuestoGeneralde laRepblica.Asuvez, losgobiernosregionalessevieronadems favorecidosporcambiosenel sistemade redistribucindelosrecursosdecanon,sobrecanonyregalasminerasyunaumentodelosmismos,loqueresultenunaumentodelaproporcindesusrecursosfrentealodisponibleporelgobiernocentral. Losrecursosdestinadosalsectoreducacintambinsehanincrementadoengeneralycomoporcentajedelgastopblicototal.En2003,elPerdestincercadel15%delgastopblicototalalafuncineducacinyculturay,entre2004y2007,elpromediodestinadoaestafuncinhasidomayoral18%.Sinembargo,esteaumentonohapermitidocumplirconelAcuerdoNacional,donde se sealabaque los recursos destinados a este sector aumentaranprogresivamentehastaalcanzarel6%delPBI. LaTabla1muestraaescalanacionallaestructuradegastosporprograma.Comosepuedeobservar,alrededordel70%delgastopblicoeducativosedestinaalosprogramasdeeducacinbsica(inicial,primariaysecundaria),seguidodeeducacinsuperior.Deotrolado,elprogramadecapacitacinyperfeccionamientoalosdocentesyeldeinfraestructurarecibenescasosrecur-sos.Pesealomencionado,losrecursosdestinadosainfraestructuraeducativacrecieronsostenidamentedurantelosltimosaos,aumentandodeunpoco
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DESCENTRALIZACIN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIN PBLICA
msdeS/.87millonesen2003aS/.1.950millonesen2008.Cabemencionarquelosaumentospresupuestalesdelosltimosaoshanestadodirigidosaprogramasquesonmanejadosdesdelasedecentral(ProgramadeCapacita-cinDocente,ProgramaNacionaldeAlfabetizacinyProgramaNacionaldeInfraestructuraEducativa).
Tabla1Gasto Pblico en la Funcin Educacin y Cultura: Reporte de Ejecucin por Programas (2003-2010)
ProgramasEducativosGastoporao(millonesdesoles)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009* 2010*
Educacinbsica 4.619 5.284 5.597 6.213 6.875 7.436 10.219 10.733
69,9% 69,9% 66,1% 65,9% 58,5% 51,1% 70,1% 71,7%
Educacinsuperior 1.166 1.299,5 1.642 1.785,5 2.183 2.450 2.964 2.812
17,7% 17,2% 19,4% 18,9% 18,6% 16,8% 20,3% 18,8%
Administracin 429,3 450 555 656,6 720,4 829,9 908 981
6,5% 6,0% 6,6% 7,0% 6,1% 5,7% 6,2% 6,6%
Capacitacinyperfeccionamiento
35,4 69,2 82,4 62,4 72,2 92,3 161 148
0,5% 0,9% 1,0% 0,7% 0,6% 0,6% 1,1% 1,0%
Infraestructuraeducativa
87,3 110,9 180,4 262,9 866,9 1950,8 - -
1,3% 1,5% 2,1% 2,8% 7,4% 13,4% - -
Otrosprogramas** 267.7 341.8 412.2 1.026,4 1795,2 318 285
4,1% 4,5% 4,9% 4,7% 8,7% 12,3% 2,2% 1,9%
TotalFuncinEducacinyCultura
6.605 7.556 8.468 9.427 11.744 14.554,7 14.570 14.960
Nota.Fuente:SIAF(MEF,s.f.),elaboracinpropia.*Estosdosaosnosondirectamentecomparablesdebidoaqueelgastoeninfraestructurasehalladentrodelacuentadeeducacinbsicaysuperior.**Incluyeplaneamiento,cienciaytecnologa,defensa,educacinespecial,educacinfsicaydepor-te,alfabetizacin,entreotros.
LaFigura1desagregalosgastosporprogramasenlosmbitosdegobiernocentralygobiernos regionalesparaobservardosaspectos importantes.Enprimerlugar,elgastoeneducacinbsicasemantienecomoelmsimportanteenambosnivelesdegobierno,peroesnotoriasumayor importanciaenel
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DESCENTRALIZACIN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIN PBLICA
mbitoregional.Ensegundo lugar,elgastoen infraestructuraeducativaesmuchomsimportanteenlosgobiernosregionalesqueenelgobiernocentral,aunqueestocambiaenlosltimosaos. Estepanoramasemodificasiseexaminalainformacinenelmbitodelosgobiernoslocales.EnlaTabla2,para2007y2008,sesealaquelosgobiernoslocalesdedicaronel49,5%y56,1%delPresupuestoInstitucionalModificado (PIM), respectivamente,a la infraestructuraeducativa, loqueconvierteaesteprogramaenelprincipalreceptordeloscrecientesrecursoseducativosaescala local,seguidodecercaporelprogramadeeducacinfsicaydeportesdedicadoprincipalmentealaconstruccinyequipamientodeinfraestructuradeportiva.Dadoquelamunicipalizacineducativanotransfirirecursos,elprogramadeeducacinbsicanomostrlaimportanciapresupuestalqueserequeriraparaconsolidarunrealprocesodemunicipa-lizacindelagestineducativa.
Tabla2Gasto de los Gobiernos Locales en Educacin segn Programas Educativos (2007-2008)
ProgramasEducativosPIMlocal
2007 2008
Infraestructuraeducativa 49,5% 56,1%Educacinfsicaydeportes 39,7% 35,3%Otrosprogramas* 10,9% 8,5%EducacinyCultura(nuevossoles) 847810520 1938621621
Nota.Fuente:SIAF(MEF,s.f.),elaboracinpropia.*Incluyeadministracin,planeamiento,culturaypromocincomunitaria,prevencinyatencindedesastresyeducacinbsica.
Elsegundoniveldeanlisisexaminalaprocedenciadelosrecursosdes-tinadosalaeducacin.EnlaFigura2seobservaquelaprincipalfuentedefinanciamientodelgastoeducativoenlosmbitoscentralyregionalsonlosrecursosordinarios.Enelnivelcentral,lesiguenenimportancialosrecursosdirectamenterecaudadosconel20%,rubroquesereduceamenosdel1%enelnivelregional.Asimismo,elcrecimientoeconmicohapermitidoquelas industriasextractivasgenerenmsrecursosporconceptosdecanonysobrecanon,locualhafavorecidoprincipalmentealosgobiernosregionales.As,en2004,elcanonysobrecanonrepresentabanel2,2%delfinanciamientoregionaldelaeducacin,porcentajequeseincrementa11%en2007y13%en2010.
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DESCENTRALIZACIN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIN PBLICA
Encuantoalasfuentesdefinanciamientodelgastoeducativoenelmbitolocal,predominanlosrecursosporcanon,sobrecanonysimilarescomofuentedel gasto educativo. Para 2007, estos ingresos cubrieron el 66,4%de estegastoy,para2008,estosingresoshancubiertoel68,8%delgastoeducativo.En segundo lugar, como fuentedefinanciamientodel gastoeneducacin,seencuentranlosFondosdeCompensacinMunicipalconel19%en2007y15%en2008.Otras fuentesdefinanciamientomenoresson los recursosdirectamenterecaudadosylasdonacionesytransferencias. Eneltercerniveldeanlisissedesagreganlosgastoseducativosporcate-gorasdegastoyseobservaquesudistribucinnohaexperimentadocambiossignificativosduranteelperiododeanlisis.Elprincipalgastohasidoeldeplanillasparaelpagodelosdocentesydelpersonaladministrativodeeduca-cin,queharepresentado75%enpromedio;seguidoporelgastoenbienesyservicios,conmenosdel15%;yelgastoeninversiones,conalrededordel6%. Alcompararelgobiernocentralylosgobiernosregionalesseapreciaquedentrode laestructuradegasto son losgobiernos regionales losquemsrecursosdestinanalpagoderemuneraciones.Sibienduranteelltimolustrolaimportanciadelasplanillassehareducidolevementeaescalaregional,para2010anexplicamsdel80%desuestructura.LaanaltaparticipacinengastossalarialesdelnivelcentralsedebealpagodelasremuneracionesdelosdocentesdeLimaMetropolitana.LaFigura3muestratambinquelosrecursosdestinadosporelgobiernocentralalrubrodebienesyservicios,enpromedio,essuperioral26%,mientrasquelosgobiernosregionalessolodestinanel5%atalrubro.Larazndeestadiferenciasedebealafuertecargadelgobiernocentraldelpagoaconsultoresypersonalindependiente. Encuantoa losgastosgenricos,aescala localsepresentaunafiguracompletamentediferente.Enestembitodegobierno,losprincipalesdestinosdelosgastoseducativossonlasinversiones(construccinomantenimientodeescuelas),querepresentaronen2007y2008msdel92%dedelosgastoseducativoslocales. Respectodelosdestinosdeestosrecursos,lasituacinvarasegnelniveldegobiernoqueseexamine.Enloquerespectaalosprogramaseducativos,elgobiernocentraldestinamsrecursosalaeducacinsuperior,mientrasquelosgobiernosregionalesalaeducacinbsica(enparticular,debidoaqueelpagodedocentesdelaeducacinbsicarecaeenlosgobiernosregionales).Mientrasque,paralosgobiernoslocales,losrecursosdestinadosaeducacintienencomofinlasinversioneseninfraestructuraeducativaeinfraestructuradeportiva.
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DESCENTRALIZACIN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIN PBLICA
Finalmente,losrecursosprovenientesdecanon,sobrecanon,recursosdeaduanasyregalasminerashanaumentadolacapacidaddegastodelosgobiernosregionalespero,almismotiempohangeneradomayoresretosenlasgestionesdelosgobiernossubnacionales.Enelsiguienteacpiteseobservaquelosnivelesdeejecucindegastodelosgobiernossubnacionalessonmuybajos,sobretodoenloquerespectaarecursosdelcanon.
Composicin y Distribucin del Gasto Educativo Pblico de los Gobiernos Regionales
Losrecursosregionalesdestinadosaeducacinseincrementaronconsi-derablementeen45%entre2004y2010productodelcrecimientoeconmicodelpasydelconsiguienteincrementodelosrecursosordinariosyrecursosdelcanonytransferenciassimilares.Dentrodelaestructuradeltotalderecursosutilizadospor losgobiernos regionalesen la funcineducativaportipodefuentesdefinanciamientoenesteperiodo,setieneunaclarapreponderanciade losrecursosordinariosen laactualidad,esta fuentecubreel83%delgastoeducativoregionalyuncrecimientoconsiderabledelaparticipacindelcanonytransferenciassimilaresenlosgastoseducativosdelareginlamismaquehaaumentadode3%en2004a13%en2010. Laprincipal fuentedefinanciamiento, los recursosordinarios (transfe-renciasdelgobiernocentral), secaracterizanporserdistribuidosde formainercialesdecirdeacuerdoconlospresupuestosdeaosanteriores,ynoportenerencuentaeltamaodelapoblacinnilosndicesdepobrezadelamisma.Asuvez,estossedistribuyenalinteriordelasregionesentrelagerenciaregionaldedesarrollosocialylasunidadesejecutoras(UE)delsectoreducacin.Lagerenciaregionaldedesarrollosocialeslaresponsabledelgastodelosrecursoseducativosqueadministradirectamenteelgobiernoregional,destinadosprincipalmenteagastosdecapital(construccindeobras,bienesdecapitalyequipamiento).LosrecursosdistribuidosporelgobiernoregionalalasUEdelsectoreducacinsedestinanprincipalmentealgastocorriente,comoelpagodedocentesypersonaladministrativoyalacompradebienesyserviciosnecesariosparaelfuncionamientodelasII.EE.AlinteriordeestasUEserealizatambinunprocesodedistribucinderecursosentrelasII.EE.desujurisdiccin.Estadistribucinsebasa,desde2003,encomitsdeges-tinpresupuestaria,loscualesagrupanalasII.EE.deunadeterminadareageogrficaporlogeneral,elreacorrespondienteaundistrito.
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Laprincipallimitacinenloqueserefierealsistemadedistribucinderecursosordinariosparaelsectoreducacinentrelasregionesesquenocon-templamecanismosbasadosenvariablesrelevantesparaelfinanciamientodeloscostosnicriteriosdeequidad.DeacuerdoconAlczaryLovatn(2005),unaposibilidaddemejoraenlastransferenciasderecursosalosgobiernosregionalesesestablecerunsistemadondeestastransferenciasserealicenenfuncindendicesdeasignacinbasadosenvariablestalescomolacantidaddealumnosmatriculadosenII.EE.pblicas,lacantidaddealumnospordocente,latasadepobreza,losnivelesderuralidad,lastasasdeanalfabetismo,entreotrasposiblesvariables.Atravsdelaobservacindelgastoporalumnoenlosprogramasdeeducacinbsica,sepuedeanalizarlaequidadensudistribucinentretodoslosgobiernosregionales.As,enlaFigura4seobservacmoladisposicindelosrecursosordinarioshaaumentadode2004a2008ya2010paratodaslasregiones,peronosehapresentadoningunamodificacinenladistribucindeestosrecursosluegodelprocesodedescentralizacineducativa,sinomsbiensemantieneunadistribucininequitativa.As,regionescomoTumbes,ArequipayTacna,queseencuentranentreeltercioderegionesmsricas,sonlasregionesconmayoresingresosporrecursosordinarios;mientrasqueHunuco,queeslasegundareginmspobredelpas,eslaquemenosrecursosrecibe. Laotra fuente importantedefinanciamientode laeducacin regionalson los recursos generadospor el canon y sobrecanon, regalas, rentasdeaduanasyparticipaciones.Estosrecursossedefinen,segnlaLeydelCanonde2001N27506, comoaquellos recursosquedeben recibir las regionesporelaprovechamientodelosrecursosnaturalesqueseencuentrenensusjurisdicciones,ysedebenutilizardeformaexclusivaeninversin. Enestaleysedetermina,adems,queel20%delcanoncorrespondientealgobiernoregionalsetrasfieraalasuniversidadespblicasdelacircunscripcindedichogobierno,conlafinalidaddedestinarseexclusivamentealainversineninvestigacincientficay tecnolgicaquepotencieeldesarrollo regional.Porotro lado,algunasleyesdepresupuestosanualespermitenalosgobiernosregionalesgastoscorrientesquepermitaneldesarrolloregional.Porejemplo,laLeydePresupuestoparael aoFiscal 2008, seala: Utilizarhastaun20%de losrecursosprovenientesdel Canon y Sobrecanon yRegalaMinera, en gastocorriente,paraserdestinadosalmantenimientodelainfraestructurageneradapor losproyectosde impactoregionaly local. Adems, adiferenciade losrecursosordinariosque son transferenciasdel gobierno centraldestinadasal sector educativo, los gobiernos regionales pueden asignar los recursos
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porcanonadiferentes sectores, incluidoeleducativo,deacuerdocon suspreferenciasysujetosalasrestriccionesqueimponelaley. Losrecursosdecanondestinadosaeducacinhanaumentadodeformaabsolutaenlamayorpartedelosgobiernosregionalesdebidoalabonanzaeconmicadelpas.Sinembargo,esteincrementonohapermitidomejorarlainequitativadistribucindelosrecursosdestinadosaeducacin.LaFigura5muestracmolosrecursosdelcanonnomodificansignificativamenteladistribucindelosrecursosordinariosdestinadosalsectoreducativo.LascuatroregionesquemsaumentansusgastoseducativosconlosrecursosdelcanonsonTacna,con100%;Pasco,con62%;Ucayali,con49%;yncash,con32%. Esimportantetenerencuentaquelosrecursosdelcanonsedistribuyenprincipalmenteentreprogramaseducativosrelacionadosconlainversin.En2004,losrecursosregionalesporestafuentedefinanciamientosedestinaronenmsdel95%atresprogramaseducativos:infraestructuraeducativa,edu-cacinsuperior(transferenciasque,porley,correspondenalasuniversidadespblicasdesus jurisdicciones)yeducacinfsicaydeporte (infraestructuradeportivaprincipalmente).Para2008,estosrecursosporcanonaumentaronenmsde800%.Sibienlainfraestructuraeducativasemantuvocomoelprincipaldestinodeestosrecursos,elprogramadecapacitacinyperfeccionamientorepresentun6,5%. Respectodelosnivelesdeejecucin,laFigura6muestraquedeltotalderecursosregionalesdelcanondestinadosainfraestructuraeducativa,pro-gramaqueesprincipalreceptordelosrecursos,solosehaejecutadoun43%enpromedioen2008.Sibienladistribucinesmuydesigualentrelasregio-nes,lagestindeestosrecursosestambindiversaynoexisteunarelacinentreladisponibilidadderecursosdelcanonylaeficienciaensuejecucin.Gobiernosregionalescomoeldencash,conlosmayoresrecursosporcanonparainfraestructuraeducativa,solohanejecutadoel13%deestos;mientrasquegobiernoscomoeldePiura,conmuypocosrecursosesmenoseficiente,altenerejecutadotansoloel3%deestosrecursos. Encuantoaladistribucindelosrecursoslocalesdelcanondestinadosaeducacin,laconstruccinestambinelprincipaldestinodeestosrecursos.En2008,deunpresupuestototalde1.727.293,030soles,el57%delcanonlocaldestinadoaeducacinseinvirtieeninfraestructuraeducativa,seguidode36%eneducacinfsicaydeportes(principalmenteenlaconstruccindeinfraestructuradeportiva)yunporcentajedealrededorde10%sedestinaotrascategorastalescomocultura,planeamiento,promocincomunitariay
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Lambayeque
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educacinbsica.Losgobiernoslocalestampocoestnexentosdeproblemasalmomentodeejecutarsuspresupuestos:en2008,elniveldeejecucinalcanzalrededordel50%deltotalderecursosdeterminadosdisponibles. Paraconcluirestaseccin,existenalgunostemasadestacar.Encuantoaladistribucindelosrecursospblicosdestinadosalsectoreducativoentreregiones,elprincipalproblemaesqueelsistemanocontemplamecanismosbasadosenvariablesrelevantesparaelfinanciamientodeloscostosnicriteriosdeequidad.Ladistribucindelosrecursosordinariosporalumnoentrelasregionessegnlosnivelesdepobrezadeestasmuestraenormesinequidades.Estafaltadeequidadenladistribucinnohamejoradoluegodelprocesodedescentralizacineducativanicomoconsecuenciadelincrementoderecur-sosparaelsectoreducacinprovenientesdelcanon,sobrecanonyregalas.Finalmente,alafaltadeequidadenladistribucindelosrecursos,sesumaelproblemadelimitadosnivelesdeejecucindeestosrecursos.
Descentralizacin y Gestin Presupuestal en el Sector Educacin: Resultados del Estudio de Casos
Conlafinalidaddecomplementarelanlisispresentadoenlaseccinante-rior,acontinuacinsepresentanlosprincipaleshallazgosdelestudiodecasos,referidoalanlisisdelostemasrelacionadosconelplaneamiento,lacoordina-cinylagestindelasactividadesyrecursosdestinadosalsectoreducativo.Teniendocomocriteriocontarconregionesdediferentesnivelesdedesarrollo,zonageogrficayrecursos,loscasosseleccionadosfueronlasregionesdePiura,CuscoeIquitos;elmunicipioprovincialdeChulucanasyelmunicipiodistritaldeCastillaambosdelareginPiura,losmunicipiosdistritalesdePunchanaySanJuanBautista,deLoreto;yelmunicipioprovincialdelCuscoymunicipiodistritaldeSanJernimo,estosltimosubicadosenlareginCusco.TresdeesosgobiernoslocaleshanvenidoparticipandoenelPlanPilotodeMunicipalizacin(PPM)delaGestinEducativa:laMunicipalidadProvincialdeChulucanasylasdosmunicipalidadesdeLoreto8.Entotal,entodaslasinstanciasdegobierno
8 Elanlisisdeesteestudiodecasossebasaenlainformacinrecopiladaatravsdeentrevistasenprofundidadalasautoridadesyfuncionariosregionalesylocalesdelasunidadesorgnicasencargadasdelpresupuesto,ascomodeotrasunidadesinvolucradasenlagestineducativaademsde representantesde la sociedadcivil vinculadosa las instanciasdeparticipacineducativa.TambinserecurrialarevisindeinformacindetalladapresupuestaldisponibleatravsdelSIAF(delMinisteriodeEconomayFinanzas),ascomolarevisindefuentesdocumen-
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comprendidasenelestudioseentrevistentreautoridadesyfuncionariosa25personasdelosgobiernosregionalesy21personasdelasmunicipalidades.
Descentralizacin y Gestin Presupuestal en Educacin de los Gobiernos Regionales La planificacin de la educacin. ElanlisisdeloscasosestudiadoshapermitidoconstatarquelosGobiernosRegionalesvienendandociertaprio-ridada laeducacindentro laplanificacinestratgicadeldesarrollo.Estoobedeceprincipalmentealrolqueelnuevomarconormativolesotorgaenunesquemaeducativodescentralizado.Sinembargo,elgradodeimportanciaotorgadoalaeducacindifiereencadacasoyseexpresatambindemaneradesigualenlaspropuestascontenidasenlosinstrumentosdegestinyenlasasignacionespresupuestales.Delostrescasosanalizados,mayoresavancesseobservanenloscasosdePiurayCusco,dondesehaintentadounamayorarticulacinentrelosrespectivosPlanesdeDesarrolloRegionalConcertadosylosPlanesOperativosinstitucionales.Asimismoseobservan,enamboscasos,algunasiniciativasparavincularesoslineamientosestratgicosconelProyectoEducativoRegional(PER). Peseaello,enningncasosepuedehablarandelaexistenciadepol-ticaseducativascoherentesydelargoplazo.Elloresultapreocupanteenuncontextodedescentralizacindelsector.Aunque,porotrolado,dadoelescasogradodeavancerealdelprocesodedescentralizacinylafaltadeclaridadenlasnormas,resultaprematuroesperarlaformulacindeplanesyprogramasespecficosencadaunadelasfuncionesrecientementetrasferidasdesdeelnivelcentralhacialosGobiernosRegionales. EnlostresGobiernosRegionaleseslaGerenciadeDesarrolloSociallaque,entreotrosvariostemas,seocupadeltemaeducativo.TambinseencontrqueentodosloscasoslostemasrelacionadosconlainversineducativanosonvistosporesagerenciasinoporlaGerenciadePresupuestoyPlaneamiento.
El proceso de transferencia de funciones.Elprocesodetransferenciadefuncioneseducativashasidoalmenoshastaahorafundamentalmente
talesobtenidasenlasvisitasalasregionesymunicipiosseleccionados(presupuestos,planesdedesarrollo,planesdeinversinyotrosdocumentosdegestin).EnelcasodelasmunicipalidadesincorporadasenelPPM,seincluyerondatosprovenientesdeentrevistasamiembrosdelCEM.
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DESCENTRALIZACIN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIN PBLICA
decarcterformal,dadoquenohaestadoacompaadodelatransferenciaefectivaderecursossuficientesparaelcumplimientodelasnuevasfunciones.Sibienlosrecursosparaeducacinimplicanunmontomsaltoquelosrecibidosparaotrossectores,lamayorpartedeaquellossedirigeacubrirgastoscorrien-tescomoelpagodedocentes,elcostodeserviciospblicosyotrosgastosadministrativos,motivoporelcuallosGobiernosRegionalesnocuentanconrecursosparaotrasactividadesoproyectosdeinversin.Dadoquelosrecursosquerecibendebensertransferidosalosorganismosintermediosencargadosdeefectuaresetipodegastocorriente,lapercepcinpredominanteeslaquemanifestaronalgunosfuncionariosdelosGobiernosRegionalesvisitados,aldecirqueelGobiernoRegionalprcticamentesehaconvertidoen unacajachicadelMinisteriodeEconomayFinanzas,otetransfierenactividadesyaccionesquenosontrascendentes,peronotetransfierenlasfuncionesdeprogramar,disearoejecutar. Otroproblemaidentificadoporlosmismosfuncionariosregionalesfuelafaltadepersonalidneoparaenfrentarlosretosdelnuevoproceso.Sesealaqueexiste la necesidadde contar con recursoshumanospero la instanciaregionalenfrentarestriccioneslegalesparacontratarnuevopersonalyparaadecuarsusestructurasorganizativasalasnuevasfunciones. Unpuntoadicionalquesediscutienseccionesanterioresycorroborenlosestudiosdecasoeselreferidoalcruceosuperposicindefuncionesylafaltadeclaridadderolesentrelosdistintosnivelesdegobierno.Esteaspectohasidoreconocidocomounaimportantedebilidaddelprocesoentodosloscasosyhasidoevidenciadocondistintosejemplos.Taleselcasodelafuncinrelacionadaconlainfraestructuraeducativa,enlaqueintervienentodoslosnivelessinhaberreglasqueestablezcanclaramentequlecorrespondeacadaquien.
Las actividades y el gasto en educacin.Deacuerdoconelestudiodecasos,sibienlosGobiernosRegionalesrealizanunaseriedeaccionesrelacio-nadasconlaeducacin,estasiniciativasseencuentranconcentradasenciertasreas; enprimer lugar, en las actividades relacionadas con la provisindeinfraestructuraeducativa.Otrasreasenlasqueintervienensonlacapacitacindocente,laalfabetizacinyelequipamientodelasinstitucioneseducativas.Todoello,sinoseconsideralaatencinregulardelservicioeducativoatravsdelpagodelpersonaldocenteynodocentedelsectoreducativorubroqueinsume,delejos,lamayorpartedelpresupuestoregionaldeeducacin. Entrminosdelgastodestinadoalaeducacin,seobservaqueunapro-porcin significativa del presupuesto regional est destinado a este sector
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(42%,45%y40%delPIMde2008enelcasodeLoreto,PiurayCusco,respec-tivamente).Sinembargo,lamayorproporcindeesosrecursosestdirigidaacubrirelpagodepersonalylasobligacionesprevisionales(92%enLoreto,86%enPiuraycercadel70%enelcasodeCusco). Aunas,hayunesfuerzopordirigir recursosaproyectosde inversin.EsloqueseobservaenelcasodePiura,dondeelGobiernoRegionalpreveadestinarparaelao2009laquintapartedelainversinregionaltotalalsectoreducacin,conunfuertecomponentedeapoyoalaconstruccinyelequipa-mientodeInstitutosSuperioresdelaregin. EnelGobiernoRegionaldeLoreto,entrelasactividadesrealizadaselao2008,se incluyeronaccionesdecapacitacinadirectores,docentesyenconcordancia con la yamencionada articulacin entre la visin productivaylaeducacinseimpulseldesarrollodelosCentrosEducativosTcnicoProductivos,iniciativascomolacreacindelosCentrosRuralesdeFormacinAlternativaylacapacitacinaespecialistasdelaDireccinRegionalylasUGELeneducacinproductiva. Porotrolado,enelGobiernoRegionaldelCuscoseobservaunnotableesfuerzopordedicarrecursosalsectoreducacinyelloseexpresaentrminosdelasasignacionesrelativasdesupresupuesto.EsciertoquecomoenelrestodelosGobiernosRegionalesdelpaslamayorpartedelpresupuestosedestinaaPersonalyobligacionessociales(rubroqueconsumedosterce-raspartesdelosrecursos).Sinembargo,debetenerseencuentaqueelgastodeinversinrepresentael16,5%delpresupuestoeducativoelmismoque,siendobajo,constituyeunaproporcinrelativamenteconsiderableencompa-racinconel3,7%delGobiernoRegionaldeLoreto.Laprincipalorientacinde las inversionesdelGobiernoRegionaldelCuscocomo lade losotrosGobiernosRegionaleshaestadodirigidaalainfraestructuraescolar(86%enelperiodo2007-2008). Sinembargo,enelcasodelCuscoparecierahaberunapreocupacinporirmsalldelatpicamodalidaddegastoeneducacinconcentradaenelpagodeplanillasylainversineninfraestructuraescolar.Enesesentido,destacalapropuestadeunprogramadealfabetizacinylarealizacindeaccionesdecapacitacindocente.Deacuerdoconlosdatosproporcionados,elprogramadecapacitacinllevadoacaboporelGobiernoRegionalhacubiertoal86%detodoelmagisteriodelaregininiciativaque,sinembargo,nohaestadoexentadeproblemas.Porsuparte,elprogramadealfabetizacinseinicicomounproyectopilotoen2007y,para2008,sepropusollevarloacaboaescalaregional;esteplanfuerechazadoporelMEFbajoelargumentodeque
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DESCENTRALIZACIN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIN PBLICA
implicabaunaduplicidaddeesfuerzosyrecursosconloquevenahaciendodelMEDatravsdelProgramaNacionaldeMovilizacinporlaAlfabetizacin(PRONAMA). EnelcasodelGobiernoRegionaldePiura,setienequeel45%delPresu-puestoInstitucionalModificadode2008estdestinadoalaeducacin.Paraelao2009,sehabaplanteadounligeroincrementodecasi4%respectodelaoanterior.Sinembargo,comosucedeenelrestodeGobiernosRegionalesdelpas,enPiuralamayorpartedeesepresupuestosedestinaagastocorriente.Porotrolado,elsectoreducacinenelao2008representel10,5%deltotaldeinversionesdelareginpiurana(lamitaddeloinvertidoenelao2007)y,paraelao2009,setenaprevistoincrementaresteporcentajehastael21%.Adems,debesealarsequeenPiurahayunaimportanteinversinderecur-sosenelsectordelaeducacinsuperiordadoque,envirtuddeunanormaregional,el20%delcanonpetrolerosedestinaafinanciarlainfraestructuradeinstitutossuperiorestecnolgicosdelaregin.
Educacin y gestin presupuestal en los Gobiernos Regionales. El anli-sisdeloscasoshapermitidoidentificarunaseriedeproblemasycuestionespendientesaresolverenrelacinconlagestindelpresupuestoeducativodelasregiones. Unprimerproblemamencionadoreiteradamenteporlosfuncionariosregionalesresideenelcarcterlimitadodelpresupuestoasignadoaedu-cacin.LosrecursosquemanejaelGobiernoRegionalnosonsuficientesparacubrirlosrequerimientosdelsectorylosrecursostransferidosnocorrespon-den,deacuerdoconlosentrevistados,alasfuncionestransferidas.Lamayoradelosentrevistadoscoincideenquelosrecursosdebenserdestinadoscasiensutotalidadagastoscorrientes,bsicamentesalarios,porloqueespocoloquepuedenhacerparaejercerdemodoadecuadolasnuevasfunciones.Losdemsrecursosdisponiblessonprincipalmentelosprovenientesdelcanon,loscualestienenlimitacionesencuantoaldestinodelgastoysolosonimportantesenalgunasregiones. Sinembargo,comoseseal,enelGobiernoRegionaldePiurahayproble-masdecoordinacinyarticulacinentrelosdistintosnivelesdegobiernoparalaformulacinylaejecucinpresupuestalenlaregin(valedecir,entreelMEF,elMEDyelGobiernoRegionaly,dentrodel,entrelaGerenciadePlanificacinyPresupuesto,laGerenciadeDesarrolloSocialylaDRE).Esteproblemadecoordinacinseexplicaenparteporlafaltadeclaridadyarticulacindelasnormasreferidasalagestindelsectorenelcontextodescentralizado.
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Otroproblemacrucialtienequeverconlabajacapacidaddeejecucin,locualpareceoriginarseprincipalmenteporlossiguientesfactores:lafaltadecapacidadespara laelaboracinde losexpedientes tcnicos, losproblemasderivadosde losrequisitosdelSNIP, losproblemasen laatencinoportunayelcumplimientodecalendariosparalaprevisinpresupuestariasolicitadaporelMEF,algunosatrasosenobrasdeinfraestructuradebidoacondicionesclimticasadversas,yelpredominiodepropuestassinexpedientetcnicoenelPresupuestoParticipativo.Enrelacinconestoltimo,debedestacarseotroproblemacomnalostresGobiernosRegionalesestudiadosoriginadoenlaescasacapacidadtcnicayderecursosparalaformulacindeproyectosdeinversinsocial.Losmismosfuncionariosdelasrespectivasreasdeplanea-mientosealanqueelGobiernoRegionalnocuentaconelpersonalcalificadoparadesarrollaresetipodeproyectos,ymuchasvecesresultadifcilconseguirlodefueradebidoalaescasezdeprofesionalesespecializadosenelmanejodeesostemas.Sesumaaello,deacuerdotambinconlamayoradeentrevistados,queelsistemaestorientadoainversionesdecementoyfierro. Comosehasealado,elGobiernoRegionaldelCuscohahechounesfuerzoporpromoverinversionesenmateriaeducativadistintasdelastpicasobrasde infraestructura escolar. Teniendo como referentes los planteamientosdelPER,tantolaDREcomolaGerenciadeDesarrolloSocialhanasumidounenfoquededesarrollodecapacidades.Sinembargo,estosesfuerzosenfren-tanseriosproblemas,principalmenteligadosalafaltadecapacidadesparaelaborarproyectosde inversinsocialya lasdificultadesque imponen lossistemasnacionalesdeinversin,queparecenestarmsbiendiseadosparaproyectosdeinfraestructura.Enesecontexto,eldesarrollodeprogramasdeformacincomoelDiplomadoenGestinEducativaRegionalimpulsadoporForoEducativoentreabrilyoctubredel2008sonaltamentevaloradosporelGobiernoRegional. Aotronivel,hayunproblemaquetienequeverconlacapacidaddelosGobiernosRegionalesparaarticularobjetivoscentralesdelaeducacindentrodelaplanificacinestratgicadeldesarrolloregional.Esevidenteque,alres-pecto,faltamuchoparaavanzarhacialaformulacindeverdaderaspolticaseducativas.EsenelGobiernoRegionaldelCuscodondeparecieraexistirunamejorarticulacindeesfuerzosentrelaDREylosrganosdelneavinculadosalagestindelaeducacin,seobservaunesfuerzoporestablecerunvnculoentreelPERylagestinpresupuestal,principalmenteatravsdelaincorpora-cindeproyectosdeinversinfijadosenfuncindelosobjetivosestratgicosdelPER.
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DESCENTRALIZACIN Y PRESUPUESTO DE LA EDUCACIN PBLICA
UnproblemaqueapareceapartirdelanlisisdelcasodelCuscotienequeverconladefinicindefuncioneseducativasdescentralizadas.Noobs-tantelosbuenosdeseosqueparecenorientarestapolticadelasautoridadesregionales,noquedadeltodoclaralaefectividaddelaintervencinencapa-citacindocentesobretodoteniendoencuentaquenohayunaadecuadacoordinacinconlosesfuerzosrealizadosporelMEDenesamismarea.AlgosimilarpodradecirsedelprogramadealfabetizacinimpulsadoporelGobiernoRegionalelmismoquenopasdelafasepilotoporquenoobtuvoelvistobuenodelMEFparasufinanciamiento.EstetipodeiniciativasacargodelGobiernoRegionalponenenevidenciaelproblemadelafaltadedefinicindefuncionesentredistintosnivelesdegobierno. Muchosde losentrevistadosmencionaronvarias funcioneseducativasquedesdesupuntodevistaelGobiernoRegionalestaraencondicionesy capacidaddepoder realizaradecuadamente.Porejemplo,enel casodePiuraseseallacontratacindedocentesyeldesarrollodelainvestigacineducativa;mientrasqueenLoretosemencionlacapacitacindedocentes. Otroproblemaquesaltaalavistaeselintersdelasautoridadesregio-nalesporflexibilizarelusodelosrecursosprovenientesdelcanon,quedebenserdestinadosaobrasde infraestructura.Seencontrmuchacoincidenciarespectodelaimportanciadecambiarlalegislacinvigenteparaflexibilizarelusodelosrecursosdelcanonypoderutilizarlosparaactividadesyproyectoseducativos. Relacionadoconloanterior,otropuntoqueapareceenlaagendadelagestinpresupuestalregionalesladivisinderesponsabilidadesparalaeje-cucindeobrasdeinfraestructuraeducativa,dondeintervienenlosGobiernosRegionales, lasmunicipalidadesyelGobiernoCentral.Enrelacinconestepunto,unavanceeslaimplementacindeunmodelobasadoenunasuertededivisindeltrabajoentreGobiernoRegionalygobiernoslocalesparaasumiresainversin.Noobstante,setratadeunacuerdoimplcitoquenodejadetenerunaltoniveldediscrecionalidaddelaspartes. Un temaquepareceser relevantepara lagestinpresupuestalde losrecursosdestinadosaeducacintienequeverconlosprocesosdeformulacindelosPresupuestosParticipativosRegionales.EnelcasodelCuscoseobservanciertosavancesenlaformaenqueelGobiernoRegionalvieneplanificandolaformulacindelPresupuestoParticipativo.Enaospasados,elGobiernoRegionalsimplementeselimitabaarecogerlasdemandasdelaregin,queprincipalmente estaban orientadas a obras de infraestructura. A partir delao2007,lasautoridadesyfuncionariosregionaleshanasumidounamayor
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preocupacinpor inducirelprocesohaciael logrodeunaarticulacinconlosobjetivosestratgicosdelGobiernoRegional.Paraellosesealaqueesnecesariaunalabordeeducacinycapacitacinbajounenfoquedeparticipa-cinconcertada,aunqueseenfatizaquelaperspectivahacialacualsequiereavanzarapuntaaincorporarenelprocesopropuestasdeproyectossocialesdeinversinenelreaeducativa. Porotrolado,enelcasodelGobiernoRegionaldeLoretodebetenerseencuentaquenotodalainversinpasaporelPresupuestoParticipativo.Deacuerdoconlosfuncionariosentrevistados,noshemosreservadoinversionesdecarcterestratgico.Paraelprocesodelao2008sedeterminlareali-zacindenueveobrasde infraestructuraeducativa.Elcostodeesasobrasrepresentabael6,7%delmontodelPresupuestoParticipativoregional (unpocomsde45millonesdesoles).Paraelao2009,elpesodelainversineninfraestructuraeducativadentrodelasobraspriorizadasenelPresupuestoParticipativoenesareginseincrementyalcanzel16,4%delmismo. EnelcasodelGobiernoRegionaldePiura,esteafrontaunaseriededesa-fosparamejorarelprocesodegestindelPresupuestoParticipativo.Unavancehasidolaincorporacindepropuestascomoproyectosconexpedientetcnicoynosoloaniveldeideas. Otrodelosavancesplanteadosenelltimoaoeslaintroduccindelcofinanciamientocomouncriteriodeponderacinparalapriorizacindelasobras.Aunque,porotrolado,sereconocequeexistecierta tensinentre losobjetivosplanteadosporelGobiernoRegionaly latendenciaenlapoblacinademandarpequeasobrasdispersas.
Descentralizacin y Gestin Presupuestal en Educacin de las Municipalidades
El planeamiento y la gestin de la educacin.Msalldelasdeclaracionesdelasautoridadesyfuncionarios,sepuedeconcluirqueenlasmunicipalidadesvisitadasnohayunaprioridadrealasignadaaltemaeducativoqueseexpreseenunaestructuraorganizacional y funcional, enun trabajo sistemticoendicharea,enladistribucindelpresupuestoy,menosaun,enlaexistenciaderecursoshumanosdedicadosarealizarunagestindelaeducacinenelmbitolocal. Elreaeducativaesmanejada,enlamayoradecasos,porlaGerenciaSocialdelamunicipalidad,lacualestencargadadevariostemas,muchosdeellosmuycomplejos,ademsdeleducativo.DentrodeestaGerenciasuelehaberunaSubgerenciaoUnidadqueatiendeelreaeducativajuntoconlos
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temasrelacionadosalaculturayeldeporte.Enalgunoscasos,esasunidadesorgnicas tambin seencargandeotrasreas, como los serviciospblicoscomoenelcasodelaMunicipalidadDistritaldeCastilla,olaactividadtursticacomosucedeen laMunicipalidadProvincialdeChulucanasyenlaMunicipalidadDistritaldeSanJuanBautista.Msaun,enalgunoscasos,estasunidadesnofuncionanrealmentecomogerenciassinocomodependen-ciasdemenorrangoyescasopersonalcomolaSubgerenciadeDesarrolloSocialdelaMunicipalidadDistritaldeSanJernimo,quecuentaconsolodospersonas. Unacaractersticacentralde losgobiernos localesanalizadosque,asuvez,estestrechamentevinculadaconeltemaanterioresquenocuen-tanconpersonalcalificadoparahacerunaverdaderagestindelaeducacinensusjurisdicciones.ElloesunproblemaaunmsgraveenloscasosdelasmunicipalidadespertenecientesalPlanPilotodeMunicipalizacin,lascualesdebenahorahacerfrenteanuevasfuncioneseducativasparalascualesnoestnpreparadas.ComoseobservenelcasodelaMunicipalidadDistritaldeSan JuanBautista, lanecesidaddeenfrentar las tareasderivadasde suparticipacinenelPPMhaobligadoalamunicipalidadasolicitarpersonaldelaDireccinRegionaldeEducacindeLoreto. Lamayoradelosgobiernoslocalesvisitadoscarecedepropuestasyplanesconcretosenelreadeeducativacomopartedesusdocumentosdeplanea-mientoygestin9.Enalgunoscasos,comoeldelaMunicipalidadDistritaldeCastilla,inclusonosecontabaconunPlandeDesarrolloConcertadoactualizadoounPlanOperativoInstitucional.Msaun,enloscasosenlosqueseincluyeeltemaeducativodemaneraimportanteenlosdocumentosdegestin,sehapodidodetectarunagrandiferenciaentreloformalmenteestablecidoyloquerealmentesucede.Enotroscasos,comoenlaMunicipalidadProvincialdelCusco,seobservaunacontradiccinentrelapropuestacontenidaenelPlandeDesarrolloConcertadoylosPlanesOperativosdelaunidadorgnicaencargadadeltemaeducativo.EnelcasodelaMunicipalidaddeSanJuanBau-tista,nohayningunaarticulacinentreloplanteadoenlosPlanesOperativosInstitucionalesylosavancesdelplaneducativoquevienesiendoelaboradoporelConsejoEducativoMunicipal. Porltimo,haydostemasrelacionadosconlacapacidaddegestindelosgobiernoslocalessobrelaproblemticaeducativadesusjurisdicciones.
9 Estasituacinescomprensiblesisetieneencuentaquetradicionalmenteelmarcolegalynormativoperuanonohaotorgadomayoresfuncioneseducativasalosgobiernoslocales.
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Unodeellosaludealasposibilidadesquetienenlasmunicipalidadesparalaformulacinyelfinanciamientodelosproyectossociales,incluyendoaquellosreferidosalaproblemticaeducativa.Engeneral,parecierahaberlimitacio-nesdecapacidadestcnicasalrespecto.As,enlagranmayoradeloscasosnotienenpersonal,recursosycapacidadescomoparaatender lasdiversasdemandasy,sobretodo,paradisearproyectosconcebidoscomoinversinsocialnodeinfraestructura. ElotrotemaserefierealosavancesdelasmunicipalidadesparaformularlosProyectosEducativosLocales.Sibien,enprincipio,setratadedinmicaspropiciadasporlasinstanciasintermedias(UGELoDRE),lasmunicipalidadesparecencumplirrolesdiversosenelapoyodeesosprocesos.Enalgunoscasosnohahabidoningnavancealrespecto;pero,enotroscasos,sseapreciaunrolactivodelgobiernolocalenlacreacindeunespaciodegestinplanificadaparticipativa.Esteeselcasode laMunicipalidadDistritaldeSanJernimo,donde laGerenciadeDesarrolloHumanoha impulsado lacreacindeunaComisindeGestinEducativaLocal,lacualvieneelaborandoelrespectivoProyectoEducativoLocal.
El gasto en educacin dentro del presupuesto municipal.Engeneral,sehaobservadoqueenlasmunicipalidadesestudiadaslosrecursosdestinadosaeducacinsonmuyreducidos.Sinembargo,lasituacinesdiferentesiseobservalaparticipacindelosrecursosdestinadosalsectoreducativoenelpresupuestoparticipativo;aqu,laeducacinentendidabsicamentecomoproyectosdeinfraestructuraeducativatieneunagranprioridad. EnelcasodelaMunicipalidadDistritaldeSanJernimo(Cusco),setienequeelporcentajedelpresupuestomunicipaldedicadoaeducacinesdesolo6,1%.EnlaMunicipalidadDistritaldeCastilla,delareginPiura,eseporcentajeesde7,2%.SisetieneencuentaelProgramadeinversionesdelao2009endichacomuna,seconcluyequelainversineneducacin,culturaydeporterepresentarun8,3%degastomunicipalenesteao.Paraelao2008, laMunicipalidadProvincialdelCuscotenaunPresupuestoInstitucionalModifi-cadodeS/.211.209.241soles.Deesosrecursos,sedestinaronS/.10.884.519aactividadesyprogramasdeEducacinycultura,montoquerepresentsoloel5,2%delpresupuestomunicipaldeeseao. Seobserva,adems,queaquellaspartidaspresupuestalesqueaparecendentrodelafuncindeEducacin,CulturayDeporteestndestinadasensumayorparteacubrirobrasde infraestructuraescolar,deportiva,yenalgunoscasosasufragarelcostodelserviciodebiblioteca.As,porejemplo,
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enlaMunicipalidadDistritaldeCastillaenlosaos2008y2009,el72%yel93%respectivamenteestabadedicadoainfraestructuraeducativa.EnlaMunicipalidaddeSanJuanBautista,eseporcentajeparaelao2008ascendaacasi98%. Lamayorpartedelpresupuestoasignadoalafuncindeeducacin,culturaydeporteestfinanciadaconlosrecursosdelcanon(comoenlasmunicipalida-desdeLoreto,SanJuanBautistayPunchana,dondeelcanonpetrolerocubreel97%yel87%,respectivamente,deesepresupuesto)oporlastransferenciasdelFoncomn(comoeselcasodelaMunicipalidadDistritaldeCastilla,concasi50%,ysobretodolaMunicipalidadProvincialdeChulucanas,con77%). ElcasodelaMunicipalidadDistritaldeSanJuanBautistaresultaalgoparti-cular,almenosajuzgarporlaevolucindelgastoeducativoenlosltimosaos.Porunlado,setienequeenelao2006soloel5,3%delpresupuestomunicipalfuedestinadoaeducacin,culturaydeporte;subiendoeseporcentajea7,7%enelao2007.Peroparaelao2008,seprodujounincrementosignificativodelgastorelativoeneducacin,elcualllega19,3%,aunqueparaelao2009sehaprevistounadisminucindelgastoalamitad.ElincrementodelgastoeducativoenestaltimamunicipalidadseexplicaporsuparticipacinenelPlanPilotodeMunicipalizacin,yobedeceengranpartealaumentodelosgastosoperativosdelCEM,quepasarondeS/.32.000aS/.99.000solesentre2007y2008.Apesardeello,sepreveaqueparaelao2009elgastoenedu-cacinserabajo.DadoquesisesumaelmontopresupuestadoparalafuncinrespectivaenelPIM(S/.2.352.850)conlosS/.200.000solespresupuestadosparalasactividadesdelCEM,setieneunmontototalquerepresentael11,6%detodoelpresupuestodelamunicipalidad.Estadisminucindelpresupuestoeducativoentre2008y2009pareceobedecerenpartealasrestriccionespresupuestalesanticipadaspor laactualgestincomoconsecuenciade losmenoresingresosporcanonqueseprevrecibir. Teniendo en cuenta la participacin de la Municipalidad Distrital deSan JuanBautistaenelPPM,esos recursosdedicadosaeducacinno sonsignificativos.Eseresultadoseexplicara,enparte,porelhechodequelasaccionesplanteadasporelCEMapuntanaunaintervencinquepriorizaeldesarrollodeproyectos,ynonecesariamenteobrasdeinfraestructura,queesloquetradicionalmentehavenidohaciendolamunicipalidad,y,dadoqueesasideasseencuentranenunafasedeformulacin,annohanadoptadolaformadeproyectosdeinversinquecuentenconelfinanciamientorespectivo.LatareaquetienenpordelanteesconvertirgranpartedeesapropuestaenproyectosdeinversinyluegodepasarporelsistemaSNIPconseguiras
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sufinanciamiento.Lasposiblesfuentesdefinanciamientosondiversas;entreellasestelFondodeCompensacinparalaMunicipalizacindelaGestinEducativa(FONCOMUNGE)elcual,sinembargo,nisiquieraesmencionadocomounaposibilidad por los funcionarios ediles entrevistados, quizs porlapocadifusinyelnuloavancequehatenidoestetemaporpartedelenteencargadodeimplementarlo,elMED. LoquesehapodidoobservarenelcasodelasmunicipalidadesdeSanJuanBautistaydePunchana,ambasdeLoreto,esquelosplanesdelosres-pectivosCEMcarecendefinanciamiento.Resultasignificativo,enesesentido,queenlaMunicipalidadDistritaldeSanJuanBautistalosrecursosasignadosalasactividadesdelCEMnolleguennial14%delpresupuestosolicitadoporestainstancia. Esteltimopuntonosllevaaunaconclusinclavedelestudiodecasos.Sehaobservadoque,enmateriapresupuestaldentrodelasmunicipalidadesdelPPM,nohahabidomayorescambios.Sesciertoquelasmunicipalidadesestninvirtiendomayoresrecursoseneducacinprincipalmentecomopro-ductodelasactividadesplanteadasporelCEM;sinembargo,esosmontossontanbajosqueparecennohaberafectadolaestructuranielvolumendelosrecursosdelpresupuestototalmunicipal.Enesesentido,aunqueseharegistradounmayorgastooperativoorientadoafinanciarlasactividadesdelCEM,comomencionunodelosentrevistados,enmateriapresupuestalnohapasadonada.
La educacin en el Presupuesto Participativo local. Si bien dentrodelpresupuesto institucionalde lasmunicipalidadeselgastoeneducacinconstituyeunaproporcinpequeadelmismo,en lamayorpartedeellaselpanoramacambiacuandosemiraelPresupuestoParticipativo.QuizslaexcepcineselcasodelaMunicipalidadProvincialdeChulucanas,dondeelPresupuestoParticipativodelao2008noincluyningunaobrarelacionadaconeducacin,mientrasqueelcorrespondientealao2007considerunasolaporunmontoquerepresentapenasel4%delpresupuestoaprobado.Estecasoresultahastaciertopuntosorprendentedadoquesetrata,precisamente,de un gobierno local que ha estado participando en el PPMdesde el ao2007 (aunqueposteriormente, apartirdel ao2009,dejdehacerlo). Enel resto de municipalidades, los porcentajes correspondientes a obras deeducacinsonmayores.EnlaMunicipalidadProvincialdelCusco,delos12proyectosdeinversinpriorizadosenelPresupuestoParticipativode2008,dosproyectoscorrespondenaobrasdeeducacinrepresentandoel8,2%deese
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presupuesto.OtrocasoeseldelaMunicipalidadDistritaldeSanJernimo,dondeel34%delPresupuestoParticipativodelao2009estuvodestinadoaobrasdeculturaydeportes. Enrealidad,seobservantendenciasqueparecensercambianteseneltiempo.Porejemplo,enlaMunicipalidadDistritaldePunchana,elPresupuestoParticipativodelao2007estuvodestinadoenun69%aobrasdeinfraestruc-turaescolar.Pero,paraelao2009,esetipodeinversinrepresentel23%disminucinquesedebiaque,inicialmente,estabaprevistaunafuerteinversin en la construccindeun centro de educacinocupacional, peroluegoselesolicitalGobiernoRegionalasumirelcostototaldelamisma. Entodocaso,parecieraqueestoscambiosdetendenciaobedecenenpartealapuestaenprcticadeuncriterioimplcitodedivisindefuncionesatravsdelcuallasobrasdeciertaenvergadurasondejadasenmanosdelosrespectivosGobiernosRegionales.EstoseestaraponiendoenprcticaatravsdelaorientacinquelosfuncionariosmunicipalesestarandandoalprocesodeformulacindelPresupuestoParticipativo. Unaexplicacinadicional,aunquenodeltodoclara,tendraqueverconlasexpectativasdelosfuncionariosdelasmunicipalidadespilotoparadesti-narmayoresrecursosalasactividadesdelCEM,antesquepriorizarobrasdeinfraestructuraescolar. Finalmente,tambinseobservaqueenlosltimosaoshahabidounincrementodelniveldeexigenciaparafinanciarobrasdeinfraestructura.Comoejemplodeellosepuedencitarlasreferenciashechasporalgunosentrevis-tadosrespectodelosrequerimientosrelacionadosconelsaneamientofsicoylegal,ylanecesidaddecontarconserviciosbsicos,comocondicinparapriorizarunaobradentrodelPresupuestoParticipativodebidoprincipal-menteaunrequisitofijadoporelSNIPparalaaprobacindelosproyectosdeinversin.EstetipodecambiosrecientesestaranrevelandounamejorgestindelPresupuestoParticipativoenelmbitolocalapartirdeunapren-dizajedelasmismasmunicipalidadesydelapoblacin.
Actividades y proyectos en educacin de la municipalidad.Lapolticadelosgobiernoslocalesenrelacinconlaeducacin,laculturayeldeportesetraduceprincipalmenteendostiposdeacciones:obrasdeinfraestructura,porunlado,yactividadesculturales,deportivasyeducativasnoescolarizadas,porotro.Entreestasltimassepuedenmencionariniciativastalescomolaimplementacinylaadministracindebibliotecas,laorganizacindevaca-ciones tiles y concursos escolares, campeonatos deportivos, apoyo a los
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PRONEI,programasdealfabetizacin,festivalesdedanza,talleresdepintura,concursosdecantoybaile,cursosdemanualidades,etc.Hay,adems,diversasactividadesrelacionadasconlaeducacinnoescolarizadaquesetraducenencampaasdeeducacincvica,medioambiente,derechosdelnio,yaccionesdecapacitacinproductiva,laboralodenegociosdirigidasadistintosgrupospoblacionales10. Lasobrasdeinfraestructuramsfrecuentessonlaconstruccindelosasdeportivas y de instituciones educativas. En este ltimo caso, adems delaconstruccindeaulas(uotros,comosalonesdecmputo,porejemplo),muchasdelasintervencionesconsistenenmantenimiento,refaccionesyrepa-racionesdelocalesescolares(pintadodeparedes,reparacindepuertas,etc.). EnmsdeuncasoseharegistradolarealizacindeobrasenconjuntoentremunicipalidadyGobiernoRegional,y,eventualmentecomoenelcasodelaMunicipalidadDistritaldeCastilla,conlamismaOficinadeInfraestruc-turaEducativa(OINFES)delMED. ElapoyodelamunicipalidadfrentealpedidodelapoblacindeobrasdeinfraestructuradependedelprocesodeformulacindelPresupuestoPartici-pativo,perotambindelaaplicacindecriteriosdepartedelosmismosfun-cionariosmunicipales.Aparentemente,unodelosprincipalescriteriosusadostienequeverconelmontodelaobradadoque,comoseha