Post on 27-Nov-2018
DELIBERAZIONE n.64/2017/PRSP
REPUBBLICA ITALIANA
la
CORTE DEI CONTI
Sezione regionale i controllo per la regione Molise
nella Camera di Consiglio del 28 febbraio 2017
**********
composta dai seguenti magistrati
dott. Giuseppe IMPARATO Presidente f.f.
dott. Luigi DI MARCO Primo Referendario
dott. Alessandro VERRICO Referendario, relatore
**********
VISTO l’art.100, co. 2 della Costituzione;
VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con
R.D. 12 luglio 1934, n.1214 e successive modificazioni ed integrazioni;
VISTA la Legge 14 gennaio 1994, n.20 recante disposizioni in materia
di giurisdizione e di controllo della Corte dei conti;
VISTO il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo
della Corte dei conti, approvato con Deliberazione delle Sezioni Riunite
della Corte dei conti n.14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni
ed integrazioni;
VISTO l’art.148 del d.lgs. n.267/2000, novellato dalla lettera e) del
comma 1, dell’art.3, del d.l. n.174/2012, così come modificato
dall’art.33 del decreto legge 24 giugno 2014, n.91, convertito con
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
2
modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n.116;
VISTO il programma di controllo sulla gestione di questa Sezione per
l’anno 2016, di cui alla deliberazione n.5/2016/INPR dell’11 gennaio
2016;
VISTA la deliberazione n.6/SEZAUT/2016/INPR, adottata nell’adunanza
del 4 febbraio 2016 e depositata in data 18 febbraio 2016, della
Sezione delle Autonomie che ha approvato le linee guida per il referto
annuale del Sindaco per i comuni con popolazione superiore ai 15.000
abitanti e del Presidente della provincia sulla regolarità della gestione
amministrativa e contabile, nonché sull’adeguatezza ed efficacia dei
controlli interni;
VISTA la relazione istruttoria depositata il 7 febbraio 2017 (Documento
Interno n.62398591), con la quale il Magistrato istruttore, a
conclusione dell’istruttoria espletata, ha deferito la questione all’esame
della Sezione per la decisione collegiale;
VISTA l’ordinanza del Presidente della Sezione Regionale di Controllo
n.6/PRES/2017 del 23 febbraio 2017 di convocazione della Sezione per
l’odierna adunanza;
UDITO il Magistrato relatore;
FATTO E DIRITTO
1. Come è noto, l’art.148 del D.lgs. 18 agosto 2000, n.267, recante il
“Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali” (TUEL), come
riformulato dall’art.3, comma 1, lett. e), del decreto legge 10 ottobre
2012, n.174, recante “Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
3
favore delle zone terremotate nel maggio 2012”, convertito, con
modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n.213, e modificato
dall’art.33 del decreto legge 24 giugno 2014, n.91, convertito con
modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n.116, nell’ambito delle
misure volte al rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti
al controllo sulla gestione finanziaria delle regioni, prevede che “Le
sezioni regionali della Corte dei conti, con cadenza annuale, nell'ambito
del controllo di legittimità e regolarità delle gestioni, verificano il
funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole
contabili e dell'equilibrio di bilancio di ciascun ente locale. A tale fine, il
sindaco, relativamente ai comuni con popolazione superiore ai 15.000
abitanti, o il presidente della provincia, avvalendosi del direttore
generale, quando presente, o del segretario negli enti in cui non è
prevista la figura del direttore generale, trasmette annualmente alla
sezione regionale di controllo della Corte dei conti un referto sul
sistema dei controlli interni, adottato sulla base delle linee guida
deliberate dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti e sui
controlli effettuati nell'anno, entro trenta giorni dalla data di entrata in
vigore della presente disposizione; il referto è, altresì, inviato al
presidente del consiglio comunale o provinciale.”
L’ampia riforma di cui all’art.3, comma 1 sub e) del decreto legge 10
ottobre 2012, n.174, convertito con modificazioni dalla legge 7
dicembre 2012, n.213, nel 2015 è entrata a regime, coinvolgendo nei
controlli strategico, di qualità e sulle società partecipate tutti i comuni
con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, compresi quelli esclusi
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
4
nella fase di prima applicazione.
2. Con deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti
n.6/SEZAUT/2016/INPR, adottata nell’adunanza del 4 febbraio 2016 e
depositata in data 18 febbraio 2016, allo scopo di fornire univoche
indicazioni alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti
nell’espletamento della funzione di referto in parola, sono state
approvate le linee di orientamento per la suddetta relazione annuale.
3. La Sezione delle Autonomie nella delibera n.28/SEZAUTO/2014/INPR
ha precisato che “i controlli, come già osservato dalla Corte, nelle linee
guida approvate con deliberazione 11 febbraio 2013,
n.4/SEZAUT/2013/INPR, devono costituire una base di riferimento per
scelte funzionali alla realizzazione di processi di razionalizzazione della
gestione ed innescare un radicale mutamento dei comportamenti
amministrativi, da conformare ai criteri della tracciabilità e della
responsabilità. Gli sforzi per l’ottimizzazione della gestione devono
essere concentrati sulla definizione di obiettivi e dei processi che
assicurino un percorso in grado di coniugare la regolarità dell’azione
intesa come rispetto del complesso delle regole finanziarie e
procedurali, con l’efficacia e l’efficienza della gestione. Il complesso di
queste linee di azione, che solo un sistema funzionale di controlli interni
può supportare, deve condurre verso l’economicità della gestione con la
riduzione dei costi di erogazione dei servizi, senza ridurne
tendenzialmente la qualità e l’estensione”.
3.1. La Sezione delle Autonomie con la delibera
n.6/SEZAUT/2016/INPR ha altresì precisato che i referti dei vertici degli
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
5
enti locali, redatti in base alle Linee guida, già nel passato hanno
consentito alle Sezioni regionali di completare il controllo effettuato ai
sensi dei commi 166 e seguenti dell’art.1 della L. n.266/2005 e di
conoscere le eventuali irregolarità fatte emergere dagli organi di
controllo interni degli enti locali, formulando osservazioni conseguenti.
Inoltre, con la citata delibera n.6/SEZAUT/2016/INPR la Sezione delle
Autonomie evidenzia la competenza delle Sezioni giurisdizionali
regionali, ai sensi del comma 4 dell’art.148 del D.lgs.267/2000, nel
caso di rilevata assenza o inadeguatezza degli strumenti e delle
metodologie di controllo interno adottate, ad irrogare a carico degli
amministratori responsabili apposita sanzione pecuniaria.
Le citate disposizioni rafforzano la portata dei controlli interni, ma non
ne stravolgono la natura fondamentalmente collaborativa, in quanto
intesi come sistema finalizzato, principalmente, a verificare il
mantenimento dell’equilibrio economico finanziario dell’Ente, in
presenza di servizi ed attività da rendere alla cittadinanza con adeguati
livelli qualitativi.
3.2. Le differenze della nuova disciplina dei controlli interni, rispetto a
quella previgente, si colgono con particolare risalto nel livello di
maggior dettaglio relativo alla organizzazione ed alle finalità delle
verifiche e nel coinvolgimento diretto delle figure organizzative di
maggior livello di responsabilità presenti negli enti, quali il segretario
comunale, il direttore generale e i responsabili dei servizi.
Questa ristrutturazione dei controlli interni – ha osservato ancora la
Sezione delle Autonomie - comporta una più immediata vicinanza tra
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
6
attività gestionale e monitoraggio della stessa alla luce di specifici
parametri di valutazione. Tali specificità si colgono sia negli aspetti di
procedimentalizzazione dei controlli di regolarità amministrativa e
contabile, calibrati sui singoli atti attraverso i pareri dei responsabili dei
servizi nella fase preventiva, sia nelle valutazioni improntate ai principi
di revisione aziendale sugli atti di gestione di maggiore impatto (come
individuati dall’art.3 comma 2) nella fase successiva.
4. Unitamente alla delibera n.6/SEZAUT/2016/INPR, la Sezione delle
Autonomie, ha approvato lo schema di relazione per il referto annuale
del Sindaco per i comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti e
del Presidente della Provincia, nonché le relative linee guida.
Il questionario si compone di sei sezioni di seguito indicate:
1. Controllo di regolarità amministrativa contabile;
2. Controllo di gestione;
3. Controllo strategico;
4. Equilibri finanziari;
5. Controllo sugli organismi partecipati;
6. Controllo di qualità dei servizi.
Per l’anno 2015, come indicato dalla Sezione delle Autonomie nella
citata deliberazione, l’impostazione del questionario persegue obiettivi
di razionalizzazione attuati attraverso la semplificazione e la drastica
riduzione del numero delle domande, le quali, peraltro, sono divenute
più stringenti in quanto volte ad acquisire elementi informativi
essenziali e più facilmente confrontabili. Inoltre, la Sezione delle
Autonomie, ha evidenziato che la maggiore omogeneità dei dati raccolti
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
7
e la conseguente maggiore comparabilità degli stessi dovrebbero
consentire di ottenere informazioni in grado di alimentare referti più
brevi, ma più puntuali e particolareggiati e, soprattutto, tali da far
emergere le reali criticità delle gestioni considerate.
5. Premesso quanto sopra in via generale, con riferimento specifico alla
Regione Molise va rilevato che con la presente deliberazione la Sezione
regionale di controllo della Corte dei conti riferisce sulla verifica della
legittimità e regolarità delle gestioni, nonché sull’adeguatezza e
l’efficacia dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e
dell’equilibrio di bilancio del Comune di Termoli.
Al riguardo va preliminarmente ricordato che, con deliberazione
n.5/2016/INPR dell’11 gennaio 2016, la Sezione regionale di Controllo
del Molise ha approvato il programma dei controlli per l’anno 2016.
Inoltre, con nota prot. n.652 del 10 marzo 2016 della Sezione, sono
stati invitati i Presidenti delle Province ed i Sindaci dei Comuni molisani
con popolazione superiore a 15.000 abitanti a procedere alla
compilazione e alla trasmissione del Referto facente parte integrante
della delibera della Sezione per le Autonomie n.6/SEZAUT/2016/INPR.
A seguito della nota, inviata tramite PEC, in data 7 luglio 2016,
acquisita al protocollo di questa Sezione n.1472 dell’8 luglio 2016, con
la quale il Comune di Termoli ha trasmesso il documento in esame, il
Magistrato Istruttore con nota prot. n.2157 del 10 novembre 2016, e
con successiva nota di sollecito prot n.232 del 12 gennaio 2017, ha
inviato una richiesta invitando l’Amministrazione a fornire eventuali
considerazioni e deduzioni in merito ad alcune delle questioni indicate
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
8
nel Referto.
Il Comune di Termoli con nota prot. n.1659/2017 del 13 gennaio 2017
ha fornito i chiarimenti richiesti.
Controllo di regolarità amministrativa e contabile.
Relativamente al controllo in parola le linee guida elaborate dalla
Sezione delle Autonomie evidenziano la necessità di una stretta
sinergia tra i responsabili dei singoli servizi (tenuti a rilasciare il parere
di regolarità tecnica) ed il responsabile del servizio economico-
finanziario, al quale devono essere fornite informazioni, anche in merito
ai riflessi diretti ed indiretti sulla situazione economico-finanziaria
dell’ente derivanti dalle proposte di delibere formulate, nonché,
eventualmente, dalle determinazioni dirigenziali adottate. Le linee
guida sottolineano, altresì, l’importanza della programmazione intesa
come scelta da attuarsi mediante motivate tecniche di campionamento,
degli atti da sottoporre a controllo, in modo tale da consentire
all’amministrazione di monitorare, con particolare attenzione, alcuni
settori di attività dell’ente più delicati di altri. Inoltre, la
programmazione delle attività di controllo deve consistere
nell’individuazione degli obiettivi attesi e delle finalità da perseguire
anche in termini di superamento di criticità precedentemente
riscontrate nonché di prassi operative non conformi alle vigenti
disposizioni.
Il Comune di Termoli, nel questionario dichiara che, nel corso
dell’esercizio 2015, sono stati acquisiti i pareri di regolarità contabile ed
il visto attestante la copertura finanziaria su tutte le determinazioni
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
9
dirigenziali comportanti impegno di spesa (punto 1.1.). Nel corso
dell’esercizio 2015 non sono state adottate deliberazioni (diverse da
meri atti di indirizzo) sprovviste del parere di regolarità tecnica,
richiesto dalla legge, ovvero, deliberazioni comportanti riflessi
finanziari, sprovviste del necessario parere di regolarità contabile
(ovvero con parere negativo) (punto 1.2.).
Quanto alle tecniche di campionamento utilizzate, l’Ente riferisce che la
selezione degli atti da assoggettare a controllo di regolarità, nella fase
successiva, è stata effettuata con le stesse tecniche di campionamento
applicate nell’esercizio precedente (punto 1.3.).
Invero, secondo quando riferito dall’Ente stesso in occasione del
controllo relativo all’esercizio 2014, “è stato utilizzato un modello
matematico di campionamento per randomizzazione semplice ad
estrazione a sorte” e, al fine di tenere conto della disciplina in materia
di prevenzione della corruzione di cui alla legge n.190/2012 (art.1
commi 6-9), “le liste di campionamento vengono estrapolate sulle
tipologie di atti amministrativi più soggette a fenomeni di corruzione
(come previsto dalla legge 190/12)”1.
Al riguardo, e con particolare riferimento a quanto riportato all’ultimo
1 Tali tecniche di campionamento sono peraltro descritte nelle “Linee guida per
l’organizzazione dei controlli interni”, adottate con deliberazione commissariale con i
poteri della Giunta Comunale n. 151 del 15-05-2014, ove si stabilisce che: “Gli atti
oggetto di controllo saranno numerati avvalendosi dell’apposito modulo in formato Excel
a formare una ‘lista di campionamento’. Il campione di documenti da sottoporre a
controllo successivo verrà estratto dalla lista utilizzando la procedura del ‘controllo a
campione puro’ mediante la funzione statistica ‘causale’ disponibile nell’ambito
dell’applicativo Microsoft Excel tra le funzioni appartenenti alla categoria ‘ matematiche
e trg’ che restituisce un numero casuale uniformemente distribuito in un intervallo ed
opportunamente arrotondato con la funzione ‘int’. Il controllo è svolto sul 5% degli atti
per ogni tipologia oggetto di controllo; rimane facoltà del Segretario Generale stabilire un
numero maggiore di atti da sottoporre a controllo, così da rafforzare anche le forme di
prevenzione della corruzione (…)”.
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
10
periodo delle “Linee guida per l’organizzazione dei controlli interni”
(deliberazione commissariale n.151 del 15-05-2014), ove è indicato
che “il controllo è svolto sul 5% degli atti per ogni tipologia oggetto di
controllo”, ci si limita a rinviare a quanto evidenziato da questa Sezione
di controllo nella deliberazione n.10/2016/VSG in merito alla non
esaustività di un criterio di campionamento concentrato su una
percentuale fissa di atti da controllare per tutte le categorie di
provvedimenti.
Il Comune dichiara di aver esaminato nell’anno 2015, nell’ambito
dell’attività di controllo amministrativo-contabile, n.116 atti, di aver
riscontrato n.15 irregolarità e di tali irregolarità di averne sanate n.2.
Alla richiesta di voler comunicare la natura delle irregolarità riscontrate
e la natura delle irregolarità che a seguito di controllo, non sono state
sanate, l’Ente ha fornito informazioni generiche, senza specificare in
modo dettagliato le categorie di atti esaminati e la tipologia, per
ciascun atto, di irregolarità riscontrate, comunicando che: “le
irregolarità riscontrate sono di natura contabile ed amministrativa (es.
rettifiche imputazioni della spesa, integrazioni per carenze documentali.
Le irregolarità non sanate sono di natura amministrativa (es. difetto di
competenza) ed hanno determinato il ritiro dell’atto e la sua
riproposizione in forma corretta”.
L’Ente dichiara inoltre che il numero di personale impiegato nel
controllo di regolarità è pari a n.3, che la frequenza dei report è
semestrale e che i destinatari dei report sono: i Responsabili dei
Servizi, i Revisori dei Conti, gli Organi di valutazione dei risultati dei
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
11
dipendenti, nonché il Sindaco, gli Assessori e il Presidente del Consiglio
Comunale (punto 1.4.).
L’Ente, sebbene interrogato sul punto, non chiarisce il motivo della
mancata trasmissione delle risultanze dei controlli di regolarità
amministrativo-contabile al Consiglio Comunale, come previsto
dall’art.147 bis del TUEL e dall’art.6, ultimo comma, del Regolamento
del Sistema dei controlli interni del Comune di Termoli (punto n.2 della
nota istruttoria). Invero, l’art.147 bis del TUEL, al comma terzo,
prescrive che le risultanze del controllo di regolarità amministrativa
nella fase successiva sono trasmesse periodicamente oltre che ai
responsabili dei servizi, unitamente alle direttive cui conformarsi in
caso di riscontrate irregolarità, ai revisori dei conti e agli organi di
valutazione dei risultati dei dipendenti, al Consiglio Comunale.
La trasmissione di tale documentazione al Presidente del Consiglio in
luogo del Consiglio comunale quale organo collegiale, pertanto, non
può essere ritenuta sufficiente ai fini dell’adempimento alla sopra
richiamata prescrizione normativa.
Proseguendo nell’analisi del questionario si riporta che l’Ente dichiara
che, per le irregolarità riscontrate, sono state trasmesse ai responsabili
dei servizi competenti le direttive alle quali conformarsi (punto 1.5.).
Nel corso dell’esercizio 2015 sono state effettuate ispezioni o indagini
volte ad accertare la regolarità amministrativa e contabile dell’attività
posta in essere da specifici uffici o servizi quali: atti di affidamento
incarichi, appalti di lavori, agibilità e permessi di costruire (punto 1.6.).
Nel corso dell’esercizio 2015 l’organo di controllo ha verificato le
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
12
attestazioni concernenti i pagamenti tardivi secondo le modalità di cui
all’art.41 del d.l. n.66/2014 – l. n.89/2014 (punto 1.7.).
A seguito di richiesta istruttoria, il Comune di Termoli ha trasmesso
l’indicatore annuale di tempestività dei pagamenti a firma del Dirigente
che attesta:
• l’indicatore della tempestività dei pagamenti per l’anno 2015 è
pari a 87 giorni;
• l’importo totale dei pagamenti relativi a transazioni commerciali
dopo la scadenza del termine è pari a euro 3.793.187,44;
• in calce all’atto è precisato che l’indicatore è pubblicato alla
sezione “amministrazione trasparente/pagamenti
dell’amministrazione” del sito dell’ente.
Si evidenzia, a tale ultimo riguardo, che l’indicatore della tempestività
dei pagamenti è stato pubblicato sul sito dell’ente a far data dal 20
dicembre 2016.
Ai sensi dell’art.41, comma 1 del D.L.66/2014, l’indicatore annuale di
tempestività dei pagamenti deve essere allegato alla relazione al conto
consuntivo a decorrere dall’esercizio 2014, unitamente all’attestazione
dell’importo dei pagamenti relativi a transazioni commerciali effettuati
dopo la scadenza dei termini previsti dal D.lgs. n.231/2002. Tali
informazioni devono essere contenute in un prospetto sottoscritto dal
responsabile legale e dal responsabile finanziario. In caso di
superamento dei predetti termini, le medesime relazioni indicano le
misure adottate o previste per consentire la tempestiva effettuazione
dei pagamenti. Dalla documentazione in possesso non si può evincere
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
13
che tale adempimento sia stato eseguito, stante la mancata
trasmissione del prospetto in parola, allegato al bilancio consuntivo
2015, anche a fronte di specifica richiesta istruttoria.
L’art.33, comma 1 del D.lgs. n.33/2013, come modificato dal DL
n.66/2014, prevede, inoltre, l’obbligo di pubblicare, con cadenza
annuale, l’indicatore dei propri tempi medi di pagamento, calcolato con
le modalità descritte dall’art.6 del DPCM del 22/09/2014, relativi agli
acquisti di beni, servizi e forniture, denominato “indicatore annuale di
tempestività dei pagamenti” e, a decorrere dall’anno 2015, prevede la
pubblicazione con cadenza trimestrale dell’indicatore avente il
medesimo oggetto e denominato “indicatore trimestrale di tempestività
dei pagamenti”.
Tali adempimenti devono essere eseguiti, per l’indicatore annuale di
tempestività dei pagamenti, entro il 31 gennaio successivo a quello di
riferimento e, per l’indicatore trimestrale, entro il trentesimo giorno
dalla conclusione del trimestre cui si riferisce. Si evidenzia pertanto che
il Comune di Termoli non ha rispettato i termini previsti pubblicando
l’indicatore di tempestività dei pagamenti relativo all’esercizio 2015 in
data 20 dicembre 2016 (piuttosto che entro il 31 gennaio 2016), né,
dall’analisi del sito, risulta essere stato pubblicato l’indicatore
trimestrale.
Inoltre, in violazione dell’art.10 comma 3 del DPCM del 22/09/2014,
l’indicatore annuale di tempestività dei pagamenti pubblicato non
presenta la forma tabellare, né tantomeno consente la possibilità di
esportare i dati.
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
14
A differenza di quanto previsto dal citato DPCM che non prevede
sanzioni specifiche da applicare in caso di mancata pubblicazione
dell’indicatore di tempestività dei pagamenti, occorre evidenziare che
l’art.41, comma 2 del d.l.n.66/2014 stabilisce che le amministrazioni
che sulla base dell’attestazione ex art.41, comma 1 d.l.n.66/2014,
registrino tempi medi nei pagamenti superiori a 90 giorni nel 2014 e a
60 giorni a decorrere dal 2015, rispetto a quanto disposto dal D.lgs.
n.231/02, nell’anno successivo a quello di riferimento non possono
procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia
tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione
coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento
ai processi di stabilizzazione in atto. Non possono, altresì, stipulare
contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi
del divieto di assunzione del personale così definito. A favore di una
lettura estensiva della disposizione si è manifestata la giurisprudenza
contabile (cfr. C. Conti Puglia Sez. contr. Delibera, 24-09-2015, n.205;
C. Conti Lazio Sez. contr. Delibera, 18-06-2015, n.127; C. Conti
Campania Sez. contr. Delibera, 20-05-2015, n.153).
Alla luce di quanto sopra esposto, considerato che per il 2015 il
Comune di Termoli ha registrato tempi medi di pagamento superiori ai
60 giorni, si perviene alla conclusione che l’Ente per il 2016 soggiace
alle limitazioni previste in tema di assunzione dall’art.41, comma 2, del
d.l. n.66/2014.
Nel questionario l’Ente dichiara inoltre di aver istituito il registro unico
delle fatture di cui all’art.42 del d.l. n.66/2014- l. n.89/2014 (punto
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
15
1.8.).
L’Ente indica, infine, che: “non si sono registrate criticità di
funzionamento nell’attività di controllo di regolarità amministrativa e
contabile se non quelle legate alla funzione complessa di tale attività da
conciliare con la mole elevata dell’attività dell’Ente. Inoltre, mancanza
di una struttura adeguata appositamente dedicata all’attività di verifica
che consenta un’attività di controllo più ampia e penetrante” (punto
1.9.).
A tal riguardo, si osserva che le “Linee guida per l’organizzazione dei
controlli interni” del Comune di Termoli prevedono l’istituzione di una
“Struttura Organizzativa che si occuperà dei controlli interni dell’Ente
definita ‘Unità di Controllo’ costituita dal Segretario/Direttore Generale,
che ne assume la direzione e dai dipendenti della Segreteria Generale”.
Controllo di gestione.
Secondo quanto evidenziato nelle linee guida elaborate dalla Sezione
delle Autonomie, gli enti locali applicano il controllo di gestione secondo
le modalità stabilite dalla legge, dai propri statuti e regolamenti, al fine
di garantire la realizzazione degli obiettivi programmati, la corretta ed
economica gestione delle risorse pubbliche, l’imparzialità ed il buon
andamento, nonché la trasparenza dell’azione amministrativa.
Attraverso il controllo di gestione l’ente verifica lo stato di attuazione
degli obiettivi programmati e, mediante l’analisi delle risorse acquisite e
della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti,
la funzionalità dell’organizzazione dell’ente, l’efficacia, l’efficienza ed il
livello di economicità nell’attività di realizzazione dei predetti obiettivi.
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
16
L’implementazione di un efficace sistema di controllo di gestione
presuppone la predisposizione di un sistema di contabilità economico-
patrimoniale affidabile ed in grado di fornire informazioni circa
l’efficienza gestionale in termini di costi e di ricavi nonché circa
l’adeguatezza delle risorse utilizzate, in relazione alle attività svolte e,
soprattutto, ai risultati conseguiti.
Gli enti sono, altresì, tenuti ad adottare un elenco di obiettivi con i
relativi indicatori, riportanti valori target da perseguire per ciascun
obiettivo e dovranno, pertanto, provvedere alla predisposizione di un
adeguato Piano esecutivo di gestione (PEG), ai sensi dell’art.169 del
TUEL.
Gli obiettivi fissati devono rappresentare una sintesi dei livelli di
efficacia ed efficienza che si intendono conseguire per ciascun servizio
o attività e devono provenire dall’attività di programmazione dell’ente
ed essere in linea con gli strumenti a tal fine dallo stesso adottati.
Particolare rilievo assumono i regolamenti degli enti che devono
contenere indicazioni specifiche in merito alla fissazione degli obiettivi e
devono ricondurre le indicazioni all'ambito organizzativo-contabile del
servizio o del centro di costo, assicurando, in tal modo, l’"unitarietà"
informativa necessaria al buon funzionamento del sistema dei controlli.
Per il Comune di Termoli, gli atti regolamentari adottati per l’attuazione
del controllo di gestione sono: il Regolamento di Contabilità del
Comune di Termoli, il Regolamento del sistema dei controlli interni del
Comune di Termoli e le Linee guida per l’organizzazione dei controlli
interni.
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
17
Il primo (approvato con deliberazione commissariale con i poteri del
Consiglio Comunale n.26 del 29/05/2014), all’art.79 intitolato
“Controllo di Gestione”, stabilisce che: “l’unità di controllo, al fine di
predisporre tempestive informazioni sull’andamento degli obiettivi
programmati, dovrà redigere reports infrannuali secondo la tempistica
definita meglio dagli obiettivi di PEG assegnati all’ufficio stesso”.
Inoltre, nelle “Linee guida per l’organizzazione dei controlli interni” è
stabilito che: “la rilevazione deve essere effettuata semestralmente a
seguito della predisposizione del piano degli obiettivi, mediante reports
gestionali forniti dall’unità di Controllo e reinviati dai referenti alla
stessa nei tempi stabiliti, in formato elettronico” 2.
Dall’analisi della normativa sopra richiamata si evince che il controllo di
gestione è attuato, in primo luogo, attraverso la predisposizione del
Piano dettagliato degli obiettivi e del Piano esecutivo di gestione (PEG),
con i rispettivi indicatori.
Si evidenzia che il Piano esecutivo di gestione per il triennio 2015/2017
del Comune di Termoli è stato approvato con la deliberazione della
2 Sempre nel citato regolamento è stabilito che: “il controllo di gestione si articola nelle
seguenti fasi:
1. sulla base degli indirizzi dell’amministrazione viene impostato il coordinamento
dell’attività di predisposizione del Piano degli obiettivi attualmente unificato al Piano
esecutivo di gestione (PEG), con i rispettivi indicatori;
2. rilevazione dei dati relativi ai costo/spese e ai proventi/entrate nonché dei risultati
raggiunti in riferimento alle attività e/o obiettivi dei singoli servizi e centri di
responsabilità;
3. valutazione dei dati predetti in rapporto ai valori attesi o rispetto ad un trend
storico, per verificare il loro stato di attuazione e misurare l’efficacia, l’efficienza e il
grado di convenienza economica delle azioni intraprese;
4. in caso di scostamento rispetto a quanto programmato, l’individuazione degli
eventuali interventi correttivi;
5. elaborazione reports periodici dell’attività di controllo”.
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
18
Giunta n.332 del 23-12-20153. Il ritardo con il quale tale atto è stato
approvato rispetto all’esercizio oggetto di indagine (anno 2015) fa
sorgere degli interrogativi in ordine alle modalità mediante le quali
l’Ente ha svolto detto controllo.
A tal riguardo, a seguito di richiesta istruttoria, l’Ente chiarisce che:
“l’attività di pianificazione e programmazione è stata realizzata
partendo dalle linee programmatiche di mandato e dalle politiche
dell’amministrazione, proseguendo con la valutazione di compatibilità
delle risorse disponibili con i programmi di governo e la negoziazione
con i dirigenti del c.d. budgeting per la realizzazione degli obiettivi. Il
controllo di gestione è stato effettuato mediante monitoraggio delle
diverse fasi di svolgimento delle diverse azioni orientate alla
finalizzazione degli obiettivi programmatici previsti nelle Linee
programmatiche di mandato, nella relazione previsionale e
programmatica e nel piano esecutivo di gestione e, per ciò stesso, delle
attività svolte da parte della struttura organizzata per settori. Le
verifiche per i necessari approfondimenti tecnici, peraltro utili a
migliorare l’effettività delle azioni svolte, sono state oggetto di esame
da parte del Comitato dei Dirigenti, coordinato dal Segretario Generale,
del cui esito viene data informazione agli organi di indirizzo politico in
periodiche riunioni congiunte nel corso delle quali vengono formulati
nuovi e/o ulteriori indirizzi da parte dell’Amministrazione e vengono
valutate eventuali azioni correttive. L’attività, di norma, viene
3 Nelle premesse alla delibera di Giunta sopra richiamata l’Ente evidenzia che “come
previsto dal comma 3-bis dell’art. 169 del D.lgs. 267/2000, il piano dettagliato degli
obiettivi e il piano della performance sono unificati organicamente nel Piano esecutivo di
gestione”.
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
19
formalizzata in appositi verbali e tramite direttive dirigenziali. Sulla
base degli indirizzi dell’Amministrazione è stato impostato il
coordinamento dell’attività di predisposizione del piano degli obiettivi
con i rispettivi indicatori; è stata effettuata la rilevazione dei dati
relativi a costi/spese ed ai proventi di entrate, nonché dei risultati
raggiunti in riferimento ad attività e obiettivi assegnati ai singoli servizi
e centri di responsabilità; è stata effettuata la valutazione dei dati
predetti in rapporto ai valori attesi o rispetto al trend storico, per
verificare lo stato di attuazione e misurare l’efficacia, l’efficienza e il
grado di convenienza economica delle azioni intraprese; sono stati
elaborati di reports periodici (due nel corso del 2015) dell’attività di
controllo”.
Invero, nel questionario l’Ente dichiara di aver prodotto nel corso del
2015 n.2 reports sul controllo di gestione (punto 2.1.b), i quali,
tuttavia, non hanno avuto una ripercussione sulla programmazione
dell’ente in termini di delibere adottate dai vertici politici (punto 2.2.),
né hanno portato all’adozione di azioni correttive (punto 2.3.). L’Ente
dichiara, inoltre che il grado di complessivo raggiungimento degli
obiettivi per il 2015 è medio (punto 2.4.) e che mediamente sono state
impiegate tre unità di personale presso l’ufficio controllo di gestione nel
2015 (punto 2.5.).
Il Comune di Termoli ha elaborato per il 2015 i seguenti indicatori:
n.53 di efficacia; n.35 di efficienza e n.10 di economicità (punto 2.6.)
e, a seguito di richiesta istruttoria, ha precisato che “gli indicatori di
efficienza, economicità ed efficacia adottati nel corso del 2015 per
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
20
verificare il grado di raggiungimento degli obiettivi sono stati
individuati, nell’ambito dei Settori, per centri di responsabilità e,
all’interno di questi, per singoli centri di costo ed esercizio finanziario”4.
Nel questionario l’Ente riferisce inoltre di non essersi dotato di un
sistema di contabilità economica atto a consentire una misurazione dei
costi e dei ricavi, al fine di valutare l’efficienza dell’azione
amministrativa (punto 2.7.).
Al riguardo, ricordando l’importanza di tale sistema al fine della
realizzazione del controllo di gestione, come statuito dalla Sezione delle
Autonomie nella deliberazione n.6/2016/INPR, si sottolinea altresì che
anche il Regolamento di Contabilità del Comune di Termoli, all’art.52,
4 Il Comune ha poi continuato affermando: “Gli indicatori di efficienza utilizzati per
misurare la capacità dell’ente di utilizzare al meglio le proprie risorse disponibili, sono
stati verificati come segue: ad es. per il Centro di Costo denominato “CED” l’indicatore di
efficienza è costituito dal rapporto “spese correnti/ nr. personal computer”. Per il CdC
“Scuole materne comunali” “spese correnti/nr posti attivati nell’anno scolastico”, per il
CdC “Manifestazioni culturali, sportive, sociali” “spese correnti/nr utenti/spettatori, nr
serate, ecc.”. Per il CdC “Ufficio ragioneria” indicatore di efficacia è dato dal rapporto
spese correnti/nr. mandati emessi; spese correnti/nr. determine vistate; ecc.. Gli indicatori
di economicità sono stati verificati come segue: ed es. per il CdC “Scuole materne
comunali” l’indicatore è rappresentato da rapporto tra “entrate da rette/costi servizio
mensa; per il centro di costo “Mercato ittico” l’indicatore di economicità è dato dai “costi
del servizio/ricavo canoni”. Per il CdC ”trasporto urbano” l’indicatore di economicità è
stato verificato sulla base del rapporto “costi del servizio/contributi regionali e proventi
tickets utenza”. Per il CdC “CED l’indicatore di economicità è stato verificato con
riguardo al rapporto “costi di manutenzione software ed hardware/nr. interventi di
manutenzione non esternalizzati ed eseguiti “in house”. Gli indicatori predetti sono stati
calcolati sulla base di apposite tabelle nelle quali viene evidenziato il rapporto tra la spesa
corrente (previsione definitiva) ed ognuno degli indicatori riportati per singolo centro di
costo. Essi, pur non essendo esaustivi, hanno consentito agli stakeholders interni
(amministratori, management) di verificare nel corso dell’anno l’andamento della gestione
dell’ente. Gli indicatori di efficacia sono stati verificati sia con riferimento all’efficacia
interna, ovvero, con riguardo al rapporto tra il prodotto (output) e l’obiettivo assegnato,
sia sotto il profilo dell’efficacia esterna, ossia, sotto il profilo del rapporto tra il prodotto e
il risultato (outcome) ovvero della capacità di soddisfare i bisogni della collettività e/o
utenza. In quest’ultimo caso, in particolare, gli indicatori di efficacia sono stati verificati
attraverso il monitoraggio di osservazioni e/o reclami da parte degli stakeholders esterni
(cittadini, associazioni, soggetti portatori di interessi diffusi, altri enti, ecc.) sul
funzionamento di singoli servizi comunali prestati al fine di rilevare la “qualità percepita”
dall’utenza e sollecitare l’azione amministrativa al miglioramento dei servizi. Per quanto
non siano state attivate indagini sul livello di soddisfazione dell’utenza a livello generale
sui servizi erogati, non sono emerse criticità o disservizi di rilievo nel corso del 2015”.
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
21
intitolato “Contabilità economico – patrimoniale”, stabilisce che “Ai fini
della predisposizione del rendiconto della gestione l’ente adotta un
sistema di contabilità economico-patrimoniale integrato con la
contabilità finanziaria. Tale sistema è realizzato mediante la
contestuale rilevazione dei fatti di gestione (…)”.
Peraltro, occorre ricordare che, dal 1° gennaio 2015, come è noto, i
Comuni sono chiamati ad applicare i principi contabili previsti dal D.lgs.
n.118/2011, tra cui è prevista l’applicazione della contabilità
economico-patrimoniale. Tuttavia l’art.3 comma 12 del medesimo
decreto prevede la possibilità, con l’esclusione degli enti che nel 2014
hanno partecipato alla sperimentazione, di rinviare al 2016 l’adozione
dei principi applicati alla contabilità economico-patrimoniale; facoltà di
cui, per l’appunto, risulta essersi avvalso il Comune di Termoli con
deliberazione di C.C. n.54 del 29-07-2015, ad oggetto “Approvazione
del bilancio di previsione dell’esercizio 2015 e del bilancio pluriennale
per il periodo 2015-2017 ex DPR n.194/1996, del bilancio di previsione
finanziario 2015-2017 ex D.lgs. n.118/2011 e della relazione
previsionale e programmatica 2015-2017”.
Parimenti, da quanto emerso nel corso dell’istruttoria, l’Ente non
sembra aver adottato, per l’esercizio 2015, la contabilità analitica per
centri di costo.
Al riguardo, oltre a rinviare a quanto già segnalato al Comune di
Termoli da questa Sezione con deliberazione n.9/2016/VSG del
21/01/2016, adottata a seguito delle operazioni di verifica dei controlli
interni eseguiti dall’ente nell’esercizio 2014, si rende noto che
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
22
l’adozione del sistema di contabilità analitica è prevista anche nelle
“linee guida per l’organizzazione dei controlli interni” del Comune di
Termoli ove, nella parte dedicata alle fasi in cui si articola il controllo di
gestione, è stabilito che “la rilevazione dei dati relativi ai costi/spese e
ai proventi/entrate nonché dei risultati raggiunti deve essere effettuata
in riferimento alle attività e/o obiettivi dei singoli servizi e centri di
responsabilità”.
L’Ente nel questionario ha indicato che il tasso medio di copertura dei
costi dei servizi dell’Ente nel 2015 è stato del 64% (punto 2.8.) e che il
servizio per il quale nel 2015 è stato registrato il tasso medio di
copertura più alto è il mercato ittico e quello ove è stato registrato il
tasso medio di copertura più basso è la scuola materna (punto 2.7.).
Quanto ai criteri adottati per l’individuazione del tasso medio di
copertura dei servizi, l’Ente, in risposta a richiesta istruttoria, afferma
che: “La misura percentuale dei costi complessivi di gestione di tutti i
servizi pubblicati a domanda individuale finanziate da tariffe,
contribuzioni ed entrate specificamente destinate è stata calcolata
prendendo in considerazione nel computo dei costi: tutte le spese per il
personale comunque adibito compresi gli oneri riflessi; le spese per
acquisto di beni e servizi compresi la manutenzione ordinaria; riparto di
costi comuni…. Per l’anno 2015 la percentuale complessiva di copertura
dei costi di gestione è pari al 63,60%”.
Dall’analisi della documentazione trasmessa dal Comune si evince che
nella delibera di Giunta n.128 del 29 maggio 2015 sono stati individuati
i seguenti servizi a domanda individuale: servizio di mensa scolastica,
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
23
asili nido, scuola materna comunale, servizi di assistenza domiciliare (a
favore dei diversamente abili e degli anziani) e servizi educativi per
minori. Nella citata delibera, è riportata inoltre, per ciascun servizio
erogato la quota di compartecipazione individuata sulla base della
situazione reddituale (ISEE)5.
L’Ente, infine, indica le seguenti criticità incontrate nel 2015 nel
funzionamento del controllo di gestione: “Carenza di personale
specializzato rispetto alle attività assegnate al servizio di competenza
ed ai molteplici dati da rilevare, controllare e analizzare per il
successivo utilizzo nei documenti obbligatori di programmazione e
rendicontazione del comune. Tuttavia, all’inizio del 2015, l’ente ha
adottato un nuovo sistema informatico gestionale, nell’ottica della
completa digitalizzazione dell’attività amministrativa, che ha agevolato
e snellito il sistema dei controlli consentendo agli utenti abilitati al
sistema di verificare le tracciabilità dei diversi processi lavorativi, delle
fasi dei singoli procedimenti dei diversi settori e servizi” (punto 2.10.).
Controllo strategico.
Secondo quanto evidenziato dalle linee guida elaborate dalla Sezione
delle Autonomie, il controllo strategico consente il raffronto tra obiettivi
predefiniti e risultati conseguiti mediante la verifica dello stato di
attuazione dei programmi realizzato attraverso il riesame della
programmazione che implica una discussione sull’eventuale
5 Dal prospetto riepilogativo di calcolo della percentuale di copertura dei costi allegato al
bilancio di previsione 2015 (“Servizi a domanda individuale 2015”) emerge inoltre che,
accanto all’elenco dei servizi a domanda individuale riportati nella delibera di Giunta n.
128 del 29 maggio 2015, compare un nuovo servizio: “Mercato Ittico”, in relazione al
quale il Comune dichiara un tasso medio di copertura dei costi del servizio del 99,48%.
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
24
scostamento dell’attività amministrativa dagli obiettivi e che ha come
conseguenza la verifica della conformità dei risultati alle scelte dei
dirigenti ed all’adeguatezza delle risorse umane, finanziarie e materiali
impiegate.
Le linee guida evidenziano come in passato vi sia stata una scarsa
adesione degli enti a questo tipo di verifica essendo il controllo
strategico impostato in modo da misurare il risultato inteso come
impatto dell’azione politica sulla collettività e richiamano all’attenzione
l’importanza della valutazione delle scelte compiute nell’attuazione
degli indirizzi, ricordando che l’elemento che contraddistingue questo
controllo è la revisione della programmazione, con la concomitante
assunzione di una rinnovata strategia, meglio orientata alle
realizzazione dei risultati non ottenuti.
In relazione al Comune di Termoli, le modalità di realizzazione del
controllo strategico sono disciplinate dall’art.8 del Regolamento del
Sistema dei controlli interni che al terzo comma stabilisce: “Il
Segretario Generale, avvalendosi dell’Unità di staff per i controlli,
elabora rapporti periodici, da sottoporre alla Giunta e al Consiglio
comunale, per la successiva predisposizione delle deliberazioni
consiliari di ricognizione dei programmi e coordina gli altri soggetti
coinvolti di cui al precedente art.3 co. 1”6.
Il Comune nel questionario ha indicato che nel corso del 2015 è stato
elaborato un solo report periodico riferito al controllo strategico (punto
6 L’art. 3. co. 1 stabilisce: “sono coinvolti nel sistema dei controlli interni il Segretario
Generale, i dirigenti di settore, l’organismo indipendente di valutazione, il collegio dei
revisori dei conti”.
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
25
3.1.b.), il quale, tuttavia, non essendo stato ufficializzato da delibere di
Consiglio o di Giunta (punto 3.3.), non ha determinato l’adozione di
azioni correttive (punto 3.4.). Al riguardo, il Comune ha chiarito che il
report è stato reso noto al Sindaco, agli Assessori ed al Presidente del
Consiglio nel corso di riunioni congiunte e che solo in futuro si
provvederà a proporre l’ufficializzazione del report con apposito atto
deliberativo.
Nel questionario l’Ente dichiara che nel 2015 due unità di personale
sono mediamente impiegate presso l’ufficio controllo strategico (punto
3.5.).
Il Comune nel corso dell’esercizio 2015 non ha elaborato nessun
indicatore di “outcome” e di efficacia (punto 3.5.), sebbene si affermi
che essi sono stati, comunque, in concreto verificati, in occasione di
riunioni tra dirigenti ed amministratori, in relazione alle diverse
politiche attivate dall’Amministrazione ed ai risultati attesi7.
L’Ente afferma inoltre che la percentuale media di raggiungimento degli
obiettivi strategici per il 2015 (media semplice) è del 70% (punto
n.3.6.), la cui determinazione è avvenuta con riferimento, in via
generale, alla verifica sullo stato di attuazione dei programmi e dell’iter
di attuazione dei progetti avviati dai singoli settori.
Il Comune dichiara altresì di aver adottato nel corso dell’anno una
7 L’Ente precisa infatti: “Così ad es. nell’ambito delle politiche finalizzate alla riduzione
dei fenomeni di inquinamento ambientale, la verifica dell’obiettivo gestionale di
intensificazione dell’attività di controllo di scarichi abusivi e abbandoni illeciti di rifiuti è
stato verificato attraverso il risultato prodotto (output) a seguito dell’attività sanzionatoria
repressiva (nr. verbali elevati, ordinanza sindacali e provvedimenti dirigenziali, denunce
all’autorità giudiziaria, ecc.) nonché attraverso il rapporto tra il risultato prodotto sul
miglioramento della qualità urbana (outcome)”.
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
26
deliberazione di verifica circa lo stato di attuazione dei programmi
(punto n.3.7.), che, sebbene sia stata richiesta, non è stata trasmessa.
Peraltro, non può non sottolinearsi la contraddittorietà di tale
dichiarazione con quanto riferito al punto 3.2, in merito alla mancata
ufficializzazione del report in Consiglio o in Giunta.
Ad ogni modo si dichiara (punto 3.8) che l’organo d’indirizzo politico ha
verificato lo stato di attuazione dei programmi rispetto ai seguenti
parametri:
- risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti;
- grado di assorbimento delle risorse rispetto ai risultati ottenuti;
- tempo di realizzazione rispetto alle previsioni;
- rispetto degli standard di qualità prefissati;
- impatto socio-economico dei programmi.
In ultimo l’Ente riferisce di aver incontrato nel 2015 nel funzionamento
del controllo strategico la stessa criticità rilevata per il controllo di
gestione, consistente nella carenza di personale specializzato.
Controllo sugli equilibri finanziari.
La Sezione delle Autonomie nelle linee guida ha evidenziano che il
controllo in parola richiede al responsabile del servizio finanziario, sotto
la vigilanza dell’organo di revisione, la verifica del permanere degli
equilibri finanziari della gestione di competenza, dei residui e della
cassa. Tali verifiche si esplicitano nel collegamento all’art.1, commi 166
e ss. della legge 23 dicembre 2005, n.266, ove bilanci e rendiconti
vengono raffrontati agli obiettivi posti dal patto di stabilità interno, ai
vincoli in materia di indebitamento, alla sostenibilità dell’indebitamento
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
27
stesso e all’assenza di irregolarità suscettibili di pregiudicare gli
equilibri. La sua disciplina va obbligatoriamente contenuta nel
regolamento di contabilità e non può prescindere dall’esame
dell’andamento economico finanziario degli organismi gestionali esterni,
almeno nella misura in cui comportino ripercussioni sul bilancio
dell’ente. Questo tipo di controllo, introdotto dall’art.148-bis, rafforza il
tradizionale controllo di cui al citato comma 166 dell’art.1 della L.
n.266/2005 e coinvolge, ognuno per la sua parte, gli organi di governo,
il segretario e i responsabili dei servizi, rispetto ai quali il responsabile
del servizio finanziario si pone in posizione di generale coordinamento.
La logica di questo tipo di controllo è identificare i flussi informativi
relativi al monitoraggio di debiti e crediti, con riferimento alla loro
formazione, estinzione nonché ai tempi medi di pagamento, in modo da
conoscere, in via continuativa, il permanere degli equilibri finanziari. Il
tutto deve, ovviamente, avvenire nel rispetto delle norme disciplinanti
il concorso degli enti locali agli obiettivi di finanza pubblica ed in
attuazione del principio del pareggio di bilancio.
Il Regolamento del Sistema dei controlli interni del Comune di Termoli
all’art.9 dispone che: “Il controllo sugli equilibri finanziari è svolto sotto
la direzione e il coordinamento del dirigente del servizio finanziario e
sotto la vigilanza del collegio dei revisori dei conti, prevedendo il
coinvolgimento attivo degli organi di governo, del Segretario Generale
e dei dirigenti secondo le rispettive responsabilità e come disciplinato
dal vigente regolamento di contabilità”. Il Regolamento di Contabilità
del Comune di Termoli, al capo IX, intitolato “Controllo degli equilibri
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
28
finanziari”, artt.73 – 77, disciplina le procedure per la realizzazione di
detto controllo.
L’Ente nel questionario dichiara che il responsabile del servizio
finanziario ha adottato atti di indirizzo e/o coordinamento per lo
svolgimento dei controlli sugli equilibri finanziari (punto 4.1) e, in
risposta alla richiesta istruttoria, precisa che gli stessi hanno
riguardato: le novità normative in materia di armonizzazione contabile
e sul corretto riaccertamento dei residui attivi e passivi; la
predisposizione di schemi standard di determine di impegno,
accertamento e liquidazione secondo i nuovi principi contabili; direttive
in materia di corretto accertamento delle entrate nonché riduzioni di
spesa; direttive per la verifica dei flussi di cassa. Inoltre sono stati
effettuati periodici incontri in sede di Comitato dei Dirigenti con la
presenza del Sindaco per la definizione dell’attività di programmazione
e successivamente per il controllo sull’andamento della gestione e sui
flussi di cassa.
In relazione al controllo sugli equilibri finanziari previsto dall’art.147-
quinquies del TUEL, questa Sezione con la deliberazione
n.165/2013/PRSP, emessa ai sensi dell’art.148-bis TUEL per il Comune
in esame, ha rilevato, tra l’altro, la discordanza tra le scritture contabili
e il fondo cassa del Tesoriere determinato dal mancato riconoscimento
di debiti fuori bilancio che ha dato luogo a pignoramenti presso il
Tesoriere dell’Ente. A tale riguardo, tra la documentazione trasmessa
dall’Ente, si segnala la nota prot. n.38653/2015 del 9 ottobre 2015
avente ad oggetto “Regolarizzazione pagamenti per azioni esecutive
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
29
non regolarizzate nell’anno 2014 – Sollecito”, mediante la quale,
facendo seguito a precedenti comunicazioni di pari tenore, il
Responsabile del Servizio Finanziario sollecita l’adozione di idonei
provvedimenti per la regolarizzazione contabile di pagamenti effettuati
nel corso del 2014 dal Tesoriere a seguito di azioni esecutive
(pignoramento di crediti del creditore c/o l’Istituto Tesoriere dell’Ente).
L’ammontare complessivo di tali pagamenti nel 2014 è pari ad €
125.972,22.
Analizzando le restanti note di indirizzo del Responsabile del Settore
Finanziario trasmesse dall’Ente, si segnala, inoltre, la presenza di una
importante attività di coordinamento e di comunicazione in
ottemperanza a quanto previsto dal comma 1 dell’art.147-quinquies del
TUEL e dal comma 1 dell’art.74 del Regolamento di Contabilità
dell’Ente8.
Nel questionario l’Ente ha altresì comunicato che sono attivamente
8 Si segnalano, a tale riguardo, le seguenti note:
-prot. n. 18440/2015 del 21 maggio 2015 avente ad oggetto la “predisposizione bilancio di
previsione 2015/2017;
- prot. n. 49607 del 18 dicembre 2014 avente ad oggetto il “riaccertamento
ordinario dei residui attivi e passivi in essere al 31 dicembre 2014;
- prot. n. 45605/2015 del 23 novembre 2015 avente ad oggetto la
“Regolarizzazione provvisori d’incasso”;
- prot. n. 2746 del 20 gennaio 2015 avente ad oggetto “Prime indicazioni operative
in vista dell’entrata in vigore dell’armonizzazione dei sistemi contabili. Riaccertamento
residui attivi e passivi”;
- prot. n. 39757/2015 del 16 ottobre 2015 avente ad oggetto: “Attività
propedeutiche alla salvaguardia degli equilibri di bilancio – Patto di stabilità 2015”;
- prot. n. 41824/2015 del 29 ottobre 2015 avente ad oggetto “Attività
propedeutiche alla salvaguardia degli equilibri di bilancio – Accertamento entrate”;
- prot. n. 41680/2015 del 29 ottobre 2015 avente ad oggetto “Principio contabile
applicato alla contabilità armonizzata per contributi regionali e rendicontazioni –
Richiesta informazioni”;
- prot. n. 7093/2015 del 26 febbraio 2015 avente ad oggetto “Riaccertamento
residui – questionario SOSE. Sollecito urgente”;
- prot. n. 7950/2015 del 06 marzo 2015 avente ad oggetto “Bilancio di previsione
2015- Previsioni di Cassa”.
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
30
coinvolti nel controllo degli equilibri finanziari di bilancio gli organi di
governo, il segretario e i responsabili dei servizi (punto 4.2.).
L’Ente ha redatto nel corso del 2015 due reports sul controllo degli
equilibri (punto 4.3.), mentre una sola volta è stato formalmente
coinvolto il Consiglio nel controllo della salvaguardia degli equilibri di
bilancio (punto 4.4.).
Il Comune di Termoli, con deliberazione del Consiglio Comunale n.54
del 29 luglio 2015, ha approvato il bilancio di previsione dell’esercizio
2015, la relazione previsionale e programmatica ed il bilancio
pluriennale 2015/2017, secondo lo schema di cui di cui al DPR
n.194/1996 avente funzione autorizzatoria e la salvaguardia degli
equilibri di bilancio. Con la medesima deliberazione ha approvato il
bilancio di previsione 2015/2017, secondo lo schema di cui al D.lgs.
n.118/2011 avente funzione conoscitiva. L’Ente, con deliberazione n.65
del 25 novembre 2015, ha inoltre provveduto alla verifica del
permanere degli equilibri generali di bilancio ai sensi dell’art.193 del
D.lgs. n.267/2000, alla variazione di assestamento generale di bilancio
di previsione 2015 ed alle variazioni al bilancio pluriennale 2015/2017.
Non si sono rese necessarie misure per ripristinare l’equilibrio
finanziario di bilancio nel corso del 2015, in relazione alla gestione di
competenza, alla gestione dei residui ed alla gestione di cassa (punto
4.5.).
L’ente non ha previsto tra le misure per salvaguardare gli equilibri
finanziari l’impiego della quota libera dell’avanzo di amministrazione ai
sensi dell’art.187, comma 2, lettera b) del TUEL (punto 4.6.).
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
31
L’Ente ha verificato nel corso dell’esercizio 2015 se il programma dei
pagamenti sia compatibile con le disponibilità di cassa (punto 4.7.) ed
ha dichiarato di aver applicato l’art.183, comma 8, del TUEL, in ordine
ai provvedimenti che comportano impegni di spesa adottati dai
responsabili della spesa9 (punto 4.8.).
Il Comune di Termoli ha dichiarato che nel corso del 2015 il controllo
sull’eventuale utilizzo dei fondi vincolati confluiti nella cassa per
esigenze correnti, ai sensi dell’art.195 del TUEL, è stato effettuato dal
tesoriere e dal sistema contabile dell’ente (punto 4.9.).
In risposta alla richiesta di indicare con quali modalità tale controllo è
stato eseguito, il Comune ha affermato che: “L’Ente per le singole
operazioni di pagamento e incassi correlati a fondi vincolati imputa la
destinazione degli stessi indicando:
• tipologia vincolo, distinto tra fruttifero e infruttifero;
• codice vincolo corrispondente all’archivio dei sottovincoli
afferenti agli interventi oggetto di destinazione vincolata.
Il Servizio Ragioneria attraverso il sistema informatico di acquisizione
dei flussi effettua verifiche giornaliere sull’andamento della cassa e
sull’utilizzo dei vincoli. In aggiunta a quanto detto, a far data 1°
gennaio 2016, l’Ente gestisce l’utilizzo e il reintegro dei fondi vincolati
9 In particolare, ai sensi della citata disposizione, “Al fine di evitare ritardi nei pagamenti
e la formazione dei debiti pregressi, il responsabile della spesa che adotta provvedimenti
che comportano impegni di spesa ha l’obbligo di accertare preventivamente che il
programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di cassa
e con le regole del patto di stabilità interno; la violazione dell'obbligo di accertamento di
cui al presente comma comporta responsabilità disciplinare ed amministrativa. Qualora lo
stanziamento di cassa, per ragioni sopravvenute, non consenta di far fronte all'obbligo
contrattuale, l'amministrazione adotta le opportune iniziative, anche di tipo contabile,
amministrativo o contrattuale, per evitare la formazione di debiti pregressi”.
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
32
in ossequio al principio contabile della competenza finanziaria
potenziata (punto 9.4)”.
Dal questionario si evince, infine, che nel corso dell’esercizio 2015 non
sono state effettuate dall’ente segnalazioni ai sensi dell’art.153, comma
6 del TUEL (punto 4.10.) e che l’ente non ha riscontrato criticità
nell’attuazione di tale forma di controllo (punto 4.11.).
Controllo sugli organismi partecipati.
Le linee guida elaborate dalla Sezione per le Autonomie evidenziano
che il controllo sugli organismi partecipati ha lo scopo di consentire
all’ente di esprimersi sul grado di raggiungimento degli obiettivi, in
termini di efficacia, efficienza ed economicità, affidati agli stessi.
L’ente è tenuto ad effettuare monitoraggi periodici sull’andamento dei
propri organismi partecipati, strumentali alla verifica di eventuali
scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati, per procedere
tempestivamente a porre in essere le opportune azioni correttive,
anche per evitare squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio
dell’ente stesso.
Mediante il bilancio consolidato è possibile pervenire alla dimostrazione
dei risultati complessivamente conseguiti in termini di “gruppo ente
locale”.
Per il Comune di Termoli, il controllo sugli organismi partecipati è
disciplinato dall’art.10, intitolato “Controlli sulle società partecipate non
quotate” del Regolamento del sistema dei controlli interni del Comune
di Termoli (approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n.10
del 22/03/2013), che stabilisce che “per l’effettuazione del controllo
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
33
sulle società partecipate non quotate, il Comune definisce
preventivamente, nella Relazione Previsionale e Programmatica, gli
obiettivi gestionali a cui devono tendere le società e standard qualitativi
e quantitativi dei servizi erogati”. Inoltre ai sensi dell’ultimo comma
dell’art.10 viene conferita la delega alla Giunta Municipale ad emanare
la disciplina di dettaglio per l’attuazione del controllo in parola.
Il Comune nel questionario dichiara che nei regolamenti dell’Ente o
negli statuti degli organismi partecipati è previsto un solo report
periodico (punto 5.1.a.), sebbene nel 2015 non sia stato prodotto alcun
report riferito al controllo sugli organismi partecipati (punto 5.1.b).
Conseguentemente nessun report nel corso del 2015 è stato
ufficializzato da delibere di Consiglio o di Giunta (punto 5.2.) e non
sono state adottate azioni correttive (punto 5.3.). Così come l’ente non
si è dotato di una struttura dedicata specificamente al controllo sugli
organismi partecipati (punto 5.4.), né ha elaborato alcun indicatore per
il 2015 sugli organismi partecipati (punto 5.5.). L’ente, inoltre, non ha
compilato il grafico che prevede l’indicazione del tasso medio di
realizzazione degli obiettivi affidati per il 2015 a ciascun organismo
partecipato (punto 5.6.).
Si dichiara poi che non è stato redatto il bilancio consolidato per il 2015
(punto 5.7.). Al riguardo, benché il D.lgs n.118/2011 preveda che a
decorrere dal 2015 Regioni ed Enti Locali debbano approvare il bilancio
consolidato con propri enti ed Organismi strumentali, Aziende, Società
controllate ed altri organismi controllati, il Comune di Termoli,
sfruttando la possibilità accordata dal medesimo decreto agli enti locali
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
34
che nel 2014 non hanno partecipato alla precedente sperimentazione,
con la deliberazione del Consiglio Comunale n.54 del 29 luglio 2015 ha
espressamente deciso di rinviare all’esercizio 2016 tale adempimento.
L’Ente ha infine indicato le seguenti criticità riscontrate nel 2015 nel
funzionamento del controllo sugli organismi partecipati: “Carenza di
personale specializzato e di una disciplina di dettaglio. Si evidenza che
le partecipazioni dell’ente sono state drasticamente ridotte in quanto
diversi organismi nel corso degli ultimi anni sono stati posti in
liquidazione e/o sciolti. L’unico organismo partecipato in attività è il
Consorzio Industriale della Valle del Biferno, Ente Pubblico Economico
le cui funzioni sono disciplinate dalla L.R. n.8 del 8/04/2004, il cui
Consiglio di Amministrazione è ad oggi presieduto dal Sindaco del
Comune di Termoli” (punto 5.8.). A tal ultimo riguardo, l’Ente dichiara
altresì che “da un controllo della documentazione in atti non sono
emerse criticità in merito né risultano pervenute richieste di ripiano per
perdite o disavanzi per gestioni pregresse a carico del bilancio
comunale”.
Dall’esame del questionario parrebbe che il Comune nel corso del 2015
non abbia svolto le attività di controllo sugli organismi partecipati
previste dalle normative vigenti, circostanza che non appare giustificata
dalla presenza di un solo organismo partecipato in attività con il
Comune (punto 5.8), dovendo essere costantemente monitorate anche
le vicende amministrative/contabili degli organismi posti in
liquidazione.
Controllo di qualità dei servizi.
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
35
Dal 2015 il controllo di qualità dei servizi è diventato obbligatorio per i
comuni il cui numero di abitanti è superiore a 15.000.
In merito a tale controllo le linee guida elaborate dalla Sezione per le
Autonomie evidenziano che esso deve tener conto della tipicità dei
bisogni, cui si deve dare risposta e delle esigenze di trasparenza ed
integrità dell’azione amministrativa. La misurazione della qualità, e
quindi della soddisfazione degli utenti interni ed esterni, obbliga gli enti
a perseguire obiettivi adeguati, individuando preventivamente i relativi
standard. L’essenziale raffronto tra la qualità programmata e quella
erogata obbliga l’ente a soffermarsi sugli aspetti organizzativi interni, in
modo che il processo di qualità arrivi a un risultato congruo.
Le linee guida evidenziano, inoltre, che i contratti e le carte di servizio
devono poter verificare la qualità del servizio reso rispetto a quello
fattibile, la misura in cui gli stakeholders abbiano eventualmente
influenzato la rilevazione delle prestazioni e l’adeguatezza del sistema
organizzativo interno a governare il nuovo processo.
Dall’analisi del questionario pervenuto emerge che il Comune di Termoli
nei propri regolamenti non prevede report per monitorare il controllo di
qualità dei servizi (punto 6.1.a.). Ciò nonostante, nel corso del 2015
l’ente ha prodotto un report (punto 6.1.b), che tuttavia non è stato
ufficializzato da delibere di Consiglio o di Giunta (punto 6.2.), né ha
determinato l’adozione di azioni correttive (punto 6.3.).
Il Comune di Termoli riferisce inoltre che per l’anno oggetto di esame
nessuna unità di personale è stata impiegata presso l’ufficio del
controllo di qualità dei servizi (punto 6.4.).
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
36
Gli indicatori elaborati dal Comune per il 2015 sono i seguenti (punto
6.5.):
- accessibilità delle informazioni
- tempestività tra richiesta ed erogazione
- trasparenza su criteri e tempi di erogazione
- trasparenza sui costi
- trasparenza sulle responsabilità del servizio
- correttezza con l’utenza
- affidabilità del servizio
- compiutezza del servizio
- fissazione degli standard di qualità (carta dei servizi)10.
Il Comune di Termoli riferisce di aver provveduto alla misurazione della
soddisfazione degli utenti interni ed esterni con periodicità annuale
(punto 6.6.), effettuandola solo su tre servizi (punto 6.6.1): il servizio
igiene urbana, il servizio assistenza alla persona, turismo e cultura,
servizi di sportello (SUAP, demografici, tributi).
Interrogato al riguardo, il Comune comunica che le misure adottate a
seguito di tale misurazione per sollecitare il miglioramento delle
prestazioni e dei servizi “si sono concretizzate con l’adozione di delibere
o atti dirigenziali diretti agli uffici e servizi coinvolti ed ai concessionari
10 A seguito di richiesta istruttoria, il Comune di Termoli ha altresì precisato che “le
informazioni ottenute (ndr applicando tali indicatori) sono state utilizzate per orientare
l’azione amministrativa al miglioramento della qualità dei servizi e delle prestazioni
erogate all’utenza dall’ente e dai concessionari e/o appaltatori di pubblici servizi. In
particolare, oltre alla Carta dei servizi, numeri verdi, per il servizio di igiene urbana è stata
attivata una specifica “app” denominata “differenziata Termoli” utilizzabile per tutte le
segnalazioni afferenti al servizio. Ciò nell’ottica della trasparenza correttezza con l’utenza
e del riscontro della tempestività delle prestazioni richieste. Detto sistema ha consentito
all’Amministrazione di ottenere un “feed back” delle richieste inoltrate ed evase”.
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
37
e appaltatori di pubblici servizi”.
In risposta a specifica richiesta istruttoria, il Comune riferisce inoltre
che “le strutture interne principalmente coinvolte nella definizione delle
politiche di qualità sono il Comitato dei dirigenti, il Segretario e la
Giunta. Gli stakeholders ascoltati nella definizione di dette politiche
sono le associazioni di categoria (commercianti, armatori, ecc.) i
comitati di quartiere, gli enti no profit (onlus, organizzazioni di
volontariato, ecc.), gli enti terzi (Capitaneria di Porto, Regione,
Provincia, ASREM, ecc.)”.
Infine, il Comune di Termoli dichiara che, nell’esercizio del controllo di
qualità, ha riscontrato le seguenti criticità: “Oltre agli indicatori di cui
sopra la capacità di soddisfare i bisogni della collettività è stata
periodicamente monitorata attraverso l'esame di osservazioni e/o
reclami da parte di cittadini e soggetti portatori di interessi diffusi sul
funzionamento di singoli servizi comunali al fine di rilevare la "qualità
percepita" dall'utenza e sollecitare l'azione dei settori preposti al
miglioramento delle prestazioni e dei servizi. Non sono emerse criticità
o disservizi di rilievo” (punto n.6.7.).
P.Q.M.
nelle sopra esposte considerazioni è la deliberazione di questa Sezione
sulla verifica della legittimità e regolarità della gestione, nonché
sull’adeguatezza e l’efficacia dei controlli interni ai fini del rispetto delle
regole contabili e dell’equilibrio di bilancio del Comune di Termoli –
anno 2015, ai sensi dell’art.3, comma 1, lettera e) del d.l. n.174/2012,
così come modificato dall’art.33 del decreto legge 24 giugno 2014,
DELIBERAZIONE N.64/2017/PRSP Sezione controllo Molise
38
n.91, convertito con modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n.116 -
Programma 2016.
Dispone che la presente deliberazione sia trasmessa, a cura del
Servizio di supporto, al Sindaco del Comune di Termoli nonché al
Presidente del Consiglio comunale, affinché ne dia comunicazione ai
componenti del predetto organo consiliare.
Dispone altresì che la presente deliberazione sia trasmessa, sempre a
cura del Servizio di supporto, alla Procura regionale presso la Sezione
giurisdizionale per la Regione Molise ai fini della eventuale applicazione
di quanto previsto dall’art.148, comma 4, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n.267 (TUEL).
Così deliberato in Campobasso, nella Camera di Consiglio del 28
febbraio 2017.
Il Magistrato, relatore Il Presidente f.f.
F.to (Ref. Alessandro Verrico) F.to (Cons. Giuseppe Imparato)
DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 28 febbraio 2017
IL DIRETTORE AMMINISTRATIVO
F.to (dott. Davide Sabato)