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São Paulo, maio de 2013.
Prezado(a) Colega de Ministério Público,
Cumprimentando-o, informo, ao
prezado (a) Colega, que já está disponível no portal do
Ministério Público do Estado de São Paulo, a proposta de
nova organização espacial das Promotorias de Justiça, para
ser conhecida, avaliada e apreciada por todos os Membros
da Instituição – www.mp.sp.gov.br – CONEPI em sua
versão completa. A versão compacta segue anexa.
No último dia 17 de maio de 2013, o
Núcleo de Políticas Públicas, órgão vinculado ao Gabinete
do Procurador-Geral de Justiça, no cumprimento de suas
atribuições definidas no art. 2º do Ato Normativo nº
733/2012, apresentou ao Conselho de Estudos e Políticas
Institucionais - CONEPI, uma proposta de nova
organização espacial do Ministério Público, objetivando
garantir a efetividade da atuação institucional em áreas
afetas à tutela de interesses difusos e coletivos e a
implementação de políticas públicas.
O projeto inicial sugere a criação de
Promotorias de Justiça Regionais para a atuação em
diversas áreas (Saúde, Educação, Meio Ambiente); de
Promotorias de Justiça Metropolitanas de Meio Ambiente
e Urbanismo, além de duas promotorias com temáticas
singulares e com recortes territoriais diferenciados, quais
sejam a Promotoria de Justiça Estadual Agrária e da
Segurança Alimentar e Nutricional e a Promotoria de
3
Justiça do Desenvolvimento Sustentável do Vale do
Ribeira.
Cuida-se de proposta que procura
desenhar uma nova arquitetura dos órgãos de execução de
primeira instância, atualizando-os para a dinâmica de uma
sociedade que se apresenta hoje, transcorridos quase vinte
e cinco anos da promulgação da Constituição da
República, muito mais complexa e conflituosa.
Frise-se que se trata de proposta
inovadora, que não objetiva, de modo algum, romper por
completo com o modelo de estrutura atual, mas, sim, criar
uma nova base de organização espacial, que conviva com
o primeiro modelo e seja apta a responder aos novos
conflitos que ultrapassam os limites territoriais da
Comarca e se traduzem em problemas globais e inter-
relacionados a reclamar atuação abrangente,
multidisciplinar e regional do Ministério Público.
Impossível fazer frente às demandas
sociais próprias da atualidade e do futuro conservando-se a
arquitetura forjada há décadas e que privilegia a criação de
órgãos de execução a partir do modo de estruturação do
Judiciário, em regra, segundo o território ou a matéria.
O intento do legislador, de criação de
órgãos colegiados na primeira instância (Promotorias de
Justiça), não é suficiente para a garantia de atuações
integradas e da concretização da indispensável unidade do
Ministério Público. O modelo que se materializou
denuncia a incapacidade da Instituição para fazer frente a
todas as demandas e, no mais das vezes, expõe o membro
do Ministério Público a uma atuação incapaz de reverter,
4
em muitas matérias e áreas, as mazelas que assombram
ainda a sociedade brasileira e paulista.
Não é razoável supor que, na primeira
instância, em Promotorias de Justiça muitas vezes de
atribuições cumulativas, será o Ministério Público capaz
de reunir condições efetivas de atuação plena em todas as
áreas e, notadamente, de desenvolver política de atuação
local atenta às peculiaridades do município e da região.
A reversão desse quadro exige tomada
de decisões e coragem para examinar o passado e, assim,
prognosticar um futuro diverso e melhor. Que o
planejamento estratégico para as próximas etapas seja
fundado na visão crítica do que temos e do que
ambicionamos, sem confortar apenas expectativas pessoais
e sem alimentar o preconceito ou o desconhecimento
técnico.
A discussão política nos impõe, agora,
que estejamos dispostos a nos colocar nas perspectivas da
Instituição como um todo, examinando o tema da
organização espacial dos órgãos de execução a partir do
interesse geral, institucional, apropriando-se do momento
histórico para revelar o que de fato ambicionamos para a
Instituição.
A reorganização espacial dos órgãos de
execução não autoriza a visão crítica do modo
contemporâneo de atuação ministerial e não coloca em
xeque a eficiência das Promotorias locais ou dos
instrumentos de atuação previstos em lei e que já foram
aplicados nas últimas décadas. A Instituição tem evoluído
positivamente no emprego dos instrumentos legais de
atuação, mas eles já se mostram insuficientes.
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Os ideais próprios da república e da
democracia, que todos defendemos, obrigam que sejam
constituídos e alimentados ambientes de representação e de
participação política e que sejam rechaçadas as práticas
individuais de constituição de soluções que atendam
interesses pessoais exclusivamente.
Criamos o Núcleo de Políticas Públicas
como modo de alimentar o debate crítico interno e externo
e, sobretudo, para que sempre tenhamos estratégias de
atuação institucional condizente com a agenda social e
com a considerável demanda que vem recebendo cada
Promotor de Justiça no Estado; criamos o Conselho de
Estudos e Políticas Institucionais (CONEPI) para o
compartilhamento na tomada de decisões pela
Procuradoria-Geral de Justiça dessas propostas que visam
repensar o modelo de Ministério Público paulista e
estamos apresentando, seguidamente, propostas para o
debate e obtenção de novos resultados práticos.
A proposta não é infensa a críticas; não
é fruto de predileções pessoais, mas é representativa do
compromisso de gerir seriamente os interesses da
Instituição, que não é exclusivo de alguns, mas que deve
ser solenemente assumido por todos.
Apresentamos, assim, o presente projeto
(http://www.mp.sp.gov.br/portal/page/portal/CONEPI) que
foi concebido e deve ser submetido à apreciação crítica de
todos os membros da Instituição, a partir de um diálogo
franco e democrático, que permita uma construção
coletiva. Dos debates, sairá o anteprojeto a ser apreciado e
deliberado pela representação da segunda instância, o Eg.
Órgão Especial do Colégio de Procuradores de Justiça.
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Assim, solicito que envie sua
contribuição nos próximos 45 (quarenta e cinco) dias para
o endereço eletrônico conepi@mp.sp.gov.br ou por meio
de ofício à Procuradoria-Geral de Justiça, para que ela seja
devidamente apreciada e discutida.
Fraternalmente,
MÁRCIO FERNANDO ELIAS ROSA
Procurador-Geral de Justiça
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EM nº 1/2013 – NPP
São Paulo, 17 de maio de 2013.
SENHOR PROCURADOR-GERAL
DE JUSTIÇA,
PREZADOS MEMBROS DO
CONSELHO DE ESTUDOS E
POLÍTICAS INSTITUCIONAIS,
O Núcleo de Políticas Públicas (NPP) apresenta à
consideração do Conselho de Estudos e Políticas
Institucionais (CONEPI) proposta de uma nova organização espacial do Ministério Público objetivando
garantir a efetividade da atuação institucional em áreas
relacionadas à tutela dos interesses transindividuais e à
fiscalização e acompanhamento de políticas públicas
voltadas à implementação dos direitos sociais.
I – NOVA ORGANIZAÇÃO ESPACIAL DO
MINISTÉRIO PÚBLICO: A DEMANDA POR
REGIONALIZAÇÃO
Na primeira etapa do processo de
elaboração do Plano Geral de Atuação 2013 (PGA 2013), a
coordenação do NPP promoveu, nos meses de maio a
novembro de 2012, reuniões com Promotores de Justiça
em todas as regiões do Estado, consultando-os sobre
problemas relacionados à implementação das políticas
públicas afetas às áreas de atuação do Ministério Público,
8
bem como para levantar indicações de prioridades a serem
incluídas no PGA.
Nessas reuniões, os colegas também
abordaram temas institucionais, o que levou a
Coordenação do NPP a criar, no relatório das visitas, uma
rubrica sobre Desenvolvimento Institucional. Ressalte-se
que, dos catorze temas gerais que representaram o
conjunto das preocupações dos Promotores de Justiça, as
questões relacionadas ao Desenvolvimento Institucional
apareceram em 24 das 25 reuniões, razão pela qual esse
tema foi classificado em 2º lugar, só perdendo, em
demonstração de interesse, para o tema Saúde, superando
os demais (tabela 1).
Tabela 1 - Classificação dos temas indicados pelos membros do
Ministério Público durante o processo de elaboração do Plano Geral de
Atuação 2013
Classificação Tema
Número de
reuniões com
potencial de
aparecimento
do tema
Número de
reuniões com
tema indicado
Porcentagem
1º Saúde 16 16 100,0 %
2º Desenvolvimento
Institucional 25 24 96,0 %
3º Segurança Pública 14 10 71,4 %
4º Educação 16 11 68,8 %
5º Infância e
Juventude
17 9 52,9 %
9
6º Participação e
Controle Social
19 10 52,6 %
7º Assistência Social 18 9 50,0 %
8º Meio Ambiente 16 8 50,0 %
9º Urbanismo 16 8 50,0 %
10º Pessoa com
Deficiência 15 6 40,0 %
11º Patrimônio
Público e Social 15 5 33,3 %
12º Consumidor 15 4 26,7 %
13º Direitos Humanos 15 4 26,7 %
14º Idoso 15 3 20,0 %
Com base nas indicações e propostas
relacionadas ao tema Desenvolvimento Institucional, o
NPP procedeu à classificação pelos subtemas de maior
interesse. O subtema regionalização apareceu como o mais
indicado, seguido por sete subtemas a ele diretamente
relacionados: especialização, apoio técnico, atuação
integrada, estrutura do Ministério Público, Plano Geral de Atuação, reorganização das Promotorias de Justiça e
aperfeiçoamento funcional dos Promotores de Justiça (tabela 2).
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Tabela 2 - Distribuição da porcentagem de reuniões onde os subtemas
relativos ao Desenvolvimento Institucional foram apontados por membros
do Ministério Público e a indicação em reuniões com a Comunidade
Científica, Sociedade Civil e Técnicos do Ministério Público
DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL
Subtemas Indicados Ministério
Público
Comunidade
Científica
Sociedade
Civil
Técnicos
MP
Regionalização 12 % X
Especialização 11 % X
Apoio Técnico 10 %
Atuação Integrada 9 % X
Estrutura MP 9 %
Plano Geral de Atuação 7 %
Reorganização das PJs 7 %
Aperfeiçoamento
Funcional PJs
6 % X X X
Atuação
Interinstitucional
3 % X X X
PJ Criminal 3 %
Princípio da
Obrigatoriedade
3 %
Unificação de
Entendimento
3 % X
Indicadores de
Produtividade
2 %
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Priorização 2 %
Processo Legislativo -
atuação do MP
2 %
Racionalização no cível 2 %
SIS - aperfeiçoamento 2 %
Áreas Regionais -
ampliação
2 %
Atendimento ao Público 1 %
Atualização dos Atos
Normativos
1 %
CAO - apoio à
implementação PGA
1 %
Conferência - garantir
participação
1 %
Integração
Intrainstitucional
1 %
Produção de Material de
Apoio
1 %
Segunda Instância 1 %
Aperfeiçoamento
profissional ATPsAPs
X
Acessibilidade X
Atuação Proativa X
Plano Profissional
ATPs
X
Racionalização dos
Trabalhos Técnicos
X
Territorialidade X
12
Em 2006, o Ministério da Justiça, com
o apoio do Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais de
Justiça (CNPG) e da Associação Nacional dos Membros
do Ministério Público (CONAMP), produziu o documento
denominado Diagnóstico Ministério Público dos Estados.
Nesse documento, demonstrou-se a demanda dos membros
dos Ministérios Públicos Estaduais pela implantação de
Promotorias de Justiça Regionais: dos Promotores de
Justiça consultados, 82,7% mostraram-se favoráveis; dos
Procuradores de Justiça, 71,5%.
No âmbito do conjunto de reformas
necessárias à atualização institucional do Ministério
Público, a regionalização aparece como a principal
demanda dos órgãos de execução da primeira instância do
Ministério Público de São Paulo, corroborando, no âmbito
estadual, o resultado da citada pesquisa nacional.
II – NOVA ORGANIZAÇÃO ESPACIAL DO
MINISTÉRIO PÚBLICO: UMA IMPOSIÇÃO DA
REALIDADE
A realidade aponta para a necessidade
do estabelecimento de nova organização do Ministério
Público no espaço. Atualmente, a base de atuação do
Ministério Público tem escala única, a comarca, que se
mostra insuficiente para garantir a efetividade
institucional, mormente nas áreas relacionadas à tutela dos
interesses coletivos e difusos.
A partir da análise da forma como se
desenvolvem os trabalhos do Ministério Público no âmbito
13
das comarcas, analistas elencam uma série de problemas,1
dos quais podemos destacar os seguintes:
cumulatividade e generalismo – em regra, as
atribuições do Promotor de Justiça nas
comarcas são cumulativas, o que o obriga a
intervir em processos, procedimentos e
inquéritos de todas as áreas de atuação, a
participar de um grande número de
audiências judiciais, a atender ao público
para todos os tipos de questões;
circunstâncias essas que impedem (i) a
organização racional do tempo para a
dedicação devida a cada tipo de assunto e (ii)
a especialização e a busca do conhecimento
minimamente necessário sobre as matérias de
maior complexidade;
isolacionismo e fragmentação institucional –
em regra, a atuação do Promotor de Justiça é
pautada pela atuação isolada, nos estreitos
limites da comarca, independentemente da
dimensão do problema que lhe é posto;
circunstância que (i) impede a visão das
questões em sua totalidade, (ii) estimula o
individualismo/voluntarismo de diminuta
1 Antônio Herman V. BENJAMIN, Um novo modelo para o
Ministério Público na proteção do meio ambiente, p. 7-12. Márcio
Soares BERCLAZ e Millen Castro Medeiros de MOURA, Para
onde caminha o Ministério Público? Um novo paradigma:
racionalizar, regionalizar e reestruturar par assumir a identidade
constitucional, p. 154-161. Marcelo Pedroso GOULART, Elementos
para uma teoria geral do Ministério Público, p. 159-163.
14
eficácia e (iii) transforma cada agente numa
espécie de “instituição autônoma”;
demandismo – as características acima
apontadas incentivam a transferência das
soluções para o Poder Judiciário mediante o
ajuizamento açodado de ações – forma mais
rápida de liberação dos casos pelos
Promotores de Justiça, ante a pressão do
grande volume de trabalho e dos sistemas
internos de controle meramente quantitativo
–, reduzindo o papel de agente político ao de
mero agente processual.
Na tutela coletiva, a atuação
cumulativa, não especializada, isolada e fragmentada,
inerente à organização por comarcas, conspira contra a
eficiência e a eficácia do trabalho realizado pelo Ministério
Público, quebrando a expectativa positiva que a sociedade
deposita na Instituição. É preciso promover a
reorganização espacial do Ministério Público mediante o
estabelecimento de unidades de atuação, em escala
regional, que garantam o seu bom desempenho.
III – A REGIONALIZAÇÃO COMO EIXO
NORTEADOR DA ATUALIZAÇÃO
INSTITUCIONAL
Como visto até aqui, a forma de
estruturação dos Ministérios Públicos estaduais:
15
não se alterou no tempo, uma vez que ainda
obedece ao surrado e superado modelo pré-
1988;
não se coaduna com o perfil institucional
estabelecido pela Constituição;
é causa da crescente perda de efetividade.
Somente a partir da definição da nova
organização espacial da Instituição (regionalização), é
possível pensar de forma consistente e consequente os
demais passos da reforma institucional, como a
especialização e o aperfeiçoamento funcional dos
Promotores de Justiça, a real implementação dos Planos e
Programas de Atuação, as novas configurações de atuação
integrada, a reorganização das Promotorias de Justiça
locais (das comarcas) e a descentralização dos centros de
apoio técnico.
Portanto, a reestruturação do
Ministério Público, pelo estabelecimento de uma nova
organização espacial, é medida indispensável e inadiável e
constitui-se, hoje, no principal eixo norteador da
atualização institucional para a próxima década.
IV – A FORMA DA REGIONALIZAÇÃO
Regionalizar significa organizar por
regiões. A discussão racional e coerente desse tema
16
pressupõe a definição do que é região para os fins
propugnados pela Instituição. Nesse sentido, define-se
região como a unidade espacial que garante a efetividade
da atuação do Ministério Público na luta pela universalização do acesso aos direitos da cidadania e pela
construção da sociedade livre, justa e solidária.2
Não é o caso de desconsiderar-se,
totalmente, o espaço tradicional da comarca que, para
determinados tipos de atuação, continua garantindo
efetividade e não precisa ser alterado – até porque, nesses
casos, mostra-se o mais adequado –, como, por exemplo,
no combate aos crimes de baixo potencial ofensivo; nas
causas que têm por objeto o direito de família; na tutela
dos interesses individuais indisponíveis de crianças,
adolescentes e idosos; nas questões ambientais e
urbanísticas de interesse estritamente local. No entanto, a
manutenção da escala única de organização espacial está
em descompasso com o desenvolvimento e os desafios
institucionais.
Em muitos casos, é preciso ampliar a
base espacial de atuação. Assim, no combate ao crime
organizado e, em regra, na tutela dos interesses coletivos e
difusos. Na perspectiva da ampliação, pode-se falar em
macro e mesorregionalização. Noutros, é preciso reduzi-
la, como, por exemplo, nas chamadas Promotorias de
Justiça Comunitárias, cuja atuação se dá nas periferias
urbanas, em áreas de segregação compulsória das
populações excluídas. Aqui se fala em
microrregionalização. Ou seja, existem inúmeras
2 Marcelo Pedroso GOULART, Elementos para uma teoria geral do
Ministério Público, p. 162.
17
possibilidades de arranjos espaciais que possibilitam o
ganho de efetividade do Ministério Público.
Frise-se, também, que a ampliação da
base espacial (macro e mesorregionalização) ajusta-se à
necessidade de especialização temática e aperfeiçoamento
funcional dos órgãos de execução, a garantir maior eficácia
no enfrentamento das principais questões sociais
(educação, saúde, segurança alimentar e nutricional,
moradia, terra, meio ambiente).
A redução da base espacial
(microrregionalização) justifica-se para o atendimento das
questões gerais da cidadania de população identificada
como vulnerável em uma determinada localidade. Nesse
caso, o ganho de efetividade se dá pela atuação do
chamado Promotor de Justiça generalista.
1. Critérios norteadores da regionalização
A forma como o Ministério Público se
organiza no espaço determina a qualidade do seu
desempenho. Portanto, a organização espacial tem caráter
estratégico e precisa ser estabelecida de acordo com
critérios de divisão adequados, que permitam, em cada
unidade de atuação, o cumprimento eficiente e eficaz da
missão institucional.
Os critérios são múltiplos, variáveis e
não necessariamente cumulativos. No campo da tutela
coletiva, que, em regra, pede a definição de base ampliada
(para além dos limites da comarca e do município), os
18
critérios de divisão podem ser assim classificados
exemplificativamente:
físico-ambiental – determinações e
influências do meio natural (bacia
hidrográfica; ecossistema);
político-administrativo exógeno – forma
como os Poderes Públicos se organizam
espacialmente para a implementação de
políticas públicas sociais (divisão
administrativa-chave, ou seja, a unidade
administrativa a partir da qual se implementa
a política pública em determinada região);
socioeconômico – índices socioeconômicos e
de desenvolvimento humano;
socioespacial – deslocamento e localização
dos agentes no espaço (distribuição espacial
do crime organizado; espaços de segregação
compulsória das populações socialmente
excluídas; mobilidade dos conflitos agrários);
tópico-temáticos – temas pontuais relevantes
(violação de direitos fundamentais no sistema
prisional e nas unidades de internação de
adolescentes);
complexidade temática – temas que exigem
conhecimento transdisciplinar (saúde,
educação, meio ambiente, conflitos agrários,
população de rua, tortura);
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complexidade espacial – reunião de temas
complexos imbricados em um mesmo espaço
(regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas, polos econômicos regionais).
2. O modelo da regionalização
Pode-se afirmar categoricamente que a
atualização institucional tem como eixo norteador a
regionalização. Portanto, é preciso priorizar a sua
implantação, (i) afastando-se as alternativas que não se
ajustam ao perfil constitucional do Ministério Público e (ii)
definindo-se o modelo que melhor atenda à finalidade da
reorganização espacial.
Seguindo esse caminho, verifica-se, de
pronto, que os Grupos de Atuação Especial não servem
de modelo para a regionalização. Segundo a previsão legal
(LOEMP, art. 47, V, d), esses Grupos devem ser criados a
partir de proposta das Promotorias de Justiça para
consecução pontual de objetivos e metas dos Planos e
Programas de Atuação. Em razão dessa especificidade, os
Grupos têm caráter provisório, ou seja, (i) atuam por
tempo determinado; (ii) não integram a estrutura
permanente da Instituição; (iii) os seus membros são
designados pelo Procurador-Geral de Justiça.
O funcionamento dos Grupos por
largo tempo e, por isso, em desacordo com a previsão
legal, acarreta uma série de problemas, dos quais podemos
destacar os seguintes:
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afastamento do Promotor de Justiça
designado do seu cargo de origem, com o
inevitável prejuízo para os trabalhos da
Promotoria de Justiça onde atua como titular,
mormente no que diz respeito à qualidade e à
continuidade dos serviços (o efeito vazio de
titularidade);
incremento de situações de tensão entre os
membros do Grupo e os Promotores de
Justiça locais (naturais) em razão da
sobreposição de atribuições, a prejudicar a
eficiência e a eficácia institucional;
enfraquecimento do princípio da
independência funcional pelo caráter precário
da designação para o exercício das funções;
instituição, por via transversa, de um modelo
de Ministério Público hierarquizado e
centralizado, ao arrepio da Constituição da
República.
A Rede de Atuação Integrada é uma
forma de agir baseada na colaboração de Promotores de
Justiça locais (sediados em comarcas), que unem esforços
e se auxiliam no enfrentamento de questões específicas,
eleitas, por esse coletivo, como prioritárias em
determinado tempo e espaço. A adesão do Promotor de
Justiça é voluntária e, portanto, a sua entrada e o seu
desligamento dependem de um ato unilateral de vontade
pessoal. Nesse modelo, não há como firmar-se uma base
de atuação permanente e espacialmente contínua. Em
21
razão dessas características, a Rede é instável na sua
composição, na sua base física e na sua estrutura:
a instabilidade compositiva causa, não raras
vezes, a descontinuidade da prestação dos
serviços ministeriais em determinadas
comarcas em razão do desligamento do
Promotor de Justiça, seja por não entender
conveniente a sua permanência na rede, seja
em razão de movimentação na carreira
(promoções e remoções). Quebra-se, desse
modo, a expectativa do público-alvo daquela
localidade em relação à continuidade e
sucesso de trabalho já iniciado e não
concluído, com a consequente perda de
credibilidade da atuação do Ministério
Público. Viola-se, também, o princípio da
continuidade do serviço público;
a instabilidade espacial leva ao surgimento
de vazios de atuação ministerial em u’a
mesma região, pois a adesão à atuação em
rede, em regra, não é unânime. Quebra-se,
desse modo, o princípio da equidade
socioespacial, pelo desenvolvimento desigual
das políticas públicas nos diversos
municípios;
a instabilidade estrutural decorre de seu
caráter contingente. Como a Rede, pelas suas
características, não pode ser caracterizada
como órgão de administração, também não
pode dispor de serviços auxiliares próprios. O
apoio logístico depende da política central da
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Procuradoria-Geral de Justiça, que pode
apoiar ou não a atuação integrada em
determinado momento e/ou região. Assim, a
eficiência e a eficácia da atuação integrada
dependem não só da disposição dos
Promotores de Justiça que integram a Rede,
como também e sobretudo da conjuntura
política interna.
Além do mais, a Rede de Atuação
Integrada, como sucedâneo da regionalização, reforça a
manutenção de um modelo de organização espacial
inadequado para o enfrentamento das questões
relacionadas ao crime organizado e, em regra, à tutela
coletiva e à fiscalização, indução e controle das políticas
públicas sociais. Ou seja, a sua adoção, a pretexto de
regionalização, maquila uma estrutura anacrônica,3
contribuindo para o adiamento das providências
necessárias à solução dos problemas estruturais do
Ministério Público.
A Rede de Atuação Integrada deve ser
utilizada, como estratégia do agir institucional somente nas
hipóteses para as quais se mostra apta. Assim:
quando da necessidade de atuação integrada
em funções institucionais que não comportam
3 No modelo da Rede de Atuação Integrada, mantém-se a estrutura
de comarcas e, portanto, problemas a ela inerentes, como a
cumulatividade e o generalismo. Reforça, em outro patamar, a
fragmentação institucional. Não permite a necessária e real
especialização e aperfeiçoamento funcional do Promotor de Justiça
agente político.
23
a regionalização (exemplo: no trato da
violência doméstica, a cooperação entre os
Promotores de Justiça Criminais locais e os
Promotores de Justiça responsáveis pelas
políticas públicas de proteção e defesa da
mulher, da criança, do idoso);
no enfrentamento de questões em relação às
quais a experiência ainda não demonstrou,
com segurança, a necessidade da criação de
Promotorias de Justiça Regionais (atuação
integrada em rede como ensaio para futura
regionalização).
A regionalização pressupõe a criação
de unidades de atuação permanente que não se
compatibilizam com os modelos do Grupo de Atuação
Especial e das Redes de Atuação Integrada.
Na configuração jurídico-
constitucional do Ministério Público, as unidades de
atuação permanente de primeira instância denominam-se
Promotorias de Justiça e são definidas por lei como órgãos
de administração, com um ou mais cargos de Promotor de
Justiça e serviços auxiliares necessários ao desempenho
das funções que lhe forem atribuídas (LONMP, art. 23,
caput. LOEMP, art. 46, caput). Em obediência ao princípio
constitucional do promotor natural (CR, art. 5º, inc. LIII),
as atribuições das Promotorias de Justiça devem ser
predefinidas em lei ou ato normativo.
Nesse sentido, a regionalização deve
ser implantada:
24
a partir do estabelecimento de unidades
espaciais que garantam a efetividade
institucional;
em consonância com o perfil constitucional
do Ministério Público brasileiro, qual seja, o
de uma instituição não hierarquizada,
informada, entre outros, pelos princípios do
promotor natural e da independência
funcional.4
Mais do que isso, a regionalização,
como eixo norteador da atualização institucional, não
significa apenas o rompimento com a escala única da
comarca, mas implica, sobretudo, mudança de paradigma.
A adoção de escalas múltiplas de organização espacial é
um dos elementos que compõem a nova concepção de
Promotoria de Justiça. A reprodução da atual forma de
atuação em uma base espacial ampliada ou reduzida
contribuiria muito pouco para ganhos de efetividade
institucional. Os rearranjos espaciais, necessários e
indispensáveis, servem como novas estruturas (novas
formas) para um novo fazer institucional (novo conteúdo
prático), que exige conhecimento transdisciplinar,
articulação política, planejamento, proatividade e
resolutividade.
4 Isso implica a pré-constituição legal abstrata e objetiva dessas
novas Promotorias de Justiça e a prefixação de suas atribuições.
25
PROMOTORIA
TRADICIONAL Promotor
de Justiça Agente
Processual
PROMOTORIA
REGIONAL Promotor de
Justiça Agente Político
Irreflexiva Reflexiva
Reativa Proativa
Demandista Resolutiva
A nova concepção de Promotoria de
Justiça engloba:
a reorganização espacial;
a especialização e o aperfeiçoamento
funcional como pressupostos necessários ao
exercício pleno das funções;
articulação política;
eleição democrática de prioridades e atuação
orientada por Planos e Programas;
resolutividade (busca de soluções diretas e
judicialização como último recurso);
novas formas de atuação integrada;
apoio técnico descentralizado.
26
A Promotoria de Justiça Regional
fortalece a capacidade de resposta do Ministério Público às
demandas sociais (ganhos de efetividade) e assegura a
equidade socioespacial (garantia de acesso e qualidade dos
serviços para todas as populações de uma determinada
região).
Isso decorre da estabilidade
compositiva/funcional, espacial e estrutural e do estado de
imperturbabilidade que apenas o modelo de Promotoria de
Justiça garante.
Ao reunir menor número de
Promotores de Justiça para cada área específica de atuação,
com especialização real, a regionalização facilita o
estabelecimento de consensos internos, materializando a
unidade institucional e, consequentemente, os ganhos de
efetividade.
V – A OPORTUNIDADE DA REGIONALIZAÇÃO
Passados vinte e cinco anos da
instauração da nova ordem constitucional, nossa
Instituição não consegue ter desempenho que atenda às
necessidades que lhe são postas, no cotidiano, pela
sociedade. Isso se deve, também e sobretudo, a problemas
estruturais relacionados à forma de organização espacial.
É o caso, no Estado de São Paulo, da
atuação limitada e pouco eficaz do Ministério Público na
área de educação, considerada como essencial nos
processos de desenvolvimento includente, sustentável e
sustentado.
Os dados são reveladores.
27
Tabela 3 – Média de inquéritos civis instaurados por Área
Regional sobre o tema Educação nos anos de 2011 e 2012.
Fonte: SIS Difusos
Média dos Inquéritos Civis instaurados por Área Regional
2011-2012
Assunto: Educação
ENTRÂNCIA ARs ICs em
2011
Média 2011
por ARs
ICs em
2012
Média 2012
por ARs
FINAL 13 130 10 126 9,69
INTERMEDIÁRIA 14 78 5,57 64 4,90
INICIAL 14 70 5,00 70 5
278 20,57 260 100,00
Tabela 4 – Números de inquéritos civis instaurados por
entrância sobre o tema Educação nos anos de 2011 e 2012.
Fonte: SIS Difusos
Inquéritos Civis instaurados por Entrância – 2011-2012
Assunto: Educação
ENTRÂNCIA PJs PJs % ICs 2011 2011% ICs 2012 2012%
FINAL 38 12,06 130 46,76 126 48,46
INTERMEDIÁRIA 70 22,22 78 28,06 64 24,62
INICIAL 207 65,72 70 25,18 70 26,92
315 100,00 278 100,00 260 100,00
28
Essa crise de efetividade nos aproxima
de uma perigosa situação de perda de confiabilidade e
legitimidade sociais. O momento histórico pelo qual
passamos é o momento oportuno para a tomada de
medidas de atualização institucional. Nossas lideranças
políticas e nossos gestores, aos quais nunca faltou senso de
urgência, não podem se furtar a promover as reformas
institucionais que ora se impõem.
Como exaustivamente exposto acima,
a regionalização, como nova forma de organização
espacial, é, ao mesmo tempo, a base e o eixo norteador
dessas reformas. Por ela deve começar a atualização
institucional.
VI – A PROPOSTA DE REGIONALIZAÇÃO:
TEMAS PRIORITÁRIOS
A proposta foi elaborada a partir de
consultas e estudos realizados pelos membros da
Coordenação do NPP. Concluiu-se, a partir desses estudos
e consultas, que:
1. o processo de regionalização, no Ministério
Público de São Paulo, deve iniciar-se
imediatamente;
2. a regionalização deve seguir o modelo
preconizado nos itens anteriores dessa
Exposição de Motivos;
3. a regionalização deve abranger, nesse
primeiro momento, as seguintes áreas:
29
a. saúde;
b. educação;
c. meio ambiente;
d. meio ambiente e urbanismo,
cumulativamente, nas regiões
metropolitanas;
e. conflitos agrários e regularização fundiária;
f. segurança alimentar e nutricional;
g. tutela dos direitos fundamentais das
comunidades tradicionais (quilombolas,
caiçaras e ribeirinhos).
Norteada pelo objetivo estratégico
institucional, a escolha dessas áreas leva em consideração
aquilo que é mais urgente e indispensável na atuação do
Ministério Público.
Vejamos.
Saúde pública. As políticas que visam
melhorar a saúde das pessoas têm grande amplitude,
abarcando o acesso aos serviços de saúde, a alimentação
adequada (segurança alimentar e nutricional) e o
saneamento básico.
Destaquem-se, nesse passo, as ações e
os serviços de saúde que constituem o Sistema Único de
30
Saúde (SUS). Esse sistema orienta-se por diretrizes de
descentralização e regionalização e materializa-se em
Redes de Serviços de Saúde sob responsabilidade dos
Municípios, dos Estados e da União. Os três entes
federativos devem atuar de forma integrada e
complementar (federalismo cooperativo) para garantir a
resolutividade dos serviços nos níveis de atenção primária,
secundária e terciária. Assim, a política pública de saúde:
implementa-se a partir de regiões sanitárias,
onde se organizam as redes regionais de
atenção à saúde;
funda-se em relações complementares de
cooperação e trocas acordadas entre gestores
municipais e estaduais, garantida a
participação e o controle sociais.
No Estado de São Paulo, a
regionalização, como forma de atuação solidária e
cooperativa das três esferas de governo na implementação
das políticas de saúde, ainda não se consolidou. As ações e
serviços estão fragmentados e não se articulam; como
também não se articulam as instâncias gestoras. Disso
resultam a baixa efetividade da política pública e a
sonegação do direito fundamental à saúde, sobretudo às
populações de baixa renda.
Para a superação desse quadro, é
preciso:
31
fortalecer regionalmente a capacidade de
resposta do sistema às necessidades de saúde
da população;
assegurar a equidade socioespacial.
Embora necessária e urgente, a
intervenção do Ministério Público no campo das políticas
públicas de saúde é pouco significativa e o impacto social
de sua atuação, na perspectiva macro-política, pode ser
considerado irrelevante. Isso se deve principalmente:
à não priorização desse tema, que continua a
ser tratado institucionalmente como ramo
secundário de uma mal definida área de
direitos humanos;
à não especialização dos Promotores de
Justiça, que, em regra, cumulam atribuições;
à atuação fragmentada e isolada a partir das
comarcas.
Portanto, para o Ministério Público, o
ganho de efetividade no seu desempenho como indutor e
fiscal das políticas públicas de saúde e como defensor do
direito difuso à saúde dar-se-á com:
a criação de unidades permanentes de
atuação regionalizada (Promotorias de Justiça
Regionais de Saúde reflexivas, proativas e
resolutivas);
32
a especialização e o aperfeiçoamento
funcional do Promotor de Justiça Regional
como forma de torná-lo verdadeiro agente
político (o interlocutor qualificado para
enfrentar o tema saúde nas instâncias sociais
e administrativas).
Educação. A sociedade democrática –
livre, justa e solidária – não pode prescindir de políticas
educacionais que formem indivíduos-cidadãos aptos a
participar dos processos político, econômico e cultural, ou
seja, com capacidade de pensar, refletir, situar-se no
mundo, fazer escolhas conscientes, trabalhar, produzir e
partilhar de forma equitativa os frutos da produção, dirigir
e/ou controlar quem dirige. Enfim, uma educação que,
como determina a Constituição da República, tenha por
finalidade o pleno desenvolvimento da pessoa, o preparo
para o exercício da cidadania e a qualificação para o
trabalho (art. 205).
A educação nacional organiza-se em
regime de colaboração entre os diversos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios) e materializa-se nas redes escolares que
compõem cada sistema de ensino em seus diferentes
níveis. Esse regime de colaboração, que caracteriza o
federalismo cooperativo, deve garantir a efetividade dos
serviços educacionais prestados.
No que diz respeito ao ensino
fundamental, a relação de colaboração entre Estados e
Municípios é intensa, dada a oferta
concorrente/complementar dos serviços e da distribuição
proporcional das responsabilidades. As políticas irradiam-
se e implementam-se a partir de diretrizes regionais, de
33
acordo com a população a ser atendida e dos recursos
financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do
Poder Público.
No Estado de São Paulo, o regime de
colaboração, como forma de atuação solidária e
cooperativa das três esferas de governo na implementação
das políticas de educação, ainda não se consolidou. A
relação entre os entes federativos é tensa, em razão de
disputas partidárias envolvendo os Governos Estadual e
Federal, como também em razão dos impactos negativos –
ainda não superados – do traumático processo de
municipalização do ensino fundamental conduzido
unilateralmente pelo Governo do Estado em meados da
década de 1990. A dissintonia entre os entes federativos é
um dos fatores que contribui para a baixa efetividade da
política pública e para a oferta irregular do ensino, que se
manifesta pelas violações frequentes ao direito à educação,
tanto no que diz respeito ao déficit de vagas, quanto à
qualidade dos serviços prestados.
Para a superação desse quadro, é
preciso:
fortalecer regionalmente a capacidade de
resposta dos sistemas de ensino às demandas
sociais, quantitativas e qualitativas, por
educação;
assegurar a equidade socioespacial.
Embora necessária e urgente, a
intervenção do Ministério Público no campo das políticas
públicas de educação é pouco significativa e o impacto
34
social de sua atuação, na perspectiva macro-política, pode
ser considerado irrelevante. Isso se deve principalmente:
à não priorização desse tema, que continua a
ser tratado institucionalmente como ramo
secundário das Promotorias de Justiça da
Infância e Juventude (atuação irreflexiva e
meramente reativa);
à não especialização dos Promotores de
Justiça, que, em regra, cumulam atribuições
(despreparo técnico para o enfrentamento do
tema);
à atuação fragmentada e isolada a partir das
comarcas (baixa resolutividade).
Portanto, para o Ministério Público, o
ganho de efetividade no seu desempenho como indutor e
fiscal das políticas públicas de educação e como defensor
do direito difuso à educação dar-se-á com:
a criação de unidades permanentes de
atuação regionalizada (Promotorias de Justiça
Regionais de Educação reflexivas, proativas
e resolutivas);
a especialização e o aperfeiçoamento
funcional do Promotor de Justiça Regional
como forma de torná-lo verdadeiro agente
político (o interlocutor qualificado para
enfrentar o tema educação nas instâncias
sociais e administrativas).
35
Meio Ambiente. O desenvolvimento,
assim como projetado na Constituição da República, exige
a compatibilização do crescimento econômico com (i) o
atendimento às necessidades humanas básicas (saúde,
alimentação saudável, educação, moradia, trabalho etc.) e
com (ii) a sadia qualidade de vida, que pressupõe a
preservação do meio ambiente e o uso equilibrado dos
recursos naturais (a atender às necessidades das presentes e
das futuras gerações). A proteção ambiental integra e
subordina o desenvolvimento e as políticas definidas para
a sua implementação.
Os padrões de produção e consumo da
sociedade contemporânea inviabilizam o desenvolvimento
sustentável, a exigir a atuação permanente de todos os
sujeitos políticos incumbidos da defesa ambiental. Desde a
edição da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, em
1981, o Ministério Público assumiu a responsabilidade de
partilhar essa tarefa, dispondo, para tal, de instrumentos
administrativos e processuais eficazes. E assim tem feito.
Pode-se afirmar que, nessas últimas três décadas, a atuação
do Ministério Público foi decisiva na garantia da
efetividade das normas ambientais no Brasil e na
elaboração da doutrina do Direito Ambiental. Também foi
nessa área que se iniciou o debate sobre a necessidade de
regionalização da atuação do Ministério Público como
forma de promoção dos ganhos de efetividade.
Desde a segunda metade da década de
1990, os Ministérios Públicos ensaiam modelos de
regionalização, preponderando, hoje, o modelo de Grupo e
Núcleos de Atuação Especial.
36
No Estado de São Paulo, evoluímos de
uma experiência conhecida como “Promotoria Regional do
Meio Ambiente” para a experiência do GAEMA, Grupo de
Atuação Especial de Defesa do Meio Ambiente.
O primeiro modelo inaugurou uma
forma de atuação integrada de base regional, determinada
por critério físico-ambiental (a bacia hidrográfica), mas
não se constituiu, apesar do nome, em Promotoria de
Justiça (unidade de atuação permanente). Funcionou por
meio de simples designações de Promotores de Justiça
para auxiliarem, em determinados assuntos ambientais, os
colegas titulares das comarcas de uma determinada região.
Com o GAEMA, institucionalizou-se e
racionalizou-se a experiência anterior, disciplinando-se os
procedimentos e a forma de escolha do Promotor de
Justiça com atuação regionalizada. Representou um
avanço, mas ainda insuficiente para a definição de uma
forma definitiva de regionalização.
Como visto acima, a regionalização
implica a criação de unidades de atuação permanente e o
modelo do Grupo de Atuação Especial não é a forma
adequada para isso. Nesse processo evolutivo, é hora de
definir-se o modelo, que, como também já apontado nesta
Exposição de Motivos, deve ser o de Promotoria de Justiça
Regional.
As bases de implantação das
Promotorias de Justiça Regionais do Meio Ambiente estão
dadas, bastando a transformação dos Núcleos Regionais do
GAEMA e da Rede de Proteção do Meio Ambiente em
Promotorias Regionais. Dessa forma, ajusta-se a estrutura
37
à finalidade da regionalização, garantindo-se ganhos de
efetividade.
Regiões Metropolitanas. A região
metropolitana define-se juridicamente como o
agrupamento de municípios limítrofes, instituído por lei,
que tem por fim integrar a organização, o planejamento e a
execução de funções públicas de interesse comum (CR,
art. 25, § 3º). Essa definição contempla, por um lado, a
base espacial da região metropolitana (o agrupamento de
municípios limítrofes) e, por outro, a finalidade de sua
instituição (garantir a governança pública regional).
A definição não explicita, mas lhe é
subjacente, a complexa dinâmica socioespacial que
constitui a região metropolitana, marcada, entre outras,
pelas seguintes características:
alta densidade demográfica;
intenso processo de urbanização;
conurbação;
intenso fluxo de pessoas, bens e serviços.
As políticas públicas de cunho
estritamente municipal não dão conta de solucionar os
problemas sociais, urbanísticos e ambientais gerados no
âmbito dessa complexa realidade.5 É necessária a
5 Problemas tipicamente metropolitanos relacionados com
saneamento básico (disposição de resíduos sólidos,
tratamento de esgoto, quantidade e qualidade da água para
38
instituição de novas formas de planejamento e gestão e de
novos instrumentos de políticas públicas, de caráter
supramunicipal, que atendam às exigências dessa escala de
urbanização.
A garantia da governança pública
metropolitana não se restringe ao âmbito dos
implementadores diretos das políticas públicas, mas
também alcança aqueles aos quais incumbem a sua
indução, fiscalização e controle. Portanto, não escapa das
instituições que compõem o sistema de Administração de
Justiça. Ora, se o município é uma unidade espacial
imprópria para o planejamento e implementação das
políticas públicas metropolitanas, a comarca, como escala
única que limita espacialmente a atuação do operador do
direito, também se mostra inadequada para a indução,
fiscalização e controle dessas políticas.
A temática metropolitana exige a
reorganização das instâncias de deliberação, de
implementação, de fiscalização e de controle das políticas
públicas. No Estado de São Paulo, as quatro Regiões
Metropolitanas já instituídas (São Paulo, Campinas,
Baixada Santista e Vale do Paraíba) dispõem, cada uma
delas, de um Conselho de Desenvolvimento, de caráter
normativo e deliberativo, e um Conselho Consultivo, que
passarão a integrar entidades autárquicas responsáveis pela
organização, planejamento e execução das funções
públicas de interesse comum. No plano administrativo,
consumo humano, macrodrenagem), moradia, ocupações de
área de risco, falta de infraestrutura urbana e social, impactos
provocados pelos grandes projetos estruturantes, transporte
público, malha viária, proteção ambiental.
39
essa reorganização, embora já contemplada em lei, ainda
não se efetivou. As políticas públicas metropolitanas ainda
não foram gestadas a partir do novo espaço.
Consequentemente, os grandes problemas metropolitanos
ainda não foram enfrentados de uma forma racional,
eficiente e eficaz.
Para a superação desse quadro, é
preciso fazer com que as instâncias metropolitanas
comecem a funcionar, para que se fortaleça regionalmente
a capacidade de resposta do sistema às demandas sociais e
para que se assegure a equidade socioespacial.
Embora necessária e urgente, a
intervenção do Ministério Público no campo das políticas
públicas metropolitanas é inexistente. Portanto, para a
nossa Instituição, a efetividade no seu desempenho como
indutor e fiscal das políticas públicas metropolitanas dar-
se-á com:
a criação de unidades permanentes de
atuação regionalizada (Promotorias de
Justiça Metropolitanas reflexivas, proativas e
resolutivas);
a especialização e o aperfeiçoamento
funcional do Promotor de Justiça
Metropolitano como forma de torná-lo
verdadeiro agente político (o interlocutor
qualificado para enfrentar os temas
metropolitanos nas instâncias sociais e
administrativas).
40
Conflitos Agrários e Segurança Alimentar e Nutricional. O Brasil apresenta uma
estrutura agrária hiperconcentrada (gráficos 1 e tabela 5),
que se mantém no tempo. Isso se deve à omissão dos
Poderes Públicos em implementar a política agrícola e
agrária estabelecida, como macrodiretriz estratégica, no
art. 184, caput, da Constituição da República.
Gráfico 1 – Dados sobre a concentração da propriedade da
terra no Brasil, CENSO 2006 – Fonte: Cadastro INCRA
(Igor Fellipe Santos RCRA)
CONCENTRAÇÃO DA PROPRIEDADE DA TERRA
NO BRASIL
Imóveis rurais commenos de 10ha
Imóveis rurais commais de 1000ha
47
1 2,7
43
Imóveis %
Área %
41
Tabela 5 – Índice de Gini – Indicador de concentração
fundiária (quanto mais próximo de 1, maior da concentração
da estrutura fundiária)
CONCENTRAÇÃO FUNDIÁRIA NO BRASIL
CENSO Agropecuário
1985 0,857
1996 0,856
2006 0,854
A concentração fundiária é um dos
principais fatores de inibição de nosso desenvolvimento,
pois compõe o quadro de um padrão de produção agrícola
social e ambientalmente insustentável. Está
indissociavelmente ligada aos sistemas monoculturais,
que: (i) exigem o uso intensivo de adubação química, de
agrotóxicos e da mecanização pesada; (ii) expulsam as
famílias do campo, provocando o êxodo rural e o inchaço
das periferias urbanas (e como consequência, o
favelamento, a insuficiência dos serviços públicos para o
atendimento dessa população urbana excedente, o avanço
do trabalho informal e precário, a violência na cidade e no
campo); (iii) conspiram contra a segurança e a soberania
alimentar, pois voltados à exportação de grãos e de carne e
à produção de combustíveis para veículos automotores.
A solução dos conflitos por terra e a
consequente pacificação do campo no Brasil passam
necessariamente pela mudança da estrutura fundiária, que
42
por seu turno deve ser tratada, de forma concomitante, na
sua dupla vertente:
1ª) melhor distribuição da posse e da propriedade da
terra, com a implantação de assentamentos da
reforma agrária nas áreas hoje ocupadas pelos
grandes imóveis rurais que não cumprem a função
social;
2ª) o fortalecimento da agricultura familiar
produtora de alimentos saudáveis.
Os conflitos por terra têm presença
marcante no cenário nacional e se expressam como um dos
principais indicadores negativos para o país no quadro
global dos direitos humanos. O Estado de São Paulo
destaca-se nesse cenário, classificando-se, ano após ano,
no rol dos primeiros colocados em número de conflitos
(tabelas 6, 7 e 8).
Embora São Paulo tenha caído da 4ª
para a 6ª colocação na classificação nacional, essa queda
se deveu ao aumento do número de casos nos Estados de
Pernambuco e Rondônia e não à queda da conflituosidade
em território paulista. Aqui, os números permaneceram em
um mesmo patamar: 63 casos em 2010; 68, em 2011; 66,
em 2012 (tabelas 6, 7 e 8).
43
Tabela 6 – Dados referentes aos conflitos de terra no Brasil,
por Estados. Fonte: CPT – Comissão Pastoral da Terra
CONFLITOS DE TERRA NO BRASIL - 2010
1º Maranhão 170 13º Mato Grosso do Sul 18
2º Pará 125
14º Goiás 17
3º Bahia 72
15º Paraíba 16
4º São Paulo 63
16º Piauí 13
5º Minas Gerais 54
17º Ceará 10
6º Amapá 49
18º Rio Grande do Sul 8
7º Pernambuco 46
19º Espírito Santo 6
8º Alagoas 33
20º
Acre
Sergipe 5
9º Amazonas
Paraná 29
21º
Rio Grande do Norte
Roraima
Santa Catarina
4 10º Rondônia 27
11º Mato Grosso 24
12º Tocantins 19
22º Rio de Janeiro 3
44
Tabela 7 – Dados referentes aos conflitos de terra no Brasil,
por Estados. Fonte: CPT – Comissão Pastoral da Terra
CONFLITOS DE TERRA NO BRASIL - 2011
1º Maranhão 224 13º Acre 29
2º Pará 125
14º Rio Grande do Sul 25
3º Bahia 98
15º Ceará
Paraíba 16
4º São Paulo 68
16º Tocantins 15
5º Pernambuco 60
17º Santa Catarina 8
6º Rondônia 55
18º Rio de Janeiro 7
7º Amapá 50
19º Goiás 6
8º Alagoas 47
20º
Paraná
Distrito Federal
Sergipe
4
9º Minas Gerais 46
21º Espírito Santo 2 10º Amazonas 33
11º Mato Grosso do Sul 32
12º
Mato Grosso
Piauí 30
22º Rio Grande do Norte 1
45
Tabela 8 – Dados referentes aos conflitos de terra no Brasil,
por Estados. Fonte: CPT – Comissão Pastoral da Terra
CONFLITOS DE TERRA NO BRASIL - 2012
1º Maranhão 161 14º Piauí 24
2º Bahia 122
15º Rio Grande do Sul 21
3º Pernambuco 105
16º Goiás 19
4º Pará 89
17º Tocantins 14
5º Rondônia 70
18º Paraíba
Rio de Janeiro 13
6º São Paulo 66
7º Mato Grosso do Sul 58
19º Sergipe 12
8º Amapá 55
20º Distrito Federal
Paraná 11
9º Alagoas 43
10º Minas Gerais 42
21º Rio Grande do Norte 6
11º Acre 40
22º Espírito Santo 5
12º Amazonas 34
23º Ceará 4
13º Mato Grosso 26
24º Santa Catarina 3
46
Em relação aos índices de
concentração da estrutura fundiária no Brasil, o Estado de
São Paulo também se encontra em situação desfavorável.
Entre 25 Estados, situa-se em 15º lugar (tabela 9) e com
tendência de ascensão. Como apurado no Censo
Agropecuário de 2006, ficou em 2º lugar entre os Estados
que tiveram maior aumento da concentração fundiária no
decênio 1996/2006 (tabela 10).
Tabela 9 – Dados referentes à concentração fundiária no
Brasil, por Estados. Fonte: IBGE Censo agropecuário 2006
1º Alagoas 0,871
13º Sergipe 0,821
2º Mato Grosso 0,865
14º Distrito Federal 0,818
3º Maranhão 0,864
15º São Paulo 0,804
4º Ceará 0,861
16º Rio de Janeiro 0,798
5º Mato Grosso do Sul 0,856
17º Minas Gerais 0,795
6º Piauí 0,855
18º Tocantins 0,792
7º Amapá 0,852
19º Goiás 0,776
8º Bahia 0,840
20º Rio Grande do Sul 0,773
9º Roraima 0,837
21º Paraná 0,770
10º Pernambuco 0,825
22º Espírito Santo 0,734
11º Rio Grande do Norte 0,824
23º Rondônia 0,717
12º Pará/Paraíba 0,822
24º Acre 0,716
47
Tabela 10 – Dados referentes ao aumento da concentração
fundiária nos Estados brasileiros no decênio 1996/2006.
Fonte: IBGE Censo Agropecuário 2006
Maior aumento da concentração fundiária (1996-2006)
TO 9,1%
SP 6,1%
MS 4,1%
A violação dos direitos fundamentais
das famílias assentadas e acampadas está presente nos
espaços reformados e de conflitos. São Paulo não escapa
dessa realidade. Os assentamentos não dispõem, em regra,
da infraestrutura necessária à produção e à vida digna das
famílias, bem como carecem de regularização ambiental. A
falta de apoio técnico e a demora no financiamento
impedem o desenvolvimento da agricultura familiar nos
assentamentos. As famílias acabam arrendando suas terras
ao agronegócio, inviabilizando o cumprimento das
finalidades precípuas da reforma agrária, quais sejam, a
produção de alimentos e a promoção da segurança
alimentar e nutricional. A violação de direitos
fundamentais atinge, em nosso Estado, população
numericamente significativa (tabela 11).
48
Tabela 11 – Dados referentes aos conflitos de terra no Brasil,
por Estados. Fonte: CPT – Comissão Pastoral da Terra. Fonte:
INCRA
FAMÍLIAS BENEFICIÁRIAS DA REFORMA
AGRÁRIA EM SÃO PAULO
Unidades
Número de
famílias
População
estimada
Acampamentos 153 6.178 24.712
Assentamentos 252 16.391 65.564
TOTAL 405 22.569 90.276
Nessa área, o Ministério Público de
São Paulo nunca desenvolveu trabalho em nível
institucional,6 embora disponha de atribuições que, uma
vez exercidas, podem contribuir para a reversão desse
quadro conflituoso e de violação permanente de direitos
fundamentais individuais, coletivos e difusos. Essa atuação
não se restringe à obrigatória intervenção, como custos legis, nas ações que envolvam litígios coletivos pela posse
da terra rural (CPC, art. 82, inc. III), mas também para
garantir: (i) os direitos fundamentais de assentados e
acampados (direito ao respeito, à dignidade, à saúde, à
educação, de acesso à terra e à moradia etc.); (ii) a
infraestrutura para o funcionamento dos assentamentos
6 Outros Estados saíram à frente e instalaram Promotorias de Justiça
Agrárias, como, por exemplo, Minas Gerais, Pernambuco e Acre.
49
(água, luz, escola etc.); (iii) a regularização ambiental dos
assentamentos; (iv) a implementação da produção familiar
de alimentos voltada à segurança alimentar e nutricional;
(v) a implementação dos planos de desenvolvimento
sustentável dos assentamentos.
Não se pode perder de vista, também,
que a questão fundiária é base das violações de direitos das
comunidades tradicionais de quilombolas, caiçaras e
ribeirinhos, a ensejar, também, a atuação do Ministério
Público.
Pelos dados e razões aqui levantados,
não há dúvida da pertinência de um novo tratamento, pelo
Ministério Público de São Paulo, às questões agrárias.
Trata-se de uma temática complexa, que exige
especialização e formação específica do membro do
Ministério Público.7 Ademais, os conflitos por terra têm
um caráter migrante, ou seja, deslocam-se no espaço, ora
emergindo em uma região, ora em outra, a demandar a
criação de Promotoria de Justiça de base estadual, como
ocorreu nas exitosas experiências dos Ministérios Públicos
de Minas Gerais, Pernambuco e Acre.
7 É imprescindível o conhecimento transdisciplinar, que, para além
do jurídico, contemple a questão agrária e agrícola dos pontos de
vista histórico (formação da sociedade brasileira), sociológico
(relações sociais subjacentes aos conflitos e às formas de
organização da posse e da propriedade da terra), ambiental (a
agrossustentabilidade) e cultural (os aspectos simbólicos que
permeiam a vida das comunidades tradicionais e do homem do
campo). Além disso, o Promotor de Justiça Agrário deve estar
capacitado para a mediação de conflitos coletivos.
50
Portanto, para a nossa Instituição, a
efetividade no seu desempenho como indutor e fiscal das
políticas públicas agrícolas e agrárias dar-se-á com:
a criação de unidade permanente de
atuação de base estadual (Promotoria de
Justiça Estadual reflexiva, proativa e
resolutiva);
a especialização e o aperfeiçoamento
funcional do Promotor de Justiça Agrário
como forma de torná-lo verdadeiro agente
político (o interlocutor qualificado para
enfrentar os temas agrários nas instâncias
sociais e administrativas).
Vale do Ribeira. O Vale do Ribeira é
uma região dotada de invejável patrimônio ambiental.
Possui o maior remanescente contínuo de Mata Atlântica e
a maior concentração de cavernas calcárias do mundo. A
ocupação da região pelos colonizadores data do início do
século XVI, iniciando-se logo após o descobrimento.
Mantém, nas cidades litorâneas (Cananéia e Iguape),
valioso conjunto arquitetônico colonial. A região concentra
comunidades tradicionais de quilombolas e caiçaras e parte
significativa do seu território é constituída por Unidades de
Conservação de Proteção Integral.
O potencial de conflitos fundiários e
de especulação com terras é alto. Grande parte do território
é constituída de terras devolutas, não reivindicadas pelo
Estado, com posses centenárias ali estabelecidas. A
51
regularização fundiária é medida que se impõe com
urgência na região.
Fisicamente, o Vale do Ribeira possui
extensa planície litorânea, apartada do restante do Estado.
Esse isolamento espacial decorre do avanço da Serra do
Mar, a partir de Peruíbe, no sentido do interior do
continente. Essa característica geográfica dificulta o acesso
à região, carente, também, de malha viária que garanta a
adequada comunicação.
Com baixa densidade demográfica
(15,7 habitantes por km²), os vinte e um municípios da
região somam somente 317.235 habitantes. Considerada
região-problema, apresenta Índice de Desenvolvimento
Humano baixo (média regional = 0,726). Seis municípios
apresentam IDH semelhante ao dos Estados mais atrasados
do Brasil: Barra do Chapéu, 0,642; Barra do Turvo, 0,662;
Iporanga, 0,692; Itaóca, 0,650; Itirapuã Paulista, 0,645 e
Ribeira, 0,677.8 A região carece de serviços públicos de
qualidade e de profissionais especializados, sobretudo nos
serviços públicos de saúde, assistência social e educação.
A economia do Vale do Ribeira é
baseada, desde a década de 1950, na monocultura da
banana. Os bananeiros não acompanharam a evolução
tecnológica no campo e mantiveram formas atrasadas de
produção, o que hoje dificulta a sua inserção no mercado.
Além disso, não há mais espaço para a ampliação da
agricultura, visto que as terras com aptidão agrícola já
foram ocupadas.
8 Alagoas, 0,633; Maranhão, 0,647; Piauí, 0,673; Paraíba, 0,678;
Sergipe, 0,687.
52
Atrasado e pobre, mas com grande
potencial na exploração de atividades vinculadas à
pesquisa e ao ecoturismo, o Vale do Ribeira necessita
desenvolver-se para melhorar as condições de vida de seus
habitantes e para preservar o seu patrimônio ambiental e
cultural. Essa equação apresenta-se como grande desafio.
O Ministério Público, como agente da transformação
social, não pode deixar de enfrentá-lo com a visão da
totalidade dos problemas que, nas circunstâncias como se
manifestam na região, naturalmente se imbricam. Ressalte-
se que, nessa linha, o Plano Geral de Atuação 2013
contemplou capítulo especial para o Vale do Ribeira,
estabelecendo objetivos, metas e ações voltadas para o
desenvolvimento regional.
Portanto, para a nossa Instituição, a
efetividade no seu desempenho como indutor e fiscal das
políticas de desenvolvimento do Vale do Ribeira dar-se-á
com aa criação de unidade permanente de atuação
regional (Promotoria de Justiça Regional multidisciplinar,
reflexiva, proativa e resolutiva).
VII – A PROPOSTA DE REGIONALIZAÇÃO:
PROMOTORIAS DE JUSTIÇA PROJETADAS
Os fundamentos para a criação das
Promotorias de Justiça Regionais foram expostos no item
VI desta Exposição de Motivos e podem ser sintetizados
no binômio relevância temática e necessidade
permanente de atuação regionalizada.
Levando em consideração esses
fundamentos e os temas prioritários acima elencados, a
53
Coordenação do NPP recomenda a criação de Promotorias
de Justiça Regionais de Saúde, de Educação, do Meio
Ambiente, Promotorias de Justiça Metropolitanas;
Promotoria de Justiça para o Desenvolvimento sustentado
do Vale do Ribeira e Promotoria de Justiça agrária e de
Segurança alimentar e Nutricional de base Estadual.
1. PROMOTORIAS DE JUSTIÇA REGIONAIS
DE SAÚDE
a) Critério de definição da unidade espacial
de atuação
Ao definir a unidade espacial de
atuação na área da saúde, a Coordenação do NPP levou em
consideração o critério político-administrativo exógeno,
ou seja, a forma como os Poderes Públicos se organizam
espacialmente para a implementação das políticas públicas.
Os limites da Promotoria de Justiça
Regional de Saúde devem coincidir com os limites de uma
ou mais Departamentos Regionais de Saúde, sem
fragmentá-las. Para os Promotores de Justiça Regionais, a
adoção desse critério: permite a visão de conjunto do
desenvolvimento da política de saúde na região; facilita o
diagnóstico dos problemas e a eleição de prioridades,
objetivos e metas de atuação; favorece ganhos de
efetividade (de eficiência e eficácia).
Além do mais, a atuação
regionalizada e especializada do Promotor de Justiça
Regional possibilita a interlocução competente e produtiva
com as autoridades de saúde.
54
b) Número de Promotorias de Justiça
Com base no critério adotado para a
definição da unidade espacial de atuação, a Coordenação
do NPP projetou dezenove (19) Promotorias de Justiça
Regionais de Saúde (PJR-Saúde ABC; PJR-Saúde
Araçatuba; PJR-Saúde Bauru; PJR-Saúde Botucatu; PJR-
Saúde Campinas; PJR-Saúde Franca; PJR-Saúde Franco da
Rocha; PJR-Saúde Guarulhos; PJR-Saúde Marília; PJR-
Saúde Osasco; PJR-Saúde Piracicaba; PJR-Saúde
Presidente Prudente; PJR-Saúde Ribeirão Preto; PJR-
Saúde Santos; PJR-Saúde São João da Boa Vista; PJR-
Saúde São José do Rio Preto; PJ-Saúde de São Paulo
(Capital); PJR-Saúde Sorocaba; PJR-Saúde Taubaté.
c) Atribuições
A partir das consultas relaizadas pelo
NPP, estabeleceu-se que caberia à Promotoria de Justiça
Regional de Saúde: a tutela dos interesses coletivos e
difusos na área da saúde e o acompanhamento e
fiscalização do desenvolvimento das políticas públicas de
saúde.
As atribuições relativas à tutela dos
direitos individuais indisponíveis permaneceriam com as
Promotorias de Justiça das comarcas (locais).
2. PROMOTORIAS DE JUSTIÇA REGIONAIS
DE EDUCAÇÃO
a) Critério de definição da unidade espacial
de atuação
55
A Coordenação do NPP levou em
consideração o critério político-administrativo exógeno
para definir a unidade espacial de atuação.
Esse critério foi adotado porque, como
na saúde, as políticas públicas de educação organizam-se
em regime de colaboração entre os entes federativos. No
Estado de São Paulo, a Diretoria Ensino, instância
regional, é a unidade administrativa-chave a partir da qual
se irradiam as diretrizes que se materializam nas redes
escolares que compõem cada sistema de ensino.
Os limites da Promotoria de Justiça
Regional de Educação devem coincidir com os limites de
uma ou mais Diretorias de Ensino, sem fragmentá-las
(mapa 2 - apêndice 3). Para os Promotores de Justiça
Regionais, a adoção desse critério: permite a visão de
conjunto do desenvolvimento da política de educação na
região; facilita o diagnóstico dos problemas e a eleição de
prioridades, objetivos e metas de atuação; qualifica a
interlocução Ministério Público/autoridades de ensino;
favorece ganhos de efetividade.
b) Número de Promotorias de Justiça
Levando em conta o critério político-
administrativo exógeno para a definição das unidades
espaciais de atuação, a Coordenação do NPP projetou vinte
(20) Promotorias de Justiça Regionais de Educação: PJR-
Educação ABC; PJR-Educação Araçatuba; PJR- Educação
Arararaquara; PJR- Educação Bauru; PJR- Educação
Campinas; PJR- Educação Fernandópolis; PJR- Educação
Franca; PJ-Educação Guarulhos; PJR-Educação Marília;
PJR-Educação Mogi das Cruzes; PJR-Educação Osasco;
PJR-Educação Piracicaba; PJR-Educação Presidente
56
Prudente; PJR-Educação Ribeirão Preto; PJR-Educação
Santos; PJR-Educação São João da Boa Vista; PJR-
Educação São José do Rio Preto; PJ-Educação São Paulo
(Capital); PJR-Educação Sorocaba; PJR-Educação
Taubaté.
c) Atribuições
Ao definir as atribuições da
Promotoria de Justiça Regional de Educação, a
Coordenação do Núcleo de Políticas Públicas levou em
consideração os debates realizados com colegas em
diversas regiões do Estado e na Capital. Consensualmente,
estabeleceu-se que caberia à Promotoria de Justiça
Regional de Educação: a tutela dos interesses coletivos e
difusos na área da educação e o acompanhamento e
fiscalização do desenvolvimento das políticas públicas de
educação.
As atribuições relativas à tutela dos
direitos individuais indisponíveis permaneceriam com as
Promotorias de Justiça das comarcas (locais).
3. PROMOTORIAS DE JUSTIÇA REGIONAIS
DO MEIO AMBIENTE
a) Critério de definição da unidade espacial
de atuação
Para a definição da unidade espacial
de atuação nessa área, adotou-se o critério físico-
ambiental. Esse critério norteia a organização das
agências ambientais e, no âmbito dos Ministérios Públicos
57
estaduais, foi adotado com sucesso nas experiências de
regionalização já implantadas, pois, comprovadamente,
garante ganhos de efetividade.
Por esse razão, adotou-se, na proposta
ora apresentada, o modelo de estruturação dos atuais
núcleos do GAEMA, com pequenos ajustes necessários à
compatibilização das Promotorias de Justiça Regionais do
Meio Ambiente com as Promotorias de Justiça
Metropolitanas de São Paulo, de Campinas e do Vale do
Paraíba.
b) Número de Promotorias de Justiça
Levando em conta o critério físico-
ambiental, a Coordenação do NPP projetou dezessete (17)
Promotorias de Justiça Regionais do Meio Ambiente,
delimitadas por bacias hidrográficas: PJR- Meio Ambiente
Aguapeí Peixe; PJR- Meio Ambiente Alto Paranapanema;
PJR- Meio Ambiente Atibaia-Bragança Paulista; PJR-
Meio Ambiente Baixo Pardo-Grande; PJR- Meio
Ambiente Baixo Tietê; PJR- Meio Ambiente Litoral Norte;
PJR- Meio Ambiente Médio Paranapanema; PJR- Meio
Ambiente Mogi Guaçu; PJR- Meio Ambiente Pardo; PJR-
Meio Ambiente Piracicaba; PJR- Meio Ambiente Pontal
do Paranapanema; PJR- Meio Ambiente São José dos
Dourados; PJR- Meio Ambiente Sapucaí-Grande; PJR-
Meio Ambiente Tietê-Batalha; PJR- Meio Ambiente Tietê-
Jacaré; PJR- Meio Ambiente Turvo-Sorocaba; PJR- Meio
Ambiente Turvo-Grande.
c) Atribuições
As atribuições das Promotorias de
Justiça Regionais do Meio Ambiente, a princípio,
58
deveriam contemplar as matérias arroladas no Ato
Normativo PGJ nº 758/2013 como metas gerais e regionais
dos Núcleos do GAEMA e da Rede de Atuação Protetiva
do Meio Ambiente.
4. PROMOTORIAS DE JUSTIÇA
METROPOLITANAS DE MEIO AMBIENTE E
URBANISMO
a) Critério de definição da unidade espacial
e do campo de abrangência
Para a definição da unidade espacial
de atuação nessa área, adotou-se o critério complexidade
espacial. Restringiu-se o campo de abrangência temática
às matérias relacionadas ao meio ambiente e urbanismo.
A proposta prevê quatro Promotorias
de Justiça Metropolitanas, coincidentes, em seu número, às
Regiões Metropolitanas já criadas (São Paulo, Campinas,
Baixada Santista e Vale do Paraíba).
Quanto à extensão territorial, essa
coincidência ocorre somente entre a Promotoria de Justiça
Metropolitana da Baixada Santista e a respectiva Região
Metropolitana.
A Promotoria de Justiça Metropolitana
de São Paulo não contempla os municípios de Santa Isabel
e Guararema (integrantes da respectiva Região
Metropolitana), pois, como demonstrado pelos Assistentes
Técnicos do CAO Cível e Tutela Coletiva, apresentam
dinâmicas socioambientais típicas do Vale do Paraíba. Por
isso, em nossa divisão, passaram a compor a Promotoria de
Justiça Metropolitana do Vale do Paraíba.
59
Para a delimitação da Promotoria do
Vale do Paraíba, excluiu-se o Litoral Norte, cujos
municípios, pela previsão legal, integram essa Região
Metropolitana. Tal medida foi tomada após consulta feita
aos colegas atuantes naquela região e aos Assistentes
Técnicos do CAO Cível e Tutela Coletiva. Todos
afirmaram, categoricamente, que as dinâmicas
socioambientais do Vale do Paraíba e do Litoral Norte são
distintas e a junção desses espaços territoriais numa única
unidade conspiraria contra a efetividade institucional.
Foram incluídos os municípios de Santa Isabel e
Guararema, pelas razões acima referidas.
Em relação à Promotoria de Justiça
Metropolitana de Campinas, houve unanimidade, também,
sobre a necessidade do tratamento unitário dos temas
urbanísticos que ocorrem na Região Metropolitana de
Campinas e na Aglomeração Urbana de Jundiaí. Em face
dessa unívoca manifestação, a Coordenação do NPP
projetou a Promotoria de Justiça Metropolitana de
Campinas sobre os territórios dessas duas regiões.
b) Atribuições
Durante o processo de elaboração
desta proposta, instigantes polêmicas marcaram as
discussões sobre as atribuições das Promotorias
Metropolitanas. Foi o único assunto em que não houve
consenso, com a apresentação de diversas sugestões. Opta-
se aqui por elencar os temas mais citados e sobre os quais
não pairam dúvidas sobre sua pertinência. São eles:
políticas de saneamento básico (coleta e tratamento de
esgoto, coleta e destinação final de resíduos sólidos,
abastecimento de água; macrodrenagem); transporte
público; obras de infraestrutura e de empreendimentos de
60
influência supramunicipal; poluição atmosférica veicular e
de polos industriais; unidades de conservação e
remanescentes de ecossistemas naturais.
Dadas as especificidades regionais,
houve sugestão dos colegas do Vale do Paraíba para
inclusão dos temas mineração e patrimônio cultural, e dos
colegas da Baixada Santista para a inclusão dos temas
porto e patrimônio cultural.
1. PROMOTORIA DE JUSTIÇA ESTADUAL
AGRÁRIA E DA SEGURANÇA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL
a) Critério de definição da unidade espacial
A definição da unidade espacial de
atuação nas questões agrárias passa por quase toda a
constelação de critérios: socioespacial, socioeconômico,
tópico-temático e complexidade espacial e temática.
Porém, o caráter migrante dos conflitos no campo acaba
por dar preponderância ao critério socioespacial e a
determinar a base estadual de atuação do Ministério
Público.
Para os Promotores de Justiça, a
adoção desses critérios: permite a visão de conjunto dos
problemas agrários, necessária ao enfrentamento
consequente do tema; facilita o diagnóstico dos problemas
e a eleição de prioridades, objetivos e metas de atuação;
favorece ganhos de efetividade (de eficiência e eficácia).
61
Além do mais, a atuação
estadualizada e especializada do Promotor de Justiça
Agrário possibilita a interlocução competente e produtiva
com os gestores públicos e com os movimentos sociais.
Diante desse quadro complexo, a
Coordenação do NPP optou por uma Promotoria de Justiça
única, de base estadual, sediada na Capital.
b) Atribuições
Ao definir as atribuições da
Promotoria de Justiça Estadual Agrária e de Segurança
Alimentar e Nutricional, a Coordenação do NPP projeta
algo que vá além da intervenção em ações possessórias e
que possibilita ao Ministério Público atuação de maior
amplitude, compatível com o tema: intervenção, como
custos legis, nas ações que envolvam litígios coletivos pela
posse da terra rural; tutela dos direitos fundamentais de
assentados e acampados; regularização ambiental dos
assentamentos; regularização fundiária; promoção do
desenvolvimento sustentável dos assentamentos; indução e
fiscalização do desenvolvimento das políticas públicas de
segurança alimentar e nutricional e de apoio à agricultora
familiar; tutela dos direitos fundamentais dos povos
tradicionais (quilombolas, caiçaras e ribeirinhos).
No Vale de Ribeira, essas atribuições
serão exercidas com exclusividade pela Promotoria de
Justiça do Desenvolvimento Sustentável criada
especialmente para aquela região, como se vê a seguir.
6. PROMOTORIA DE JUSTIÇA DO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO
VALE DO RIBEIRA
62
a) Critério de definição da unidade espacial
Os critérios socioeconômico, político-
administrativo exógeno, físico-ambiental e
complexidade espacial e temática nortearam a definição
da unidade espacial de atuação destinada à Promotoria de
Justiça do Desenvolvimento Sustentável do Vale do
Ribeira.
Os baixos índices de desenvolvimento
dos municípios que compõem essa região apontaram para
a necessidade de uma Promotoria especial, de base
ampliada, que, reunindo temas adequados à promoção do
desenvolvimento, possibilitasse, para o Ministério Público,
uma visão holística dos problemas e ganhos de efetividade.
A baixa densidade demográfica
também afastou a possibilidade de criação de mais de uma
Promotoria especializada.
Nas áreas da saúde, da educação e da
assistência social, a atuação da Promotoria de Justiça ora
projetada estende-se até os limites das Diretorias Regionais
de Saúde, de Educação e de Assistência e
Desenvolvimento Social. Nas áreas ambiental, fundiária e
cultural, suplanta esses limites, pois o seu campo de
atuação é determinado pelo critério físico-ambiental da
bacia hidrográfica.
Diante desse quadro complexo, a
Coordenação do NPP optou por uma Promotoria de Justiça
única, regional e multidisciplinar, sediada em Registro.
b) Atribuições
63
Com esse caráter, definiu-se para essa
Promotoria as seguintes atribuições: educação; saúde;
políticas de assistência social; meio ambiente; conflitos
agrários e regularização fundiária; tutela dos direitos
fundamentais dos povos tradicionais e dos acampados e
assentados da reforma agrária.
7. NÚCLEOS REGIONAIS E
METROPOLITANOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Além das Promotorias de Justiça
Regionais, propõe-se a criação dos Núcleos Regionais de
Políticas Públicas (sediados em Araçatuba, Bauru, Franca,
Marília, Piracicaba, Presidente Prudente, Registro,
Ribeirão Preto, São José do Rio Preto e Sorocaba) e dos
Núcleos Metropolitanos de Políticas Públicas (sediados em
São Paulo, Campinas, Santos e Taubaté).
Esses Núcleos serviriam como espaço
de integração e interação entre os Promotores Regionais e
os Promotores das comarcas (locais) para, em reuniões
periódicas e obrigatórias, tratarem dos assuntos de
interesse comum, como, por exemplo, elaboração de
diagnósticos e implementação do Plano Geral e dos
Programas de Atuação Integrada. Os Núcleos também
serviriam para o desenvolvimento de políticas
institucionais intersetoriais a partir da interação dos
Promotores Regionais das diferentes áreas.
64
VIII – CONSIDERAÇÕES GERAIS
1. Número de cargos
Três critérios nortearam a definição do
número de cargos das Promotorias de Justiça Regionais:
extensão territorial, densidade demográfica e experiência
de atuação regionalizada na área ambiental.
A atuação regionalizada demanda
constantes deslocamentos dos Promotores de Justiça aos
municípios que compõem a sua unidade espacial de
atuação. A extensão territorial é um dos fatores
determinantes do grau de dificuldade do trabalho a ser
realizado.
A densidade demográfica determina o
maior ou menor número de serviços e de equipamentos
necessários ao atendimento da demanda regional, razão
pela qual também é um indicador para a avaliação do grau
de dificuldade.
Em São Paulo, o Ministério Público
experimenta, por quase duas décadas, atuação
regionalizada na área ambiental. Embora a demanda nessa
área não coincida com a das demais, essa experiência
também pode servir de baliza para a definição do número
de cargos por Promotoria Regional.
Levando em conta esses critérios, a
Coordenação do NPP recomenda, como regra geral, a
destinação de, no mínimo, dois cargos para cada
Promotoria de Justiça Regional.
65
Recomenda, também, que, em cada
Promotoria de Justiça Regional e Metropolitana, haja a
previsão de cargos de entrância final (Promotores de
Justiça Titular) e de entrância intermediária (Promotores
de Justiça Auxiliares), possibilitando a perspectiva de
carreira nas áreas especializadas. Essa medida estimula a
especialização e a busca de aperfeiçoamento funcional
desde os primórdios da carreira.
Frise-se que essa previsão não leva à
hierarquização no interior da Promotoria de Justiça. Como
órgão colegiado, as decisões, no seu âmbito, são tomadas
por todos os seus membros em pé de igualdade,
independentemente da natureza do cargo (para cada
membro, um voto).
2. Sistema de definição da base territorial
de atuação e das atribuições
As Promotorias de Justiça Regionais e
Metropolitanas deverão ser criadas por lei, com a previsão
genérica dos respectivos temas. Caberá ao Órgão Especial
do Colégio de Procuradores de Justiça definir, por Ato
Normativo, a base de atuação territorial de cada uma delas
e as atribuições específicas, a partir de proposta da
Procuradoria-Geral de Justiça e de consulta ao CONEPI e
às Promotorias de Justiça interessadas.
A proposta e a deliberação devem
nortear-se por critérios objetivos que garantam ganhos de
efetividade institucional.
Dessa maneira, preserva-se a
capacidade de adaptação das Promotorias de Justiça às
novas realidades espaciais e às novas temáticas.
66
3. Prazo de implantação
A Coordenação do NPP estima, como
razoável, o prazo de até dez anos para a implantação de
todas as Promotorias de Justiça Regionais e
Metropolitanas. Iniciando-se a implantação imediatamente
após a aprovação da lei criadora, nas regiões críticas do
Estado (Vale do Ribeira, Pontal do Paranapanema, Vale do
Paraíba e Sorocaba) e nas regiões onde já há demanda
imediata das Promotorias de Justiça para a sua
implantação.
A implantação pressupõe, obviamente,
a criação de estrutura burocrática, técnica e material
compatível com os trabalhos que serão realizados nessas
Promotorias de Justiça, ou seja, que lhes garanta eficiência
e eficácia.
Posto isso, os membros da
Coordenação do NPP esperam ter atendido à expectativa
de Vossas Excelências e contribuído, com a apresentação
desta proposta, para o processo de atualização
institucional.
Atenciosamente,
MARCELO PEDROSO GOULART - Promotor de
Justiça Coordenador (NPP)
PATRÍCIA SALLES SEGURO - Promotora de Justiça
Assessora (NPP)
EDILENE RODRIGUES DE CASTRO - Assistente
Técnica (NPP)
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RAFAEL CUNHA PINHEIRO POÇO - Assistente
Técnico (NPP)
FLÁVIA SIMÃO AIEX - Oficial de Promotoria (NPP)