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PRONUNCIAMIENTO Nº 281-2019/OSCE-DGR
Entidad: Superintendencia Nacional de Educación Superior
Universitaria
Referencia: Concurso Público N°.2-2019-SUNEDU-1, convocado para la
“Contratación del Servicio de Emisión y Expedición de
Carnes Universitarios”.
1. ANTECEDENTES
Mediante el formulario de Solicitud de Emisión de Pronunciamiento correspondiente al
Trámite Documentario N° 2019-14548490-LIMA, recibido el 08.MAR.2019, el
presidente del comité de selección a cargo del procedimiento de selección de la referencia
remitió al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), la solicitud
de elevación de cuestionamientos al pliego absolutorio de consultas y/u observaciones,
presentada por el participante SALMON CORP S.A.C., en cumplimiento de lo dispuesto
por el artículo 21 de la Ley N° 30225, dispositivo que aprueba la Ley de Contrataciones
del Estado, en adelante la Ley, y el artículo 51 de su Reglamento, aprobado por el Decreto
Supremo Nº 350-2015-EF, en adelante el Reglamento; y, sus modificatorias aprobadas
mediante Decreto Legislativo N° 1341 y Decreto Supremo 056-2017-EF,
respectivamente.
Al respecto, cabe precisar que, en la emisión del presente pronunciamiento se utilizará el
orden establecido por el comité de selección en el pliego absolutorio1, y los temas materia
de cuestionamiento del mencionado participante, conforme al siguiente detalle:
Cuestionamiento N° 1: Respecto a la absolución de la consulta y/u observación
N° 2, referida a los “Términos de Referencia”.
Cuestionamiento N° 2: Respecto a la absolución de las consultas y/u
observaciones N° 14, N° 36, y N° 43, referidas al requisito de calificación
“Experiencia del postor”.
Cuestionamiento N° 3: Respecto a la absolución de las consultas y/u
observaciones N° 33 y N° 40, referidas a los “Requisitos para perfeccionar el
contrato”.
De otro lado, de la revisión de la solicitud de elevación del participante SALMON CORP
S.A.C., se advierte que refiriéndose a la consulta y/u observación N° 11 del participante
THOMAS GREG & SONS DE PERÚ S.A., cuestionó respecto “al plazo de duración del
servicio”, aspecto que no fue observado en la mencionada consulta y/u observación; por
lo que, al tratarse de una pretensión adicional que debió ser presentada en la etapa
pertinente, este extremo deviene en extemporáneo, razón por la cual, este Organismo
Técnico Especializado no se pronunciará al respecto.
1 La enumeración utilizará corresponde al formato de pliego absolutorio en versión EXCEL.
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Asimismo, de la revisión de la solicitud de elevación, se aprecia que se cuestiona la
absolución de las consultas y/u observaciones N° 17, N° 18, N° 19, N° 20, N°21, N° 22,
N° 23, N° 24, N° 25, N° 26, N° 27, N° 28, N° 29, N° 30, N° 31 y N° 32; sin embargo, de
la revisión del contenido de aquellas, no se aprecia el sustento respecto en qué medida lo
absuelto por el comité de selección vulneraría las disposiciones de la normativa de
contratación pública u otras normas conexas al objeto de convocatoria; por lo que, al
haberse configurado lo dispuesto en los literales b) y c) del numeral 8.1.32 de la Directiva
N° 004-2017-OSCE/CD, no corresponde que este Organismo Técnico Especializado se
pronuncie al respecto.
2. CUESTIONAMIENTOS
Cuestionamiento N° 1 Respecto a los “Términos de Referencia”
El participante SALMON CORP S.A.C., cuestionó la absolución de la consulta y/u
observación N° 2, señalando en su solicitud de elevación lo siguiente: “Se entiende que
en la etapa que se solicita la presentación de la herramienta tecnológica esta ya debe
estar instalada en la Entidad, por lo cual resulta absurdo el presente requerimiento. Sin
embargo, el observante pretende que se acredite posesión o propiedad de un software
que está en etapa de prueba cuando sabe que muy probablemente dicho software será
elaborado a medida o adecuado a las necesidades de la Entidad de manera que insistir
con un requerimiento de este tipo otorga clara ventaja para el actual proveedor, que es
quien insiste que la Entidad exija la propiedad de la herramienta”.
Pronunciamiento
Conforme al artículo 16 de la Ley, concordado con el artículo 8 del Reglamento,
corresponde a la Entidad formular el requerimiento de los bienes, servicios u obras a
contratar, y definir en las Especificaciones Técnicas, Términos de Referencia o
Expediente Técnico -según corresponda- la descripción objetiva y precisa de las
características y/o requisitos funcionales relevantes para cumplir la finalidad pública de
la contratación y las condiciones en las que esta debe ejecutarse, lo cual incluye el
requisito de calificación “Experiencia del postor”.
Asimismo, en el numeral 8.3 del artículo 8 del Reglamento, se establece que al definir el
requerimiento no debe incluirse exigencias desproporcionadas al objeto de la
contratación, irrazonables e innecesarias referidas a la calificación de los potenciales
postores que limiten o impidan la concurrencia de los mismos u orienten la
contratación hacia uno de ellos.
En el presente caso, en el numeral 4.2 del “Formato de Resumen Ejecutivo del Estudio
de Mercado (servicios)”, se advierte, entre otros aspectos, que la Entidad ha declarado
que existiría pluralidad de proveedores con capacidad de cumplir con el requerimiento.
2 De conformidad con lo dispuesto en los literales b) y c) del numeral 8.1.3 de la Directiva N° 004-2017-OSCE/CD “Acciones de supervisión a pedido de
parte”, aprobada mediante Resolución Nº 004-2017-OSCE/CD, de fecha 31 de marzo de 2017, no corresponde atender la solicitud de emisión de
pronunciamiento cuando el participante no haya identificado la vulneración a la normativa de contratación pública u otras normas complementarias
o conexas que tengan relación con el procedimiento de selección o con el objeto de la contratación, en que habría incurrido el comité de selección al
absolver la consulta objeto de elevación; así como, el participante no sustente o no identifique la vulneración en que estaría incurriendo el comité de
selección al absolver la observación cuestionada.
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Por su parte, de la revisión de las Bases, se advierte que en el numeral 5.6.1 “De la
Herramienta Tecnológica Central” del Capítulo III de la Sección Específica, la Entidad
requiere que el postor oferte, lo siguiente:
CAPÍTULO III
3.1 TÉRMINOS DE REFERENCIA
(…)
5.6 INFRAESTRUCTURA Y EQUIPAMIENTO
5.6.1 De la Herramienta Tecnológica Central
El contratista deberá proveer todo el equipamiento de hardware, software, licencias,
instalaciones, infraestructura de seguridad y herramientas de administración para
implementar una plataforma de tecnologías de información que dará sustento al servicio
de emisión de carnés
(…)
10. SUBCONTRATACIÓN
Queda prohibida la tercerización y/u subcontratación bajo cualquier forma en cualquier
etapa de todo el proceso, por lo que la SUNEDU podrá tomar acciones legales si se
incumple esta condición.
Cabe señalar, que de la revisión de los requisitos de calificación consignados en el
numeral 3.2 del Capítulo de la Sección Específica de las Bases, se aprecia que la Entidad
no habría considerado el requisito de calificación “Equipamiento e Infraestructura
Estratégica”; por lo que, se entendería que con la presentación del Anexo N° 3
“Declaración Jurada de cumplimiento de los términos de referencia”, se acreditaría
dicho aspecto.
Ahora bien, mediante la consulta y/u observación N° 2, el participante THOMAS GREG
& SONS DE PERU S.A., solicitó que el contratista garantice que cuenta con una
herramienta tecnológica al momento de la ejecución del servicio y la resolución emitida
por INDECOPI otorgando el registro de la herramienta a favor del contratista, a fin de
evidenciar la propiedad de la herramienta y tener certeza que el servicio no se está
subcontratando; ante lo cual, el comité de selección señaló que “el contratista deberá
acreditar la disponibilidad de la herramienta tecnológica, mediante la presentación de:
copia de documentos que sustenten la propiedad, la posesión o de alquiler u otro
documento que acredite la disponibilidad de la herramienta tecnológica requerida (no
se aceptará declaración jurada)” y que “la presentación de esta documentación será al
finalizar la implementación de la segunda etapa de la herramienta tecnológica, según lo
indica el numeral 8.3.4 de los términos de referencia”, adicionalmente precisó que “está
prohibida la subcontratación y/o tercerización, de acuerdo a lo señalado en numeral 10
de los términos de referencia”.
En relación con ello, en el Informe Técnico remitido por la Entidad con ocasión de la
solicitud de elevación de cuestionamientos, el comité de selección ratificó que al finalizar
la implementación de la segunda etapa de la herramienta tecnológica, el contratista deberá
presentar copia simple de la documentación que sustente la propiedad, la posesión o
alquiler u otro documento que acredite la disponibilidad de la herramienta tecnológica en
los plazos señalados en las Bases (el plazo de implementación es de 60 días calendario
luego de la respectiva aprobación), con lo cual se iniciará la emisión y expedición de los
carnés universitarios.
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De lo expuesto en las Bases, se advertiría que la Entidad estaría requiriendo una
herramienta tecnológica (hardware, software, licencias, instalaciones, infraestructura de
seguridad y herramientas de administración) para la implementación de una plataforma
de tecnologías de información, siendo que, mediante el pliego absolutorio e informe
técnico, ratificó dicho aspecto y precisó que su acreditación será para la ejecución del
contrato correspondiente.
En ese sentido, considerando que el comité de selección habría ratificado en el informe
técnico la necesidad de contar con la documentación que acredite la disponibilidad de la
herramienta tecnológica, y que en el resumen ejecutivo declaró que existiría pluralidad
de proveedores con la capacidad de cumplir el requerimiento, este Organismo Técnico
Especializado ha decidido NO ACOGER el presente Cuestionamiento.
Cuestionamiento N° 2 Respecto al requisito de calificación
“Experiencia del postor”
El participante SALMON CORP S.A.C., cuestionó la absolución de las consultas y/u
observaciones N° 14, N° 36 y N° 43, señalando en su solicitud de elevación lo siguiente:
- Respecto a la consulta y/u observación N° 14: “Este pedido del observante denota
su clara intención de ser el único capaz de poder participar en el presente proceso, ya
que sabe que este tipo de requerimientos tradicionalmente han sido requeridos como
adquisición o suministro de bienes, y que pocas entidades como la SUNEDU lo han
requerido como servicio. De esta manera se asegura ser el único postor en capacidad
de presentarse al proceso. Con esta disposición se violenta abiertamente los
principios de libre competencia y concurrencia, limitándose la mayor participación
de postores”.
- Respecto a la consulta y/u observación N° 36: Señaló que los servicios considerados
como similares para acreditar la experiencia del postor, han sido contratados
mayormente por las Entidades como suministro de bienes, y toda vez que, se ejecutan
las mismas prestaciones del objeto convocado (emisión y expedición de carnés
universitarios), solicitó considerar como servicios similares para acreditar la
experiencia del postor “la experiencia en el suministro de insumos para la elaboración
de documentos con medidas de seguridad como los DNI, pasaportes, carnés de
extranjería, licencias de conducir, entre otros”.
- Respecto a la consulta y/u observación N° 43: Señaló que la Entidad habría acogido
parcialmente su observación, toda vez que, redujo el monto facturado acumulado para
acreditar la experiencia de postor a dos (2) veces el valor referencial; sin embargo, su
petitorio fue reducir dicha experiencia a una (1) vez el valor referencial, ello con el
objeto de promover la mayor participación de postores.
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Pronunciamiento
Conforme al artículo 16 de la Ley, concordado con el artículo 8 del Reglamento,
corresponde a la Entidad formular el requerimiento de los bienes, servicios u obras a
contratar, y definir en las Especificaciones Técnicas, Términos de Referencia o
Expediente Técnico -según corresponda- la descripción objetiva y precisa de las
características y/o requisitos funcionales relevantes para cumplir la finalidad pública de
la contratación y las condiciones en las que esta debe ejecutarse, pudiendo además
incluir, los requisitos de calificación que se consideren necesarios.
Así, el artículo 28 del Reglamento establece que la Entidad verifica la calificación de los
postores conforme a los requisitos que se indiquen en los documentos del procedimiento
de selección, a fin de determinar que estos cuentan con las capacidades necesarias para
ejecutar el contrato. Estos se formulan en función de los requisitos y/o condiciones
establecidas en las Especificaciones Técnicas, los Términos de Referencia o el
Expediente Técnico. Asimismo, según este mismo artículo, los requisitos de calificación
que pueden adoptarse son: (i) Capacidad legal; (ii) Capacidad técnica y profesional; y (iii)
Experiencia del postor, siendo que la Entidad no puede imponer requisitos distintos a
los señalados en el Reglamento y los documentos estándar aprobados por el OSCE.
De otro lado, las “Bases Estándar de Concurso Público para la Contratación de Servicios
en General”, establecen que la Entidad puede requerir la “experiencia del postor”, y para
dicho efecto, deberá incluirse el requisito de calificación “Experiencia del postor”, siendo
que, su exigencia sería determinada a través de un monto facturado que no podría ser
mayor a tres (3) veces el valor referencial de la contratación o del ítem, por la contratación
de servicios en la actividad objeto de la convocatoria, durante los ocho (8) años anteriores
a la fecha de la presentación de ofertas que se computarán desde la fecha de la
conformidad o emisión del comprobante de pago, según corresponda, la cual podrá ser
acreditado con copia simple de contratos u órdenes de servicios, y su respectiva
conformidad o constancia de prestación, o comprobantes de pago cuya cancelación se
acredite documental y fehacientemente (Voucher de depósito, reporte de estado de
cuenta, cancelación en el documento, entre otros), correspondientes a un máximo de
veinte (20) contrataciones.
Asimismo, en las citadas Bases Estándar, se prevé que, excepcionalmente, debido a la
naturaleza de la contratación, la Entidad puede restringir la experiencia del postor a la
contratación de servicios iguales o similares.
En el presente caso, en el numeral 4.2 del “Formato de Resumen Ejecutivo del Estudio
de Mercado (servicios)”, se advierte, entre otros aspectos, que la Entidad ha declarado
que existiría pluralidad de proveedores con la capacidad de cumplir con el requerimiento.
De la revisión de las Bases, se advierte que en el numeral 3.2 “Requisitos de calificación”
del Capítulo III de la Sección Específica, la Entidad requiere que el postor cumpla, entre
otros, el siguiente requisito:
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CAPÍTULO III
(…)
3.2 REQUISITOS DE CALIFICACIÓN
(…)
B EXPERIENCIA DEL POSTOR
B.1 FACTURACIÓN
Requisitos:
El postor debe acreditar un monto facturado acumulado equivalente a TRES (03) EL
VALOR REFERENCIAL DE LA CONTRATACIÓN, en servicio iguales o similares
objeto de la convocatoria, durante los ocho (8) años anteriores a la fecha de la
presentación de ofertas que se computarán desde la fecha de la conformidad o emisión
del comprobante de pago, según corresponda.
Se consideran servicios similares a los siguientes: Servicios de impresión de licencias
de conducir y/o servicios de impresión de carnés de licencia de manipulación de
explosivos y/o servicios de impresión de licencias de uso de armas de fuego y/o
servicios de impresión de tarjetas de propiedad y/o servicios de impresión de carnés
de extranjería y/o servicios de impresión de documentos de identificación con medidas
de seguridad en general y/o servicios de impresión de documentos de identificación
con medidas de seguridad.
Acreditación:
La experiencia del postor se acreditará con copia simple de (i) contratos u órdenes de
servicios, y su respectiva conformidad o constancia de prestación; o (ii) comprobantes
de pago cuya cancelación se acredite documental y fehacientemente, con VOUCHER
DE DEPÓSITO O REPORTE DE ESTADO DE CUENTA, correspondientes a un
máximo de veinte (20) contrataciones (…).
Ahora bien, considerando los hechos cuestionados, se aprecia lo siguiente:
a) Respecto a la definición de los servicios similares:
Las “Bases Estándar de Concurso Público para la contratación del servicio en
general” indican que la Entidad puede adoptar, entre otros, el requisito de calificación
“Experiencia del postor”, en el que se prevé que la Entidad defina los servicios
similares al objeto de la convocatoria. Es así que, debe entenderse por servicio similar
a aquélla de naturaleza semejante a la que se desea contratar, entendiéndose por
semejante a aquello parecido y no igual. Así, para considerarse similar bastará que el
contrato que se proponga a efectos de la calificación de la experiencia del postor
contenga algunas de las características esenciales que definen la naturaleza del servicio
que se pretende realizar.
Por su parte, mediante la Opinión N° 088-2018/DTN, la Dirección Técnico Normativa
indicó lo siguiente:
“(…) en el marco de la manifestación de la libertad contractual, las partes
pueden establecer la denominación que consideren pertinente a las
transacciones comerciales que realizan. No obstante lo señalado, la
doctrina civil reconoce el ‘principio de la irrelevancia del nomen iuris’, en
virtud del cual se entiende que ‘las cosas son lo que son y no lo que las
partes dicen que son’. De esta forma, la denominación de un contrato no
resulta ser concluyente para determinar el contenido de una contratación,
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pues, para tal efecto, corresponde observar la naturaleza de las
prestaciones y/o actividades inherentes a dicho contrato.
En este punto corresponde indicar que la normativa de contrataciones del
Estado, es ajena a la regulación de los documentos contractuales que
puedan celebrar los privados y la denominación que éstos le puedan
otorgar; por lo que, en un procedimiento de selección la evaluación que
realiza la Entidad se ha de centrar en el contenido de los documentos
presentados por el postor.
(…)
2.1.3. De esta forma, en un procedimiento de selección para la ejecución de
un servicio de Consultoría de Obra, independientemente del ‘nomen iuris’
que se le atribuya a un documento contractual, (llámese ‘Órdenes de
Compra’), si con las prestaciones y/o actividades que las integran se
demuestra fehacientemente la destreza adquirida en servicios de
consultoría de obra iguales o similares al objeto de la convocatoria -en
concordancia con las definiciones consignadas en la normativa de
contrataciones del Estado-, éstas podrán ser valoradas por la Entidad para
evaluar la acreditación de experiencia del postor”.
Cabe señalar, que las referidas Bases Estándar indican como “Nota importante” que,
al calificar la experiencia del postor, se debe valorar de manera integral los documentos
presentados por el postor para acreditar dicha experiencia. En tal sentido, aun cuando
en los documentos presentados la denominación del objeto contractual no coincida
literalmente con el previsto en las Bases, se deberá validar la experiencia si las
actividades que ejecutó el postor corresponden a la experiencia requerida.
- Respecto de la consulta y/u observación N° 14:
Mediante la consulta y/observación N° 14, el participante THOMAS GREG &
SONS DE PERÚ S.A. solicitó que “la experiencia del postor deberá estar referida
necesariamente a ‘servicios’ ya que este es el objeto de la contratación, por lo que
los contratos y/o documentos que se refieran a adquisición de ‘bienes’ no deberán
ser tomados en cuenta para la acreditación de experiencia del postor”; ante lo cual,
el comité de selección indicó que “la acreditación de la experiencia, ya hace
referencia a servicios iguales o similares al objeto de la presente convocatoria
‘contratación del servicio de emisión y expedición de carnés universitarios’”.
En relación con ello, en el Informe Técnico remitido por la Entidad con ocasión de
la solicitud de elevación de cuestionamientos, señaló lo siguiente:
“Es necesario precisar que el objeto de la contratación es la emisión y
expedición de carnés universitarios. Definiéndose como servicios
similares: ‘Servicios de impresión de licencias de conducir y/o servicios
de impresión de carnés de licencia de manipulación de explosivos y/o
servicios de impresión de licencias de uso de armas de fuego y/o
servicios de impresión de tarjetas de propiedad y/o servicios de
impresión de carnés de extranjería y/o servicios de impresión de
documentos de identificación con medidas de seguridad en general y/o
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servicios de impresión de documentos de identificación con medidas de
seguridad’.
De lo anterior se desprende que la bases del Concurso Público N° 02-
2019-SUNEDU, cumple con las disposiciones establecidas en la Ley de
Contrataciones del Estado y su Reglamento, asimismo con las Directivas
emitidas por el OSCE. Sin perjuicio de lo anterior, es necesario
mencionar que de acuerdo al resumen ejecutivo del estudio de mercado,
se indica la existencia de pluralidad de postores que cumplen con los
requisitos técnicos mínimos de los términos de referencia y los requisitos
de calificación.
Por consiguiente lo señalado por el participante carece de sustento y no
vulnera ningún extremo de la citada Ley”.
- Respecto de la consulta y/u observación N° 36:
Mediante la consulta y/u observación N° 36, el participante SALMON CORP
S.A.C. solicitó considerar para acreditar la experiencia del postor “aquella obtenida
en contratos de suministro de insumos para la elaboración de documentos de
identidad con medidas de seguridad, adquisición de formatos de certificados con
medidas de seguridad y suministros de materiales pre impresos con elementos de
seguridad para la emisión de documentos oficiales como las licencias de conducir;
ante lo cual, el comité de selección, decidió no acoger dicha consulta y/u
observación, indicando que “el sentido de lo señalado en los Términos de
Referencia en relación a la acreditación de la experiencia del postor deberá ser
servicios y no la provisión de insumos, según lo señala las Bases y lo precisa el
objeto de la convocatoria”.
En relación con ello, en el Informe Técnico remitido por la Entidad con ocasión de
las solicitudes de elevación de cuestionamientos, señaló lo siguiente:
“En base a lo anterior, es preciso indicar que, el presente participante
Salmon Corp SAC, participó en el estudio de mercado, remitiendo su
cotización, indicando que cumple con los términos de referencia,
remitidos vía correo electrónico. Asimismo, no formuló ninguna consulta
u observación en ningún extremo de los términos de referencia y requisitos
de calificación alcanzados.
En adición a lo antes señalado, se precisa que el servicio de emisión y
expedición de carnés universitarios considera la inclusión de la
información registrada y actualizada de los estudiantes por parte de las
universidades, a través de la herramienta tecnológica (servicio completo);
y no que la SUNEDU asuma la última etapa del proceso productivo.
Asimismo, precisar que la SUNEDU tiene plazos que cumplir para este
servicio, lo cual está señalado en el TUPA vigente, y con un servicio
parcial no sería posible. Además de no respetar dicho plazo le generaría
a la SUNEDU moras por incumplimiento. A esto, le sumamos que la
SUNEDU incluso busca reducir dicho plazo progresivamente.
Cabe recalcar que, la herramienta tecnológica es un soporte fundamental
tanto para el proceso de emisión y expedición de los carnés universitarios
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como para la trazabilidad de la información, lo cual nos permite disponer
de información en tiempo real ganando eficiencia y eficacia en el uso de
los recursos, además de contar con información validada por la
universidad.
En ese sentido, la SUNEDU ratifica lo señalado en el pliego de
absolución de consultas y/u observaciones.” (El subrayado y resaltado
es agregado).
De lo expuesto en las Bases del presente procedimiento de selección, se advertiría que
la Entidad estaría requiriendo la acreditación de la experiencia del postor en servicios
iguales o similares al objeto convocado, mediante la presentación de copia simple de
contratos u órdenes de servicios, y su respectiva conformidad o constancia de
prestación, o comprobantes de pago cuya cancelación se acredite documental y
fehacientemente (Voucher de depósito, reporte de estado de cuenta), lo cual, se
encontraría acorde con los lineamientos de las Bases Estándar del objeto convocado,
siendo que dicho aspecto habría sido ratificado mediante el pliego absolutorio e
informe técnico.
En ese sentido, considerando que la Opinión emitida por el OSCE y las Bases Estándar
para la presente contratación señalan que la experiencia del postor debe valorarse
conjuntamente con los documentos presentados en la oferta, a efectos que se evalué la
naturaleza de las prestaciones y/o actividades inherentes a los documentos
presentados, y en tanto, la pretensión del participante se encontraría referida a que,
necesariamente, se precise determinados aspectos en la definición de servicios
similares, este Organismo Técnico Especializado ha decidido NO ACOGER el
presente extremo del cuestionamiento.
Sin perjuicio de ello, se emitirá una disposición al respecto.
- Deberá tenerse en cuenta3 la nota importante de las referidas Bases Estándar,
en el que indica que “al calificar la experiencia del postor, se debe valorar de
manera integral los documentos presentados por el postor para acreditar dicha
experiencia. En tal sentido, aun cuando en los documentos presentados la
denominación del objeto contractual no coincida literalmente con el previsto en
las bases, se deberá validar la experiencia si las actividades que ejecutó el
postor corresponden a la experiencia requerida”.
b) Respecto al monto facturado acumulado para acreditar la experiencia del postor:
Mediante la consulta y/u observación N° 43, el participante SALMON CORP S.A.C.,
cuestionó que el monto facturado acumulado para acreditar la experiencia del postor
resultaría desproporcionado considerando las empresas en capacidad de acreditar
dicho requisito, por lo que, solicitó reducir la experiencia del postor a una (1) vez el
valor referencial del objeto convocado; ante lo cual, el comité de selección decidió
3 Resulta pertinente precisar que la presente disposición está dirigida a los miembros del comité de selección, a efectos
que esta sea tomada en cuenta en la calificación de las ofertas, no siendo necesaria su incorporación en las Bases
integradas del presente procedimiento de selección”.
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reducir “el monto facturado acumulado a acreditar, en la experiencia del postor, a
dos (2) veces el valor referencial de la contratación”.
En relación con ello, en el Informe Técnico remitido por la Entidad con ocasión de las
solicitudes de elevación de cuestionamientos, señaló lo siguiente:
“(…) la experiencia que se debe de acreditar de parte de los potenciales
postores está referida a la prestaciones que se pueden realizar con las
entidades del estado y las empresa del sector privado, por consiguiente la
apreciación del participante carece de objetividad y sólo busca modificar los
términos de referencia para su propio beneficio.
En adición a lo antes señalado, se precisa que el valor referencial es de
S/. 4, 629,112.50, la SUNEDU pide como experiencia acreditada dos veces
el valor referencial, esto asciende a S/. 9, 258,225 y en un período de 8 años
nos da 1, 157,278.125 carnés por año y por mes alrededor de 96,440 carnés,
cantidad menor a la demanda real de carnés. Por lo tanto, el único objetivo
de esta medida es vincular la experiencia del postor con la capacidad de
atender la demanda real del servicio en cuestión.
En ese sentido, la SUNEDU ratifica lo señalado en el pliego de absolución
de consultas y/u observaciones.” (El subrayado y resaltado es agregado).
De lo expuesto por el comité de selección en el informe técnico, se advertiría que
ratifica su decisión de reducir a dos (2) veces el valor referencial para acreditar la
“Experiencia del postor”, ello, con la finalidad de propiciar una mayor participación
de proveedores, lo cual no resultaría contrario a la normativa de contratación pública4,
toda vez que dicho monto se encuentra dentro del rango establecido en las Bases
Estándar objeto de la convocatoria.
En ese sentido, considerando que la Entidad con ocasión de la absolución de las
consultas y/u observaciones adoptó la decisión de reducir el monto facturado
acumulado para acreditar la experiencia del postor, y en tanto, la pretensión del
participante se encontraría orientada a que se reduzca aún más, este Organismo
Técnico Especializado ha decidido NO ACOGER el presente extremo del
cuestionamiento.
Cuestionamiento N° 3 Respecto a los “Requisitos para el
perfeccionamiento del contrato”
El participante SALMON CORP S.A.C., cuestionó la absolución de las consultas y/u
observaciones N° 33 y N° 40, señalando en su solicitud de elevación lo siguiente:
- Respecto a la consulta y/u observación N° 33: “La Entidad con la respuesta dada
mantiene el direccionamiento al actual proveedor, quien no requeriría efectuar mayor
adecuación a su planta instalada, ya que viene dando el servicio. Con lo cual se
4 El artículo 51 del Reglamento, prevé la posibilidad que la Entidad modifique su requerimiento con ocasión de las consultas y/u observaciones realizadas por los participantes.
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estaría limitando abiertamente la participación de más postores, más aun cuando la
propia Entidad ha señalado que la producción no sería inmediata, ya que se requiere
previamente la instalación de las herramientas tecnológicas y las pruebas necesarias,
que incluso las han programado para el mes de octubre.
De esta manera se mantiene en una nebulosa cuáles son las reales etapas del proceso
que desean contratar, y cuándo se empezará la producción de los carnés, respuesta
que hasta la fecha la Entidad no ha podido contestar directamente.
Las empresas interesadas como en nuestro caso, contamos con una planta
debidamente acreditada para la producción masiva de bienes con elementos de
seguridad, como DNI, carnés de extranjería, licencias de conducir, y carnés
universitarios, para lo cual nuestra planta se encuentra debidamente acreditada, sin
embargo la Entidad pretende que específicamente se acredite que los postores tengan
acreditación de planta en el objeto del servicio.
Considerando el objeto del servicio, que no solo es la producción de los bienes (carnés
universitarios) sino que además exige una serie de herramientas tecnológicas para
dar soporte y atender requerimientos permanentes, lo cual se establece en las propias
Bases que para ello hay una plazo determinado y que se harán pruebas pilotos
previamente, lo cual supone necesariamente (salvo para el caso del actual proveedor)
que se tenga que adaptar la planta al requerimiento específico, como se justifica
entonces el requerimiento de la Entidad (…)”.
- Respecto a la consulta y/u observación N° 40: “La entidad ha acogido parcialmente
la observación, por lo que si bien se entiende que ya no se exige que la Licencia de
funcionamiento esté referida al objeto del proceso, si se exige esta con la presentación
de las ofertas, lo que sigue yendo en contra de lo dispuesto por el OSCE en reiterados
pronunciamientos. En este sentido, corresponde se efectúen las precisiones del caso
sobre la oportunidad de presentación de la Licencia, y que esta no debe ser objeto de
descalificación de ofertas por el giro del negocio”.
Pronunciamiento
Conforme al artículo 16 de la Ley, concordado con el artículo 8 del Reglamento,
corresponde a la Entidad formular el requerimiento de los bienes, servicios u obras a
contratar, y definir en las Especificaciones Técnicas, Términos de Referencia o
Expediente Técnico -según corresponda- la descripción objetiva y precisa de las
características y/o requisitos funcionales relevantes para cumplir la finalidad pública de
la contratación y las condiciones en las que esta debe ejecutarse.
Asimismo, en el numeral 8.3 del artículo 8 del Reglamento, se establece que al definir el
requerimiento no debe incluirse exigencias desproporcionadas al objeto de la
contratación, irrazonables e innecesarias referidas a la calificación de los potenciales
postores que limiten o impidan la concurrencia de los mismos u orienten la
contratación hacia uno de ellos.
Por su parte, las “Bases Estándar de Concurso Público para la contratación de
servicios en general”, señalan que como parte de los requisitos para perfeccionar el
contrato, la Entidad de acuerdo al objeto contractual convocado, puede requerir la
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presentación de otros documentos a los taxativamente señalados en las referidas
Bases Estándar.
En el presente caso, de la revisión de las Bases, se aprecia que en el numeral 2.4
“Requisitos para perfeccionar el contrato” del Capítulo II de la Sección Específica, se
aprecia que la Entidad, consignó, entre otros, lo siguiente:
CAPÍTULO II
(…)
2.4 REQUISITOS PARA PEFECCIONAR EL CONTRATO
(…)
i) Copia de Licencia de Funcionamiento emitido por la Municipalidad correspondiente e
indicando el giro del negocio, el cual debe coincidir con la actividad para la cual está
pretendiendo ser contratado.
(…)
m) El contratista deberá presentar un certificado expedido por alguna compañía inspectora
legalmente establecida en el país, donde acredite la infraestructura de la planta y la capacidad
de producción de documentos de alta seguridad (…).
Ahora bien, de acuerdo a los cuestionamientos, se aprecia lo siguiente:
Respecto de la consulta y/u observación N° 33:
Mediante la consulta y/u observación N° 33, el participante SALMON CORP S.A.C.
cuestionó la exigencia de presentar el certificado que acredite la infraestructura de la
planta y la capacidad de producción de documentos de alta seguridad, como parte de
los requisitos para el perfeccionamiento del contrato, debido a que “tal cual está
descrito el requerimiento pareciera que la Entidad pretende que se acredite que los
postores cuentan, a la firma del contrato con una planta que cuente con toda la
infraestructura y que tengan ya la capacidad de producir la totalidad de los eventuales
requerimientos de elaboración de carnés universitarios”; en razón a ello, solicitó que
“se precise que, en todo caso, lo que exige la entidad son las certificaciones o
constancias de que la planta tiene capacidad para emitir documentos de seguridad, y
no que tenga una capacidad determinada y menos que esté vinculada al presente
proceso”.
Ante lo cual, el comité de selección decidió acoger parcialmente dicha consulta y/u
observación, indicando que “el certificado a presentar deberá de acreditar la
infraestructura instalada especializada según el objeto del servicio y garantice la
capacidad de producir documentos valorados con medidas de alta seguridad”.
En relación con ello, mediante el Informe Técnico remitido por la Entidad con ocasión
de la solicitud de elevación de cuestionamientos, el comité de selección precisó que,
el ganador de la Buena Pro deberá presentar un certificado expedido por alguna
compañía inspectora legalmente establecida en el país, que acredite contar con
infraestructura instalada especializada según el objeto del servicio, el cual deberá
entenderse que se encontraría referido a la emisión de documentos valorados con
medidas de alta seguridad.
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En ese sentido, considerando lo expuesto por el comité de selección en su informe
técnico y que la Entidad ha declarado en el resumen ejecutivo que existiría pluralidad
de proveedores con la capacidad de cumplir con el requerimiento, en tanto la
pretensión del participante se encontraría a que el certificado en cuestión señale que
“no tenga capacidad determinada y que no esté vinculada al presente proceso”, este
Organismo Técnico Especializado ha decidido NO ACOGER el presente extremo del
cuestionamiento.
Sin perjuicio de ello, en virtud del Principio de Transparencia, se emitirá una
disposición al respecto:
- Publicar en el SEACE el Informe Técnico N° 014-2019-SUNEDU-02-15.
Respecto de la consulta y/u observación N° 40:
Mediante la consulta y/u observación N° 40 el participante SALMON CORP S.A.C.
cuestionó la exigencia de la presentación de la Licencia de Funcionamiento como
requisito para la admisión de la oferta, adicionalmente, indicó que se estaría
requiriendo que el giro del negocio consignado en la Licencia de Funcionamiento
coincida con la actividad objeto de contratación; por lo que solicitó suprimir dicho
requisito de las Bases; ante lo cual, el comité de selección decidió acoger parcialmente
dicha consulta y/u observación, indicando que “se considerará una Licencia de
funcionamiento emitida por la Municipalidad correspondiente e indicando el giro del
negocio”.
En relación con ello, en el Informe Técnico, remitido por la Entidad con ocasión de la
solicitud de elevación de cuestionamientos, el comité de selección precisó que se
estaría requiriendo la presentación de la Licencia de Funcionamiento como requisito
para el perfeccionamiento del contrato, mas no, como requisito para la etapa de
admisión de ofertas.
De lo expuesto en las Bases, se advertiría que la presentación de la Licencia de
Funcionamiento sería una exigencia requerida al postor ganador de la Buena Pro para
el perfeccionamiento del contrato, aspecto que habría sido indicado por el comité de
selección en el pliego absolutorio y ratificado a través del informe técnico.
En ese sentido, considerando que las Bases del presente procedimiento, exigen la
presentación del documento “Licencia de Funcionamiento” como requisito para el
perfeccionamiento del contrato, más no, como documentación para la admisión de
ofertas, este Organismo Técnico Especializado ha decido NO ACOGER el presente
cuestionamiento.
3. ASPECTOS REVISADOS DE OFICIO.
Si bien el procesamiento de la solicitud de pronunciamiento, por norma, versa sobre
las supuestas irregularidades en la absolución de consultas y/u observaciones, a
pedido de parte, y no representa la convalidación de ningún extremo de las Bases, este
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Organismo Técnico Especializado ha visto por conveniente hacer indicaciones
puntuales a partir de la revisión de oficio, según el siguiente detalle:
3.1. Términos de Referencia.
En el acápite 5.5 “Uso de sistema informático” y en el 8.3 “Consideraciones a tener
en cuenta” del numeral 3.1 del Capítulo III de la Sección Específica de las Bases, se
aprecia que la Entidad consignó lo siguiente:
CAPÍTULO III
3.1 TÉRMINOS DE REFERENCIA
(…)
5.5 USO DEL SISTEMA INFORMATICO.
El Contratista deberá utilizar el Sistema Informático proporcionado por la SUNEDU cuando
sea requerido para la prueba piloto del Módulo de Emisión de Carnés Universitarios del
sistema.
Para dicho efecto SUNEDU proporcionará los datos de acceso al sistema mediante el cual
realizará las siguientes acciones:
Seleccionar las solicitudes de carnés enviadas a producción, se descargará en un
archivo conteniendo el listado de datos del estudiante y las fotos relacionadas
mediante el DNI del estudiante. En dicho listado se mostrará los datos a imprimirse
en los carnes, adicionalmente se mostrará el código de la solicitud y el código de los
paquetes que agruparán los carnés y la forma corno serán entregados a SUNEDU
Dichos códigos deben estar impresos en los paquetes para la recepción por parte de
SUNEDU.
Luego de la impresión de los carnés, el contratista seleccionará las solicitudes en
producción para su despacho registrando en el sistema la Guía de Remisión según
corresponda a cada solicitud.
El proveedor utilizará el Acta de Despacho generado por el sistema para recibir la
conformidad por parte de SUNEDU respecto a los carnés entregados por el
contratista.
(…)
8.3 Consideraciones a tener en cuenta:
(…)
8.3.4. El Contratista deberá presentar su propuesta para los parámetros de la herramienta
tecnológica en el plazo máximo de tres (3) días calendario, contados a partir del día siguiente
de suscrito el contrato. Por lo que, la aprobación de los mismos, por parte de la Entidad, se
dará en un plazo máximo de dos (2) dias calendario, contados a partir del día siguiente de
presentada la propuesta para los parámetros de la herramienta tecnológica por el Contratista.
El Contratista en un plazo de hasta sesenta (60) días calendario realizará la implementación
de la herramienta tecnológica, contados desde el día siguiente de aprobados los parámetros
por parte de la SUNEDU. Este plazo estará dividido de la siguiente forma:
- lera Etapa:
- Plazo de ejecución: 30 días calendarios.
- Entregable: Todas las funcionalidades asociadas a la Recolección de Datos de las
Universidades y sus Estudiantes, hasta la entrega de los Carnés Universitarios, según lo
indicado en los numerales 5.2, 5.3, 5.4 y 5.6.
- 2da Etapa:
Plazo de ejecución: 30 días calendarios.
Entregable: Todas las funcionalidades asociadas a los Reportes requeridos, según lo
indicado en el numeral 5.4.15.
Para el término de cada etapa, el contratista realizará una prueba de la Herramienta
Tecnológica propuesta para el proceso, cuya aprobación será a través de un Acta de
Aprobación en un plazo máximo de diez (10) días calendario, contados desde el día siguiente
de la culminación de cada etapa.
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8.3.5 Aprobada la Herramienta Tecnológica por el área usuaria, el Contratista presentará una
muestra del carné universitario a la SUNEDU en un plazo de 3 días calendarios, la misma que
será aprobada mediante acta por el área usuaria, dentro de dicho plazo.
Al respecto, en virtud del Principio de Transparencia, las Entidades deben
proporcionar información clara y coherente con el fin de que todas las etapas
de la contratación sean comprendidas por los proveedores, garantizando la
libertad de concurrencia, y que la contratación se desarrolle bajo condiciones de
igualdad de trato, objetividad e imparcialidad.
En el presente caso, a través del Informe Técnico remitido con ocasión de la
solicitud de elevación de cuestionamientos, el comité de selección señaló, entre
otros aspectos, lo siguiente:
“Es oportuno aclarar al participante que el sistema informático de la
SUNEDU es distinto a la herramienta tecnológica que proveerá el
contratista para la emisión y expedición de los carnes universitarios,
luego de finalizada la etapa de implementación en los plazos indicados en
los términos de referencia.
En esa línea, la SUNEDU indicó que el sistema informático estará
disponible solo para la prueba piloto, el cual se realizará a partir del mes
de octubre de 2019, por el tiempo que las universidades se tomen para
cerrar los flujos solicitados, lo cual es paralelo al proceso de emisión y
expedición de carnés universitarios, que utiliza la herramienta
tecnológica. Esta última es utilizada para la producción de los carnés
desde su implementación y de forma continua. (…)”. (El subrayado es
agregado)
Al respecto, en la medida que Entidad en el referido informe habría señalado que
la prueba piloto se efectuaría de forma paralela al proceso de emisión y expedición
del carnet universitario, resultaría un aspecto impreciso debido a que en la
ejecución del contrato, se requeriría que el contratista preste el servicio en etapas
preclusivas; por lo que, deberá cumplirse con la disposición que se emita al
respecto.
- Publicar en el SEACE, un informe validado por el área usuaria, a través del
cual se indique expresamente el plazo de duración de la prueba piloto, debiendo
precisarse los alcances de aquella, desde su inicio hasta su culminación.
Adicionalmente, en el referido informe deberá señalarse si la realización de
dicha prueba condiciona alguna de las etapas de la prestación del servicio.
- Precisar en el acápite 5.5 “Uso de sistema informático” del numeral 3.1 del
Capítulo III de la Sección Específica de las Bases, lo señalado en el informe
técnico, respecto a la ampliación de la absolución de la consulta y/u
observación N°11.
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4. CONCLUSIONES.
En virtud de lo expuesto, este Organismo Técnico Especializado ha dispuesto:
4.1 El comité de selección deberá cumplir con lo dispuesto por este Organismo Técnico
Especializado en el presente Pronunciamiento.
4.2 De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 52 del Reglamento el Titular de la Entidad
es responsable de incorporar todas las modificaciones que se hayan producido como
consecuencia de las consultas, observaciones formuladas y la implementación del
pronunciamiento, así como las modificaciones dispuestas por este Organismo Técnico
Especializado en el marco de sus acciones de supervisión; constituyendo las mismas
las reglas definitivas del procedimiento de selección.
4.3 Conforme al mencionado artículo 52 del Reglamento, compete exclusivamente al
comité de selección implementar estrictamente lo dispuesto por este Organismo
Técnico Especializado en el presente Pronunciamiento, bajo responsabilidad, no
pudiendo continuarse con el trámite del proceso en tanto las Bases no hayan sido
integradas correctamente, bajo sanción de nulidad de todos los actos posteriores.
En caso el presente pronunciamiento requiera la presentación de un informe técnico,
deberá tenerse en cuenta que dicho documento es aquel que contiene información
adicional a la plasmada en el pliego absolutorio e informe remitido con ocasión de la
solicitud de elevación, que muestra el resultado de un análisis específico al tema
materia de cuestionamiento, validado por el órgano competente de la Entidad (área
usuaria, órgano encargado de las contrataciones u otra dependencia de corresponder),
siendo importante precisar que dicho documento es un texto expositivo y
argumentativo, que se basa no sólo en normas legales, sino también en normas
técnicas u otros sustentos, cuya finalidad es sustentar, de manera detallada, la decisión
adoptada por la Entidad.
4.4 Al momento de integrar las Bases el comité de selección deberá modificar las fechas
de registro de participantes, integración de Bases, presentación de ofertas y
otorgamiento de la buena pro, para lo cual deberá tenerse presente que los proveedores
deberán efectuar su registro en forma electrónica a través del SEACE hasta antes de
la presentación de propuestas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 34 del
Reglamento; asimismo, cabe señalar que, conforme a lo dispuesto en el artículo 49
del Reglamento, entre la integración de Bases y la presentación de propuestas no
podrá mediar menos de siete (7) días hábiles, computados a partir del día siguiente de
la publicación de las Bases integradas en el SEACE.
4.5 Finalmente, se recuerda al Titular de la Entidad que el presente pronunciamiento no
convalida extremo alguno del procedimiento de selección.
Jesús María, 19 de marzo de 2019