Post on 28-Feb-2019
2
Spis treści
Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
1. Kryzys w państwach Unii Europejskiej: główne wskaźniki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.1. Sytuacja na europejskich rynkach pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.2. Czas pracy, wynagrodzenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.3. Sytuacja makroekonomiczna. Rola Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
2. Ludzie młodzi, kobiety, imigranci, mniejszości etniczne: kogo kryzys dotknął najmocniej? . . . . . . . . 11
3. Jaka recepta na kryzys? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
4. Kryzys a polityka makroekonomiczna i społeczna w wybranych krajasch europejskich . . . . . . . . . . 18
4.1. Kryzys w Polsce? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
4.2. Sukces krajów bałtyckich w przezwyciężaniu kryzysu? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
4.3.Grecja i polityka oszczędności oparta na błędnych przesłankach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
5. Kryzys w teorii ekonomii politycznej – szansa czy zagrożenie dla polityki społecznej? . . . . . . . . . . 24
Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
3
SPIS WYKRESÓW I TABEL
WYKRESY
Wykres 1: Stopa bezrobocia osób w wieku 15–74 lat w państwach Unii Europejskiej, trzeci kwartał 2007 i 2013 roku, dane odsezonowane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Wykres 2: Udział zatrudnienia na czas określony w ogólnym zatrudnieniu osób w wieku 15–64 w państwach Unii Europejskiej, trzeci kwartał 2007 i 2013 roku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Wykres 3: Roczna dynamika Produktu Krajowego Brutto w wybranych państwach europejskich w latach 1995–2013*, ceny stałe dla 2005 roku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Wykres 4: Dług publiczny jako odsetek PKB w 2007 i jego zmiana pomiędzy rokiem 2007 i 2013, państwa Unii Europejskie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
TABELE
Tabela 1: Poziom zatrudnienia i bezrobocia w wybranych krajach europejskich i w USA dla roku 2008 i 2012, odsetek lusdności w wieku 15–64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Tabela 2: Najważniejsze reformy polityki społecznej i polityki rodzinnej w latach 2008–2013, wybrane kraje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Tabela 3: Odsetek osób zatrudnionych na umowy na czas określony i niepełen etat w roku 2008 i 2013, wybrane kraje europejskie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Tabela 4: Autonomia i wykorzystanie kwalifikacji w miejscu pracy, stan w roku 2010 w porównaniu do 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
4
Kryzys, który rozpoczął się w roku 2008
swoje praprzyczyny ma w sposobie funk-
cjonowania systemu finansowego1. Szybko
jednak z kryzysu systemu bankowego prze-
kształcił się w kryzys finansów publicznych,
charakteryzujący się załamaniem dynamiki
PKB, wzrostem poziomów deficytu budżeto-
wego i długu publicznego. Te cechy sytuacji
gospodarczej powodują, że systemy polityki
społecznej stają się celem cięć (często pod
hasłem kryzysu welfare state jako ogólniej-
szej koncepcji). Jednocześnie w niektórych
przypadkach decydenci starali się ograniczać
wpływ kryzysu na obywateli przez zwiększa-
nie hojności wybranych programów polityki
społecznej. Wreszcie, można zaobserwować
całkowity lub częściowy odwrót od reform
polityki społecznej, które dodatkowo obcią-
żałyby system finansów publicznych.
Biorąc to wszystko pod uwagę, należy pod-
kreślić, że kryzys nie tylko uruchomił proce-
sy polityczne prowadzące do reform polityki
społecznej, które można ocenić jako nega-
tywne, ale także doprowadził do rozpoczę-
cia debaty na temat zasadności kierunków
rozwoju polityki społecznej (np. jej częściowej
prywatyzacji czy indywidualizacji uprawnień).
W niniejszym opracowaniu staramy się
przybliżyć kierunki reform polityki społecz-
nej w dobie kryzysu gospodarczego, patrząc
na nie z perspektywy ekonomii politycznej.
W ten sposób chcemy nakreślić motywa-
cje decydentów, które są dalekie od prostej
funkcjonalistycznej reakcji na objawy kryzy-
su. Jednocześnie sporo miejsca poświęcamy
nieprecyzyjnym diagnozom kryzysu i promo-
wanym – mimo wielu zastrzeżeń – receptom
na walkę z trudną sytuacją gospodarczą.
Ilustrujemy ten mechanizm za pomocą przy-
kładów dwóch reakcji na kryzys: w Grecji
i w państwach bałtyckich.
Wstęp
Autorzy pragną podziękować dr Zofii Łapniewskiej za przyjęcie zaproszenia do udziału w debacie „Polityka społeczna w czasach kryzysu”, która odbyła się 16 maja 2013. Dziękujemy również wszystkim jej uczestnikom za głosy w dyskusji.
1
5
Na wstępie należy podkreślić, że analizując
globalny kryzys powinno się mówić o jego wie-
lu, najczęściej narodowych, odmianach. Zróż-
nicowanie to wynika w dużej mierze ze splotu
wielu czynników, występujących w chwili
wystąpienia podobnych bodźców zewnętrz-
nych. Obserwowane reakcje na kryzys są
zatem skutkiem współdziałania czynni-
ków zewnętrznych i wewnętrznych. Dlatego
też wpływ globalnego kryzysu na krajowe
gospodarki, skala i sekwencja zmian są zależ-
ne od poszczególnych krajowych konfiguracji
instytucjonalnych. Wniosek ten nie jest nowy.
Prawidłowości te zauważono bowiem w okre-
sach, kiedy narodowe gospodarki poddawane
były zewnętrznym impulsom: w czasie Wiel-
kiego Kryzysu lat 30. ubiegłego wieku czy
kryzysu naftowego z lat 70. (Blyth 2002). Do
podobnych wniosków doszli badacze analizu-
jący wpływ globalizacji na rozwinięte gospo-
darki zachodnie – w tym przypadku również
konwergencja welfare states była znacznie
mniej intensywna niż oczekiwano (Scharpf,
Schmidt i in. 2000). W kontekście funkcjono-
wania polityki społecznej kryzys gospodarczy
wyraził się najpełniej na dwóch obszarach:
rynku pracy i sytuacji finansów publicznych.
Niniejszy rozdział opracowania zaczynamy
od analizy sytuacji na europejskich rynkach
pracy, a następnie przedstawiamy sytuację
makro ekonomiczną w kontekście możliwej
roli Unii Europejskiej.
Sytuację na europejskich rynkach pracy cha-
rakteryzował wzrost bezrobocia ogółu osób
aktywnych na rynku pracy. Wykres 1 ilustru-
je zmianę wskaźnika bezrobocia dla państw
członkowskich Unii Europejskiej między trze-
cim kwartałem 2007 i 2013 roku.
Poziom bezrobocia w Polsce znajduje się nie-
co poniżej średniej dla wszystkich krajów Unii
Europejskiej. Najwyższe wskaźniki bezrobocia
odnotowują Grecja i Hiszpania, zbliżając się
do 25%, podczas gdy najniższe bezrobocie wy-
stępuje w Luksemburgu, Holandii i Niemczech.
1. Kryzys w państwach Unii Europejskiej: główne wskaźniki
1.1 Sytuacja na europejskich rynkach pracy
Aus
tria
Nie
mcy
Luks
embu
rg
Mal
ta
Czec
hy
Hol
andi
a
Dan
ia
Rum
unia
Wie
lka
Bryt
ania
Szw
ecja
Finl
andi
a
Esto
nia
Belg
ia
Słow
enia
Węg
ry
Pols
ka
UE
27
Fran
cja
Litw
a
Łotw
a
Wło
chy
Bułg
aria
Irla
ndia
Słow
acja
Port
ugal
ia
cypr
His
zpan
ia
Gre
cja
3 kw. 2007 3 kw. 2013
30252015105
0
Źródło: LFS Eurostat, opracowanie własne
Wykres 1: Stopa bezrobocia osób w wieku 15–74 lat w państwach Unii Europejskiej, trzeci kwartał 2007 i 2013 roku, dane odsezonowane
6
Krajami, które w najmniejszym stopniu odczu-
ły wpływ kryzysu na skalę bezrobocia, były
kraje Europy kontynentalnej: Belgia, Niemcy
i Austria. Jeśli chodzi o największy wzrost
wskaźnika bezrobocia, można zaobserwo-
wać go w Irlandii, krajach południowej Euro-
py (Grecja, Hiszpania) i państwach bałtyckich
(Estonii, Litwie i Łotwie).
Oprócz najczęściej odnotowywanych
zmian w poziomach bezrobocia, kryzys
przyczynił się też do przemian w sferze
zatrudnienia – w przypadku wielu państw
europejskich mamy bowiem do czynienia
z nasileniem się w tej sferze form prekaryj-
nych. Zatrudnienie stało się mniej stabilne, co
wyraża się m.in. w utrzymującej się popular-
ności umów na czas określony, jak również
innych nietypowych form relacji pracodaw-
ca-pracownik. Wykres 2 przedstawia rolę
umów na czas określony w ogólnym zatrud-
nieniu w trzecim kwartale, odpowiednio dla
2007 i 2013 roku.
Rum
unia
Litw
a
Esto
nia
Łotw
a
Wie
lka
Bryt
ania
Bułg
aria
Słow
acja
Luks
embu
rg
Mal
ta
Dan
ia
Belg
ia
Czec
hy
Aus
tria
Irla
ndia
Gre
cja
Węg
ry
Wło
chy
Nie
mcy
UE
27
Chor
wac
ja
Finl
andi
a
Szw
ecja
Fran
cja
Słow
enia
Cypr
Hol
andi
a
Port
ugal
ia
His
zpan
ia
Pols
ka
35,030,025,020,015,010,05,00,0
3 kw. 2007 3 kw. 2013
Wykres 2: Udział zatrudnienia na czas określony w ogólnym zatrudnieniu osób w wieku 15–64 w państwach Unii Europejskiej, trzeci kwartał 2007 i 2013 roku
Źródło: Eurostat LFS, opracowanie własne
Na tle krajów europejskich pozycja Polski jest
wyjątkowo zła, mimo spadku udziału umów
na czas określony. Najsilniejsze spadki udzia-
łu tego rodzaju umów odnotowano w Hisz-
panii, Polsce, Niemczech i Słowenii. Dane te
należy jednak interpretować ostrożnie. O ile
bowiem w przypadku Niemiec czy Szwe-
cji mniejszy odsetek umów czasowych z du-
żym prawdopodobieństwem wywołany jest
przejściem do stabilnego zatrudnienia, o tyle
w przypadku Hiszpanii mamy raczej do czy-
nienia z przejściem do stanu bezrobocia lub
nieaktywności zawodowej (dotyczy to zwłasz-
cza młodych kobiet). Z kolei do krajów w naj-
mniejszym stopniu korzystających z umów
na czas określony należą państwa bałtyckie,
Rumunia i Wielka Brytania. Warto zaznaczyć,
że niestabilność zatrudnienia dotyka zwłasz-
cza osoby młode, z niewielkim stażem za-
trudnienia lub dopiero wchodzące na rynek
pracy (w wieku 15–24). Również tutaj Polska
jest w grupie gospodarek najczęściej korzy-
stających z tej formy zatrudnienia: w trzecim
kwartale 2013 roku około 78% pracujących
Polaków z tej grupy wiekowej posiadało umo-
wy na czas określony. Polskę wyprzedzała tyl-
ko Słowenia, w której aż 81,4% osób w wieku
15–24 korzystało z tego rodzaju umów.
W wielu krajach stosowanie umów na
czas określony zostało zderegulowane
w okresie kryzysu. Na przykład we Włoszech,
w ramach tzw. reformy Fornero z 2012 roku,
znacznie poszerzony został katalog sytuacji,
w których zawierać można umowy czaso-
7
we. Również na Litwie w roku 2010 wpro-
wadzono szerszą deregulację zatrudnienia
w sytuacji tworzenia nowych miejsc pracy.
Co istotne, rozwiązanie to, przedstawia-
ne początkowo jako krótkotrwałe, zosta-
ło przedłużone do 2015 roku. W Hiszpanii,
w ramach Strategii na rzecz Przedsiębior-
czości i Zatrudnienia Młodych z 2013 roku,
zastosowano podobne rozwiązanie, oparte
na umowie na czas określony dla osób po-
niżej 30. roku życia wchodzących na rynek
pracy. Jednocześnie pracodawcy, którzy zde-
cydują się na przedłużenie zatrudnienia tych
osób już na podstawie umów na czas nie-
określony, uzyskają zniżkę na ubezpieczenie
społeczne (Lang, Schömann i in. 2013).
W wielu krajach został wydłużony maksy-
malny okres, w którym można zatrudniać
pracownika na podstawie umowy na czas
określony. Do krajów tych, uzasadniających
deregulację rynku pracy trudnościami gospo-
darczymi, należą Słowenia, Czechy, Grecja,
Portugalia, Rumunia i Hiszpania. Z innej stro-
ny, niektóre państwa członkowskie Unii zdały
sobie sprawę z konfliktu pomiędzy deregula-
cją zatrudnienia na czas określony a unijnym
prawodawstwem (Dyrektywa 1999/70/EC).
Kraje, które doprecyzowały warunki takiego
zatrudnienia to Hiszpania, Szwecja (na skutek
presji Komisji Europejskiej), Słowacja (wyco-
fała się z części „kryzysowego” ustawodaw-
stwa) i Finlandia (ibid.).
Inną istotną kwestią są nowe rodzaje umów,
które w ograniczonym stopniu podlegają re-
gulacjom prawa pracy i unijnym aktom praw-
nym. Zazwyczaj cechą charakterystyczną
tego typu zatrudnienia jest niższa ochrona,
zarówno w kategoriach stabilności zatrud-
nienia jak i ochrony ze strony systemu ubez-
pieczeń społecznych. Kraje, które poszerzyły
zakres działania tego typu umów w przypad-
ku osób młodych, to Francja i Hiszpania. Ra-
port ETUI wymienia w powyższym kontekście
również Polskę i występujące tutaj naduży-
wanie umów cywilnoprawnych. Do państw,
w których coraz częściej używa się niestan-
dardowego zatrudnienia, należą Wielka Bry-
tania i Słowacja (ibid.).
Biorąc pod uwagę dynamikę tworzenia i li-
kwidacji miejsc pracy w państwach Unii Eu-
ropejskiej w ujęciu sektorowym w latach
2011–2012, można zauważyć zróżnicowanie
w zależności od kwalifikacji. Najwięcej miejsc
pracy zostało zlikwidowanych w przypadku
pracowników fizycznych o niskich kwalifika-
cjach w sektorze budownictwa. O ile prze-
ciętnie sektor ten stracił 2,9% miejsc pracy,
o tyle trzykrotnie więcej ubyło miejsc pracy
dla pracowników fizycznych o najniższych
kwalifikacjach. Co istotne, w każdym z sekto-
rów odnotowano wzrosty zatrudnienia pra-
cowników umysłowych o niższych i wyższych
kwalifikacjach (z wyjątkiem pracowników
umysłowych handlu detalicznego o niższych
kwalifikacjach). Drugim pod względem li-
kwidacji miejsc pracy sektorem była produk-
cja przemysłowa, chociaż tutaj spadki były
mniejsze. Generalną tendencją była likwidacja
miejsc pracy pracowników fizycznych (Euro-
found 2013).
Z punktu widzenia wysokości wynagrodzeń,
zmiany w zatrudnieniu między 2008 i 2012
rokiem miały silniejsze negatywne efekty
dla osób o niskich wynagrodzenia. Na przy-
kład zatrudnienie w 27 państwach Unii Eu-
ropejskiej spadało dla zarobków 1. do 4.
kwintyla, natomiast rosło tylko dla 5. Dane
Europejskiej Fundacji na rzecz Poprawy Wa-
runków Życia i Pracy (Eurofound) wskazują,
że postrzegana przez pracowników niesta-
bilność zatrudnienia wzrosła w większości
państw europejskich między 2007 i 2012
rokiem z wyjątkiem Belgii, Finlandii, Nie-
miec i Szwecji (Eurofound 2013a). Percepcja
pracowników znajduje podstawy również
w działaniach legislacyjnych poszczególnych
8
rządów. Na przykład w Grecji w 2010 roku
skrócono okres wypowiedzenia i zmniejszo-
no wysokość odprawy. We Włoszech od 2012
roku można łatwiej zwalniać pracowników
z przyczyn ekonomicznych, a od 2013 roku
zmniejszono wysokość świadczeń dla bezro-
botnych i ograniczono okres ich wypłacania.
Z kolei w Hiszpanii od 2012 roku łatwiejsze
jest zwalnianie pracowników z powodu trud-
nej sytuacji przedsiębiorstwa, czemu towa-
rzyszy zredukowana hojność świadczeń dla
osób bezrobotnych (ibid.).
1.2. Czas pracy, wynagrodzenia
1.3. Sytuacja makroekonomiczna. Rola Unii Europejskiej
Kryzys wpłynął również na długość dnia ro-
boczego, wynagradzanie nadgodzin i okresy
rozliczeniowe. Oprócz Polski, gdzie tego typu
działanie było szeroko dyskutowane przez
partnerów społecznych, reformy zmierzające
do mniej korzystnych warunków zatrudnienia
przeprowadzono w Grecji, Irlandii, Belgii, Ru-
munii, Portugalii oraz na Litwie i Cyprze. Po-
wszechnym kierunkiem reform było skracanie
urlopów wypoczynkowych i znoszenie zaka-
zu pracy w dni wolne od pracy. Zmiany tego
typu miały miejsce na przykład w Słowenii
i Portugalii. W przeciwnym kierunku zmie-
rzały reformy w niektórych krajach Europy
Wschodniej (Czechy, Węgry, Polska).
Wreszcie, w wielu krajach reformy rynku
pracy zmierzały w kierunku skracania czasu
pracy. Tego typu programy wprowadzono
w Niemczech, Szwecji (gdzie utrata dochodu
jest częściowo kompensowana przez pań-
stwo) i Francji, gdzie spotkały się z oporem
związków zawodowych i partii lewicowych
(Lang, Clauwaert i in. 2013).
Zmiany na rynku pracy dotyczą również płac
– dynamika wzrostu wynagrodzeń uległa za-
hamowaniu. W większości krajów wystąpiły
obniżki wynagrodzeń, zwłaszcza w sektorze
publicznym. W analizach zwraca się uwagę
na to, że zmniejszyła się lub wręcz zanikła
tzw. premia za pracę w sektorze publicznym,
jak również na systemowe zmniejszanie się
roli pracowników sektora publicznego w ne-
gocjacjach płacowych (Glassner 2010).
Dla kontekstu polityki społecznej oprócz sy-
tuacji na rynku pracy, szczególnie istotna
jest sytuacja makroekonomiczna, zwłaszcza
dynamika Produktu Krajowego Brutto (PKB)
i sytuacja finansów publicznych. Wykres 3
przedstawia zmiany PKB począwszy od poło-
wy ubiegłej dekady.
Dynamika PKB w wybranych państwach Unii
Europejskiej, zaprezentowana na wykresie
była podobna: wszystkie gospodarki zano-
towały dramatyczny spadek w 2009 roku.
Szczególnie należy podkreślić sytuację na Ło-
twie. Kraj ten, charakteryzujący się około 10%
wzrostem gospodarczym przed kryzysem,
zanotował spadek PKB przekraczający 17%
w 2009 roku. Drugim interesującym przy-
padkiem jest Grecja. W tym kraju, w odróż-
nieniu od pozostałych, gospodarka pogłębiała
spadek w 2010 i 2011 roku i dopiero w 2012
spadek PKB zaczął się zmniejszać. W trzecim
przypadku, po wzroście z 2010 roku wywo-
łanym zastosowaniem w wielu krajach pa-
kietów stymulacyjnych, gospodarki państw
europejskich zaczęły ponownie zwalniać
w 2012, co przypisać można polityce cięć bu-
dżetowych i spadkowi zagregowanego popy-
tu (EC 2013). Od tej pory kwestie związane
ze stabilnością budżetową zaczęły brać górę
nad działaniami antycyklicznymi, zarówno
w praktyce zarządzania finansami publicz-
nymi jak i retoryce politycznej, zwłaszcza na
poziomie europejskim.
9
Wykres 3: Roczna dynamika Produktu Krajowego Brutto w wybranych państwach europejskich w latach 1995–2013*, ceny stałe dla 2005 roku.
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
Czechy
Dania
Niemcy
Irlandia
Grecja
Hiszpania
Łotwa
Węgry
Polska
Szwecja
Wielka Brytania
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Źródło: AMECO, Komisja Europejska, opracowanie własne* prognoza dla 2013 roku
Bezpośrednia rola Unii Europejskiej
w kształtowanie polityki społecznej na po-
ziomie państw członkowskich jest ograni-
czona. Jak podkreśla F. Scharpf, z punktu
widzenia polityki społecznej (wymiaru socjal-
nego) mamy do czynienia z tzw. integracją
negatywną (Scharpf 1999). Wynika to w du-
żej mierze z politycznej konstrukcji projektu
integracji europejskiej, opartej na wymiarze
gospodarczym. Oznacza to, że coraz silniej
zacieśnia się integracja gospodarcza, w tym
jej aspekt dotyczący finansów publicznych,
z kolei w nieporównywalnie wolniejszym tem-
pie dokonuje się integracja systemów polityki
społecznej. W rezultacie, o ile welfare state
pozostaje w domenie państw narodowych,
o tyle kontekst makroekonomiczny znajduje
się w znacznie większym stopniu w domenie
instytucji europejskich (dotyczy to zwłaszcza
państw strefy Euro) (De la Parra 2013).
Zobowiązania wynikające z kryteriów
z Maastricht, jak i najnowsze ustalenia doty-
10
czące poziomów długu publicznego i deficytu
budżetowego oznaczają, że zasadnicza więk-
szość państw Unii będzie musiała w jeszcze
większym stopniu ograniczać swoje wydat-
ki (lub, co mniej prawdopodobne, podnieść
stawki podatkowe) (Streeck 2013).
Kryzys gospodarczy przyczynił się do wzrostu
zadłużenia publicznego w wielu państwach
Unii Europejskiej, co wynikało zarówno z tego,
że niesiona była w nich pomoc dla sektora fi-
nansowego, jak i ze zwiększonych wydatków
na cele socjalne przy zmniejszonej bazie po-
datkowej. Wykres 4 ilustruje dynamikę długu
publicznego (mierzonego według metodologii
Eurostatu) w stosunku do PKB między rokiem
2007 i 2013. Jedynymi krajami, w których
przyrost długu był nieznaczny, były Szwe-
cja (około 1 punktu procentowego) i Bułgaria
(około 2 punktów). Z kolei do państw, w któ-
rych przyrost ten był największy, należały
Irlandia (około 100 punktów), Grecja, Portu-
galia i Hiszpania. Warto zaznaczyć, że Włochy
i Grecja weszły w okres kryzysu z relatywnie
wysokim poziomem długu, przekraczającym
100% PKB. Co więcej, siedem krajów strefy
Euro nie spełniało kryterium z Maastricht od-
noszących się do relacji długu do PKB jeszcze
przed 2008 rokiem. W 2013 tylko cztery kra-
je strefy Euro spełniały ten warunek. Polska
należała do krajów, w których relacja długu
publicznego do PKB jest umiarkowanie wyso-
ka i znajduje się około 30 punktów procento-
wych poniżej średniej unijnej.
Wykres 4: Dług publiczny jako odsetek PKB w 2007 i jego zmiana pomiędzy rokiem 2007 i 2013, państwa Unii Europejskiej
Źródło: AMECO, Komisja Europejska, opracowanie własne
Tak wysokie poziomy długu publicznego będą
stanowić główne wyzwanie dla decydentów
w nadchodzących latach – nacisk Komisji
Europejskiej na ich redukcję, przy jednocze-
snych propozycjach bardziej „racjonalnego”
wykorzystania istniejących środków na cele
społeczne, może oznaczać długookresową
strategię zmiany zasad funkcjonowania po-
lityki społecznej w Europie. Świadectwem
większego nacisku na kwestie fiskalne jest
przyjęcie tzw. dwupaku silnie regulującego
zachowanie państw strefy euro. Z drugiej
strony, krytyczna analiza wzmacniania Komi-
sji i Rady Europejskiej w kwestiach fiskalnych
wskazuje, że w ich łonach pozostaje prze-
strzeń do działań politycznych. Innymi słowy,
rozszerzanie kompetencji unijnych w obszarze
stabilności makroekonomicznej nie zakłada
pełnego automatyzmu działań dostosowaw-
czych ze strony państw członkowskich (De la
Parra 2013).
11
Kryzys może uderzać w grupy, które nawet
podczas niewielkich wahań koniunktury go-
spodarczej mogą być narażone na wypad-
nięcie z rynku pracy bądź utratę uprawnień
socjalnych. Jedną z takich grup są, ze wzglę-
du na swoją funkcję opiekuńczą, kobiety.
Autorki raportu Kobiety na zielonej wyspie: kryzys z perspektywy gender zwracają uwa-
gę na kilka niekorzystnych dla kobiet zjawisk,
które nasilają się w czasie kryzysu, a miano-
wicie większe bezrobocie wśród kobiet, na-
silenie się zjawiska przemocy wobec kobiet,
większa podatność na handel ludźmi czy też
kierowanie ofert pracy głównie do mężczyzn
(jako „tradycyjnych” żywicieli rodziny) (Łap-
niewska 2010). W tym samym raporcie za
społeczny, niekorzystny skutek kryzysu uzna-
no nasilenie się nastrojów ksenofobicznych
i postaw rasistowskich. Być może w Polsce,
w której imigranci wciąż stanowią znikomą
część społeczeństwa, nie jest to zbyt widocz-
ne, choć warto wspomnieć o ograniczonej
polityce socjalnej Polski wobec uchodźców
i protesty w ośrodkach, które zwracały uwa-
gę na złe traktowanie i materialne położenie
znajdujących się tam uchodźców i ich rodzin.
Spoglądając na bardziej aktualną literatu-
rę, warto wskazać, że na świecie powstało
już kilka prac, których autorzy skupiają się
na wpływie kryzysu na sytuację kobiet, osób
posiadających inne obywatelstwo czy pocho-
dzenie etniczne. Autorzy opracowania Wo-men and Austerity: The Economic Crisis and the Future for Gender Equality (Karamessi-
ni i Rubery 2014) zwrócili szczególną uwagę
na to, w jaki sposób polityka oszczędności
– usprawiedliwiona bądź też powodowana
w rzeczywistości kryzysem finansów pań-
stwa – wpłynęła na kształt modeli polity-
ki społecznej, analizowanych z perspektywy
gender. Zidentyfikowane zostały zarówno
wspólne trendy, w tym te dotyczące dynamiki
zmian aktywności zawodowej kobiet i męż-
czyzn, jak i sytuacje specyficzne dla po-
szczególnych państw europejskich. Przede
wszystkim, jeśli chodzi o różnicę pomiędzy
ogólnymi poziomami aktywności zawodo-
wej i zatrudnienia w przypadku kobiet i męż-
czyzn, to zaobserwowano zmniejszającą się
różnicę między przedstawicielami obojga płci
(patrz tabela 1). Za przyczynę tego zjawi-
ska uznano gwałtowniejszy niż w przypadku
kobiet proces utraty zatrudnienia w sekto-
rach zwyczajowo obsadzonych przez męż-
czyzn. Ten męski wymiar recesji nazwano
„he-cession” (ang. he = pol. on), jednak, jak
wskazują autorzy opracowania, jest to raczej
skutek krótkookresowy i stanowił pierwszy,
natychmiastowy efekt kryzysu. Trochę inną
sytuację można zauważyć w Polsce, w któ-
rej stopy zatrudnienia wzrosły i dla kobiet
i dla mężczyzn, jednak był to przyrost nikły
i większy w przypadku kobiet: podczas gdy
stopa zatrudnienia mężczyzn wzrosła w 2012
w porównaniu do 2008 niewiele (do 66,1%
w porównaniu do 66,2% w 2008), w przy-
padku kobiet wzrost ten wynosił jeden punkt
procentowy. Wpływ kryzysu w przypadku
Polski bardziej widać przy porównaniu stóp
bezrobocia – stopy bezrobocia zwiększyły się
i dla mężczyzn (o 2,7 punktu procentowego),
i dla kobiet (o 2,9 punktu), co powiększyło nie-
co lukę między poziomami bezrobocia kobiet
i mężczyzn – w 2012 różnica ta wynosiła
1,6 punktu procentowego (mężczyźni 9,4%,
kobiety 11%).
Wraz z pojawieniem się sygnałów o wyco-
fywaniu się państw dotkniętych kryzysem
z działań na rzecz wsparcia równościowe-
go podejścia do polityki społecznej w długim
2. Ludzie młodzi, kobiety, imigranci, mniejszości etniczne: kogo kryzys dotknął najmocniej?
12
okresie kryzys może okazać się szczególnie
dotkliwy dla kobiet. W kilku przypadkach
mamy do czynienia ze zmianami w prioryte-
tach polityki publicznej. Rząd węgierski pra-
wie zupełnie usunął z priorytetów polityki
społecznej perspektywę równości płci, akcen-
tując znaczenie polityki rodzinnej czy też pro-
natalistycznej. W dotkniętej kryzysem Irlandii
zrezygnowano z systematycznego wprowa-
dzania perspektywy gender mainstreaming w polityce publicznej, a wydatki budżetowe
na ten cel zostały poważnie ograniczone.
W Hiszpanii w 2010 roku rząd zdecydował
się na likwidację specjalnego ministerstwa
ds. równości, które powołano zaledwie dwa
lata wcześniej, odłożono również wprowa-
dzenie specjalnego urlopu dla ojców. Podob-
nie jak w przypadku Węgier, wycofywanie się
z polityki wspierania równości płci na róż-
nych frontach można odczytywać jako kon-
sekwencję zmian w politycznej kompozycji
rządów. W Portugalii, prawicowy rząd sfor-
mowany w 2011 roku wycofał się z nowej
polityki na rzecz równości płci, a rządzący
konserwatyści w Wielkiej Brytanii spowolni-
li wdrażanie przepisów Ustawy o Równości
Płci z 2010. W tym samym czasie we Wło-
szech zanotowano zahamowanie rozwoju
sieci usług opiekuńczych (Da Roit i Sabatinelli
2012). W Niemczech zmodyfikowano ambitną
reformę systemu wsparcia dla rodzin, który
oryginalnie ukierunkowany był na zapewnie-
nie miejsca w żłobkach dla każdego dziecka
do lat trzech, natomiast uzupełniony został
systemem wsparcia pieniężnego oferują-
cym świadczenia w przypadku braku miejsc
w żłobkach.
Tabela 1: Poziom zatrudnienia i bezrobocia w wybranych krajach europejskich i w USA dla roku 2008 i 2012, odsetek ludności w wieku 15–64
Stopa zatrudnienia
Mężczyźni Kobiety Mężczyźni Kobiety
Stopa bezrobocia
Włochy
20082KW
20122KW
20082KW
20122KW
20082KW
20082KW
20122KW
20122KW
70,5 66,5 47,2 47,2 5,6 10,1 9,0 11,8
63,1 62,2 50,2 52,2 7,6 11,6 8,1 10,5Węgry
75,3 60,6 48,8 42,0 4,9 21,7 11,4 28,0Grecja
74,3 60,4 55,2 50,9 9,1 24,7 12,4 25,0Hiszpania
75,7 62,4 60,7 54,8 6,4 18,5 4,0 11,2
74,3 65,6 62,8 59,0 6,7 16,1 9,2 16,0
76,9 72,1 65,7 62,2 5,6 8,5 5,2 8,0
77,6 75,2 66,0 64,8 5,8 8,6 4,9 7,5
88,7 81,9 79,7 78,3 2,6 5,8 2,3 6,1
66,1 66,4 52,2 53,2 6,7 9,4 8,2 11,0
72,9 69,8 58,8 58,6 6,5 10,5 9,2 16,0
Irlandia
Portugalia
Grecja
USA
WielkaBrytania
Islandia
Polska
EU-27
Czas określonyRodzaj umowy Niepełny etat
Mężczyźni Kobiety Mężczyźni Kobiety
Irlandia
Kraje
2008 2012 2008 2012 2008 2008 20122012
7,1 9,9 9,8 10,4 7,1 13,3 31,9 34,9
9,9 8,8 13,7 11,5 2,5 4,7 9,8 11,8Grecja
27,7 22,3 31,4 25,1 4,0 6,5 22,6 24,4Hiszpania
11,5 12,9 15,7 14,9 4,8 6,7 27,8 31,0Włochy
8,6 10,3 7,0 8,5 3,0 4,3 5,8 9,3
26,2 27,3 27,6 26,2 5,1 4,5 10,9 10,6
Węgry
Polska
9,2 13,5 10,1 13,2 9,1 10,9 33,2 31,4Islandia
4,7 5,7 5,9 6,7 9,8 11,5 41,0 42,3Wielka Brytania
Względne pogorszeniesię sytuacji kobiet
Austria Belgia BułgariaM=K- M=K= M=K+
Cypr Irlandia EstoniaM+K- M=K= M+K+
Czechy Polska GrecjaM+K- M+K+ M=K+
Dania Portugalia HolandiaM+K= M+K+ M=K+
Finlandia Włochy LitwaM+K+ M=K= M+K+
Francja LuksemburgM-K- M=K+
Hiszpania ŁotwaM+K- M+K+
Słowenia MaltaM+K+ M=K+
Wielka Brytania NiemcyM+K+ M+K+
Węgry RumuniaM+K+ M=K+
Słowacja M=K+
Szwecja M-K-
Włochy M-K=
Różnica pozostała stabilna Względne polepszenie się sytuacji kobiet
M/K M/K M/K
Wsparcie pienieżne dla rodziny
Zniesienie ulg podatkowychna dzieci
Ograniczenie dostępności usługi zredukowanie personelu
Niepewna przyszłość programów wsparcia opieki długoterminowej świadczonej w domu
Węgry Zamrożenie poziomu świadczeń rodzinnych, przy wprowadzeniu szczodrych ulg podatkowych na dzieci
Nieznaczne rozszerzenie dostępności usług
Władze lokalne ograniczają dostępność placówek opiekuńczych
Islandia Zamrożenie poziomu świadczeń rodzinnych/większe znaczenie testu dochodów
Wyższe opłaty za usługi opiekuńcze
Irlandia
Włochy
Obniżenie poziomu świadczeń rodzinnych
Brak postępu w rozwoju sieci usług
Cięcia wydatków związane ze świadczeniem opieki w domu (przez opiekunów zewnętrznych i przez członków rodziny)
Znaczne cięcia w programach wsparcia dla rodzin
Wstrzymany program rozwoju usług
Cięcia wydatków na opiekę socjalną
Hiszpania Likwidacja programu zasiłków rodzinnych w wysokości 2500 euro dla rodzin z nowo naro-dzonym dzieckiem
Likwidacja nowych uprawnień związanych ze świadczeniem opieki w domu
Portugalia Wprowadzenie testu dochodów do programu świadczeń rodzinnych
Wstrzymanie ustanawiania nowych programów rozwoju, ale kontynuacja implementacji programów już funkcjonujących
Wstrzymanie ustanawiania nowych programów rozwoju,ale kontynuacja implementacji programów już funkcjonujących
USA Hojniejsze ulgi podatkowena dzieci
Zmniejszenie wydatkówna usługi opiekuńcze
Zmniejszenie wydatków na usługi opiekuńcze
Polska Wydłużenie urlopów rodziciel-skich bez rezerwowania części urlopu dla ojca (drugiego rodzica)
Zwiększenie wydatków na usługi opiekuńcze, wsparcie rozwoju usług w sektorze prywatnym. Wprowadzenie dotacji celowejna przedszkola
Ograniczenie liczby uprawnio-nych do zasiłków pielęgnacyjnych
Wielka Brytania
Ograniczenia w ulgach podat-kowych na dzieci, zamrożenie poziomu świadczeń rodzinnych, odcięcie od uprawnień do świadczeń najlepiej sytuowanych
Ograniczenie dostępności subsydiowanych usług opiekuńczych, zmniejszenie znaczenia ulg podatkowych na opłaty za usługi opiekuńcze
Cięcia wydatków na rozwój usług opiekuńczych
Opieka nad dziećmi Opieka nad osobami starszymi
Źródło: Kamaressini i Rubery 2014, s. 325, cyt. za: OECD. Dane dla Polski: opracowanie własne
13
Autorzy wspomnianego wyżej opracowania
zwrócili uwagę na to, że polityka cięć wydat-
ków na cele społeczne idzie często w parze
z powrotem konserwatywnej retoryki w dys-
kursie publicznym – retoryka stosowana
przez Tea Party w USA, powrót projektów
ograniczających prawo do przerywania ciąży
(debata w Hiszpanii, ale też w Polsce).
Warto również zwrócić uwagę, że efekty kry-
zysu inaczej rozkładają się dla kobiet i męż-
czyzn w różnych przedziałach dochodowych.
Z jednej bowiem strony efekt klasowy domi-
nuje nad efektem dyskryminacji ze względu
na płeć: ucierpieli głównie mężczyźni i kobie-
ty trudniące się nisko opłacanym zajęciem.
Z drugiej strony, jak przekonują autorzy oma-
wianego opracowania, największe różnice
dochodowe między kobietami i mężczyznami
pojawiły się (i pogłębiły) wśród ogólnej grupy
najlepiej wykształconych osób. Jednocześnie
warto wspomnieć, że jednym z najpoważ-
niejszych problemów finansów publicznych
w długim okresie jest spadający wskaźnik
dzietności. Zarówno uruchomienie konserwa-
tywnej retoryki w dyskursie publicznym, jak
i usprawiedliwiane kryzysem cięcia w zakresie
wydatków społecznych wspierających rodzi-
cielstwo, doprowadzić może do pogłębienia
się kryzysu demograficznego i może pocią-
Stopa zatrudnienia
Mężczyźni Kobiety Mężczyźni Kobiety
Stopa bezrobocia
Włochy
20082KW
20122KW
20082KW
20122KW
20082KW
20082KW
20122KW
20122KW
70,5 66,5 47,2 47,2 5,6 10,1 9,0 11,8
63,1 62,2 50,2 52,2 7,6 11,6 8,1 10,5Węgry
75,3 60,6 48,8 42,0 4,9 21,7 11,4 28,0Grecja
74,3 60,4 55,2 50,9 9,1 24,7 12,4 25,0Hiszpania
75,7 62,4 60,7 54,8 6,4 18,5 4,0 11,2
74,3 65,6 62,8 59,0 6,7 16,1 9,2 16,0
76,9 72,1 65,7 62,2 5,6 8,5 5,2 8,0
77,6 75,2 66,0 64,8 5,8 8,6 4,9 7,5
88,7 81,9 79,7 78,3 2,6 5,8 2,3 6,1
66,1 66,4 52,2 53,2 6,7 9,4 8,2 11,0
72,9 69,8 58,8 58,6 6,5 10,5 9,2 16,0
Irlandia
Portugalia
Grecja
USA
WielkaBrytania
Islandia
Polska
EU-27
Czas określonyRodzaj umowy Niepełny etat
Mężczyźni Kobiety Mężczyźni Kobiety
Irlandia
Kraje
2008 2012 2008 2012 2008 2008 20122012
7,1 9,9 9,8 10,4 7,1 13,3 31,9 34,9
9,9 8,8 13,7 11,5 2,5 4,7 9,8 11,8Grecja
27,7 22,3 31,4 25,1 4,0 6,5 22,6 24,4Hiszpania
11,5 12,9 15,7 14,9 4,8 6,7 27,8 31,0Włochy
8,6 10,3 7,0 8,5 3,0 4,3 5,8 9,3
26,2 27,3 27,6 26,2 5,1 4,5 10,9 10,6
Węgry
Polska
9,2 13,5 10,1 13,2 9,1 10,9 33,2 31,4Islandia
4,7 5,7 5,9 6,7 9,8 11,5 41,0 42,3Wielka Brytania
Względne pogorszeniesię sytuacji kobiet
Austria Belgia BułgariaM=K- M=K= M=K+
Cypr Irlandia EstoniaM+K- M=K= M+K+
Czechy Polska GrecjaM+K- M+K+ M=K+
Dania Portugalia HolandiaM+K= M+K+ M=K+
Finlandia Włochy LitwaM+K+ M=K= M+K+
Francja LuksemburgM-K- M=K+
Hiszpania ŁotwaM+K- M+K+
Słowenia MaltaM+K+ M=K+
Wielka Brytania NiemcyM+K+ M+K+
Węgry RumuniaM+K+ M=K+
Słowacja M=K+
Szwecja M-K-
Włochy M-K=
Różnica pozostała stabilna Względne polepszenie się sytuacji kobiet
M/K M/K M/K
Wsparcie pienieżne dla rodziny
Zniesienie ulg podatkowychna dzieci
Ograniczenie dostępności usługi zredukowanie personelu
Niepewna przyszłość programów wsparcia opieki długoterminowej świadczonej w domu
Węgry Zamrożenie poziomu świadczeń rodzinnych, przy wprowadzeniu szczodrych ulg podatkowych na dzieci
Nieznaczne rozszerzenie dostępności usług
Władze lokalne ograniczają dostępność placówek opiekuńczych
Islandia Zamrożenie poziomu świadczeń rodzinnych/większe znaczenie testu dochodów
Wyższe opłaty za usługi opiekuńcze
Irlandia
Włochy
Obniżenie poziomu świadczeń rodzinnych
Brak postępu w rozwoju sieci usług
Cięcia wydatków związane ze świadczeniem opieki w domu (przez opiekunów zewnętrznych i przez członków rodziny)
Znaczne cięcia w programach wsparcia dla rodzin
Wstrzymany program rozwoju usług
Cięcia wydatków na opiekę socjalną
Hiszpania Likwidacja programu zasiłków rodzinnych w wysokości 2500 euro dla rodzin z nowo naro-dzonym dzieckiem
Likwidacja nowych uprawnień związanych ze świadczeniem opieki w domu
Portugalia Wprowadzenie testu dochodów do programu świadczeń rodzinnych
Wstrzymanie ustanawiania nowych programów rozwoju, ale kontynuacja implementacji programów już funkcjonujących
Wstrzymanie ustanawiania nowych programów rozwoju,ale kontynuacja implementacji programów już funkcjonujących
USA Hojniejsze ulgi podatkowena dzieci
Zmniejszenie wydatkówna usługi opiekuńcze
Zmniejszenie wydatków na usługi opiekuńcze
Polska Wydłużenie urlopów rodziciel-skich bez rezerwowania części urlopu dla ojca (drugiego rodzica)
Zwiększenie wydatków na usługi opiekuńcze, wsparcie rozwoju usług w sektorze prywatnym. Wprowadzenie dotacji celowejna przedszkola
Ograniczenie liczby uprawnio-nych do zasiłków pielęgnacyjnych
Wielka Brytania
Ograniczenia w ulgach podat-kowych na dzieci, zamrożenie poziomu świadczeń rodzinnych, odcięcie od uprawnień do świadczeń najlepiej sytuowanych
Ograniczenie dostępności subsydiowanych usług opiekuńczych, zmniejszenie znaczenia ulg podatkowych na opłaty za usługi opiekuńcze
Cięcia wydatków na rozwój usług opiekuńczych
Opieka nad dziećmi Opieka nad osobami starszymi
Tabela 2: Najważniejsze reformy polityki społecznej i polityki rodzinnej w latach 2008–2013, wybrane kraje
Źródło: Karamessini i Rubery 2014, s. 340. Dane dla Polski: opracowanie własne.
14
gnąć za sobą kolejne, nakładające się na siebie
fale kryzysów finansów publicznych. Innymi
słowy, po raz kolejny okazuje się, że strategia
cięć fiskalnych i zaniedbywanie ważnych, pro-
rozwojowych programów polityki społecznej
idzie w poprzek celom głoszonym przez tych
samych neoliberalnych reformatorów, któ-
rzy dokonują tych cięć i zaniedbań. Zaniecha-
nie wydatków teraz sprawi, że w przyszłości
państwo będzie musiało jeszcze bardziej się
zadłużać w celu poradzenia sobie ze skutkami
niżu demograficznego, czy ogólnie kurczącej
się bazy podatkowej, która w krajach Euro-
py Zachodniej w ostatnich latach powiększyła
się znacznie dzięki coraz szerszemu włączaniu
kobiet w rynek pracy.
Oparte na wynikach badań sondażowych stu-
dium Eurofound, Europejskiej Fundacji na rzecz
Poprawy Warunków Życia i Pracy, potwierdza-
ją zasadnicze wnioski Kamaressini i Rubery:
zmniejszanie się różnic między poziomem za-
trudnienia kobiet i mężczyzn jest głównie owo-
cem pogorszenia się sytuacji tych ostatnich
(Eurofund 2013b). Jak wspomnieliśmy, w wie-
lu krajach zmniejszenie się różnic w poziomie
zatrudnienia między kobietami i mężczyznami
spowodowane było generalną tendencją do
likwidowania miejsc pracy w stosunkowo ni-
skoopłacanych zawodach, w których domino-
wali mężczyźni (np. sektor budowlany). Były to
często miejsca pracy złej jakości, z zatrudnie-
niem na czas określony, określane często jako
zatrudnienie nietypowe. Proces ten tłumaczy
spadek udziału kobiet w zatrudnieniu nietypo-
wym w takich krajach jak Włochy, Hiszpania
czy Grecja (patrz tabela 3).
Podobnie jak w cytowanym wyżej opracowa-
niu, raport Eurofound podkreśla krótko- (re-
cesja) i długookresowe skutki kryzysu, wśród
tych ostatnich wymieniając politykę cięć fi-
skalnych (austerity). Jeśli chodzi o znaczenie
rodzaju sektora dla jakości miejsc pracy, to
według raportu Eurofound, generalny spadek
zatrudnienia w sektorze publicznym (wywo-
łanymi cięciem wydatków publicznych) rów-
nież odbija się na jakości zatrudnienia. Co
ciekawe, intensywniejsze ograniczenie miejsc
pracy w sektorze publicznym zanotowa-
no w tych krajach, w których recesja miała
mniejszy wpływ na różnicę w sytuacji kobiet
i mężczyzn na rynku pracy (Austria, Niemcy,
Belgia, Malta, wśród tej grupy krajów wymie-
niana jest też Polska). Eurofound zwraca też
uwagę na inne wskaźniki odmiennej sytuacji
Stopa zatrudnienia
Mężczyźni Kobiety Mężczyźni Kobiety
Stopa bezrobocia
Włochy
20082KW
20122KW
20082KW
20122KW
20082KW
20082KW
20122KW
20122KW
70,5 66,5 47,2 47,2 5,6 10,1 9,0 11,8
63,1 62,2 50,2 52,2 7,6 11,6 8,1 10,5Węgry
75,3 60,6 48,8 42,0 4,9 21,7 11,4 28,0Grecja
74,3 60,4 55,2 50,9 9,1 24,7 12,4 25,0Hiszpania
75,7 62,4 60,7 54,8 6,4 18,5 4,0 11,2
74,3 65,6 62,8 59,0 6,7 16,1 9,2 16,0
76,9 72,1 65,7 62,2 5,6 8,5 5,2 8,0
77,6 75,2 66,0 64,8 5,8 8,6 4,9 7,5
88,7 81,9 79,7 78,3 2,6 5,8 2,3 6,1
66,1 66,4 52,2 53,2 6,7 9,4 8,2 11,0
72,9 69,8 58,8 58,6 6,5 10,5 9,2 16,0
Irlandia
Portugalia
Grecja
USA
WielkaBrytania
Islandia
Polska
EU-27
Czas określonyRodzaj umowy Niepełny etat
Mężczyźni Kobiety Mężczyźni Kobiety
Irlandia
Kraje
2008 2012 2008 2012 2008 2008 20122012
7,1 9,9 9,8 10,4 7,1 13,3 31,9 34,9
9,9 8,8 13,7 11,5 2,5 4,7 9,8 11,8Grecja
27,7 22,3 31,4 25,1 4,0 6,5 22,6 24,4Hiszpania
11,5 12,9 15,7 14,9 4,8 6,7 27,8 31,0Włochy
8,6 10,3 7,0 8,5 3,0 4,3 5,8 9,3
26,2 27,3 27,6 26,2 5,1 4,5 10,9 10,6
Węgry
Polska
9,2 13,5 10,1 13,2 9,1 10,9 33,2 31,4Islandia
4,7 5,7 5,9 6,7 9,8 11,5 41,0 42,3Wielka Brytania
Względne pogorszeniesię sytuacji kobiet
Austria Belgia BułgariaM=K- M=K= M=K+
Cypr Irlandia EstoniaM+K- M=K= M+K+
Czechy Polska GrecjaM+K- M+K+ M=K+
Dania Portugalia HolandiaM+K= M+K+ M=K+
Finlandia Włochy LitwaM+K+ M=K= M+K+
Francja LuksemburgM-K- M=K+
Hiszpania ŁotwaM+K- M+K+
Słowenia MaltaM+K+ M=K+
Wielka Brytania NiemcyM+K+ M+K+
Węgry RumuniaM+K+ M=K+
Słowacja M=K+
Szwecja M-K-
Włochy M-K=
Różnica pozostała stabilna Względne polepszenie się sytuacji kobiet
M/K M/K M/K
Wsparcie pienieżne dla rodziny
Zniesienie ulg podatkowychna dzieci
Ograniczenie dostępności usługi zredukowanie personelu
Niepewna przyszłość programów wsparcia opieki długoterminowej świadczonej w domu
Węgry Zamrożenie poziomu świadczeń rodzinnych, przy wprowadzeniu szczodrych ulg podatkowych na dzieci
Nieznaczne rozszerzenie dostępności usług
Władze lokalne ograniczają dostępność placówek opiekuńczych
Islandia Zamrożenie poziomu świadczeń rodzinnych/większe znaczenie testu dochodów
Wyższe opłaty za usługi opiekuńcze
Irlandia
Włochy
Obniżenie poziomu świadczeń rodzinnych
Brak postępu w rozwoju sieci usług
Cięcia wydatków związane ze świadczeniem opieki w domu (przez opiekunów zewnętrznych i przez członków rodziny)
Znaczne cięcia w programach wsparcia dla rodzin
Wstrzymany program rozwoju usług
Cięcia wydatków na opiekę socjalną
Hiszpania Likwidacja programu zasiłków rodzinnych w wysokości 2500 euro dla rodzin z nowo naro-dzonym dzieckiem
Likwidacja nowych uprawnień związanych ze świadczeniem opieki w domu
Portugalia Wprowadzenie testu dochodów do programu świadczeń rodzinnych
Wstrzymanie ustanawiania nowych programów rozwoju, ale kontynuacja implementacji programów już funkcjonujących
Wstrzymanie ustanawiania nowych programów rozwoju,ale kontynuacja implementacji programów już funkcjonujących
USA Hojniejsze ulgi podatkowena dzieci
Zmniejszenie wydatkówna usługi opiekuńcze
Zmniejszenie wydatków na usługi opiekuńcze
Polska Wydłużenie urlopów rodziciel-skich bez rezerwowania części urlopu dla ojca (drugiego rodzica)
Zwiększenie wydatków na usługi opiekuńcze, wsparcie rozwoju usług w sektorze prywatnym. Wprowadzenie dotacji celowejna przedszkola
Ograniczenie liczby uprawnio-nych do zasiłków pielęgnacyjnych
Wielka Brytania
Ograniczenia w ulgach podat-kowych na dzieci, zamrożenie poziomu świadczeń rodzinnych, odcięcie od uprawnień do świadczeń najlepiej sytuowanych
Ograniczenie dostępności subsydiowanych usług opiekuńczych, zmniejszenie znaczenia ulg podatkowych na opłaty za usługi opiekuńcze
Cięcia wydatków na rozwój usług opiekuńczych
Opieka nad dziećmi Opieka nad osobami starszymi
Tabela 3: Odsetek osób zatrudnionych na umowy na czas określony i niepełen etat w roku 2008 i 2013, wybrane kraje europejskie
Źródło: OECD, opracowanie własne
15
Jeśli chodzi o wykorzystanie kwalifikacji
i autonomię w miejscu pracy, to większość
krajów znalazła się w grupie, w której za-
obserwowano względne (a więc: w stosunku
do mężczyzn) polepszenie się sytuacji kobiet.
Natomiast dopiero przyjrzenie się sytuacji
wewnątrz tych krajów pozwala na lepsze zro-
zumienie podłoża tych zmian. Przykładowo,
we Francji wartość omawianego wskaźnika
spadła zarówno kobiet jak i dla mężczyzn,
jednak spadek ten był dotkliwszy w przy-
padku kobiet. W Wielkiej Brytanii natomiast,
choć zanotowano poprawę dla obu płci, efekt
ten był silniejszy w przypadku mężczyzn,
dlatego ogólny wynik sytuuje Wielką Bryta-
nię wśród krajów, w których sytuacja kobiet
w stosunku do mężczyzn uległa pogorszeniu.
Podobną logikę należy zastosować do inter-
pretacji tendencji obecnych w krajach, w któ-
rych sytuacja kobiet polepszyła się – w trzech
krajach bałtyckich i w Niemczech nastąpiła
poprawa sytuacji i kobiet, i mężczyzn, nato-
miast wskaźnik jakości miejsca pracy kobiet
wzrósł bardziej dynamicznie. W tym samym
czasie w Szwecji sytuacja zarówno kobiet jak
i mężczyzn pogorszyła się, jednak wskaźnik
autonomii jakości miejsca pracy w przypadku
kobiet pogorszył się w mniejszym stopniu.
Warto wreszcie zwrócić uwagę na sytuację
kobiet i mężczyzn pochodzących np. z in-
nych grup etnicznych czy, ogólnie, na sytuację
imigrantów. W krajach Europy Południowej,
mimo kryzysu, stopa zatrudnienia wśród mi-
grantek pozostała wyższa niż ogólna stopa
zatrudnienia kobiet w tych krajach, gdy tym-
czasem w krajach skandynawskich obserwu-
jemy tendencję odwrotną. Spadająca w czasie
pierwszej fazy kryzysu stopa zatrudnienia
wśród mężczyzn dotknęła również „męską”
część imigracji do tych krajów, w których
Stopa zatrudnienia
Mężczyźni Kobiety Mężczyźni Kobiety
Stopa bezrobocia
Włochy
20082KW
20122KW
20082KW
20122KW
20082KW
20082KW
20122KW
20122KW
70,5 66,5 47,2 47,2 5,6 10,1 9,0 11,8
63,1 62,2 50,2 52,2 7,6 11,6 8,1 10,5Węgry
75,3 60,6 48,8 42,0 4,9 21,7 11,4 28,0Grecja
74,3 60,4 55,2 50,9 9,1 24,7 12,4 25,0Hiszpania
75,7 62,4 60,7 54,8 6,4 18,5 4,0 11,2
74,3 65,6 62,8 59,0 6,7 16,1 9,2 16,0
76,9 72,1 65,7 62,2 5,6 8,5 5,2 8,0
77,6 75,2 66,0 64,8 5,8 8,6 4,9 7,5
88,7 81,9 79,7 78,3 2,6 5,8 2,3 6,1
66,1 66,4 52,2 53,2 6,7 9,4 8,2 11,0
72,9 69,8 58,8 58,6 6,5 10,5 9,2 16,0
Irlandia
Portugalia
Grecja
USA
WielkaBrytania
Islandia
Polska
EU-27
Czas określonyRodzaj umowy Niepełny etat
Mężczyźni Kobiety Mężczyźni Kobiety
Irlandia
Kraje
2008 2012 2008 2012 2008 2008 20122012
7,1 9,9 9,8 10,4 7,1 13,3 31,9 34,9
9,9 8,8 13,7 11,5 2,5 4,7 9,8 11,8Grecja
27,7 22,3 31,4 25,1 4,0 6,5 22,6 24,4Hiszpania
11,5 12,9 15,7 14,9 4,8 6,7 27,8 31,0Włochy
8,6 10,3 7,0 8,5 3,0 4,3 5,8 9,3
26,2 27,3 27,6 26,2 5,1 4,5 10,9 10,6
Węgry
Polska
9,2 13,5 10,1 13,2 9,1 10,9 33,2 31,4Islandia
4,7 5,7 5,9 6,7 9,8 11,5 41,0 42,3Wielka Brytania
Względne pogorszeniesię sytuacji kobiet
Austria Belgia BułgariaM=K- M=K= M=K+
Cypr Irlandia EstoniaM+K- M=K= M+K+
Czechy Polska GrecjaM+K- M+K+ M=K+
Dania Portugalia HolandiaM+K= M+K+ M=K+
Finlandia Włochy LitwaM+K+ M=K= M+K+
Francja LuksemburgM-K- M=K+
Hiszpania ŁotwaM+K- M+K+
Słowenia MaltaM+K+ M=K+
Wielka Brytania NiemcyM+K+ M+K+
Węgry RumuniaM+K+ M=K+
Słowacja M=K+
Szwecja M-K-
Włochy M-K=
Różnica pozostała stabilna Względne polepszenie się sytuacji kobiet
M/K M/K M/K
Wsparcie pienieżne dla rodziny
Zniesienie ulg podatkowychna dzieci
Ograniczenie dostępności usługi zredukowanie personelu
Niepewna przyszłość programów wsparcia opieki długoterminowej świadczonej w domu
Węgry Zamrożenie poziomu świadczeń rodzinnych, przy wprowadzeniu szczodrych ulg podatkowych na dzieci
Nieznaczne rozszerzenie dostępności usług
Władze lokalne ograniczają dostępność placówek opiekuńczych
Islandia Zamrożenie poziomu świadczeń rodzinnych/większe znaczenie testu dochodów
Wyższe opłaty za usługi opiekuńcze
Irlandia
Włochy
Obniżenie poziomu świadczeń rodzinnych
Brak postępu w rozwoju sieci usług
Cięcia wydatków związane ze świadczeniem opieki w domu (przez opiekunów zewnętrznych i przez członków rodziny)
Znaczne cięcia w programach wsparcia dla rodzin
Wstrzymany program rozwoju usług
Cięcia wydatków na opiekę socjalną
Hiszpania Likwidacja programu zasiłków rodzinnych w wysokości 2500 euro dla rodzin z nowo naro-dzonym dzieckiem
Likwidacja nowych uprawnień związanych ze świadczeniem opieki w domu
Portugalia Wprowadzenie testu dochodów do programu świadczeń rodzinnych
Wstrzymanie ustanawiania nowych programów rozwoju, ale kontynuacja implementacji programów już funkcjonujących
Wstrzymanie ustanawiania nowych programów rozwoju,ale kontynuacja implementacji programów już funkcjonujących
USA Hojniejsze ulgi podatkowena dzieci
Zmniejszenie wydatkówna usługi opiekuńcze
Zmniejszenie wydatków na usługi opiekuńcze
Polska Wydłużenie urlopów rodziciel-skich bez rezerwowania części urlopu dla ojca (drugiego rodzica)
Zwiększenie wydatków na usługi opiekuńcze, wsparcie rozwoju usług w sektorze prywatnym. Wprowadzenie dotacji celowejna przedszkola
Ograniczenie liczby uprawnio-nych do zasiłków pielęgnacyjnych
Wielka Brytania
Ograniczenia w ulgach podat-kowych na dzieci, zamrożenie poziomu świadczeń rodzinnych, odcięcie od uprawnień do świadczeń najlepiej sytuowanych
Ograniczenie dostępności subsydiowanych usług opiekuńczych, zmniejszenie znaczenia ulg podatkowych na opłaty za usługi opiekuńcze
Cięcia wydatków na rozwój usług opiekuńczych
Opieka nad dziećmi Opieka nad osobami starszymi
Tabela 4: Autonomia i wykorzystanie kwalifikacji w miejscu pracy, stan w roku 2010 w porównaniu do 2005
Źródło: Eurofund 2013b, s. 83
kobiet i mężczyzn na rynku pracy – na istnie-
jącą wciąż różnicę w zarobkach czy zdecydo-
waną przewagę kobiet wśród zatrudnionych
w sektorze publicznym. Pod uwagę wzięto
również bardziej zniuansowane wskaźni-
ki sytuacji kobiet i mężczyzn w krajach UE
dotyczące jakości miejsc pracy: autonomii
wykorzystania jakość miejsc pracy, inten-
sywności pracy, dopasowanie czasu pracy
(do życia rodzinnego). Biorąc pod uwagę dwa
punkty w czasie: rok 2005 i 2010, autorzy ra-
portu starali się uchwycić główne w zmianie
tych wskaźników (patrz tabela 4).
16
spora część zagranicznych pracowników za-
trudniona była w sektorze budowlanym.
Właściwie od początku kryzysu można było
zauważyć, że w dyskusji publicznej wykorzy-
stywany był argument o rzekomo szkodliwym
wpływie obecności imigrantów na lokal-
ne rynki pracy i oskarżano osoby migrujące
o „wyłudzanie” świadczeń socjalnych i „tury-
stykę świadczeniową”2. Między innymi z tych
względów należy bacznie obserwować polity-
kę wobec imigrantów w krajach europejskich,
również imigrantów pochodzących z krajów
trzecich. Jako przykłady reform zmniejszają-
cych uprawnienia socjalne imigrantów moż-
na wskazać ograniczenie dostępu do zasiłku
dla bezrobotnych nowoprzybyłym do Niemiec
migrantom z krajów UE. Od 2014 roku Wielka
Brytania z grupy uprawnionych do specjalne-
go świadczenia do osób poszukujących za-
trudnienia (job-seekers allowance) wyłączyła
imigrantów podczas pierwszych trzech mie-
sięcy ich pobytu w kraju. Kryzys sprzyjał po-
lityce pośrednio dyskryminującej mniejszości
etniczne. Dotknęło to choćby ludność rom-
ską na Węgrzech, gdzie przez dłuższy czas
(mimo inflacji) nie podniesiono wymiaru pod-
stawowych świadczeń, np. świadczenia prze-
znaczonego na opiekę nad dzieckiem do lat
trzech dla osób niepracujących. Uderzało to
zwłaszcza w niepracujące Romki, na których
barkach spoczywa opieka nad dziećmi.
Oskarżenia o wyłudzanie świadczeń nie mają
jednak wiele wspólnego z rzeczywistością.
Przede wszystkim gospodarki takich krajów
jak Wielka Brytania czy Niemcy korzystają na
pracy imigrantów – w Niemczech stanowią
oni zasadniczą część pracowników sezono-
wych. Jak obliczyli Dustmann i Fratini (2013),
imigranci pracujący w Wielkiej Brytanii w la-
tach 2001–2011 oddali w postaci podatków
i składek na ubezpieczenie społeczne o 34%
więcej niż otrzymali poprzez różnego rodza-
ju świadczenia. Jednocześnie nowi imigran-
ci krajów UE mają średnio o 50% mniejsze
szanse na otrzymanie świadczeń i zasiłków3 .
Mimo to rządy państw europejskich, które
wciąż przyciągają imigrantów, będą często
posługiwać się retoryką „obcego”, który „za-
biera nasze miejsca pracy”: wskazanie choć-
by wyimaginowanej przeszkody czy panika
moralna to sprawdzone sposoby konsolidacji
społeczeństwa, a to potrzebne jest partiom
politycznym pozostającym przy władzy, nie-
mogącym jednak poradzić sobie z efektami
kryzysu4 .
Podane przez Elaine Chase i Martina Seeleib-Kaisera w „Migration, EU Citizenship…”.Więcej o problemach migracji i polityki społecznej w publikacji „Polityka społeczna a problemy migracji” autorstwa M. Polakowskiego i D. Szelewy, wydanej w ramach serii Warszawskich Debat o Polityce Społecznej przez Fundację ICRA i Fundację im. Friedricha Eberta (2012).
3
4
Elaine Chase i Martin Seeleib-Kaiser, „Migration, EU Citizenship, and Social Europe”, Social Europe Journal 14.01.2014, http://www.social-europe.eu/2014/01/eu-citizenship-social-europe/ (ostatni dostęp: 15.01.2014).
2
3. Jaka recepta na kryzys?
Z punktu widzenia finansów publicznych
w krótkookresowej perspektywie kryzys jest
wyzwaniem polegającym na tym, że zmniej-
sza się baza podatkowa (na skutek wzrostu
bezrobocia) i zwiększa presja na wydatki
związane z ograniczaniem skutków kryzysu.
Kraje Unii Europejskiej wykazywały różne po-
dejście do rozwiązania tego problemu. Z jed-
nej strony, w warunkach recesji niektóre rządy
obniżały klin podatkowy jak i stawki podat-
ków od osób prawnych, licząc że działanie
to będzie impulsem dla pobudzenia wzro-
stu gospodarczego. Inne kraje podwyższały
z kolei stawki podatkowe, pragnąc obniżać
17
deficyt budżetowy i dynamikę przyrostu dłu-
gu publicznego. Uśredniając, w państwach
członkowskich Unii Europejskiej dominowały
obniżki stawek podatkowych, skutkując dal-
szym obniżaniem przychodów budżetowych.
W wielu wypadkach nierównowaga fiskalna
wywołana obniżkami stawek podatków jest
przywoływana jako uzasadnienie dla cięć
w obszarze polityki społecznej, przy czym
„głównym winowajcą” jest rzekomo zbyt
wysoki poziom wydatków na cele społeczne
jeszcze przed kryzysem (Wagner 2012).
Rządy krajów najbardziej dotkniętych przez
kryzys (w Europie kraje określane zbior-
czo jako „PIIG”) w zdecydowanej większo-
ści zdecydowały się na wdrożenie pakietów
oszczędnościowych. Podejście to nadal oka-
zuje się nieskuteczne: kraje te systematycznie
zwiększają swój dług publiczny. Jednocześnie
organizacje międzynarodowe, takie jak Mię-
dzynarodowy Fundusz Walutowy, które in-
tensywnie promowały obniżanie wydatków
publicznych, przyznają, że strategia ta jest
nieskuteczna w walce z kryzysem gospodar-
czym.
Dla krajów, które nie ucierpiały tak bardzo na
kryzysie, alternatywną strategią wpisującą się
jednak w nurt austerity (zaciskania pasa) jest
„wyprzedzające zaciskanie pasa” (preemptive tightening). Wydaje się, że w tej grupie jest
Polska – groźba kryzysu może służyć jako
powód do mobilizacji i oszczędzania równie
dobrze jak sam kryzys (Blyth 2012). Wśród
krajów Europy Zachodniej na preemptive tigh-
tening zdecydował się rząd Wielkiej Brytanii,
lecz tego rodzaju posunięcia nie pozwoliły na
osiągnięcie oczekiwanych rezultatów.
Tendencje te jednak nie wystąpiły wszędzie
z jednakową siłą. Najlepiej poradziły sobie te
kraje, w których instrumenty polityki gospo-
darczej i społecznej w większej mierze pozo-
stają pod kontrolą państwa. Takim państwem
pozostała np. Dania i, ogólnie rzecz biorąc,
państwa, w których inwestycja w politykę
społeczną zwróciła się już dawno wielokrotnie
w postaci intensywnego udziału znakomitej
większości społeczeństwa w rynku pracy.
O ile przed kryzysem roku 2008 wpływ
automatycznych stabilizatorów był sil-
nie kontestowany, o tyle w trakcie kryzysu
ich pozytywny wpływ na gospodarkę stał
się znacznie bardziej akceptowalny. Anali-
za mikrosymulacyjna przeprowadzona przez
Dolls i in. (2012), potwierdza że istniejące
instrumenty polityki społecznej przyczyniły
się w istotnym stopniu do ograniczenia ne-
gatywnego wpływu kryzysu/spowolnienia
gospodarczego. Co ciekawe, efekt ten był sil-
niejszy dla grupy państw członkowskich Unii
Europejskiej w porównaniu do Stanów Zjed-
noczonych. Wreszcie, efekt automatycznych
stabilizatorów w Polsce należał do najbar-
dziej ograniczonych w badanej próbie krajów.
Jak podkreślają autorzy, słaby efekt automa-
tycznych stabilizatorów w Europie Środkowej
i Południowej jest najprawdopodobniej wyni-
kiem niewielkiego rozmiaru sektora publiczne-
go i ograniczonej skali redystrybucji dochodu.
W następnej części opracowania opisujemy
krótko politykę makroekonomiczną i społecz-
ną w Polsce i w krajach, w których kryzys
miał przebieg szczególny i w których strate-
gie oparte na oszczędzaniu i wycofywaniu się
państwa z polityki społecznej nie dały oczeki-
wanych rezultatów.
18
W dyskursie politycznym Polska określona
została mianem „zielonej wyspy”, której suk-
ces wyrażał się w braku recesji, w sytuacji
gdy inne kraje zanotowały wyraźny spadek
PKB (patrz rozdział 1.3).
Kryzys jednak przejawia się nie tylko w pod-
stawowych wskaźnikach pokazujących kon-
dycję gospodarki. Miarodajny pomiar wpływu
kryzysu na wskaźniki społeczne i na kształt
polityki społecznej jest z pewnością zadaniem
trudnym. Ale warto, choćby dla zobrazowa-
nia sytuacji, przytoczyć kilka danych wska-
zujących na sytuację społeczną w Polsce.
W ostatnich latach ponownie bowiem wzro-
sła stopa bezrobocia rejestrowanego (GUS):
z 11,9% w marcu 2009 roku do 13,2% w li-
stopadzie 2013. Pomiędzy rokiem 2008 i 2012
o ponad jeden punkt procentowy wzrósł od-
setek osób żyjących w skrajnym ubóstwie
(poniżej minimum egzystencji, z 5,6% do
6,7%). Polska należy do krajów z najwyż-
szym odsetkiem dzieci żyjących w ubóstwie:
według danych porównawczych podawa-
nych przez UNICEF, Polska zajmuje 24. miej-
sce na 29 krajów, z 1,3 mln dzieci, które mają
ograniczony dostęp do podstawowych dóbr
zapewniających prawidłowy rozwój (20,9%
wszystkich dzieci w wieku 1–16).
Jednocześnie Polska pozostaje krajem z naj-
niższym odsetkiem wydatków socjalnych
(z wyjątkiem wydatków na świadczenia eme-
rytalno-rentowe). Dostępność usług opiekuń-
czych dla dzieci poniżej trzeciego roku życia
jest najniższa w Europie. Polska jako jeden
z nielicznych krajów OECD nie wpiera rozwoju
usług opiekuńczych dla najmłodszych dzieci
za pomocą środków specjalnie wydzielonych
na ten cel pochodzących z budżetu państwa.
Przez lata, aż do późnego 2012 roku, zamro-
żone były progi dochodowe uprawniające do
świadczeń rodzinnych/świadczeń z pomocy
społecznej. Sporadycznej podwyżce ulegały
również same świadczenia, a wysokość wy-
datków na wsparcie dla rodziny plasowała
nasz kraj na końcu rankingu wszystkich kra-
jów UE.
Kryzys przejawia się więc także w zaniechaniu
– można tu wspomnieć choćby brak aktyw-
nej polityki rynku pracy, inwestycji w system
edukacji czy reform w dziedzinie edukacji za-
wodowej, które byłyby odpowiedzią na nie-
dostosowanie profilu wykształcenia młodych
osób do warunków panujących na rynku pracy.
Co prawda rząd przyjął specjalny pakiet dzia-
łań antykryzysowych w 2009 roku (ustawa
o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego
dla pracowników i przedsiębiorców), jednak
ich skuteczność, szczególnie dla pracobiorców,
była poddawana w wątpliwość (Łapniewska
2010; Polakowski i Szelewa 2013). Obawy
związków zawodowych budzi tzw. drugi pakiet
antykryzysowy – sugerują one, że pracownicy
poniosą nieproporcjonalnie duże koszty jego
wprowadzenia. Jak wspomniano wyżej, polski
rynek pracy został zderegulowany m.in. przez
wydłużenie okresu rozliczeniowego.
Wreszcie, z perspektywy społecznych efektów
kryzysu, należy również spojrzeć na ostatnie
plany reform w dziedzinie polityki społecznej.
Przykładowo, ostatnie propozycje rządu, np.
dotyczące „profilowania” bezrobotnych, są
przykładem rosnącego nacisku na aktywizację
w sytuacji ograniczonego popytu i prywaty-
zację usług publicznych (Polakowski i Szele-
4. Kryzys a polityka makroekonomiczna i społeczna w wybranych krajach europejskich
4.1. Kryzys w Polsce?
19
wa 2013). Co prawda zwiększenie wsparcia
dla matek na urlopach rodzicielskich, przez
wydłużenie płatnego urlopu do okresu (łącz-
nie) 52 tygodni, należy uznać za posunięcie
pozytywne. Niestety rozwiązanie to, wprowa-
dzone bez zarezerwowania „obowiązkowych”
miesięcy dla ojca, jeszcze bardziej utrwali
tradycyjną, opiekuńczą rolę kobiet.
Istotnych zmian dokonano w polskim sys-
temie emerytalnym, modyfikując reformę
z 1998 roku. Zaczęto od ograniczenia stru-
mienia składek wpływających do drugiego
filara oraz podniesienia i wyrównania wieku
emerytalnego kobiet i mężczyzn. Ostatnie
modyfikacje zasadniczo ograniczają rolę roz-
wiązań kapitałowych przez domyślne kiero-
wanie składek do filara repartycyjnego. O ile
retoryka rządowa była oparta na (częściowo
słusznym) argumencie bezpieczeństwa eme-
rytalnego, o tyle prawdziwym uzasadnieniem
była tutaj sytuacja finansów publicznych,
na co zwracała uwagę Komisja Europejska.
Również postawa niektórych organizacji mię-
dzynarodowych, takich jak Międzynarodo-
wy Fundusz Walutowy, dotycząca tego typu
zmian, zdaje się potwierdzać, że konsolidacja
fiskalna jest istotniejsza od reform polityki
społecznej, potencjalnie przyczyniających się
do wzrostu deficytu budżetowego.
4.2. Sukces krajów bałtyckich w przezwyciężaniu kryzysu?
O ile w początkowej fazie transformacji
ustrojowo-gospodarczej Polska była przed-
stawiana jako wzór do naśladowania, o tyle
w późniejszym okresie to kraje bałtyckie za-
częto wskazywać jako liderów dostosowy-
wania do wymogów gospodarki światowej,
zwłaszcza jeśli chodzi o otwarcie na zagra-
niczne rynki (Bohle i Greskovits 2007). Rów-
nież w kontekście globalnego kryzysu kraje
bałtyckie przedstawiano jako przykłady uży-
cia skutecznej strategii radzenia sobie z jego
następstwami.
Wiele organizacji międzynarodowych
(zwłaszcza Międzynarodowy Fundusz Wa-
lutowy i Bank Światowy) podkreślało, że
specyficzna kombinacja czynników – przede
wszystkim niskie stawki podatkowe (w tym
stawka liniowa podatku od osób fizycznych),
niewysokie wydatki publiczne, zwłaszcza na
cele socjalne – stanowi źródło sukcesów
„bałtyckich tygrysów”, wyrażane dynamicz-
nym rozwojem. Bardziej dociekliwi analitycy
wskazywali również na inne czynniki, takie
jak brak długu zagranicznego, wyniesione-
go z okresu socjalizmu (całość zobowią-
zań przejęła Federacja Rosyjska). Wreszcie,
komparatywną przewagą tych niewielkich
państw byli wysoko wykształceni pracownicy
(Maslauskaite i Zorgenfreija 2013).
Sukcesom towarzyszyły jednak również
negatywne procesy, poddające w wątpli-
wość długookresową stabilność gospodarek
państw bałtyckich, zwłaszcza rozmiar sza-
rej strefy, sięgający 30% PKB w Estonii i na
Litwie (Schneider 2013). Innym problem były
daleko idące symptomy baniek spekulacyj-
nych na rynku nieruchomości. Jedną z przy-
czyn tego zjawiska była liberalizacja sektora
finansowego i, w rezultacie, jego zdomino-
wanie przez skandynawskie banki. Inną, duży
napływ inwestycji zagranicznych, które ulo-
kowane były w sektorach nieuczestniczących
w wymianie zagranicznej. Wreszcie, w od-
różnieniu od np. Grecji, we wszystkich trzech
krajach w pierwszej dekadzie wieku wzrost
wynagrodzeń wyraźnie przewyższał dyna-
mikę produktywności. Czynniki te złożyły się
na systematycznie rosnący deficyt rachunku
obrotów bieżących, sięgający w okresie po-
przedzającym kryzys ponad 20% na Litwie do
ponad 15% w Estonii i na Łotwie (Maslauska-
ite i Zorgenfreija 2013).
20
Kryzys roku 2008 dotknął kraje bałtyckie
znacznie silniej niż państwa Europy kontynen-
talnej, co wyraziło się wyjątkowo dynamicz-
nym, dwucyfrowym spadkiem PKB i wzrostem
wskaźnika bezrobocia. Kryzys przerwał dyna-
miczny wzrost gospodarczy, sięgający w po-
łowie lat 2000. 8–9% rocznie – w roku 2009
spadki PKB wyniosły 18% na Łotwie, 15% na
Litwie i 14% w Estonii. (Maslauskaite i Zor-
genfreija 2013). Zarazem dochody budżetów,
oparte na bardzo optymistycznych założe-
niach dotyczących sytuacji gospodarczej,
okazały się w okresie kryzysu znacznie niż-
sze niż zakładano. W rezultacie we wszyst-
kich krajach pojawił się deficyt budżetowy,
w 2009 przekraczający 8% w Litwie i Łotwie
i 2% w Estonii (ten ostatni kraj utrzymywał
nadwyżkę budżetową przed kryzysem).
Kraje bałtyckie odrzuciły strategię zewnętrz-
nej dewaluacji w walce ze skutkami kryzysu,
argumentując, że takie działanie w jednym
kraju mogłoby zdestabilizować pozostałe go-
spodarki regionu. Zdecydowano, że kraje te
pójdą drogą dewaluacji wewnętrznej, opartej
na cięciu wydatków i zwiększaniu przycho-
dów, w którą zostało zaangażowanych wie-
lu aktorów zewnętrznych. Oczywiście każde
państwo podążało własną drogą reagowa-
nia na kryzys, co w części było spowodowa-
ne jego skalą i lokalnymi uwarunkowaniami.
Największy zakres miały reformy w przy-
padku Łotwy. W tym kraju objawy kryzysu
pojawiły się bowiem najwcześniej i miał on
najbardziej dramatyczny przebieg. Wynikało
to m.in. z konieczności wsparcia finansowego
największego łotewskiego banku, w którym
oszczędności lokowali rosyjscy oligarcho-
wie (Kattel i Raudla 2012). To tu najsilniej
ograniczono wydatki budżetowe, zarówno
administracyjne (zmniejszenie zatrudnie-
nia w ministerstwach o 1/3), jak i związane
ze świadczeniami społecznymi: zasiłki cho-
robowe, emerytury. Ponadto zmniejszono
transfery do drugiego, kapitałowego fila-
ra zreformowanego systemu emerytalnego.
W przypadku Litwy, przebieg kryzysu był ła-
godniejszy, a polityka rządu zorientowana
na redukcję wydatków. Jej rezultatami były
reforma edukacji i służby zdrowia, a także
cięcia wydatków socjalnych: zasiłków cho-
robowych, emerytur, zmniejszenie części
składki emerytalnej kierowanej do drugiego
filara. Wreszcie, jeśli chodzi o Estonię, pro-
wadzono tam politykę raczej jednorazowych
działań, przyczyniających się do poprawy
sytuacji budżetowej, zamiast zasadniczej
zmiany architektury instytucjonalnej.
Zasadniczą kwestią w kontekście dzia-
łań mających na celu zwalczanie skutków
kryzysu jest często przeoczana ścisła in-
tegracja państw bałtyckich z rynkami skan-
dynawskimi. To relatywnie szybki powrót
na ścieżkę wzrostową państw skandynaw-
skich, zwłaszcza Szwecji (ale także i Ro-
sji), stał za dynamicznym wzrostem PKB
na Litwie, Łotwie i Estonii. W tym sensie,
to strategia gospodarcza Szwecji, polega-
jąca na wysokich wydatkach budżetowych
(finansowanych wysokimi podatkami) sty-
mulujących popyt, wpłynęła na koniunktu-
rę gospodarczą w krajach prowadzących
niemal odwrotną politykę. Innymi słowy,
poprawa sytuacji gospodarczej, wynikała
w znacznej mierze z impulsu pochodzącego
z innych gospodarek.
Przykład szybkiego powrotu na ścieżkę wzro-
stu gospodarczego państw bałtyckich, dzięki
przeprowadzonym działaniom naprawczym,
jest często przywoływany przez rynkowo zo-
rientowanych obserwatorów jako strategia
uniwersalna. Takie twierdzenia są oparte na
dwóch zasadniczych błędach. Po pierwsze,
zapomina się przy tym, że kraje bałtyckie
mają wiele unikalnych cech. Ich finanse pu-
bliczne charakteryzują się niskimi poziomami
długu publicznego, znacznie poniżej średniej
europejskiej i proces naprawy finansów pu-
21
blicznych skupiał się wyłącznie na kwestii
deficytu, nie zaś redukcji długu publicznego.
Partnerzy handlowi państw bałtyckich bar-
dzo szybko weszli na ścieżkę pokryzysowego
wzrostu. Co więcej państwa bałtyckie cha-
rakteryzują się skrajnie elastycznymi rynka-
mi pracy i bardzo niskim poziomem dialogu
społecznego oraz głębokim podziałem etnicz-
nym, utrudniającymi formułowanie postu-
latów socjalnych. Wreszcie, w krajach tych
zasadniczy wpływ na poprawę sytuacji go-
spodarczej miały środki strukturalne Unii Eu-
ropejskiej (Kattel i Raudla 2012).
Po drugie, w większości analiz pomija się
społeczne koszty kryzysu w państwach bał-
tyckich. O ile standardowe wskaźniki (np.
te dotyczące poziomu bezrobocia) zdają się
wskazywać na szybkie pozytywne efekty,
o tyle jednak zwraca się uwagę na odroczone
w czasie negatywne konsekwencje. Jednym
z największych skutków działań opartych na
cięciach budżetowych jest migracja, zwłasz-
cza osób młodych. Oficjalne dane mówią na
przykład o emigracji 3,5% Litwinów w wieku
produkcyjnym w 2010 roku, natomiast nieofi-
cjalne szacunki mówią nawet o dwukrotnie~
większej emigracji. Inną kwestią jest rosną-
ce wykluczenie społeczne i skala ubóstwa,
zwłaszcza w gospodarstwach domowych
z małymi dziećmi. Wreszcie, grupą, która
szczególnie mocno dotknięta jest kryzysem,
są osoby młode. Wskaźniki bezrobocia dla tej
grupy są obecnie wyższe niż przed kryzysem
(kiedy należały do najniższych w UE), szcze-
gólnie dla osób długotrwale bezrobotnych.
Podsumowując, sukces krajów bałtyckich
w zwalczaniu skutków kryzysu gospodar-
czego nie jest tak jednoznaczny, jak mogłoby
się wydawać. Po pierwsze, państwa te za-
wdzięczają go przede wszystkim kontaktom
gospodarczym z krajami, które w niewielkim
stopniu odczuły kryzys (państwa nordyckie),
a nie prowadzonym politykom gospodarczym
w okresie kryzysu. Po drugie, sukces ekono-
miczny został okupiony wysokimi kosztami
społecznymi, takimi jak emigracja, wzrost
nierówności i ubóstwa. Wreszcie, po trzecie,
brak społecznej reakcji na politykę cięć należy
przypisać niskiemu uzwiązkowieniu i słabemu
społeczeństwu, jak również emigracji grup
najbardziej zagrożonych.
4.3. Grecja i polityka oszczędności oparta na błędnych przesłankach
Wśród państw Unii Europejskiej globalny kry-
zys dał o sobie znać szczególnie w Grecji. Kraj
ten zmaga się z bardzo wysokimi stopami
bezrobocia, zwłaszcza wśród osób młodych,
jak również z dramatycznym spadkiem wyna-
grodzeń, zarówno w sektorze prywatnym jak
i publicznym. Co więcej, przypadek Grecji przed-
stawiany jest w debacie publicznej jako przy-
kład ścieżki rozwojowej, na którą mogą wejść
kraje nieprzestrzegające dyscypliny fiskalnej
i opierające swój system gospodarczy na klien-
telizmie. Jak wykażemy, powyższa diagnoza
problemów Grecji oparta jest na specyficznym
podejściu dotyczącym relacji państwo-oby-
watele, w którym obywatelom przypisuje się
tzw. poszukiwanie renty (rent seeking). Taka
diagnoza problemów greckich nie wytrzymuje
jednak konfrontacji z danymi empirycznymi.
Wysoki wzrost gospodarczy w dekadzie po-
przedzającej kryzys był oparty na dwóch
czynnikach: wzroście produktywności pra-
cy i niskich stopach procentowych. Pomiędzy
początkiem lat 90. ubiegłego wieku a rokiem
2007, wzrost produktywności należał do
najwyższych w Unii Europejskiej (po Irlandii).
Z kolei w wyniku liberalizacji sektora finan-
sowego, wywierającego presję pożyczkową,
utrzymujące się niskie stopy procentowe przy-
czyniły się do pompowania bańki spekulacyj-
nej, zwłaszcza w segmencie nieruchomości.
22
Z punktu widzenia bilansu handlowego, dy-
namiczny wzrost gospodarczy przyczynił się
do nierównowagi, ponieważ wzrósł popyt
zarówno na importowane towary jak i za-
awansowane technologie i wyposażenie. Jed-
nocześnie realne jednostkowe koszty pracy
od połowy lat 90. nie wzrastały, a od roku
2002 zaczęły spadać (by wzrosnąć do po-
ziomu wyjściowego w 2009). Trudno zatem
mówić tutaj o presji płacowej, poprzedzają-
cej grecki kryzys, często przywoływanej przez
niektórych analityków (Markantonatou 2013).
Wreszcie, ma skutek intensywnego zaanga-
żowania zarówno krajowego jak i zagranicz-
nego kapitału na rynku greckim, sukcesywnie
pogarszało się saldo rachunku bieżącego
bilansu płatniczego. Jak argumentują Ro-
umpakis i Papadopoulos (2012), Grecja była
zależna od zagranicznego kapitału – w efek-
cie globalnego kryzysu gospodarczego jego
napływ się zmniejszył i przyczynił się w za-
sadniczym stopniu do pogarszającej się sy-
tuacji w kraju. W rezultacie problem, który
był obecny jeszcze przed przystąpieniem do
strefy Euro, tzw. podwójny deficyt – fiskalny
i na rachunku bieżącym – zasadniczo się po-
większył w sytuacji braku suwerennej polityki
pieniężnej (Roumpakis i Papadopoulos 2012).
Pozytywne trendy na rynku pracy znajdowa-
ły umiarkowane odbicie w wynagrodzeniach
pracowników. Dochód na pracownika po-
zostawał jednym z najniższych w „starych”
państwach Unii Europejskiej do 2008 roku,
zwłaszcza jeśli uwzględni się wynagrodzenia
netto. Warto przy tym podkreślić, że klin po-
datkowy w Grecji lokował się w środku eu-
ropejskiego rankingu, przy czym w przypadku
najmniej zarabiających, był on jednym z naj-
niższych w Unii Europejskiej (OECD 2013).
Jednocześnie Grecka gospodarka przed ro-
kiem 2008 charakteryzowała się najwyższym
udziałem samozatrudnienia, któremu sprzy-
jało niższe opodatkowanie niż w przypadku
pracowników najemnych. W rezultacie, mimo
relatywnie niskiego opodatkowania pracy
i niskich kosztów jednostkowych, pracownicy
najemni, zwłaszcza o wyższych dochodach,
byli wypierani z tradycyjnych form zatrudnie-
nia. Rezultatem tego procesu było systema-
tyczne zaniżanie przychodów podatkowych,
co wynikało w dużej mierze z możliwości
unikania opodatkowania przez przedsiębior-
ców, nie zaś unikania opodatkowania przez
osoby fizyczne o niskich dochodach (Mit-
sopoulos i Pelagidis 2011). Sama zaś staw-
ka podatkowa dla przedsiębiorstw należała
do relatywnie niskich, zwłaszcza w porów-
naniu do „starych krajów” Unii Europejskiej
(w tej grupie krajów tylko Irlandia i Luksem-
burg miały niższe stawki podatkowe w 2007
roku). Jeśli chodzi o opodatkowanie zysków
kapitałowych, jego poziom był sukcesywnie
obniżany i w roku 2007 należał do najmniej-
szych w Unii Europejskiej. Grecka gospodarka
przed kryzysem charakteryzowała się wysoko
marżą zysku – oznaczało to, że dynamika zy-
sku przedsiębiorstw wynikała ze wzrostu cen
produktów i przyczyniała się do spadku war-
tości nabywczej wynagrodzeń.
Jeśli chodzi o wydatki publiczne, zwłasz-
cza wydatki na cele związane z polityką
społeczną, były one poniżej średniej unijnej,
jak również średniej dla krajów strefy euro.
Dużą natomiast rolę odgrywały wydatki na
cele wojskowe, najwyższe w Unii Europejskie
i dwukrotnie przewyższając średnią UE (Ro-
umpakis i Papadopoulos 2012).
Podsumowując, w przypadku Grecji może-
my w ograniczonym stopniu mówić o nad-
zwyczajnie wysokich wydatkach socjalnych,
którym miałyby towarzyszyć szerokie upraw-
nienia pracowników i wysokie wynagro-
dzenia. Szczegółowe analizy wskazują na
promowanie niskiego opodatkowania sektora
przedsiębiorstw i sektora finansowego, które
w znacznym stopniu unikały danin fiskalnych.
Ustalenia te stoją w zasadniczej sprzeczności
z diagnozą przedstawioną przez Trojkę, i nie
23
przystają do kształtu drastycznych reform
które po 2008 roku wdrażała Grecja. Podłoże
ideologiczne diagnozy sytuacji Grecji, opra-
cowane przez G. Tullocka, obecnego w dys-
kursie naukowym od lat 60., ma charakter
antyredystrybucyjny, postuluje zmniejszenie
roli państwa w gospodarce (deregulację)
i wzrost roli czystych mechanizmów rynko-
wych (Markantonatou 2013). Ideologia ta jest
w wielu miejscach zbieżna z agendą szkoły
neoklasycznej w ekonomii, jak również z po-
stulatami wielu organizacji międzynarodo-
wych, takich jak Międzynarodowy Fundusz
Walutowy (Deacon, Hulse i in. 1997). Co istot-
ne, zwolennicy podejścia interpretującego po-
stulaty wysuwane wobec polityki społecznej
państwa jako poszukiwanie renty, nie zauwa-
żają klientelistycznych relacji, w których elity
gospodarcze pozostają z rządem, lecz do-
strzegają je tylko w przypadku pewnych grup
zawodowych, związków zawodowych itd.
W tym świetle można zrozumieć brak sku-
teczności, a w niektórych przypadkach prze-
ciwskuteczność działań narzucanych przez
Trojkę w kolejnych memorandach, warun-
kujących udzielanie kolejnych pożyczek. Do
działań tych należą zwolnienia grupowe i ob-
niżki płac w sektorze publicznym, podwyżki
podatków dla najmniej zarabiających pra-
cowników, obniżka płacy minimalnej dla osób
wchodzących na rynek pracy. Działaniami
towarzyszącymi były zaawansowana prywa-
tyzacja, deregulacja stosunków przemysło-
wych, zwłaszcza przeniesienie ich na poziom
zakładu pracy czy ułatwianie zwolnień pra-
cowników (Markantonatou 2013). Ilustracją
działań rządu było wprowadzenie reguły 1:5
– oznaczało to, że przyjęcie nowego pracow-
nika musiało być poprzedzone zwolnieniem
albo przejściem na emeryturę pięciu dotych-
czasowych pracowników. Później ta propor-
cja została zwiększona to 1:10 (Roumpakis
i Papadopoulos 2012). Sztandarowym przy-
kładem przeciwskutecznej strategii jest tzw.
wewnętrzna dewaluacja. Jej zastosowanie
w Grecji wynikało z przeświadczenia, pod-
trzymywanego m.in. przez pracodawców,
że niska konkurencyjność greckiej gospodarki
wynika ze zbyt wysokich kosztów pracy. Cha-
rakterystyczne było to, że pożyczki udzielo-
ne przez Trojkę były wypłacane w transzach.
Umożliwiało to kontrolowanie greckiego
rządu w wypełnianiu narzuconych rozwią-
zań. Roumpakis i Papadopoulos podkreślają,
że głównym problemem Grecji nie był duży
dług prywatny, który w wielu krajach był
przyczyną kryzysu „pierwszego rzędu” – czyli
związanych z niewypłacalnością prywatnych
dłużników, lecz wysoki poziom długu pu-
blicznego (Roumpakis i Papadopoulos 2012).
Co ciekawe, w tym samym czasie działania
rządu chroniły przedsiębiorców, m.in. przez
wprowadzenie dodatkowej ulgi podatkowej,
natomiast koszty kryzysu w dużej mierze zo-
stały poniesione przez greckie społeczeństwo:
świadczy o tym choćby podniesienie VAT z 19
do 23% czy nałożenie dodatkowego podatku
od nieruchomości. Jednocześnie, wypełnia-
jąc zobowiązania wobec Trojki, grecki rząd
obniżył poziom emerytur, wiążąc ściślej ich
wysokość z przebiegiem kariery zawodo-
wej (do obliczenia emerytury zamiast pięciu
ostatnich lat zatrudnienia przed emeryturą
zaczęto używać całego okresu zatrudnie-
nia), obniżając poziom składki odprowadza-
nej przez pracodawców i wydłużając okres
uprawniający do pobierania pełnego świad-
czenia (Papadopoulos i Roumpakis 2013).
Co więcej, zmiany dotyczące emerytur wypła-
canych w przyszłości odwracają kierunek re-
dystrybucji – osoby o wyższych emeryturach
i stabilniejszych karierach zawodowych będą
otrzymywać relatywnie wyższe emerytury.
Kolejne działania rządu dotyczyły dalszego
obniżania emerytur, dalszego ich opodatko-
wania i wycofania się państwa z opłacania
składek (Roumpakis i Papadopoulos 2012).
24
4. Kryzys w teorii ekonomii politycznej – szansa czy zagrożenie dla polityki społecznej?
Peter Gourevitch, jeden z najbardziej przeni-
kliwych analityków współczesnej ekonomii
politycznej, wskazuje na decydujące znacze-
nie politycznych uwarunkowań reakcji na
kryzys, a zatem wyboru konkretnych posunięć
w polityce gospodarczej i społecznej, porów-
nując reakcje rządów na kryzysy ekonomiczne
(Gourevitch 1986).
Czy rzeczywiście polityka państwa ma na-
dal decydujące znaczenie dla wyboru drogi
wyjścia z kryzysu? Obserwując rozwój poli-
tyki społecznej i jej powiązanie z kryzysami
w przeszłości, można zauważyć przewagę
wspólnych tendencji. Owocem „Wielkiego
kryzysu” lat 30. ubiegłego wieku było między
innymi polityka „Nowego Ładu” (New Deal),
czyli jeden z milowych kroków w tworze-
niu zrębów polityki społecznej Stanów Zjed-
noczonych. Inne kraje również włączyły się
w budowanie lub wzmocnienie polityki spo-
łecznej, głównie dzięki powszechnemu prze-
konaniu o zasadności keynesowskiej recepty
na tak dramatycznie zatrzymaną koniunktu-
rę gospodarczą. Służyło temu choćby wpro-
wadzenie lub zintensyfikowanie programów
wsparcia dla bezrobotnych, łącznie ze świad-
czeniami pieniężnymi. Wyjątkiem była Pol-
ska, w której wyśrubowane zaraz po I wojnie
światowej standardy polityki społecznej
sprawiły, że finanse publiczne nie wytrzy-
mywały obciążenia ustalonymi w pierwszych
latach niepodległości relatywnie szczodrymi
wymiarami świadczeń.
W tamtym okresie kryzys stanowił zatem
punkt krytyczny i katalizator dla wdrożenia
bardziej łagodnej wersji kapitalizmu „zako-
rzenionego” w społeczeństwie, którego różne
wersje rozwijały się również w krajach Euro-
py Zachodniej po II wojnie światowej.
Mark Blyth (2002) pisze o znaczeniu sekwen-
cyjności kolejnych kryzysów i o tym, jak re-
akcja na poprzedzający kryzys wpłynęła na
reakcję na kolejny. Zestawia Wielki kryzys
z kryzysem naftowym i pokazuje, jak skraj-
nie różne wywołały one reakcje. Przywołuje
przy tym rolę idei ekonomicznych, wspierając
się tezą o roli ideologii w budowaniu gospo-
darki rynkowej, którą w Wielkiej transforma-cji sformułował Karl Polanyi (2011). Innymi
słowy, według Blytha, materialne podsta-
wy i źródła kryzysu są „odkrywane” i inter-
pretowane przez aktorów posługujących się
ideami ekonomicznymi, które najlepiej rezo-
nują z otoczeniem instytucjonalnym i które
wspierane są przez grupy zainteresowane
danym rozwiązaniem. I tak, problemy gospo-
darcze doby kryzysu naftowego lat 70. zo-
stały zinterpretowane w mniejszym stopniu
Jak podkreślają Busch i in. (2013) działa-
nia proponowane przez Unię Europejską
w przypadku Grecji wyraźnie ilustrują pry-
mat polityki cięć nad polityką wzrostu go-
spodarczego, a poprawa sytuacji finansów
publicznych tego kraju była wyłącznie rezul-
tatem redukcji wartości w wycenie obligacji.
Zarazem ta sama redukcja przyczyniła się do
problemów z płynnością greckiego systemu
emerytalnego, który swe rezerwy lokował
w obligacjach. Podsumowując, polityka cięć
prowadzona przez grecki rząd i wymuszona
przez Trojkę prowadzi do pogłębiania się ne-
gatywnych skutków kryzysu, zamiast je ła-
godzić. Dodatkowo, zdolność funkcjonowania
aparatu państwowego i sektora publicznego
jest poważnie zagrożona na skutek rozległej
prywatyzacji (ibid.).
25
w świetle dynamiki międzynarodowej wy-
miany handlowej czy trudności wynikających
z uzależnienia od ropy. Za źródło kryzysu
uznano bowiem, prawie jednogłośnie, poli-
tykę keynesistowskiego wzmacniania welfare
state i „zbyt intensywną” ekspansję polityki
społecznej, na którą kraje Europy Zachodniej
„nie mogły sobie pozwolić”. Lekarstwo na tak
postawioną diagnozę stanowić miał więc pa-
kiet polityki dyscypliny fiskalnej bądź też ma-
kroekonomicznej polityki „zaciskania pasa”
(austerity), czyli recepty przedstawionej przez
szkołę neoliberalną polityki monetarnej Mil-
tona Friedmana.
Ograniczanie regulacji, liberalizacja handlu
i przepływu kapitału oraz dalsze obniżanie
barier handlu pozostało wiodącym kierun-
kiem polityk gospodarczych wielu państw.
Powstaje więc pytanie o reakcję na ostatni
kryzys: skoro pojawił się w czasie (i pomi-
mo) funkcjonowania w gospodarce świato-
wej dogmatu neoliberalnego i skoro kryzys
ten okazał się tak dotkliwy, to czy oznaczać
to będzie koniec dominacji tego nurtu? Colin
Crouch, w swojej książce The Strange Non--Death of Neo-Liberalism odpowiada, że
wbrew dotychczasowej logice reakcji na kry-
zys, do tej pory dominujący paradygmat nie
zostanie łatwo obalony (Crouch 2012). Au-
tor ten, wskazując na polityczne i społeczne
warunki wdrożenia nowej wizji polityki go-
spodarczej i społecznej, zauważa tendencję
do coraz szerszego włączania się firm pry-
watnych do procesu decydowania o kształcie
polityki publicznej. Crouch zwraca uwagę na
niebezpieczeństwa wynikające z zastosowa-
nia mechanizmów „społecznej odpowiedzial-
ności biznesu”, które stanowić mogą kolejną
furtkę do większego wpływu tych podmio-
tów na politykę społeczną. Badacz brytyjski
szansę na zmianę priorytetów polityki go-
spodarczej i na rozszerzenie pakietu progra-
mów polityki społecznej upatruje w większej
partycypacji społecznej, wzroście znaczenia
społeczeństwa obywatelskiego, jak również
w przewartościowaniu dogmatów neolibe-
ralnych w debacie publicznej.
Podsumowanie
Biorąc pod uwagę to, co zostało powiedziane
wyżej w tym opracowaniu, pojawia się pyta-
nie o alternatywną drogę wyjścia z kryzysu,
która powstałaby na bazie krytyki obecnego,
dominującego, również w Polsce, modelu po-
lityki społecznej. Jedną z alternatyw jest już
strategia inwestycji społecznych, na wzór
państw nordyckich, z dużym zaangażowa-
niem państwa choćby w zapewnienie usług
opiekuńczych. Podejście do takiej strategii
mogłoby się zacząć od rezygnacji z „rzeko-
mo nierozwiązaln[ego] dylemat[u]: równość
albo efektywność” (Kowalik 2010: 11). Poli-
tyka społeczna nie byłaby tutaj traktowana
już jako koszt, który stanowi nieuzasadnione
obciążenie dla budżetu państwa, lecz jako in-
westycja, która w długim planie czasowym
nie tylko zmniejsza to obciążenie, ale przez
efekt mnożnikowy pozwala na wzmocnienie
polityki nastawionej na spójność społeczną,
równość i zaspokajanie potrzeb materialnych
i społecznych obywateli.
Polityka społeczna nie musi ograniczać się
jednak wyłącznie do łagodzenia negatywne-
go wpływy kryzysu gospodarczego za po-
mocą świadczeń i usług społecznych. Wśród
części ekonomistów panuje przekonanie, że
instrumenty związane z polityką społeczną
26
– system podatkowy czy system świadczeń
społecznych, mogą pełnić rolę tzw. automa-
tycznych stabilizatorów. W sytuacji pogor-
szenia gospodarczego ich działanie wpływać
ma na stabilizację przychodów obywate-
li i w rezultacie popytu. Szczególnie istotną
rolę pełnią w tym kontekście świadczenia dla
osób bezrobotnych.
Celem niniejszego opracowania było zary-
sowanie głównych interakcji między global-
nym kryzysem gospodarczym, który ujawnił
się w 2008 roku, a polityką społeczną. Na
podstawie analizy argumentów przedsta-
wionych wyżej, możemy sformułować kilka
istotnych wniosków.
Po pierwsze, skutki kryzysu gospodarcze-
go były zróżnicowane w zależności od kraju.
W rezultacie, obserwowane reakcje na kryzys
były wynikiem interakcji czynników zewnętrz-
nych i wewnętrznych – skala i sekwencja
zmian są zależne od poszczególnych krajo-
wych konfiguracji instytucjonalnych.
Po drugie, w ujęciu międzynarodowym, można
jednak mówić o pewnych prawidłowościach,
jeśli chodzi o grupy najbardziej poszkodowane
przez kryzys. Należą do nich niskopłatni pra-
cownicy, zwłaszcza z sektora budowlanego
i szeroko rozumianego sektora publicznego.
Spadki zatrudnienia dla tych grup były znacz-
nie wyższe, a proces jego odbudowy przebiegał
znacznie wolniej niż w przypadku wykwalifi-
kowanych pracowników. W przypadku pra-
cowników sektora publicznego zwolnieniom
towarzyszyło pogorszenie warunków pracy
oraz obniżka wynagrodzeń. Chociaż w krótkim
okresie to mężczyźni bardziej odczuli skut-
ki recesji (he-cession), sytuacja kobiet może
ulec pogorszeniu w długim okresie z powo-
du cięć wydatków socjalnych i ograniczenia
zatrudnienia w sektorze publicznym (she--austerity). Wraz z kryzysem ekonomicznym
w wielu krajach pojawiła się populistyczna
retoryka antymigracyjna i oskarżenia o „tu-
rystykę świadczeniową”. Polityka obwiniania
imigrantów bądź przedstawicieli mniejszości
etnicznych i kulturowych budzi niepokój, jed-
nak na ogół rzadko spotyka się ze zdecydowa-
ną reakcją choćby instytucji unijnych.
Po trzecie, coraz bardziej zauważalna jest
zmiana gospodarczego kontekstu gospodar-
czego, w jakim funkcjonuje polityka społecz-
na. Wynika to nie tyle z niekorzystnej sytuacji
na rynku pracy, ie ze zmiany w percepcji poli-
tycznej roli deficytu budżetowego w rozwoju
gospodarczym. W kategoriach politycznych,
wyrażanych zarówno na poziomie narodo-
wym jak i, a nawet przede wszystkim, mię-
dzynarodowym, oznacza to przypisywanie
nadrzędnej roli konsolidacji finansów pu-
blicznych, nawet przy występowaniu wyso-
kich kosztów społecznych takich działań.
Po czwarte, w kategoriach intelektualnych,
neoliberalizm, zarówno jako ideologia, jak
i praktyka polityczna, zdaje się z trudem
utrzymywać legitymizację. Kryzys gospodar-
czy wydobył na światło dzienne wiele argu-
mentów przeciwko neoliberalizmowi, również
na gruncie efektywności ekonomicznej. Tym
niemniej, zarówno w sferze praktyki jak i ide-
ologii, neoliberalizm jest wyjątkowo odporny,
co stanowi zasadniczą przeszkodę na drodze
do progresywnych działań.
Po piąte, polityka społeczna jako taka,
zwłaszcza postrzegana przez pryzmat wy-
datków budżetowych, w umiarkowanym
stopniu jest winna kryzysowi gospodarcze-
mu. Wręcz odwrotnie, tam gdzie programy
polityki społecznej pełniły funkcje automa-
tycznych stabilizatorów, przebieg kryzy-
su był mniej burzliwy. Jednak to właśnie
polityka społeczna, czy szerzej, „wysokie”
wydatki publiczne, są instrumentalnie trak-
towane jako przyczyna deficytu budżetowe-
go. Rządy wielu państw korzystają z tego
typu retoryki, aby prowadzić politykę cięć
budżetowych w sferze socjalnej.
27
Wreszcie, w niniejszym opracowaniu ar-
gumentujemy, że stosowanie jednolitych,
opartych albo na wybiórczo potraktowa-
nych przypadkach, strategii walki z kry-
zysem jest nieuzasadnione w obliczu
wyraźnego zróżnicowania krajów europej-
skich. Przykłady z południa i północy Europy
wskazują, że często stosuje się standardo-
we, ideologiczne diagnozy problemów go-
spodarczych i na ich podstawie tworzy się
recepty (politykę cięć budżetowych), które
nie przystają do sytuacji społeczno-gospo-
darczej. Z drugiej strony, przypisuje się tym
strategiom nadmierną skuteczność i uni-
wersalność.
Na zakończenie warto wspomnieć o stra-
tegiach walki z kryzysem gospodarczym
w Polsce. O ile w kategoriach gospodarczych
Polska wypada dobrze na tle innych krajów,
o tyle należy pamiętać, że z porównaw-
czego punktu widzenia, utrzymuje się stan
permanentnego niezaspokojenia potrzeb
społecznych. Innymi słowy, gdy przyjrzy-
my się długookresowej sytuacji społecznej
z perspektywy międzynarodowej, można
zauważyć, że relatywna pozycja Polski po-
prawiła się dlatego, że w wyniku kryzysu
pogorszeniu uległa sytuacja innych krajów.
W Polsce widoczne jest również korzysta-
nie ze strategii wyprzedzających (w związ-
ku z ciągłym „zagrożeniem kryzysem”) dla
uzasadniania cięć wydatków socjalnych.
Tymczasem, jak wskazują przykłady krajów
najlepiej radzących sobie z kryzysem, to po-
lityka społeczna jest głównym czynnikiem
umożliwiającym społeczne i gospodarcze
przystosowanie do szybko zmieniających
się warunków.
Bibliografia
• Bohle, D., B. Greskovits (2007). Neoliberalism, Embedded Neoliberalism, and Neocorporatism: Towards Transnational Capitalism in Central-Eastern Europe. West European Politics 30(3): 443–466.
• Blyth, M. (2002). Great transformations: economic ideas and institutional change in the twentieth cen-tury. Cambridge, New York: Cambridge University Press.
• Bush, K., C. Hermann, i in. (2013). Euro Crisis, Austerity Policy and the European Social Model. How Crisis Policies in Southern Europe Threaten the EU’s Social Dimension. Berlin: Friedrich Ebert Stiftung.
• Crouch, Colin (2011). The Strange Non-Death of Neoliberalism. Cambridge UK, Malden USA: Polity Press.
• Da Roit, B., S. Sabatinelli (2012). Nothing on the Move or Just Going Private? Understanding the Freeze on Child- and Eldercare Policies and the Development of Care Markets in Italy. Social Politics: International Studies in Gender, State & Society.
• De la Parra, S. (2013). The two pack on economic governance: an initial analysis. Background analysis 2013.03. Brussels: ETUI.
• Deacon, B., M. Hulse, i in. (1997). Global social policy: international organizations and the future of we-lfare. London, Thousand Oaks, Calif.: SAGE.
• Dustmann, C., T. Fratini (2013). The Fiscal Effects of Immigration to the UK. Cream Discussion Paper No 22/13, Centre for Research and Analysis of Migration Department of Economics, University College London.
• EC (2013). Labour Market Developments in Europe 2013. Brussels: European Commission.
• Eurofound (2013a). Impact of the crisis on working conditions in Europe. Dublin: Eurofound.
• Eurofound (2013b). Women, men and working conditions in Europe. A report based on the fifth European Working Conditions Survey. Luxembourg: Publications Office of the European Union. EF/13/49.
28
• Glassner, V. (2010). The public sector in the crisis. Working Paper 2010.07. Brussels: ETUI.
• Karamessini, M., J. Rubery, red. (2014). Women and Austerity: The Economic Crisis and the Future for Gender Equality. Routledge IAFFE Advances in Feminist Economics, London: Routledge.
• Kattel, R., R. Raudla (2012). Austerity that never was? The Baltic states and the crisis. Levy Economics Institute of Board College Policy Note 5.
• Lang, C., S. Clauwaert, i in. (2013). Working time reforms in times of crisis. Working Paper 2013.04. Brus-sels: ETUI.
• Lang, C., I. Schömann, i in. (2013). Atypical forms of employment contracts in times of crisis. Working paper 2013/03. Brussels: ETUI.
• Markantonatou, M. (2013). Diagnosis, Treatment, and Effects of the Crisis in Greece: A „Special Case” or a „Test Case”? MPiFG Working Paper 13(3).
• Maslauskaite, K., L. Zorgenfreija (2013). Economic Miracle in the Baltic States: An Examplary Way to Growth? The Baltic States in the EU: yesterday, today and tomorrow. Studies&reports 98. A. Grigas, A. Kasekamp, K. Maslauskaite, L. Zorgenfreija, red. Brussels: Notre Europe-Jacques Delors Institute.
• Mitsopoulos, M., T. Pelagidis (2011). The Real Cause of Greek Debt. Taxation and Labour Market Distor-tions in Greece. Intereconomics. Review of European Economic Policy 46(2).
• OECD (2013). Taxing Wages 2011-2012. Paris: OECD.
• Papadopoulos, T., A. Roumpakis (2013). From anti-social policy to generalised insecurity: The Greek crisis meets the decline of the European Social Model. Social Policy – The Journal of the Hellenic Social Policy Association 1(1).
• Polakowski, M., D. Szelewa (2013). Bezrobocie w Polsce: polityka państwa a indywidualne strategie. Warszawa: Fundacja im. F. Eberta, Fundacja ICRA.
• Polanyi, K. (2011). Wielka transformacja. Przeł. M. Zawadzka. Warszawa: PWN.
• Roumpakis, A., T. Papadopoulos (2012). The Greek welfare state in the age of austerity: anti-social policy and the politico-economic crisis. Social Policy Review 24: analysis and debate in social policy, 2012. M. Kilkey, G. Ramia, K. Farnsworth, red. Bristol: Policy Press.
• Scharpf, F. W. (1999). Governing in Europe: effective and democratic? Oxford, New York: Oxford Univer-sity Press.
• Scharpf, F. W., V. A. Schmidt, i in. (2000). Welfare and work in the open economy. Volume II, Diverse responses to common challenges in twelve countries. Oxford, Oxford University Press.
• Schäfer, A., W. Streeck (2013). Introduction: Politics in the Age of Austerity. W: Politics in the Age of Au-sterity, A. Schäfer, W. Streeck, red. Cambridge UK: Malden USA: Polity Press.
• Schmidt, V. A., M. Tchatcher (2013). Theorizing ideational continuity: the resilience of neo-liberal ideas in Europe. W: Resilient Liberalism in Europe’s Political Economy, V. A. Schmidt, M. Tchatcher, red. Cam-bridge: Cambridge University Press.
• Schneider, F. (2013). Size and Development of the Shadow Economy of 31 European and 5 other OECD Countries from 2003 to 2013: A Further Decline. Linz: Johannes Kepler University.
• Streeck, W. (2013). The Politics of Public Debt: Neoliberalism, Capitalist Development, and the Restruc-turing of the State. Koeln: Max Planck Institute for the Study of Societies.
• Szelewa, D. , M. Polakowski. 2010. Liberalny populizm. O reformie polityki społecznej w Polsce. Krytyka Polityczna 22: 200–211.
Wydawca: Friedrich-Ebert-Stiftung, Przedstawicielstwo w Polsce wspólnie z Fundacją Międzynarodowe Centrum Badań i Analiz (ICRA)
Nieodpłatna dystrybucja:Friedrich-Ebert-Stiftung, Przedstawicielstwo w Polsceul. Podwale 11, 00-252 WarszawalubFundacja Międzynarodowe Centrum Badań i Analiz (ICRA)ul. Skarbka z Gór 132E/61, 03-287 Warszawa
© 2014 by Friedrich-Ebert-Stiftung, Przedstawicielstwo w Polsceul. Podwale 11, 00-252 Warszawawww.feswar.org.pl
Wszelkie prawa zastrzeżone.Komercyjne użycie materiałów wydanych przez Fundację im. Friedricha Eberta jest zabronione bez pisemnej zgody Fundacji.
Redakcja: Maciej Kropiwnicki, Michał Polakowski, Dorota Szelewa, Bastian SendhardtLayout, skład i druk: MyWorks Studio, Warszawa
Autorzy ponoszą odpowiedzialność za swoje wypowiedzi zawarte w tej publikacji. Wypowiadane twierdzenia nie muszą w całości korespondować ze stanowiskiem Fundacji im. Friedricha Eberta (Friedrich-Ebert-Stiftung).
Printed in Poland 2014
ISBN 978-83-64062-02-5
Warszawskie Debaty o Polityce Społecznej to wspólne przedsięwzięcie Fundacji im. Friedricha Eberta i Fundacji Międzynarodowe Centrum ds. Badań i Analiz ICRA. Celem projektu jest popularyzacja progresywnych idei w obszarze polityki społecznej przy użyciu argumentów naukowych. Przewodnim motywem cyklu jest wielowymiarowa analiza polityki społecznej: w kontekście międzynarodowym, w stosunku do innych obszarów polityki publicznej oraz w różnych horyzontach czasowych. Każdemu tematowi poświęcane jest seminarium z gościem-ekspertem, które jest otwarte dla szerokiej publiczności, oraz ekspercka publikacja, zawierająca rekomendacje dla polityki społecznej.