Post on 21-Apr-2015
POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL
Análise e Sugestões de Aprimoramento
Sérgio C. Buarque
Brasília, Agosto de 2011
Sumário
I. Pressupostos
II. Experiências recentes
III. Desafios
IV. Recomendações
Pressupostos
Desenvolvimento do Território
• Desenvolvimento de um território não pode ser criado externamente – necessário lideranças, grupos de atores sociais e instituições que organizem e representem o território
• União e Estados podem estimular o desenvolvimento, facilitar e promover a organização e a formação de base local para o desenvolvimento
• Capacitação dos grupos sociais e das instituições locais é um fator decisivo para o território aproveitar dos estímulos externos
• Pobreza (pobreza rural) tem múltiplas causas e, portanto, para ser enfrentada é necessário atuar em várias frentes articuladas
• Território articula e integra diferentes projetos e políticas – confere sinergia e amplia a efetividade das intervenções locais
Pobreza rural e desenvolvimento
• pobreza não se manifesta apenas na renda baixa mas, principalmente, na carência de bens e serviços sociais públicos (Sen)
• pobreza tem múltiplas causas: econômicas, tecnológicas, sociais, culturais e políticas
• pobreza tende a se concentrar no território de baixa capacidade produtiva e limitado capital humano e social
• enfrentamento com estratégia de desenvolvimento territorial de múltiplas dimensões (“território de desenvolvimento”)
Fonte: MDS-Plano Brasil sem Miséria - 2010
59,1% de todos os brasileiros extremamente
pobres estão no Nordeste
POR QUE?
O Nordeste tem 9,61 milhões de pessoas em estado de extrema
pobreza, das quais, cerca de 5,5 milhões no mundo rural
nordestino, ou 52,5% de todos os miseráveis do Nordeste
Por quê?
• concentração territorial da pobreza tem razões e causas externas à situação de cada família pobre: resultado de uma realidade socioeconômica e cultural característica do território (território é pobre)
• Pobreza é um fenômeno coletivo concentrado: ambiente mais amplo que define os condicionantes e as circunstâncias determinantes
• Território pobre não é onde os pobres se juntam – é o território com condições desfavoráveis ao desenvolvimento dos cidadãos
Multidimensões da Pobreza
• multiplicidade das carências - não se limita à insuficiência de renda e se manifesta também nas carências de serviços - fenômeno – expressão e sintoma da realidade indesejada (deficiência de renda e de carências de serviços sociais)
• multiplicidade de causas e determinantes da condição de pobreza – múltiplos determinantes (não apenas sociais, mas principalmente econômicos, tecnológicos, culturais, institucionais e naturais)
Enfrentando as Causas• pobreza se concentra no meio rural nordestino porque a estes
territórios faltam recursos hídricos, terra, tecnologia, empreendedorismo, capital social, ambiente natural favorável (de baixo capital social, econômico e humano e de limitada a capacidade produtiva e natural)
• distribuição da pobreza no território depende, antes de tudo,
das condições sistêmicas do território, fatores exógenos e macro que definem as circunstâncias para a geração de riqueza e sua distribuição na sociedade.
• estratégias para enfrentamento e superação da pobreza deveria se voltar para estes determinantes sistêmicos (socioculturais).
Amenizando a Pobreza
• políticas sociais stritu sensu não são as mais adequadas ou
são insuficientes para superação da pobreza (limita no alívio
dos sintomas)
• pobreza não se combate com políticas sociais que, na sua
grande maioria, atua para cuidar do pobre ou proteger o
pobre (reduzindo suas carências)
• não enfrenta os fatores estruturais que podem retirar as
pessoas da condição de pobre.
• inserção produtiva dos pobres requer que existam as
bases da competitividade sistêmica do território
Estratégia Territorial
• abordagem territorial para enfrentamento da pobreza - combinar as ações sociais com programas voltados para o desenvolvimento do território (ambiente socioeconômico e cultural)
• território brasileiro com desigual dotação de fatores de competitividade que condicionam as desigualdades de distribuição da pobreza no Brasil.
• Nordeste e no Norte (mundo rural) com os maiores índices de pobreza, onde se constata os mais baixos níveis de competitividade - educação e qualificação, terra, tecnologia, infraestrutura econômica, capital social e capacidade empreendedora
Determinantes Endógenos e Exógenos
• competitividade sistêmica ou a eficiência coletiva de um território é construída e resulta de um processo histórico que combina fatores endógenos e de fatores e determinantes exógenos (projetos governamentais ou investimento privados)
• características próprias da sua história – capital social e cultura empreendedora – base econômica, nível educacional e profissional, uma forma de articulação com o contexto externo – incluindo sistema de transporte e comunicação e relações comerciais – e um determinado padrão tecnológico
• correção direta entre as capacidades do território em ativos sociais e econômicos - capital social, econômico e natural - e as suas condições de vida medidas pela renda e pelo acesso a bens e serviços sociais
Experiência
Territórios Rurais – formulação de planos de
desenvolvimento dos territórios num processo
botton up que identifica as demandas e necessidades de investimentos e articula
13 projetos
Território da Cidadania organiza a oferta de projetos federais – multidimensões -
que poderiam ser implementadas nos
diferentes territórios num processo top-down (coleção
de ações dispersas
Territórios
Matriz de Projetos
MINISTÉRIOS SETORIAIS
ALTERNATIVAS CARACTERÍSTICAS VANTAGEM DESVANTAGEM
Projetos territoriais c/corte
temático/setorial ou de beneficiário
Definição de um projeto de desenvolvimento para determinados territórios com múltiplas ações de gestão direta e focada em determinado beneficiário com uma gestão própria do projeto
Garantia de implementação das ações sob uma mesma gestão focada no território
Duplicidade de ações com instrumentos e projetos setoriais, perdendo em eficácia e efetividade (desperdício de recursos e riscos de conflitos dos resultados)
Territorialização dos projetos setoriais
(PTC)
Definição de um plano de desenvolvimento do território que busca articular diferentes projetos e instrumentos setoriais
articulação e convergência das diferentes ações públicas no mesmo território, garantindo sinergia e amplitude do impacto e otimizando recursos
Dificuldade de garantir articulação e convergência de projetos com lógica e foco diversificado e com responsáveis distintos com sua concepção e interesses próprios
Plano do território(estímulo externo ou iniciativa dos atores
do território)
Formulação de um plano de desenvolvimento do território e constituição de um sistema de gestão local (Agência de Desenvolvimento ou consórcio de municípios)
configuração de uma instância de governança local para negociação dos diversos instrumentos e projetos
limitação na articulação dos projetos e instrumentos fora da governabilidade local
Projetos territoriais
Desafios
Dificuldades e Limitações
• falta de articulação das ações, projetos e instituições no território
• diferentes tratamentos, abordagens e recortes territoriais nas instâncias governamentais
• disputa de poder e de espaço político no território • desconfiança das prefeituras se manifesta em
tensões com os programas territoriais• predomínio de visão e prática setorial no
governo e na sociedade • fragilidade das instâncias locais de
representação – colegiados sem atribuição legal e falta de capacidade de análise e de gestão
Políticas e recorte territorial• relação/conflito entre definição do território pelas políticas e
projetos e a estrutura político-administrativa da Federação: Prefeituras e arranjos supra-municipais
• representatividade e legitimidade das instâncias gerenciais das políticas e projetos e da Prefeitura (tensão entre município e território) – colegiados e Prefeitura (execução das ações)
• existência de um trade-off entre a escala territorial (abrangência e tamanho dos problemas) e a aderência da identidade local (quanto maior o agrupamento de municípios menor a identidade)
• definição dos territórios com identidade sócio-econômica e cultural - estagnação econômica, pobreza, atividade produtiva dominante, etc. - ou seleção pelos grupos sociais dominantes no espaço – agricultores familiares, quilombolas, assentados, etc.
Estrutura de poder e democracia e hegemonia
• Todo território tem uma estrutura de poder prevalecente – resultado da sua história social e política – que não pode ser ignorada e atropelada (hegemonia que confere legitimidade e se manifesta nas Prefeituras)
• Processo participativo deve promover mudanças nas relações políticas e, portanto, na estrutura de poder e na hegemonia política local
• A segregação de atores sociais do processo participativo tem dois defeitos:
1. decisões não encontram ressonância nas formas de poder institucionalizadas como as Prefeituras
2. aprendizagem da sociedade é inibida pela ausência do confronto de ideias, interesses e percepções de diferentes atores sociais
Desafios
• construção de um projeto coletivo de desenvolvimento assumido pela sociedade local (visão de futuro e estratégia para negociação e implantação de ações de múltiplas fontes e dimensões)
• formação de instâncias territoriais de gestão - qualificadas para negociação de parcerias com múltiplos atores e agentes públicos e acompanhamento e avaliação
• consolidação de mecanismo para integração territorial de projetos e iniciativas de múltiplos agentes públicos e instâncias (âncora local)
Recomendações
Concepção geral
• discussão para definição de uma abordagem territorial de governo que oriente todas as instâncias e órgãos governamentais em diversos recortes
• formulação de um programa nacional de desenvolvimento dos territórios rurais congregando os projetos temáticos e setoriais (agricultura familiar, combate à pobreza, etc.)
• articulação e negociação das demandas (prioridades definidas pela sociedade) e das ofertas (incorporando as demandas nas áreas e projetos federais e estaduais)
• criação de uma unidade gerencial do governo federal para implantação dos projetos territoriais
• formação de uma única instância colegiada nos territórios para articulação dos diferentes projetos
Análise das demandas e negociação no orçamento (Estados e União)
Elaboração do Plano com prioridades de ação para o desenvolvimento do Território
DEMANDA ORGANIZADA
MATRIZ DE OFERTA
Processo de Negociação
Modelo de Matriz de Negociação e Alocação de Recursos
Territórios Rurais
Prioritários
MINISTÉRIOS E ÓRGÃOS SETORIAIS FEDERAIS E ESTADUAIS (Articulação no Território em Respostas às Prioridades)
Luz para Todos
SUS
Cisternas SA
PAA
Educação no campo
APLsPDSTR
TC
PRONAF
PRO-AMBIENTE
PRONERA
PNRA
Cisternas SA
ProjetosRecursos
ProjetosRecursos
ANÁLISE TÉCNICA
REFLEXÃO E NEGOCIAÇÃO DA SOCIEDADE
Informações gerais (contexto)
Percepção dos problemas
Processo Técnico-Político
Diagnóstico do Território
Análise do contexto externo
Potencialidades e Estrangulamentos
Oportunidades e Ameaças
PROGRAMAS E PROJETOS
EIXOS ESTRATEGICOS
Visão de Futuro
Processo de Formulação
Contribuição Técnica
Sistema de Gestão• instituição de gestão do território - coordenação local do Plano de
Desenvolvimento do Território e com capacidade para organização e articulação das ações, projetos e fontes de financiamento no território.
• consórcio municipal – formado, portanto, pelas Prefeituras – mas que tivesse os colegiados como seu Conselho Deliberativo, definindo as prioridades, acompanhando a execução das ações e avaliando os resultados do plano.
• Criação de Núcleo Técnico Executivo do consórcio (e colegiado) – com equipe técnica profissionalizada e com estrutura física e equipamentos
• Capacitação dos conselheiros e formação técnica e gerencial do núcleo técnico
• Programa territorial da União deve incluir no seu orçamento recursos para financiar a gestão local, tanto dos colegiados quanto dos Núcleos técnicos e gerenciais
• Prefeituras devem assumir parte das responsabilidades e custos do Núcleo técnico e instalações
Financiamento público• estímulo à formação de um fundo de desenvolvimento do
território em cada território sob a gestão do Consórcio Municipal
• recursos alocados pelas prefeituras dos municípios com base em um percentual da Cota-parte do ICMS recebido por cada um
• fundo daria uma parcial autonomia ao território na implementação dos projetos, mostra comprometimento dos governos locais e cria base para captação de outros aportes financeiros complementares
• Orçamento público da União e dos Estados – e alocação dos projetos territoriais nos PPAs territorializados
• alocação de percentual do orçamento anual para distribuição nos territórios – espécie de orçamento participativo para os territórios
Recursos anuais do
FundoSE A UNIÃO COBRE
DOBRAM RECURSOS
Sistema Financeiro
• crédito com condições especiais para projetos territoriais aprovados (produtores e cadeias produtivas)
• bancarização dos segmentos pobres dos territórios por meio da metodologia de gestão do microcrédito adotada pelos programas Crediamigo e Agroamigo (BN)
• atuação especial dos agentes de crédito das instituições financeiras nos territórios com apoio aos produtores potenciais tomadores de empréstimos
• criação de redes e sistemas financeiros inclusivos com a captação e o emprego da poupança rural