Post on 14-Feb-2022
Een flexibele Omgevingswet?
Een verkenning van de wenselijkheid van bestuurlijke
afwegingsruimte vanuit bestuurlijk en academisch perspectief
Ruth Bosch – Masterscriptie Land Use Planning – juni 2014
iii
Een flexibele Omgevingswet? Een verkenning van de wenselijkheid
van bestuurlijke afwegingsruimte vanuit bestuurlijk en academisch
perspectief.
Masterthesis Land Use Planning (LUP-‐80424)
Juni 2014
Auteur:
Ruth Bosch
890522107150
ruth.bosch@wur.nl
Begeleiders Wageningen Universiteit:
Land Use Planning Group
Prof. dr. AJJ (Arnold) van der Valk (1e examinator)
Dr. IM (Marleen) Buizer (2e examinator)
Begeleider Antea Group Nederland:
Milieu Oost, Procedures & Vergunningen (Deventer)
R. (Robert) Forkink, senior consultant Beleid & Organisatie
iv
v
Voorwoord Tijdens mijn vorige stage had ik een aanzet gemaakt om een scriptie te schrijven over nieuwe
landgoederen, en meer specifiek over de vraag of het bestaande gemeentelijke instrumentarium
voldoende ruimte biedt om de ontwikkeling hiervan toe te staan. Met Joks Janssen, werkzaam als
bijzonder hoogleraar Ruimtelijke Planning en Cultuurhistorie aan de WUR, had ik al enkele
verkennende gesprekken gevoerd rondom dit thema.
Het liep echter anders, omdat ik werd aangenomen als afstudeerder binnen het onderzoeksteam
Omgevingswet van Antea Group. Binnen dat team heb ik mijn kennis ten aanzien van het
spanningsveld tussen flexibiliteit en zekerheid kunnen verdiepen, door te onderzoeken in welke
mate afwegingsruimte in de nieuwe Omgevingswet gewenst is. Mijn dank gaat uit naar mijn
stagebegeleider Robert Forkink, die mij de ruimte gaf hier een eigen invulling aan te geven.
Ook wil ik mijn thesis-‐begeleider Arnold van der Valk bedanken voor de constructieve feedback
die hij mij steeds heeft gegeven. Zijn ervaring op dit terrein is voor mij bruikbaar geweest voor
het richting geven aan mijn onderzoek. In zijn dissertatie schrijft hij namelijk over de
ontwikkeling van het Nederlandse planningstelsel in de 2e helft van de 19e eeuw, waarbij de
strijd tussen de ‘rekkelijke’ en ‘precieze’ planologen maar nooit ophield.
Voor mij was het schrijven van de master-‐scriptie een uitdaging die veel doorzettingsvermogen
vergde, maar die mij ook nieuwe inzichten heeft opgeleverd. Mijn naaste familie en vrienden wil
ik bedanken voor hun interesse in mijn werk en hun steun tijdens het proces.
Vanwege de wetenschappelijke aard van dit onderzoek zijn de namen van de zegspersonen niet
bekend gemaakt.
Barneveld, juni 2014
Ruth Bosch
vi
vii
Inhoudsopgave
Voorwoord ......................................................................................................................... v
Inhoudsopgave ................................................................................................................. vii
Lijst van afkortingen .......................................................................................................... xi
Lijst van figuren en tabellen ............................................................................................... ix
Samenvatting .................................................................................................................... xii
1 Inleiding ...................................................................................................................... 15
1.1 Aanleiding .................................................................................................................................................................. 15
1.1.1 Rechtszekerheid en complexiteit ................................................................................................................ 18 1.1.2 Transitie in beleidsvorming ........................................................................................................................... 20 1.1.3 Kwaliteit, betaalbaarheid en snelheid ...................................................................................................... 21
1.2 Maatschappelijke relevantie ............................................................................................................................... 22
1.3 Wetenschappelijke relevantie ......................................................................................................................... 23 1.4 Doelstelling en onderzoeksvragen ................................................................................................................ 24 1.5 Leeswijzer ................................................................................................................................................................ 25
2 Methodologie ............................................................................................................. 27
2.1 Inleiding ...................................................................................................................................................................... 27
2.2 Onderzoeksmethodiek .......................................................................................................................................... 27
2.3 Grounded theory .................................................................................................................................................... 27
2.4 Methode van data-‐verzameling ......................................................................................................................... 28 2.4.1 Document study .................................................................................................................................................. 28 2.4.2 Literature review ................................................................................................................................................. 28
2.4.3 Interviews ............................................................................................................................................................... 28
2.5 Methode van data-‐analyse ................................................................................................................................ 30
3 Complexiteit van besluitvorming bij grote projecten ........................................... 33
3.1 Inleiding .................................................................................................................................................................... 33 3.2 Soorten complexiteit ........................................................................................................................................... 33 3.3 Technische complexiteit .................................................................................................................................... 34 3.3.1 Gedetailleerd versus globaal ontwerp ...................................................................................................... 34 3.3.2 Bewezen versus innovatieve technologie ................................................................................................. 35 3.3.3 Parallel versus opeenvolgend proces ......................................................................................................... 35 3.3.4 Lineaire versus complexe afhankelijkheid .............................................................................................. 35 3.3.5 Mono-‐ versus multifunctionaliteit .............................................................................................................. 36
viii
3.3.6 Geleidelijke versus abrupte implementatie ............................................................................................ 36 3.4 Sociale complexiteit ............................................................................................................................................. 36 3.4.1 Variatie en dynamiek van voorkeuren ...................................................................................................... 37 3.4.2 Hindermacht en doorlooptijd ....................................................................................................................... 38
3.5 Organisatorische complexiteit ........................................................................................................................ 38 3.5.1 Single-‐actor setting ........................................................................................................................................... 39 3.5.2 Multi-‐actor setting ............................................................................................................................................. 40 3.5.3 Interdependentie ................................................................................................................................................ 41
3.6 Conclusie en vooruitblik .................................................................................................................................... 42
4 Grenzenwerk tussen kennis en beleid ......................................................................... 43
4.1 Inleiding .................................................................................................................................................................... 43 4.2 Ongetemde politieke problemen ................................................................................................................... 43 4.3 Theorieën over kennis en beleid ................................................................................................................... 45 4.3.1 Beleidstheorieën ................................................................................................................................................. 45 4.3.2 Strategische en operationele kennis .......................................................................................................... 46 4.3.3 Empirie en interpretatie ................................................................................................................................. 47 4.3.4 Omstreden kennis ............................................................................................................................................... 50
4.4 Beleidsmaker en onderzoeker ........................................................................................................................ 51 4.4.1 Weten, willen en leren ...................................................................................................................................... 51 4.4.2 Verkeerde vervlechting .................................................................................................................................... 52 4.4.3 Juiste scheiding .................................................................................................................................................... 53
4.5 Valkuilen in besluitvorming ............................................................................................................................. 54 4.5.1 Vooringenomen optimisme ............................................................................................................................ 54 4.5.2 Risico-‐regel reflex ............................................................................................................................................... 54 4.5.3 Verkokering en chronologie .......................................................................................................................... 56
4.6 Conclusie .................................................................................................................................................................. 57
5 Adviesrapporten grote projecten ................................................................................ 59
5.1 Inleiding ...................................................................................................................................................................... 59
5.2 WRR: onzekerheid leidt tot vertraging ....................................................................................................... 60 5.2.1 Probleemanalyse ................................................................................................................................................ 60 5.2.2 Aanbevelingen ..................................................................................................................................................... 61
5.3 Commissie Duivesteijn ....................................................................................................................................... 62 5.3.1 Probleemanalyse ................................................................................................................................................ 62 5.3.2 Aanbevelingen ..................................................................................................................................................... 66
5.4 Commissie Elverding .......................................................................................................................................... 69 5.4.1 Probleemanalyse ................................................................................................................................................ 69
ix
5.4.2 Juridische factoren ............................................................................................................................................. 71 5.4.3 Aanbevelingen ..................................................................................................................................................... 72 5.4.4 Verkenningsfase .................................................................................................................................................. 72 5.4.5 Planuitwerkingsfase ......................................................................................................................................... 73 5.4.6 Planuitvoeringsfase ........................................................................................................................................... 74
5.5 Conclusie .................................................................................................................................................................. 75
6 Resultaten ................................................................................................................... 77
6.1 Inleiding .................................................................................................................................................................... 77 6.2 Verschil in aard en omvang .............................................................................................................................. 77 6.3 Flexibiliteit in Omgevingswet .......................................................................................................................... 78
7 Inhoudelijke flexibiliteit .............................................................................................. 79
7.1 Inleiding .................................................................................................................................................................... 79 7.2 Gezondheid of comfort ....................................................................................................................................... 80 7.3 Wettelijke ondergrens en bandbreedte ...................................................................................................... 81 7.4 Integrale gebiedsgerichte benadering ......................................................................................................... 83 7.5 (Publiek-‐)Private financiering ........................................................................................................................ 84
8 Procedurele flexibiliteit ............................................................................................... 86
8.1 Inleiding .................................................................................................................................................................... 86 8.2 Verdeling van bevoegdheden .......................................................................................................................... 86 8.3 Stapsgewijze gebiedsontwikkeling ............................................................................................................... 88 8.4 Onderzoekslasten naar projectniveau en -‐fase ....................................................................................... 90 8.5 Bezwaar en beroep .............................................................................................................................................. 92
9 Discussie ..................................................................................................................... 93
10 Conclusie en aanbevelingen ...................................................................................... 95
Bijlagen ............................................................................................................................. 99
I. Planproces volgens de WRR .............................................................................................................................. 100 II. Planproces volgens commissie Duivesteijn ............................................................................................... 101 III. Planproces volgens commissie Elverding ................................................................................................ 102 IV. Interviewagenda .................................................................................................................................................. 103
x
Lijst van figuren en tabellen Afbeelding 1: Maatschappelijke ontwikkelingen en juridische knelpunten zijn aanleiding voor de
Omgevingswet .............................................................................................................................................................................................. 16 Afbeelding 2: Schematische weergave van het onderzoek ........................................................................................................ 25 Afbeelding 3: Kwalitatieve Data verwerking .................................................................................................................................. 30 Afbeelding 4 Traditionele benadering versus dynamische voorkeuren .............................................................................. 38 Afbeelding 5: Een single-‐actor versus een multi-‐actor setting ................................................................................................ 41 Afbeelding 6: Verschillende soorten organisatorische afhankelijkheden .......................................................................... 42 Afbeelding 7: Vier soorten problemen, onderscheiden naar technische en netwerkcomplexiteit ........................... 44 Afbeelding 8: Mindmap van de meervoudige complexiteit van grote projecten ............................................................. 57 Afbeelding 9: Mindmap van grenzenwerk binnen complexe projecten .............................................................................. 57 Afbeelding 10: Inzet van maatregelen wanneer doelvoorschrift niet behaald is bij oplevering. ............................. 74 Afbeelding 11: Maatwerk en doelvoorschriften versus uniformiteit en middelvoorschriften inclusief de daarbij
behorende voor-‐ en nadelen ................................................................................................................................................................... 79 Tabel 1 Technische aspecten die beheersbaarheid van projecten beïnvloeden ............................................................... 34 Tabel 2: Sociale aspecten die beheersbaarheid van projecten beïnvloeden ...................................................................... 37 Tabel 3: Spanningsveld tussen wetenschap en beleid ................................................................................................................. 52
xi
Lijst van afkortingen AMvB Algemene Maatregel van Bestuur
Chw Crisis-‐ en Herstelwet (2008)
CVBIP Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten
HSL Hogesnelheidslijn
I&M Infrastructuur en Milieu, ministerie van
IPO Interprovinciaal Overleg
KBA Kosten-‐baten analyse
OEI Overzicht Effecten Infrastructuur, systematiek
PBL Planbureau voor de Leefomgeving
PGIP Procedureregeling Grote Infrastructuurprojecten
PKB Planologische Kernbeslissing
TCI Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten
VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten
VROM Verkeer en Waterstaat, ministerie van
V&W Verkeer en Waterstaat, ministerie van
Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (2010)
WRO Wet op de Ruimtelijke Ordening
Wro Wet op de Ruimtelijke Ordening (2008)
WRR Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
xii
Samenvatting De ontwikkeling van de nieuwe Omgevingswet staat in de context van een sterk veranderde
maatschappij en een grote versnippering van wetten en regels. Doel van deze wet is dan ook om
bestaande wetten inhoudelijk te integreren en procedureel te stroomlijnen. Daarbij lag de focus
op grote en complexe projecten. Daarbij geldt dat complexe behoeven niet per definitie groot
zijn, maar grote projecten meestal wel complex zijn. Hoofdzakelijk zijn er twee discoursen te
onderscheiden ten aanzien van de vraag hoe met deze meervoudige complexiteit moet worden
omgegaan, namelijk een ‘precieze’ en een ‘rekkelijke’ denkstroom. Bestuurlijke afwegingsruimte
zich bevindt op het grensvlak tussen deze twee discoursen.
Doel van dit onderzoek was om de wenselijkheid van bestuurlijke afwegingsruimte met
betrekking tot de Omgevingswet te bezien vanuit zowel een bestuurlijk als academisch
perspectief. Daartoe is ten eerste een literaire verkenning gemaakt van de complexiteit waarmee
besluitvormers te maken hebben. Daaruit bleek dat het concept complexiteit is te duiden in
technische, organisatorische en sociale factoren, waarbij de eerste kennis onzeker, en de tweede
en derde kennis omstreden kan maken.
Ten tweede is onderzocht op welke manieren kennis zich kan verhouden tot beleid. Daarbij
worden in hoofdzaak drie discoursen onderscheiden. In het ene uiterste bepaalt kennis beleid
(technocratisch discours) en in het andere uiterste bepaald beleid wat kennis is (decisionistisch
discours). Tussen die uitersten bevindt zich het dialoogdiscours, waarbij beleidsmaker en
onderzoeker zich niet met elkaar bemoeien maar wel om elkaar bekommeren. Dit houdt in dat
beleidsmaker en onderzoeker bij hun eigen verantwoordelijkheden (resp. ‘iets willen’ en ‘iets
weten’) blijven en tegelijkertijd wel blijven samenwerken.
In de praktijk blijkt een samenwerking zonder vervlechting moeilijk. Uit de debacles van de
Betuweroute en de HSL-‐Zuid bleek dat de verantwoordelijke bestuurders opzettelijk de
opbrengsten te hoog en de kosten te laag hadden laten schatten. Anderzijds blijkt soms ook dat
bestuurders het risico om afgerekend te worden op verkeerd genomen beslissingen. Daarom
willen ze liever zoveel mogelijk in regels vast leggen. Onderzoekers hebben echter niet de
verantwoordelijkheid om regels vast te stellen, want dat is een politieke verantwoordelijkheid.
De verkeerde vervlechting die de besluitvormingsprocessen rondom grote en complexe
projecten kenmerkt, heeft verschillende keren tot grote tijd-‐ en kostenoverschrijdingen geleid.
Vanaf 1994 heeft het parlement driemaal een onderzoekscommissie laten instellen met als doel
de oorzaken van deze overschrijdingen te achterhalen en mogelijke oplossingen voor te stellen.
De belangrijkste verschillen tussen deze commissies zitten in de focus van de onderzoeken:
-‐ het rapport van de WRR legt de nadruk vooral op de voorspelbaarheid van het
besluitvormingsproces;
xiii
-‐ het rapport van de commissie Duivesteijn focust vooral op de kwaliteit van informatie en
de rol van de Tweede Kamer in dezen;
-‐ het rapport van de commissie Elverding onderzoekt expliciet hoe
besluitvormingsprocessen versnelt kunnen worden.
Uit een vergelijking van deze rapporten blijkt dat de structurering die de WRR heeft voorgesteld
ook terugkomt in de aanbevelingen van de commissies Duivesteijn en Elverding. De opvatting
van beide commissies ten aanzien van de vraag hoe het besluitvormingsproces zo ingericht kan
worden dat het weerbaar is voor veranderende omstandigheden, verschilt echter. De commissie
Duivesteijn kiest ervoor om alternatieven in twee fases te filteren en daarmee de mogelijkheid
open te laten om tijdens de uitwerkingsfase toch een ander alternatief te kunnen kiezen.
De commissie Elverding stelt echter voor om de doorlooptijden te verkorten door aan het eind
van de verkenningsfase al met een voorkeursalternatief te komen. In de uitwerkingsfase wordt
vervolgens uitsluitend dat alternatief uitgewerkt. Om toch enige weerbaarheid te geven aan het
gekozen alternatief worden maatregelpakketten ontwikkelt. In het geval dat het alternatief
tijdens of na realisatie niet aan de normen blijkt te kunnen voldoen, kunnen die pakketten
ingezet worden.
Uit de interviews bleek ten eerste dat er verschil gemaakt dient te worden tussen de aard en
omvang van projecten. In de Omgevingswet is hiermee rekening gehouden door regels uniform
of juist op maat vast te stellen en door middelvoorschriften of juist doelvoorschriften vast te
stellen. De UVA-‐zegspersoon geeft aan dat inhoudelijke afwegingsruimte ten aanzien van
gezondheidsnormen nodig is, aangezien geurnormen bijvoorbeeld soms meer met comfort te
maken hebben.
Het uitgaan van een gebiedsgerichte en integrale benadering acht de IPO-‐zegspersoon wenselijk,
omdat projecten daardoor niet op basis van een beoordeling van die ene locatie of dat ene
milieuaspect afgekeurd kunnen worden. De OTB-‐zegspersoon wijst ook op het belang om de
mogelijkheden te onderzoeken van private financiering. Daarmee kan het draagvlak van grote
projecten vergroot worden, omdat private partijen beter in staat zijn om binnen de geraamde
kosten te blijven.
Ten aanzien van de procedurele afwegingsruimte vindt de VNG-‐zegspersoon dat gemeenten ook
de mogelijkheid willen hebben om te kunnen kiezen voor een uitgebreide procedure. Tot dusver
bestaat die mogelijkheid alleen voor Rijk en provincies. De UvA-‐zegspersoon vindt dat echter
niet wenselijk, omdat hij verwacht dat gemeenten dan risicomijdend altijd zullen kiezen voor
een uitgebreide procedure. De TU Delft-‐zegspersoon geeft verder aan dat weliswaar de neiging
bestaat om onderzoeken zo uitgebreid mogelijk te doen, maar dat in de Omgevingswet toch een
xiv
geleding wordt aangebracht in de mate van detail van die onderzoeken. Dat betekent ook dat
vergunningen stroken met de fase waarin het proces zich bevindt.
Een ander aspect betreft het tijdelijk afwijken van een bepaalde bestemming. De IPO-‐
zegspersoon geeft aan dat die tijdelijkheid van projecten in het gedrang kan komen, zoals dat in
het verleden ook is gebeurd met bijvoorbeeld een tijdelijke supermarkt in Heerenveen. Dat
voorbeeld laat volgens hem zien dat ontwikkelingen soms door de tijd worden ingehaald. Het
maakt dan niet uit welke methode wordt gebruikt, maar het gaat om verantwoord besturen.
Vanuit deze optiek is het dialoogdiscours het meest wenselijk. Dat vraag van bestuurders om te
balanceren tussen bestuurlijke moed en politieke voorzichtigheid.
HOOFDSTUK 1: INLEIDING
15
1 Inleiding
1.1 Aanleiding
Al vanaf de invoering van de Mijnwet in 1810 heeft zich een enorme opeenstapeling van wetten
voorgedaan. Dit proces wordt omschreven als juridificatie: ‘(…) het streven om de ruimtelijke
ordening door middel van wettelijke regels steeds meer op een uniforme publiekrechtelijke leest te
schoeien (…)’ (Van der Valk 1989, p. 525). Dit heeft in belangrijke mate de ontwikkeling van het
Nederlandse planningsstelsel bepaald. De Woningwet (1901) en de Wet en het Besluit op de
ruimtelijke ordening (1965) zijn hiervan slechts enkele producten. Inmiddels zijn er ruim zestig
wetten, ruim honderd Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) en honderden ministeriële
regelingen met ieder een eigen sectorale inslag op wat wel en niet is toegestaan in de
leefomgeving.
Door de enorme opeenstapeling van wetten zijn besluitvormingsprocessen vertroebeld geraakt:
projecten verzanden in procedures waarin getoetst wordt aan overlappende en tegenstrijdige
regelgeving. Die regelgeving is onnodig complex en versnipperd geraakt en heeft daarmee de
voorspelbaarheid van procedures enorm doen afnemen. Voor kleine vergunningen moeten vaak
onnodig allerlei onderzoeken worden uitgevoerd. Er wordt getoetst aan harde milieueisen, die
weinig ruimte laten om maatwerk toe te passen. Mocht dat ene project aan een van de sectorale
wetten niet voldoen, dan wordt de vergunning niet verleend. Mocht het wel voldoen, maar wordt
de realisatie van het project op een of andere wijze vertraagd, dan moeten onderzoeken vaak
opnieuw uitgevoerd worden terwijl de omstandigheden niet of nauwelijks zijn veranderd.
Een ander kenmerk van het ‘oude’ planningsstelsel dat hiermee aangeduid wordt, is het
sectorale denken van de domeinen van ruimtelijke ordening, milieu, natuur, erfgoed, etcetera.
Vertegenwoordigers van deze domeinen hebben nog steeds de neiging om de intersectorale
grenzen te bewaken en vanuit een eigen koker aan te geven wat de norm moet zijn. Dat veel
normen niet waardenvrij, objectief en onafhankelijk zijn, maar eerder subjectief en politiek
geladen, werd niet of nauwelijks onderkend.
De grote nadruk op rechtszekerheid is ten koste gegaan van de nodige flexibiliteit. Daardoor is
er nauwelijks tot geen bestuurlijke afwegingsruimte meer over om betekenisvolle initiatieven
toe te staan. Daarnaast vormen ook de bestuurscultuur (zoals het vermijden van alle risico’s) en
de ambtelijke voorbereiding (zoals gebrekkige informatievoorziening) belangrijke
struikelblokken (afbeelding 1). Dat hierdoor de kosten en doorlooptijden van procedures enorm
toegenomen zijn geldt niet alleen voor kleine projecten, maar ook voor middelgrote
(gebiedsontwikkelingen) en grote projecten (infrastructurele werken).
HOOFDSTUK 1: INLEIDING
16
Naast de knelpunten die voorkomen uit het omgevingsrecht zijn er ook maatschappelijke
ontwikkelingen waarneembaar die zich niet laten rijmen met de starheid van het huidige
planningsstelsel (afbeelding 1). Sommige daarvan spelen kortere tijd (afname vraag naar
kantoorpanden, gebrek aan doorstroming op woningmarkt) en andere al langere tijd (afname
plaatsgebondenheid, toename mobiliteit, verkleining van huishoudens) (Majoor 2010). De
vraagzijde is daarmee ingrijpend veranderd.
De laatste jaren heeft dit alles de maatschappelijke, maar ook bestuurlijke wens tot
flexibilisering van het omgevingsrecht krachtiger gemaakt. De rijksoverheid heeft dat
maatschappelijk breed gedragen signaal opgepakt om een nieuwe, integrale Omgevingswet te
gaan ontwikkelen. Dat is een zeer omvangrijke operatie waar iedereen mee te maken krijgt:
overheid, bedrijfsleven én burgers. Projecten zullen in het vervolg volgens één integraal
toetsingskader getoetst worden, waarbij er speelruimte ontstaat om beredeneerd af te kunnen
wijken van de diverse sectorale (milieu, gezondheid, veiligheid en natuur) voorschriften (Jong
2010). In de Toelichting wordt aangegeven dat de schotten tussen de huidige wetten
plaatsmaken voor een integrale benadering van beleid en besluitvorming. Behalve inhoudelijke
integratie vind ook procedurele integratie plaats, waaronder integratie van procedures voor het
projectbesluit en de m.e.r. (Ministerie I&M 2013). Daardoor wordt de inzichtelijkheid,
voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van de Omgevingswet vergroot.
In de toelichting op de Omgevingswet (vanaf nu: de Toelichting) wordt verwoord dat de
overheid terughoudend moet zijn in het stellen van regels ten aanzien van maatschappelijke
gewenste initiatieven van burgers en bedrijven. Wanneer regels noodzakelijk zijn, moeten die
ook ruimte laten voor maatwerk.
Afbeelding 1: Maatschappelijke ontwikkelingen en juridische knelpunten zijn aanleiding voor de Omgevingswet
(Ministerie van I&M 2013, p. 20)
Toch betekent dat niet dat het Rijk in alle gevallen afwegingsruimte creëert, aangezien regels
ervoor moeten zorgen dat de door het Rijk gestelde doelen wel worden gehaald:
Ontwikkelingen in de samenleving Verbeterdoelen Omgevingswet Knelpunten in het omgevingsrecht
Groeiende samenhang tussen
opgaven
Vergroten inzichtelijkheid,
voorspelbaarheid en gebruiksgemak
Complexe en versnipperde
regelgeving
Transitie naar duurzame
samenleving
Bewerkstelligen samenhangende
benadering leefomgeving
Onbalans tussen zekerheid en
dynamiek
Regionale verschillen Vergroten bestuurlijke
afwegingsruimte door actieve en
flexibele aanpak
Bestuurscultuur en kwaliteit van
uitvoering
Behoefte aan ruimte voor
initiatieven
Versnellen en verbeteren
besluitvorming over projecten
HOOFDSTUK 1: INLEIDING
17
“Die regels bieden eenieder houvast over de aanvaardbaarheid van een activiteit
doordat richting aan activiteiten wordt gegeven en voorzien bovendien in de
behoefte aan rechtszekerheid, een gelijk speelveld en een voorspelbare overheid.”
(Ministerie I&M 2013, p. 158)
De opgave wordt vervolgens aangeduid met het zoeken naar het juiste evenwicht tussen
flexibiliteit en rechtszekerheid:
“Tussen die behoeften aan speelruimte én houvast bestaat spanning. Een centrale
opgave bij het opstellen van de Omgevingswet en daarmee samenhangende
regelgeving is om – rekening houdend met de diverse betrokken belangen – op
evenwichtige wijze met beide behoeften om te gaan en in bijpassend
instrumentarium te voorzien.” (ibid.)
De toetsversie van de Omgevingswet wordt op het moment van schrijven nog aangepast en zal
naar verwachting in de zomer van 2014 behandeld worden in de Tweede Kamer. De bedoeling is
dat de gehele stelselwijziging in 2018 zal zijn afgerond. Het doel van de Omgevingswet, namelijk
het versnellen en vereenvoudigen van ruimtelijke procedures, wordt breed gedragen. Toch
verloopt de totstandkoming van de Omgevingswet niet zonder slag of stoot. Een integrale
beoordeling betekent namelijk dat sectorale belangen in onderlinge samenhang worden
afgewogen, waarbij de ene keer het ene belang en de andere keer het andere belang prevaleert.
Bovendien wordt verwacht dat de implementatie van de Omgevingswet ook problemen op kan
leveren, omdat bestuurlijke afwegingsruimte niet alleen in de wet, maar ook in het gedrag van
ambtenaren en bestuurders moet veranderen (Binnenlands Bestuur 2013a).
Om het transformatieproces soepel te laten verlopen is daarom het interdepartementaal
programma Eenvoudig Beter (vanaf nu: Eenvoudig Beter) ingesteld die met een breed palet aan
publieke en private belangenorganisaties werkt aan deze nieuwe Omgevingswet. Concreet
bestaat het uit diverse ministeries (I&M met EL&I, BZK, V&J, OCW en Defensie), het
Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en vijf
thematische adviescommissies (universiteiten, koepelorganisaties, voorloopgemeenten,
bedrijven en juridische experts) (EenvoudigBeter 2013). In dit onderzoek is de toetsversie van
de Omgevingswet gemakshalve als Omgevingswet aangeduid.
HOOFDSTUK 1: INLEIDING
18
1.1.1 Rechtszekerheid en complexiteit Terwijl het Nederlandse planningsstelsel vooral berust op rechtszekerheid, betogen Thomas et
al. (1983) dat het Engelse planningsstelsel juist gebaseerd is op flexibiliteit. Zij maken in hun
vergelijking van de beide stelsels onderscheid in enerzijds operationele en anderzijds
strategische beslissingen. Die twee beleidsniveaus staan vaak in een moeilijke verhouding tot
elkaar. Wanneer in Nederland een operationeel besluit genomen moet worden, blijkt vaak dat
beleid, plannen en regelgeving nog slechts ten dele, of zelfs helemaal niet meer aansluiten bij de
veranderde werkelijkheid. Hier bevindt zich een belangrijk verschil tussen het planningsstelsel
van Engeland en dat van Nederland:
“The Dutch system concentrates its efforts at the plan-‐making stage and attempts
to draw up detailed and formal blueprints; the English system allows local
authorities to delay the final analysis of impacts and commitments until the need
for a decision actually arises, e.g. in response to an application to develop. The
emphasis is on operational decisions. To achieve their objectives, as the research
showed, the two systems rely on the planning process in different ways: the Dutch
use detailed plans and regulations, whereas the English rely on broad plans and
policy statements.” (Thomas et al. 1983, p. 245).
Ze betogen dat de nodige flexibiliteit weliswaar al aanwezig is in de bestaande instrumenten,
maar dat de interpretatie daarvan verschilt. De vrees onder gemeenten dat besluiten niet ‘Raad
van State-‐proof’ zullen zijn, weerhoudt hen ervan die flexibiliteit ook daadwerkelijk te benutten.
Ook de veelvuldige toepassing van de oude ‘artikel 19-‐procedure’, die in de WRO als
uitzondering bedoeld was, toont aan hoezeer flexibiliteit nodig is:
“It would be an important step towards a better relationship between plan-‐making
decisions and operational decisions in the Netherlands if (…) more discretion were
left to municipalities to take appropriate decisions during implementation, perhaps
through the deliberate acceptance of Article 19-‐type discretionary powers as a rule
and not as an exception. (Thomas et al. 1983, p. 254)
Waar het Nederlandse planningstelsel teveel nadruk legt op het opstellen van
bestemmingsplannen, zou het accent volgens hen, naar Engels voorbeeld, veel meer moeten
liggen op de daadwerkelijke bouwaanvraag, waarbij bestuurlijke afwegingsruimte nodig is. Dat
betekent ook dat onderscheid gemaakt wordt tussen planning-‐ en constructievereisten. Een
aanvraag voor nieuwbouw of renovatie dient van tevoren te voldoen aan het ruimtelijk beleid
dat het verantwoordelijke bevoegd gezag voorstaat. Technische constructie-‐eisen zouden echter
beter na realisatie getoetst kunnen worden. Dat betekent dus dat een vergunningaanvraag niet
langer een technische handeling is, namelijk om te controleren of die voldoet aan de
HOOFDSTUK 1: INLEIDING
19
(technische) eisen van het bestemmingsplan, maar dat planologische toestemming los wordt
gekoppeld van de bouwvergunning.
Een ander onderscheid tussen het Nederlandse en Engelse planningstelsel vormt volgens
Thomas et al. (1983) het feit dat gemeenten in Nederland niet verplicht zijn om globale plannen
te hebben. Voor zover struktuurplannen werden opgesteld, hadden ze weinig succes. Volgens
Van der Valk (1989) lag dat aan het feit dat ze al verouderd waren voordat ze vastgesteld
werden. Die traagheid werd juist weer veroorzaakt door de wettelijk voorgeschreven
procedures. Het structuurplan werd echter behandeld als een bindend contract, waarbij bij
vaststelling het daarin beschreven beleid werd ‘bevroren’. De gewenste bestuurlijke
afwegingsruimte op lokaal niveau werd daarmee grotendeels tenietgedaan.
Men hield vast aan de figuur van het (overdreven) gedetailleerde bestemmingsplan omdat het
burgers en bedrijven in staat stelt om preciezer inzicht te krijgen in de geplande ruimtelijke
ontwikkeling. Bovendien konden gemeenteraden op deze manier een grotere controle
uitoefenen op het college van B&W. Provinciebesturen en rijksoverheden konden op hun beurt
druk uitoefenen op gemeenten om zich te houden aan hun gedetailleerde voornemens die in de
bestemmingsplannen tot uitdrukking werden gebracht. Nog altijd werd uitgegaan van een
maakbare en beheersbare samenleving, waarin onzekerheid en complexiteit geen rol zouden
spelen (Hoed et al. 1983).
Hoewel de gedetailleerdheid van bestemmingsplannen de voorspelbaarheid voor burgers en
bedrijven heeft vergroot , heeft het ook geleid tot lange en kostbare procedures bij ruimtelijke
initiatieven. Het is dan ook niet verwonderlijk dat allerlei juridische trucs werden uitgehaald om
het bestemmingsplan te omzeilen. Het meest toegepaste middel was in die zin wel art. 19 WRO,
waarmee in bijzondere gevallen een bouwvergunning werd verleend om vooruit te lopen op een
nieuw bestemmingsplan. Zo werd echter het bestemmingsplan als bindend plan op een handige
manier omzeild. De strijd tussen de twee tegengestelde stromingen van ‘soepelen’ versus
‘preciezen’ kwam daarmee in het volle daglicht te staan. Van der Valk (1989) duidt deze kampen
als volgt:
“De preciezen verdedigen een strenge opvatting van de rechtsstaatgedachte waarin
het handelen van de overheid gebaseerd dient te zijn op geschreven algemene
rechtsregels. Men noemt dit verticale rechtszekerheid. De soepelen noemen de
opvatting van rechtszekerheid een fictie die in onze gecompliceerde samenleving
allang door de praktijk is achterhaald. (…) Om de burger niet helemaal uit te
leveren aan de luimen van bestuurders en ambtenaren stelt de wetgevende macht
in zulke gevallen voorschriften op ten aanzien van de communicatie tussen de
overheid en burger. Daarin wordt bijzondere aandacht besteed aan
bezwarenprocedures en inspraak. Dit wordt horizontale rechtszekerheid genoemd.”
HOOFDSTUK 1: INLEIDING
20
(Van der Valk 1989, p. 522).
Beide vormen van rechtszekerheid hebben geleid tot een stroperige besluitvorming met
gedetailleerde bestemmingsplannen en lange procedures. Vooral bij grote infra-‐projecten, zoals
de Betuwelijn en de HSL, heeft dat geleid tot grote overschrijdingen in kosten en tijd. Er zijn
echter ook projecten die minder complex zijn, zoals een wegverbreding of het verhogen van een
dijklichaam. De aard en omvang van het project bepalen de complexiteit ervan. Deze
complexiteit kan op twee manieren geduid worden: technische complexiteit en sociale of
organisatorische complexiteit (Martens and van Weelden 2013). Technische complexiteit
kenmerkt zich onder andere door de omvang, scope en bijzonderheid van het ontwerp. Sociale
en organisatorische complexiteit bepaalt bij het feit dat steeds meer actoren betrokken zijn bij
een project.
1.1.2 Transitie in beleidsvorming Door de toename van het aantal belangen wordt het formuleren van beleid voor de fysieke
leefomgeving niet langer gezien als ruimtelijke ordening in de lijn van de ‘oude’
maakbaarheidsideologie: het is een dynamisch proces dat sterk bepaald wordt door contextuele
invloeden. Die bestaan bijvoorbeeld uit veranderingen in demografie, klimaat en de omgang met
duurzaamheid. De erkenning van die dynamiek in de ruimtelijke ordening ontstond in de jaren
’90, waarin met de opkomst van ‘communicatieve planning’ aangegeven werd dat het ideaal van
volledige maakbaarheid en ultieme zekerheid had afgedaan. In dit verband schetsen Roo and
Rauws (2010) twee tegenovergestelde wereldbeelden:
“De ene extreme wordt gevormd door een zekere wereld waar technisch rationeel
kan worden gehandeld. Een wereld waar gegeven de feiten van dat moment
besluitvorming tot een gegarandeerd resultaat zal leiden. We noemen dit de
eenvoudige vraagstukken. Daar tegenover staat een onzekere wereld waar de feiten
er minder toe doen, maar waarden en opinies een grote rol spelen, en het maken
van afspraken een noodzakelijk onderdeel vormt om tot zinvol planologisch
handelen te komen. Het gaat hier om zeer complexe vraagstukken, onder meer door
het grote aantal uiteenlopende belangen.” (Roo and Rauws 2010, p. 42).
Zij betogen verder dat deze extremen echter niet los kunnen worden gezien van hun
tijdscontext. Er is sprake van een zekere padafhankelijkheid: een keuze die gemaakt is op het
moment t=0 heeft gevolgen voor de afwegingsruimte op moment t=1. Met het onherroepelijk
maken van het gedetailleerde bestemmingsplan worden vergaande restricties opgelegd aan de
mogelijkheden om iets te ontwikkelen: er is dus sprake van padafhankelijkheid. Flexibelere
planvorming op basis van een omgevingsplan biedt wel die ruimte, maar geeft tevens minder
houvast aan grondeigenaren ten aanzien van de vraag welke ontwikkelingen in hun nabije
HOOFDSTUK 1: INLEIDING
21
omgeving zullen worden toegestaan. Het blijkt daarom geen gemakkelijke opgave te zijn om een
planningsstelsel van de bodem af te hervormen. Een transitie betekent volgens De Roo en Rauws
(2010, p. 46)
“(…) een structurele verandering tussen niveaus van relatieve stabiliteit (orde). In tegenstelling tot
lineaire of exponentiële ontwikkeling verandert tijdens een transitie zowel de structuur als functie
van het systeem. In dat geval mag er van uit worden gegaan dat het systeem nieuwe eigenschappen
aanneemt.”
De transitie naar een Omgevingswet is mede beïnvloedt door het advies van de commissie
Elverding, die als taak had om de oorzaken van vertragingen bij grote infra-‐projecten te
analyseren en vervolgens aanbevelingen te doen ter voorkoming daarvan (CVBIP 2008). Vier
jaar daarvoor had de commissie Duivesteijn al een soortgelijk onderzoek gedaan naar de
oorzaken van de enorme kosten-‐ en tijdsoverschrijdingen van de HSL-‐zuid en de Betuwelijn.
Beide commissies geven daarbij de gebreken aan van het huidige planningsstelsel aangaande het
omgaan met de complexiteit van grote infra-‐projecten.
1.1.3 Kwaliteit, betaalbaarheid en snelheid Commissie Duivesteijn benadrukt vooral de onbetrouwbaarheid en het strategisch gebruik van
informatie, waarbij machtsrelaties en concurrentie een centrale rol vervullen. De aanbevelingen
zijn dan ook vooral gericht op het verbeteren van kwaliteit, transparantie en beschikbaarheid
van informatie. Commissie Elverding benadrukt juist dat informatie vaak te vroeg ingaat op
details en dat het besluitvormingsproces te weinig structuur bevat. Uit de aanbevelingen van
beide commissies blijkt dat ze beiden doelen op het terugdringen van onzekerheden. De
commissies verschillen echter van elkaar als het gaat om de wijze waarop dat dient te gebeuren.
Wanneer er gekozen moet worden voor een alternatief, beveelt de commissie Elverding aan om
dat al na de programmafase te doen terwijl de commissie Duivesteijn beoogt om de
alternatieven eerst verder uit te werken. Priemus (2012, p. 15) duidt dit verschil als volgt:
“De commissie-‐Elverding redeneert vooral vanuit het belang van ontwikkelaar en
bouwer: vandaar het enthousiasme in die kringen. De commissie-‐Duivesteijn
redeneert vooral vanuit de opdrachtgevende functie van de Tweede Kamer of de
gemeenteraad. Daarbij staan kwaliteit en budgettaire verantwoording hoger op de
urgentielijst dan snelheid.”
Daarmee geeft Priemus aan dat er een zekere relatie bestaat tussen kwaliteit, betaalbaarheid en
snelheid. Ook geeft hij aan dat de nadruk bij de commissie Elverding meer ligt op snelheid en
minder op kwaliteit en budgettaire verantwoording. De onderlinge relatie tussen deze drie
concepten hangt samen met het klassieke spanningsveld tussen rechtszekerheid en
flexibiliteit/dynamiek. Vanuit het perspectief van de overheid geeft flexibiliteit de ruimte om
HOOFDSTUK 1: INLEIDING
22
sneller te handelen, terwijl rechtszekerheid juist de handelingsruimte van bestuurders inperkt
om hun risico’s op persoonlijke aansprakelijkheid bij falen zoveel mogelijk te kunnen uitsluiten.
Het aspect betaalbaarheid is tweeledig te duiden: vanuit marktperspectief heeft snelheid een
positief effect op de betaalbaarheid, terwijl vanuit overheidsperspectief juist zorgvuldige
besluitvorming c.q. kwaliteit een positief effect heeft op de betaalbaarheid.
In dit onderzoek gaat deels over flexibiliteit ten aanzien van complexe en grote projecten. Dit
soort projecten zijn veel kostbaarder en komen veel minder vaak voor dan kleine en
middelgrote projecten, waar het in dit onderzoek ook over gaat. Daarnaast worden grote en
complexe projecten meestal door de overheden geïnitieerd, terwijl kleine en middelgrote
projecten vaak door burgers en bedrijven worden gestart.
Ongeacht de omvang en complexiteit van een project, geldt dat bestuurlijke afwegingsruimte
zowel vanuit een inhoudelijk als procedureel perspectief kan worden bekeken. In dit onderzoek
wordt een poging gedaan om te verhelderen in welke mate de Omgevingswet deze tweeledige
afwegingsruimte biedt.
1.2 Maatschappelijke relevantie
Het streven naar maximale zekerheid en minimale risico’s heeft geleid tot een enorme groei in
regelgeving. Die afgedwongen zekerheid heeft echter de grens van het maatschappelijke
acceptatie-‐niveau bereikt. Het leidt tot lange doorlooptijden en hoge onderzoekslasten zonder
dat die altijd nodig zijn. Dit staat een actieve en doelmatige aanpak van gebiedsontwikkeling in
de weg (Majoor 2010). Het is dan ook van maatschappelijk belang om een snel en transparant
besluitvormingsproces te kunnen doorlopen. De nieuwe Omgevingswet vormt een integraal
toetsingskader om initiatieven van burgers en bedrijven te kunnen beoordelen en te monitoren.
Bestuurlijke afwegingsruimte is daarbij een voorwaarde om maatwerk te kunnen bieden
voor kleine, middelgrote en grote projecten.
De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek komt in twee opzichten naar voren. Ten
eerste bestaat er bij burgers en bedrijven frustratie ten aanzien van de wirwar aan wet-‐ en
regelgeving, waarmee men ontmoedigd raakt om ruimtelijke initiatieven te beginnen. Het Rijk
beoogt dit probleem op te lossen door inhoudelijke afwegingsruimte te creëren voor bestuurders,
om zo initiatieven van burgers en bedrijven waar mogelijk niet nodeloos te frustreren.
Ten tweede bestaat er een groot wantrouwen ten aanzien van grote en complexe projecten. Dit
komt grotendeels doordat het Rijk niet in staat lijkt te zijn om deze projecten te beheersen. Tot
driemaal toe heeft het Rijk geprobeerd het geschonden vertrouwen te herstellen door
verschillende onderzoekscommissies in te stellen, waarbij de laatste commissie (commissie
Elverding) expliciet de taakstelling meekreeg om te onderzoeken hoe besluitvormingsprocessen
versneld kunnen worden. Met de nieuwe Omgevingswet probeert het Rijk dit probleem op te
HOOFDSTUK 1: INLEIDING
23
lossen door procedurele afwegingsruimte te creëren, waarmee besluitvormingsprocessen
versneld worden. De gedachte is dat er zo snel en flexibel ingespeeld kan worden op onverwacht
veranderende marktomstandigheden.
1.3 Wetenschappelijke relevantie Het advies van Elverding staat niet op zichzelf, hoewel het ontbreken van een wetenschappelijke
onderbouwing in het advies dat wel zou doen vermoeden. Zoals al naar voren is gekomen in de
probleemschets blijkt dat de adviezen van Elverding en Duivesteijn in zekere zin elk een eigen
oplossingsrichting kiezen ten aanzien van het fundamentele probleem waarop de wetswijziging
is gestoeld, namelijk het hervinden van evenwicht tussen rechtszekerheid en flexibiliteit.
De rechtszekere benadering is grotendeels terug te vinden in de systeemtheorie (Allmendinger
2009). Deze theorie veronderstelt de menselijke en natuurlijke omgeving beheerst worden door
systemen, waarbij het elk onderdeel het andere beïnvloedt. Steden, dorpen en regio’s worden
beïnvloedt door verschillende, maar gerelateerde, factoren. Werkgelegenheid verschilt
bijvoorbeeld van woningaanbod, maar is er wel wederkerig aan gerelateerd. Vanuit deze
veronderstelling achten de aanhangers van deze theorie dat die systemen ook beheersbaar zijn:
een besluit in het ene domein ‘druppelt door’ in effecten op andere domeinen.
Na het ontstaan van deze theorie eind jaren ’60 kwam er kritiek op deze theorie omdat die te
beperkt en te simplistisch zou zijn. Deze kritiek leidde tot twee kampen. Enerzijds waren er
‘precieze’ theoretici, onder wie McLoughlin (1969). Zij vonden dat de maatschappelijke
complexiteit de systeembenadering niet in de weg stond, maar juist meer kennis en rekenkracht
vereisten. Anderzijds waren er ‘soepele’ theoretici, onder wie Hayek (1944). Zij achten
staatsplanning onmogelijk en onwenselijk, aangezien de complexiteit niet in modellen te vatten
zou zijn. Het beheersen van het maatschappelijke systeem zou daarom aan de markt
toevertrouwd moeten worden.
Deze twee partijen weerspiegelen beiden een eigen visie op de rol van kennis in beleid. De vraag
hoe belangrijk kennis is ten aanzien meervoudig complexe besluitvormingsprocessen staat
centraal in dit onderzoek. Lange tijd ging men uit van de veronderstelling dat ruimtelijke
problemen een technisch karakter hadden, waarbij op sectorale wijze het maatschappelijke
systeem geanalyseerd en beheerst kon worden door wiskundige modellen. Een in meerdere
opzichten toenemende complexiteit leidde er echter toe dat wetenschappers gingen inzien dat
kennis niet alleen onzeker, maar ook omstreden is. Dit onderzoek gaat onder andere in op het
spanningsveld tussen kennis en beleid en levert daarmee ook een inzicht in welke richting de
Omgevingswet zich richt binnen het spanningsveld tussen rechtszekerheid en flexibiliteit. Wordt
met de nieuwe Omgevingswet inderdaad meer afwegingsruimte geboden, of is er sprake van de
spreekwoordelijke oude wijn in nieuwe zakken (Binnenlands Bestuur 2013b)?
HOOFDSTUK 1: INLEIDING
24
1.4 Doelstelling en onderzoeksvragen De voortdurende strijd tussen flexibiliteit en rechtszekerheid komt naar voren in
wetenschappelijke literatuur, waarin steeds op een eigen wijze het traditionele dispuut van
‘rekkelijken’ en ‘preciezen’ aan bod komt. Op het grensvlak tussen deze twee extreme discoursen
bevindt zich de discussie over de wenselijkheid van bestuurlijke afwegingsruimte.
Doelstelling van dit onderzoek is om te verhelderen in hoeverre bestuurlijke afwegingsruimte
wenselijk is binnen de nieuwe Omgevingswet. Omdat deze discussie ook raakt aan de vraag
welke rol kennis speelt in beleid, is het van belang dat daarbij zowel het bestuurlijk als
academisch perspectief in het onderzoek wordt meegenomen. Ten aanzien van de grote en
complexe projecten is het van belang te weten in welke mate de aanbevelingen van de
commissies Duivesteijn en Elverding die wenselijkheid van bestuurlijke afwegingsruimte
beïnvloeden. De hoofdvraag luidt daarom als volgt:
In hoeverre is ruimte voor bestuurlijk handelen in de Omgevingswet vanuit bestuurlijk en
academisch perspectief wenselijk en welke rol spelen de aanbevelingen van de commissie
Duivesteijn en Elverding daarbij?
Voor een nadere uitwerking van deze hoofdvraag zijn een aantal deelvragen opgesteld. Deze
bieden een wetenschappelijke duiding van het vraagstuk waar men nu in de praktijk voor staat,
namelijk hoe in de nieuwe Omgevingswet wordt omgegaan met het concept complexiteit in
termen van flexibiliteit en rechtszekerheid. De eerste deelvraag luidt daarom:
1) Welke theoretische perspectieven bepalen de wetenschappelijke achtergrond van de adviezen
van de commissies Duivesteijn en Elverding?
Na dit theoretisch kader vervolgt dit onderzoek met een weergave van de oorzaken en
aanbevelingen die beide commissies doen met betrekking tot de ruimte voor bestuurlijk
handelen:
2) Welke aanbevelingen doet de commissie Duivesteijn ten aanzien van bestuurlijke
handelingsruimte tijdens het besluitvormingsproces?
3) Welke aanbevelingen doet de commissie Elverding ten aanzien van bestuurlijke
handelingsruimte tijdens het besluitvormingsproces?
Deze analyse levert verschillende aspecten op die te maken hebben met de ruimte voor
bestuurlijk handelen. De vraag hoe die aspecten invulling krijgen in het nieuwe stelsel komt aan
bod in de laatste deelvraag:
4) Waarom kiest Eenvoudig Beter voor een snellere besluitvorming en wat betekent dat voor de
bestuurlijke handelingsruimte binnen complexe besluitvormingsprocessen?
HOOFDSTUK 1: INLEIDING
25
1.5 Leeswijzer De thesis bestaat uit een methodologisch hoofdstuk,
een theoretisch kader, een beleidskader, een analyse
van de intervieuws, en tot slot een conclusie met
enkele aanbevelingen voor vervolgonderzoek
(afbeelding 2).
In hoofdstuk 2 wordt uitgelegd welke
onderzoeksstrategie is toegepast en hoe de data zijn
verzameld en verwerkt.
Het theoretisch kader bestaat uit twee hoofdstukken.
In hoofdstuk 3 wordt het brede begrip ‘complexiteit’
ontleed in drie soorten complexiteit. Hoofdstuk 4
gaat verder in op de vraag welke rol kennis speelt in
het formuleren van beleid binnen deze complexe
context.
In het beleidskader wordt een analyse gemaakt van
drie verschillende adviesrapporten ten aanzien van
het probleem van tijd-‐ en kostenoverschrijdingen die
grote en complexe projecten over het algemeen
kenmerkt.
De hoofdstukken 6, 7 en 8 geven de resultaten van
de interviews weer, waarbij hoofdstuk 6 een
noodzakelijke opmaat vormt om hoofdstuk 7 en 8 te
begrijpen.
In de conclusie wordt vervolgens een antwoord
gegeven op de hoofdvraag. Aan deze conclusie wordt
in hoofdstuk 10 een eigen duiding gegeven.
Tot slot volgen enkele aanbevelingen voor
vervolgonderzoek. Afbeelding 2: Schematische weergave van het
onderzoek
Conclusie
HF 9: Conclusie
HF 10: Discussie & aanbevelingen
Resultaten
HF 6: Inleiding
HF 7: Inhoudelijke afwegingsruimte
HF 8 : Procedurele afwegingsruimte
Methodologie
HF 2: Onderzoeksmethodiek
Beleidskader
HF 5: Adviesrapporten WRR, Elverding & Duivesteijn
Theoretisch kader
HF 3: Complexiteit van grote projecten
HF 4: Grenzenwerk tussen kennis en beleid
HOOFDSTUK 1: INLEIDING
26
HOOFDSTUK 2: METHODOLOGIE
27
2 Methodologie
2.1 Inleiding
Om op een gestructureerde en verifieerbare wijze tot conclusies te komen, is het nodig om de
methode van onderzoek eerst toe te lichten. In dit hoofdstuk wordt ten eerste ingegaan op de
onderzoeksmethodiek, waarin aangegeven wordt welk type onderzoek dit is. Vervolgens wordt
ingegaan op de vraag hoe de informatie is verzameld en geanalyseerd.
2.2 Onderzoeksmethodiek
De onderzoeksvraag geeft al aan op welke manier naar een bepaald fenomeen gekeken wordt.
Hoe dat onderzoek dan uitgevoerd wordt hangt af van de filosofische vooronderstellingen, de
strategie en de methoden die gekozen worden. Creswell (2009) geeft aan dat er dan drie
methoden van onderzoek zijn, namelijk kwantitatief, kwalitatief, of een combinatie van beiden.
Uit de onderzoeksvraag van dit onderzoek blijkt al dat die kwalitatief van aard is. Er komen twee
verschillende visies naar voren, namelijk die van de commissie Duivesteijn en die van de
commissie Elverding. Hoewel men bij de vraagstelling ‘in hoeverre’ zou kunnen veronderstellen
dat er toch iets ‘gemeten’ wordt, is dat niet het geval. Het doel ligt veel meer in het begrijpen
waarom bestuurlijke afwegingsruimte wel of niet wenselijk is en welke rol de visies van beide
adviescommissies daarbij een rol spelen.
2.3 Grounded theory
Om deze waaromvraag te kunnen beantwoorden, vormt de ‘grounded theory’-‐benadering de
meest geschikte onderzoeksstrategie. Grounded theory gaat namelijk niet uit van het testen van
een bestaande theorie, maar juist het tegengestelde daarvan: het gaat om ontdekking in plaats
van bevestiging. De basis ligt daarmee in een constructivistische in plaats van een
postpositivistische benadering. Dat betekent kortgezegd dat een denkmodel wordt ontwikkelt
van een fenomeen (in dit onderzoek bijvoorbeeld de begrippen ‘complexiteit’ en
‘afwegingsruimte’) op basis van verschillende perspectieven. Het theoretisch kader dient in dit
verband dan ook niet als toetsingskader, maar eerder als een kader dat een eerste aanzet geeft
voor verdere theorieontwikkeling. In tegenstelling tot de deductieve benadering zijn er geen
specifieke hypothesen of variabelen vastgesteld. De basis van grounded theory bestaat uit
concepten. Daarmee richt de grounded theory-‐onderzoeker zich op conceptualisaties van
informatie en dus niet op die informatie an sich (Corbin and Strauss 1990).
HOOFDSTUK 2: METHODOLOGIE
28
2.4 Methode van data-‐verzameling
Om de betrouwbaarheid van informatie te vergroten is het van belang dat die niet komt vanuit
slechts één informatiebron. Daarom zijn er verschillende methoden van dataverzameling
ingezet. Het begrip triangulatie is daarbij leidend. Dit betekent in dit onderzoek dat drie bronnen
van informatie met elkaar vergeleken zijn, namelijk:
• een literature review, op basis waarvan het theoretisch kader is geconstrueerd;
• een document study, waarin de analyses en aanbevelingen van de commissies Duivesteijn en
Elverding zijn onderzocht en met elkaar zijn vergeleken;
• diepte-‐interviews met sleutelfiguren die, ondanks het feit dat de Omgevingswet nog niet in
werking is getreden, vanuit academisch en bestuurlijk perspectief hun visie hebben gegeven
op de wenselijkheid van bestuurlijke afwegingsruimte.
2.4.1 Document study Door middel van een document study zijn drie verschillende adviesrapporten gebruikt om
inzichtelijk te maken wat de problemen zijn van besluitvormingsprocessen rondom grote
projecten. Ook de aanbevelingen die de commissies hebben gemaakt zijn met elkaar vergeleken.
Daarbij is vooral ook gelet op aspecten die betrekking hebben op flexibiliteit en bestuurlijke
afwegingsruimte. De inzichten die hieruit zijn voortkomen zijn gebruikt bij het opstellen van de
interview-‐agenda ten behoeve van het uitvoeren van de semi-‐gestructureerde interviews met de
sleutelfiguren (zie 2.4.3).
2.4.2 Literature review
Een literature review is gebruikt om een denkmodel te ontwikkelen van de huidige
wetenschappelijk denkbeelden over de verhouding tussen rechtszekerheid en flexibiliteit en de
relatie tussen deze concepten met het concept complexiteit. Deze concepten bepalen deels de
topiclist die gebruikt zal worden tijdens de interviews, en fungeren anderzijds ook als het
theoretisch kader van de document study (zie 2.4.1). Datgene wat in de literature review naar
voren komt helpt op die manier om te begrijpen wat we nog niet weten (Corbin and Strauss
2008).
2.4.3 Interviews
De interviews zijn semi-‐gestructureerd van aard. Dit houdt in dat de interviewer een lijst met
vragen had die direct of indirect beantwoord moesten worden gedurende het interview. De
vragen zijn algemener van aard dan de vragen die voorkomen in een gestructureerd interview.
De volgorde waarin de vragen aan bod kwamen, variërde per interview. Daarnaast was er
ruimte om aanvullende vragen te stellen, wanneer bleek dat er meer informatie gewonnen kon
worden van de betreffende zegspersoon (Bryman 2012). De interviews zijn face-‐to-‐face
HOOFDSTUK 2: METHODOLOGIE
29
uitgevoerd om daarmee controle te houden over de richting van het interview. Ter
voorbereiding hierop is steeds de interview-‐agenda opgestuurd naar de zegspersoon (bijlage
IV). Het interview is integraal opgenomen met een audio-‐recorder. Tevens zijn enkele
aantekeningen gemaakt ter ondersteuning van de dataverwerking.
Selectie van zegspersonen
Ten aanzien van het doel van dit onderzoek is gekeken welke actoren het best de benodigde
informatie zouden kunnen verschaffen. Om een evenwichtig beeld te krijgen, is er voor gekozen
om enerzijds sleutelfiguren vanuit de drie belangrijkste overheidsniveaus te benaderen en
anderzijds het kennisdomein te betrekken. Er is gekozen voor een drietal actoren vanuit het
kennisdomein een drietal actoren vanuit het publieke beleidsdomein:
• Academisch: drie academici zijn geïnterviewd om de wetenschappelijke visie te duiden.
Ze zijn in hoofdstuk 6 en verder aangeduid als de TU Delft-‐, OTB-‐, en UvA-‐zegspersoon;
• Bestuurlijk:
o Rijksoverheid: een sleutelfiguur binnen het Ministerie van I&M vanuit het
perspectief van de wetgevende macht. In hoofdstuk 6 en verder is deze actor
aangeduid als I&M-‐zegspersonen, aangezien er twee zegspersonen
vertegenwoordigd waren;
o Provinciale koepel: een sleutelfiguur binnen de organisatie Interprovinciaal
Overleg (IPO) vanuit het perspectief van de Nederlandse provincies. In hoofdstuk
6 en verder is deze actor aangeduid als ‘IPO-‐zegspersoon’;
o Gemeentelijke koepel: een sleutelfiguur binnen de organisatie Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG) vanuit het perspectief van de Nederlandse
gemeenten. In hoofdstuk 6 en verder is deze actor aangeduid als ‘VNG-‐
zegspersoon’.
Beperkingen
Binnen de tijdsduur van dit onderzoek wordt de toetsversie van de Omgevingswet behandeld
door de Raad van State en door de Tweede Kamer. Daarom geldt dat het bij de interviews
uitsluitend gaat over de toetsversie van de Omgevingswet. Hoewel het kabinet al wel heeft
ingestemd met het wetsvoorstel Omgevingswet is het goed mogelijk dat deze toetsversie op
onderdelen nog aangevuld en aangepast zal worden tijdens de behandeling door de Raad van
State en de Tweede Kamer. Gedurende die tijd worden over die eventuele aanvullingen en
aanpassingen geen uitspraken gedaan en is het dus onmogelijk deze zegspersonen daarover te
bevragen.
HOOFDSTUK 2: METHODOLOGIE
30
2.5 Methode van data-‐analyse
Vanuit de ‘grounded theory’-‐benadering is het niet alleen zaak om deze informatie te verkrijgen,
maar ook om als onderzoeker zelf de nieuwe informatie die verkregen is van de ene bron mee te
nemen in de vraagstelling voor het volgende interview. Daardoor is het mogelijk een verdere
verdieping van de theorie te realiseren. Om de data te analyseren is gebruik gemaakt van de
Constant Comparative Method (CCM), waarbij in principe geldt dat verschillende methoden van
analyse zijn toegestaan:
‘All kinds of aids, such as memo writing, close reading and rereading, coding,
displays, data matrices and diagrams support the principle of comparison.’ (Boeije
2002, p. 391).
Het gaat dus om het constant vergelijken van de uitkomsten van de interviews. Op basis van dat
vergelijken zijn inductief categorieën geformuleerd. De categorieën die geëxtraheerd zijn uit de
analyse van het transcript van het 1e interview, zijn vervolgens gebruikt als input voor het
volgende interview. Tijdens de verschillende interviews zijn er zo steeds weer nieuwe
categorieën naar voren gekomen. Op die manier komen dus aanvullende ideeën voort uit een
analyse van oorspronkelijke ideeën. Dit proces kan herhaald worden totdat er geen nieuwe
informatie meer naar voren komt uit volgende interviews. Boeije (2002, p. 393) noemt dat
theoretical sampling:
‘This principle implies that the researcher decides what data will be gathered next
and where to find them on the basis of provisionary theoretical ideas.’
Afbeelding 3: Kwalitatieve Data verwerking (Creswell, 2009, p.185)
HOOFDSTUK 2: METHODOLOGIE
31
De analyse is uitgevoerd volgens de systematische aanpak van Creswell (2009) (afbeelding 3).
De audio-‐opnames van de interviews zijn overgezet in transcripten en vervolgens geïmporteerd
in het data-‐analyseprogramma MaxQDA. Deze transcripten zijn vervolgens gecodeerd door het
lezen van de ruwe data (open coding). Daaruit zijn verschillende thema’s (themes) geëxtraheerd,
waarmee de belangrijkste onderdelen van het onderzoek aan bod zijn gekomen. De beschrijving
(description) is echter achterwege gelaten, omdat daarmee bedoeld wordt dat er per interview
een gedetailleerde beschrijving wordt gegeven van de mensen, plaatsen en gebeurtenissen van
de onderzoekssetting. Dat is vooral relevant voor etnografisch en casestudy onderzoek en
minder voor dit type onderzoek.
De verschillende thema’s, ofwel categorieën, vormen de centrale vindingen van het onderzoek.
Die zijn vervolgens ontleed in één of meerdere subcategorieën, ter verduidelijking van het
verhaal. De thema’s vormen de leidraad voor het hoofdstuk waarin de resultaten van de
interviews worden weergegeven. Daarbij zijn specifieke passages uit de transcripten
overgenomen om de interpretaties te verduidelijken. De laatste stap vormt de interpretatie van
of betekenisgeving aan de data. Hierbij is de koppeling gemaakt met de operationele
benaderingen en vervolgens ook het theoretisch kader. Daaruit volgen ook aanbevelingen voor
verder onderzoek.
Validiteit en betrouwbaarheid
Creswell (2009) onderscheidt verschillende strategieën om de kwalitatieve validiteit te
verhogen. Het voert voor dit onderzoek te ver om al deze strategieën te benoemen en uit te
voeren. Enkele van de veelvoorkomende en gemakkelijk uit te voeren strategieën zijn
triangulation, rich description en bias clarification. De eerste twee strategieën zijn al min of meer
aan bod gekomen. Er is sprake triangulation, omdat er verschillende methoden worden
toegepast van data-‐verzameling. Verder is er ook sprake van rich description, aangezien
meerdere perspectieven vertegenwoordigd zijn. Het laatste onderdeel, bias clarification,
betekent voor de onderzoeker dat hij zijn aangeeft in welke mate zijn interpretatie van de
interviews wordt bepaald door zijn achtergrond. In het voorwoord is aangegeven wat dat ten
aanzien van deze scriptie inhoudt.
De resultaten zijn in beperkte mate te generaliseren. Het doel van kwalitatief onderzoek, dat ook
de aard is van dit onderzoek, ligt niet zozeer in de generaliseerbaarheid als wel in de
bijzonderheid ervan (Greene and Caracelli 1997). Dit wordt nog duidelijker wanneer gelet wordt
op het feit dat dit een onderzoek is naar een wet die nog in wording is en daarom nog op geen
enkele plaats is toegepast. Dit verklaart overigens ook de reden waarom in dit onderzoek niet is
gekozen voor een casestudy onderzoek, maar voor een grounded theory onderzoek.
HOOFDSTUK 2: METHODOLOGIE
32
HOOFDSTUK 3: COMPLEXITEIT VAN BESLUITVORMING BIJ GROTE PROJECTEN
33
3 Complexiteit van besluitvorming bij grote projecten
3.1 Inleiding Een wezenlijk onderdeel van besluitvorming in de ruimtelijke ordening is het omgaan met
complexiteit. Het nemen van een besluit wordt wel omschreven als het kiezen van ‘the right
course of action’ (Faludi 1998). De kennis van informatie speelt daarbij een belangrijke rol. Het is
echter niet alleen afhankelijk van hoeveel informatie beschikbaar is, maar ook de
betrouwbaarheid en objectiviteit van die informatie. Bij tal van infra-‐projecten loopt de
besluitvorming vertraging op doordat stakeholders onvoldoende vertrouwen hebben in de
informatie waarop een besluit genomen dient te worden. Bij een aantal reeds gerealiseerde
projecten bleek achteraf dat de daaraan voorafgaande besluiten op foutieve aannames berustten
(Martens and van Weelden 2013).
In dit hoofdstuk worden drie soorten complexiteit ontleed in een aantal factoren die een project
meer of minder complex maken. Dat is van belang omdat in het de context vormt voor het
tweede theoretische hoofdstuk, waarin het gaat over de rol van kennis in het beheersen van die
complexiteit.
3.2 Soorten complexiteit Onderzoeken rond het begrip complexiteit in projectmanagement leiden terug naar het midden
van de jaren ’90. Baccarini (1996) geeft aan dat complexiteit een gelaagd begrip is dat toegepast
kan worden aan elke dimensie van een projectmanagementproces, zoals organisatie,
technologie, omgeving, informatie, besluitvorming of systemen. Project complexiteit is daarbij te
operationaliseren in termen van differentiatie en interdependentie. Complexiteit staat volgens
hem los van andere projecteigenschappen, zoals omvang en onzekerheid. Volgens Bosch-‐
Rekveldt (2011) vormt onzekerheid echter een intrinsiek onderdeel van complexiteit.
In navolging van Baccarini (1996) gaan De Bruijn en Leijten (1996) nader in op het onderscheid
tussen technische en sociale complexiteit. De technische complexiteit houdt verband met het
fysieke object van planning, waarbij het gaat om belangrijke factoren als de aard en omvang van
een project. De sociale complexiteit hangt samen met het toenemend aantal actoren die
betrokken zijn bij de besluitvorming van infra-‐projecten. Daarmee gaat het meer over de
implementatie van het project. Dat leidt bovendien tot een vergaande diversificatie van belangen
en wereldbeelden (Van de Riet 2003).
De Bruijn en Leijten (1996) gaan verder niet in op de organisatorische complexiteit, terwijl
Bosch-‐Rekveldt (2011) daar wel op in gaat. Zij onderscheidt namelijk technische complexiteit
(gerelateerd aan scope en inhoud), organisatorische complexiteit (gerelateerd aan het
projectteam, vertrouwen, middelen) en externe complexiteit (organisatorische complexiteit die
HOOFDSTUK 3: COMPLEXITEIT VAN BESLUITVORMING BIJ GROTE PROJECTEN
34
verband houdt met o.a. stakeholders en marktomstandigheden). Technische complexiteit
bestaat uit ‘harde’ factoren, zoals het type technologie dat toegepast wordt. Organisatorische en
externe complexiteit bestaat veel meer uit ‘zachte’ factoren, zoals bestuurlijk en maatschappelijk
draagvlak (Bosch-‐Rekveldt 2011).
3.3 Technische complexiteit Technische complexiteit is volgens Baccarini (1996) te duiden aan de hand van differentiatie en
interdependentie. Met het eerste worden aantallen bedoeld, zoals het aantal te nemen stappen
tot voltooiing en het aantal benodigde expertises. Met het laatste worden wederzijdse
afhankelijkheden bedoeld zoals die bestaan tussen processtappen, expertteams en gebruikte
technologieën. De Bruijn en Leijten (2008a) beschrijven een aantal factoren die de mate van
beheersbaarheid aanduiden. De linkerzijde van tabel 1 toont factoren die goed beheersbaar zijn,
terwijl de rechterzijde van de tabel factoren toont die de complexiteit en daarmee de
beheersbaarheid doen afnemen.
3.3.1 Gedetailleerd versus globaal ontwerp
Tabel 1 Technische aspecten die beheersbaarheid van projecten beïnvloeden (bewerking van: de Bruijn & Leijten, 2008,
p.23)
Een project kan meer of minder robuust zijn al naar gelang de mate waarin het project is
gedetailleerd in ontwerp, kosten, et cetera. Door een project minder te detailleren ontstaat een
grotere onzekerheid doordat niet duidelijk is op de gekozen oplossing ook duurzaam is. In het
Central Artery/ Tunnel project in Boston werd bijvoorbeeld gekozen om tijdelijke bedoelde
diepwanden als permanente wanden te gaan gebruiken. Na opening van de tunnel kwamen
structurele lekkages aan bod, waardoor goedkoop alsnog duurkoop bleek te zijn. Op een andere
plek in die stad werd bij de aanleg van een plein gekozen voor een gedetailleerd ontwerp om
verzakking van omliggende gebouwen te voorkomen. Hoewel deze oplossing zekerheid gaf, was
Beheersbaar als… Minder beheersbaar als…
Robuust (gedetailleerd ontwerp) Minder robuust (globaal ontwerp)
Bewezen technologie Innovatieve technologie (onbewezen,
onhandelbare technologie)
Parallel proces Opeenvolgend proces
Lineaire afhankelijkheid Complexe afhankelijkheid
Monofunctionaliteit Multifunctionaliteit
Geleidelijke implementatie Abrupte implementatie
HOOFDSTUK 3: COMPLEXITEIT VAN BESLUITVORMING BIJ GROTE PROJECTEN
35
die wel erg kostbaar. Ook laat deze oplossing geen ruimte voor innovatieve, goedkopere
oplossingen, die zich gedurende het planproces hadden kunnen aandienen.
3.3.2 Bewezen versus innovatieve technologie Eenzelfde onderscheid dient zich aan bij het gebruik van technologie. De meest innovatieve
vorm daarvan is dat voor een project een compleet nieuwe technologie wordt ontworpen.
Daarnaast kan het ook zo zijn dat de technologie al is bedacht en doorontwikkeld, maar nog niet
is toegepast. De meest veilige optie is echter om bewezen technologieën uit vergelijkbare
projecten toe te passen. In zekere zin is de keuze voor innovatieve technologie ingegeven door
de aard van het project, maar het is deels ook afhankelijk van de ambitie die een
projectorganisatie voorheeft.
3.3.3 Parallel versus opeenvolgend proces De beheersbaarheid wordt ook bepaald door de mate waarin processen parallel kunnen lopen.
Wanneer dat het geval is, is de kans op tijd-‐ en kostenoverschrijdingen kleiner. Opeenvolgende
processen zijn daar echter juist gevoelig voor: wanneer een bepaald proces noodzakelijkerwijs
voorafgaat aan een ander proces en daarbij ook nog eens vertraging oploopt, heeft dat gevolgen
voor de totale kosten en doorlooptijd van het proces. Zo kunnen er halverwege de realisatie van
een tunnel problemen ontstaan die gevolgen hebben voor navolgende processen. Dat ene proces
houdt daarmee de andere processen op. Bovendien is het geheel stoppen van een dergelijk
proces onmogelijk omdat de gemaakte kosten pas terugverdiend kunnen worden wanneer het
gehele proces doorlopen is.
Bij parallelle processen kan bij vertraging van een van de processen echter wel worden besloten
om dat proces te stoppen en de andere processen voort te zetten. Zo kan de hoeveelheid
woningen binnen een geplande woonwijk kan vaak nog gedurende het planproces gewijzigd
worden, namelijk wanneer dat gezien de ontwikkeling van de marktvraag nodig blijkt. Hoewel
dat als positief geduid kan worden vanuit het perspectief van de opdrachtgever, kunnen er ook
actoren zijn die zich daartegen verzetten. Dat is bij een opeenvolgende processtructuur niet het
geval.
3.3.4 Lineaire versus complexe afhankelijkheid Een systeem van lineaire afhankelijkheden houdt in dat wanneer een bepaald onderdeel faalt,
het hele systeem faalt. Wanneer bijvoorbeeld een kabel van een tuibrug breekt zou een breuk in
het wegoppervlak kunnen ontstaan met als gevolg dat de brug geheel afgesloten zal worden. Een
systeem kan ook uit meervoudige afhankelijkheden bestaan. Wanneer een koppeling faalt, kan
dat opgevangen worden door een andere koppeling. Dat heeft als voordeel dat niet het hele
systeem uitgeschakeld wordt. Een nadeel is echter dat de falende koppeling moeilijk te herleiden
is. Onder andere een elektriciteitsnetwerk is daar een voorbeeld van.
HOOFDSTUK 3: COMPLEXITEIT VAN BESLUITVORMING BIJ GROTE PROJECTEN
36
Bij sommige projecten is er dus automatisch een back-‐up die ervoor zorgt dat het systeem als
geheel blijft functioneren. Het kan echter ook zo zijn dat daar in de besluitvorming geen
rekening mee is gehouden. In dat geval blijkt dat men pas op het moment van falen gaat
nadenken over een alternatief. Wanneer er sprake is van complexe afhankelijkheid zou men er
dus goed aan doen om meerdere alternatieven en/of varianten te bedenken om, indien nodig,
het proces bij te kunnen sturen. Een voorbeeld hiervan is de Haagse tramtunnel: pas 2,5 jaar na
de constatering dat er een lekkage was, bereikte men overeenstemming over een alternatief. Als
daar van tevoren over nagedacht zou zijn, zou de schade in meerdere opzichten veel minder zijn
geweest.
3.3.5 Mono-‐ versus multifunctionaliteit Veel infra-‐projecten hebben een monofunctioneel doel, namelijk het aanpassen van de
wegcapaciteit aan de toekomstige verkeersdruk. De beheersbaarheid neemt toe naarmate meer
functies worden toegevoegd: hoe meer functies, hoe kleiner het risico dat het totale project zal
falen. Wel is daarbij sprake van een bepaalde bandbreedte, want een buitensporige hoeveelheid
functies zal juist nadelig werken.
3.3.6 Geleidelijke versus abrupte implementatie De aard van een project bepaalt of de implementatie geleidelijk of juist in één keer moet
plaatsvinden. Wanneer een project geleidelijk geïmplementeerd kan worden, is het mogelijk om
het proces als leerproces te zien. Zo stond in de Duitse stad Lübeck de bouw van twee identieke
tunnelbuizen gepland, waarbij de problemen tijdens de bouw van de 1e tunnel de mogelijkheid
gaven om een oplossing te vinden voor de bouw van de 2e tunnel. In dat geval is een project
beter beheersbaar dan wanneer een project abrupt ingevoerd wordt, zoals het geval was bij het
C2000 communicatiesysteem. Hulpdiensten staan immers nooit stil en moeten voortdurend op
een landelijke schaal met elkaar kunnen communiceren. Een geleidelijke implementatie is dan
geen optie.
3.4 Sociale complexiteit Gezien het feit dat steeds meer actoren meedoen, neemt ook de sociale complexiteit toe.
Enerzijds neemt de sociale complexiteit toe naarmate er meer actoren betrokken zijn en
anderzijds neemt het toe naarmate die partijen van elkaar verschillen (Conklin 2006). Bij grote
infra-‐projecten kan de gebruiker een grote invloed hebben op het verdere vervolg van het
besluitvormingsproces. Wanneer bijvoorbeeld gekozen wordt een zeker spoortraject aan te
leggen, is het van belang dat zowel de reiziger als de spoorvervoerder dat besluit ondersteunen.
Daarnaast zijn er ook andere factoren die de mate van sociale complexiteit bepalen (Fout!
Verwijzingsbron niet gevonden.). Deze factoren worden hierna uitgewerkt.
HOOFDSTUK 3: COMPLEXITEIT VAN BESLUITVORMING BIJ GROTE PROJECTEN
37
Tabel 2: Sociale aspecten die beheersbaarheid van projecten beïnvloeden (bewerking van de Bruijn & Leijten, 2008, p.25)
3.4.1 Variatie en dynamiek van voorkeuren Actoren die betrokken zijn bij besluitvorming hebben over het algemeen uiteenlopende
belangen en daardoor verschillende voorkeuren. Concklin (2006) beargumenteert dat actoren
kunnen verschillen qua ervaring, persoonlijkheidstype en denk-‐ en leerstijl. Bovendien
verschillen ook de disciplines van waaruit actoren participeren. Iedere discipline brengt zijn
eigen taal en cultuur mee, waardoor het moeilijk wordt elkaars ‘taal’ te spreken. Nog
belangrijker is het feit dat de actoren verschillende organisaties vertegenwoordigen. Daarmee
propageert ieder een eigen ‘versie’ van het probleem afhankelijk van de missie of doelstellingen
van de organisatie die zij vertegenwoordigen. Die complexiteit maakt het formuleren van een
gemeenschappelijke probleemdefinitie lastig.
Voorkeuren zijn daarnaast ook niet statisch en lineair (afbeelding 4, rode lijn), maar veranderen
tussen actoren en gedurende het gehele proces (afbeelding 4, groene en oranje lijn). Zeker bij
grote projecten, waar bijna altijd sprake is van langlopende procedures, zijn voorkeuren
voortdurend aan verandering onderhevig. Een voorbeeld daarvan is de kanaaltunnel, die
berekend was op grote stromen mensen die tussen Europa en het Verenigd Koninkrijk zouden
reizen. Met de opkomst van low-‐cost airlines bleek dat de reizigersvoorkeuren ondertussen
gewijzigd waren ten koste van het verkeer dat gebruik maakte van de Kanaaltunnel.
Beheersbaar als… Minder beheersbaar als…
Beperkte afhankelijkheid van voorkeuren van
gebruikers
Grote afhankelijkheid van voorkeuren van
gebruikers
Beperkte dynamiek in voorkeuren van
gebruikers
Grote dynamiek in voorkeuren van
gebruikers
Kleine hindermacht Grote hindermacht
Korte doorlooptijden Lange doorlooptijden
HOOFDSTUK 3: COMPLEXITEIT VAN BESLUITVORMING BIJ GROTE PROJECTEN
38
Afbeelding 4 Traditionele benadering (rode lijn) versus dynamische voorkeuren (groene en oranje lijn) (Conklin 2006)
3.4.2 Hindermacht en doorlooptijd Actoren kunnen in meer of mindere mate het besluitvormingsproces hinderen. De mate waarin
dat gebeurd hangt af van een aantal factoren, te weten: formele posities, politieke macht,
formele overlegpartijen en expertise. Daarnaast beïnvloedt ook de mate waarin een project
invloed heeft op de leefomgeving de mate waarin actoren de implementatie willen beïnvloeden.
De implementatietijd zal korter zijn wanneer de hindermacht laag is. Dat blijkt uit de mate
waarin ingediende zienswijzen en ingestelde beroepen het procesverloop vertragen.
Een project kan echter ook een grote mate van hinder ondervinden, bijvoorbeeld wanneer
derden grond aankopen om te voorkomen de voorziene ontwikkeling plaats zal vinden.
Voorbeelden daarvan zijn de aankoop van gronden in de directe omgeving van de luchthaven
Schiphol en de ringweg bij Aardenburg (Van de Riet 2003). Vaak zijn dat ook projecten die
gekenmerkt worden door meervoudige ambities en de toepassing van ingewikkelde
technologieën. Een grotere hindermacht leidt dan ook tot langere doorlooptijden, waardoor
vervolgens ook de onzekerheid toeneemt over de course of action.
3.5 Organisatorische complexiteit Organisatorische complexiteit betreft de complexiteit van interactie op het raakvlak van mensen
en organisaties. Daarbij spelen aspecten als politiek, participatie en ambiguïteit van informatie
een belangrijke rol. Volgens Baccarini (1996) is ook organisatorische complexiteit te duiden in
termen van differentiatie en interdependentie. Differentiatie wordt vervolgens ontleedt in
verticale en horizontale differentiatie. Verticale differentiatie heeft betrekking op de
organisatorische hiërarchische structuur (zoals het aantal niveaus); horizontale differentiatie
heeft betrekking op het aantal organisatorische eenheden (zoals departementen en
HOOFDSTUK 3: COMPLEXITEIT VAN BESLUITVORMING BIJ GROTE PROJECTEN
39
belangengroepen) en de scheiding van taken op basis van persoonlijke kennis en kunde.
Differentiatie houdt in die zin nauw verband met de organisatorische setting waarin
besluitvorming plaatsvindt, die te onderscheiden is in een single-‐actor, top-‐down of multi-‐actor
setting, bottom-‐up setting.
3.5.1 Single-‐actor setting Rationele benaderingen zoals de systeemtheorie (Allmendinger 2009) zijn gebaseerd op de
single-‐actor setting (afbeelding 5). Volgens deze benaderingen konden door het zorgvuldig
toepassen van wetenschappelijke methoden oorzakelijke verbanden worden gelegd, op basis
waarvan vervolgens het beste alternatief gekozen kon worden (White 1994). Die rationaliteit
hangt af van de doelgerichtheid, effectiviteit en efficiency van de verschillende alternatieven. Het
besluitvormingsproces is min of meer lineair, waarbij ten eerste de doelen, beperkingen en
criteria worden vastgelegd; waarbij vervolgens alternatieven worden ontworpen; en waarbij tot
slot een vergelijking wordt gemaakt tussen deze alternatieven.
Als daaruit blijkt dat een van die alternatieven over het geheel van die criteria het beste scoort,
dan wordt de keuze voor dat alternatief als een rationeel besluit genomen (Majone 1989). Deze
top-‐down benaderingen zijn te herleiden naar de militaire en industriële besluitvorming,
waarbij verondersteld wordt dat actoren zich conformeren aan besluiten die zij van een hoger
niveau opgelegd krijgen. Het politieke karakter van besluiten wordt gemaskeerd door te
beweren dat de concrete besluiten gelegitimeerd zijn op basis van gedeelde waarden:
“Decisions at lower levels are justified in terms of more abstract values established
at an earlier stage and not available for review without undue disruption. Further,
these values are presented as an agreed consensus, giving social legitimation to the
"optimal" outputs of the planning process.” (Rosenhead 1980, p. 211).
In een single-‐actor setting is ook sprake van een single-‐actor complexity. Hoewel single-‐actor doet
vermoeden dat het om een individueel persoon gaat, kan het ook gaan om een individuele
organisatie. Deze complexiteit kan op twee manieren toenemen (Heffen 1993; Koppenjan 1990):
1. Enerzijds neemt deze toe naarmate de doelstellingen onduidelijker zijn. Dan kan zijn
wanneer beleidsmakers doelen en middelen met elkaar verwarren, wanneer ongewenste
of juist gewenste neveneffecten onbewust worden meegenomen, of wanneer nieuwe
inzichten aanleiding geven de doelstellingen te veranderen (Van de Riet 2003);
2. Onzekerheid over de gevolgen van oplossingen: dit hangt samen met onzekerheid over
de dynamiek van een systeem. Die dynamiek komt tot uiting doordat zowel problemen
als oplossingen veranderen of zelfs geheel vervangen worden door nieuwe problemen
en oplossingen. Dit wordt door Friend and Hickling (2005) metaforisch omschreven als
HOOFDSTUK 3: COMPLEXITEIT VAN BESLUITVORMING BIJ GROTE PROJECTEN
40
zijnde verschillende wolken die voortdurend bij elkaar komen, van elkaar wegdrijven,
zich samenvoegen of geheel verdwijnen.
3.5.2 Multi-‐actor setting Een multi-‐actor setting (afbeelding 5) wordt gekenmerkt door een multi-‐actor complexity, ook
wel network complexity genoemd (Van de Riet 2003). Deze complexiteit ontstaat door de
verscheidenheid van probleeminterpretaties die de verschillende actoren hebben. Die
verscheidenheid is vervolgens weer te herleiden tot de verscheidenheid aan belangen enerzijds
en de uiteenlopende percepties van de werkelijkheid anderzijds.
De belangen die actoren hebben zijn gerelateerd aan hun rol binnen de samenleving en de
waarden die zij voorstaan. Politieke, religieuze en ethische overtuigingen vormen over het
algemeen de grondslag van deze waarden. In het geval van een specifiek project zullen actoren
specifieke waarden formuleren die gebaseerd zijn op onderliggende waarden (van Geenhuizen
and Thissen 2002). Zo ontstaat een verschil tussen kernwaarden en project-‐specifieke waarden
(Sabatier 1993), waarbij de tweede afgeleid is van de eerste.
De percepties van de werkelijkheid worden ook wel frames of reference genoemd en bepalen
zowel de wijze waarop actoren het probleem opvatten als de wijze waarop zij vervolgens
handelen. Binnen elk frame of reference gelden definities en principes die de basis vormen voor
feiten (Majone 1989). Het gevolg daarvan is dat feiten omstreden zijn, in die zin dat ze op
meerdere manieren kunnen worden geïnterpreteerd (Edelenbos et al. 2003).
Wanneer binnen een besluitvormingsproces verschillende frames of reference bij elkaar komen,
worden problemen op verschillende manieren geïnterpreteerd en gewaardeerd (Rein and Schon
1993). Een project wordt dan ook vaak gepresenteerd als de oplossing van een probleem, terwijl
dat probleem politiek geladen is en ook op een politieke wijze ‘geframed’ wordt. Dit speelt
duidelijk in de manier waarop de politieke keuzes voor bepaalde projecten tegenover burgers
worden verdedigd:
“We can be more sensitive to the ways that shifts in political power –from election
to election, elite to elite, or coalition to coalition-‐ are reflected not only in policy
decisions but in de very language in which policy issues and choices are presented to
the public in the first place.” (Forester 1993, p. 6)
De single-‐actor complexity versterkt nog eens de complexiteit van een multi-‐actor complexity.
Wanneer bijvoorbeeld een actor wordt toegevoegd binnen het besluitvormingsproces, is dat
mogelijk ook een nieuw frame of reference dat wordt toegevoegd. Daardoor neemt de multi-‐actor
complexity toe. Andersom geldt ook dat hoe groter de multi-‐actor complexity is, hoe groter de
kans dat de percepties van de verschillende single actors zal verschillen (Van de Riet 2003).
HOOFDSTUK 3: COMPLEXITEIT VAN BESLUITVORMING BIJ GROTE PROJECTEN
41
Afbeelding 5: Een single-‐actor versus een multi-‐actor setting (Van de Riet 2003, P.2)
3.5.3 Interdependentie Met interdependentie wordt in dit geval de wederzijdse afhankelijkheid van actoren bedoeld. De
mate waarin daar sprake van is, kan per projectteam verschillen. Thompson (1967)
onderscheidt een spectrum van drie soorten organisatorische afhankelijkheden, die hij in
opeenvolgende mate van complexiteit categoriseert, namelijk onafhankelijk (pooled),
opeenvolgend (sequential) en wederzijds (reciprocal) (afbeelding 6). Van de Ven et al. (1976)
vullen daar nog een vierde categorie aan toe, namelijk groepsverband (team arrangement).
Binnen groepsverband worden alle taken gemeenschappelijk opgepakt, terwijl bij onafhankelijk
uit te voeren taken ieder voor zich opereert. Wanneer de wederzijdse afhankelijkheid bij een
taak (bijvoorbeeld het besluit over een voorkeursalternatief) toeneemt, neemt ook het aantal
coördinatiemechanismen toe. Concreet leidt dit tot het standaardiseren van onafhankelijk uit te
voeren taken, het plannen van opeenvolgende taken en het wederzijds afstemmen van taken die
in grote mate interdependentie vertonen. Kortom: hoe groter de interdependentie, hoe meer de
noodzaak van samenwerking naast de bestaande regelgeving (Van de Ven et al. 1976).
HOOFDSTUK 3: COMPLEXITEIT VAN BESLUITVORMING BIJ GROTE PROJECTEN
42
Afbeelding 6: Verschillende soorten organisatorische afhankelijkheden (onafhankelijk, opeenvolgend, wederzijds en
groepsverband (Van de Ven et al., 1976, p. 334, 335)
3.6 Conclusie en vooruitblik Complexiteit is een gelaagd begrip dat een belangrijk struikelblok vormt in
besluitvormingsprocessen van (complexe) projecten. In de literatuur word complexiteit
hoofdzakelijk onderscheiden in technische, maatschappelijke en organisatorische componenten.
Technische complexiteit bestaat vooral uit ´harde´ factoren die de onzekerheid van informatie
kunnen vergroten of verkleinen. Een eenvoudig voorbeeld vormt een tuibrug. Een tuibrug
bestaat namelijk uit tal van kabels die ten opzichte van elkaar als back-‐up functioneren,
waardoor niet meteen de gehele brug in zal storten. Er kan ook besloten worden tot de aanleg
van een brug met een beperkt aantal kabels, waardoor weliswaar op tijd en kosten bespaart
wordt, maar waardoor ook de gevolgen van het breken van een kabel groter zijn dan in het
eerste geval.
Sociale en organisatorische componenten kenmerken zich door ´zachte´ factoren, waarbij
machtsverhoudingen en strategisch gedrag belangrijk zijn. De complexiteit manifesteert zich in
toenemende mate in de ambiguïteit van informatie waarin absolute waarheden plaats hebben
gemaakt voor negotiated knowledge. Het volgende hoofdstuk gaat in op de vraag wat dat
betekent voor de besluitvorming binnen het Nederlandse planningsstelsel, waarbij de relatie
tussen kennis en beleid centraal staat.
HOOFDSTUK 4: GRENZENWERK TUSSEN KENNIS EN BELEID
43
4 Grenzenwerk tussen kennis en beleid
4.1 Inleiding In besluitvormingsprocessen rondom grote projecten vormen de technische, sociale en
organisatorische complexiteit belangrijke hindernissen. Naarmate de complexiteit van
besluitvorming in de loop van de 20e eeuw toenam, werden complexe projecten steeds meer
gezien als ongetemde politieke problemen. Door de decennia heen ontstonden er nieuwe ‘scholen’
waarmee men meende het verloop van complexe besluitvormingsprocessen te kunnen
doorgronden en te optimaliseren. Naast een technisch-‐rationele stroming die gericht was op
‘harde’ factoren, ontstond een stroming die zich ging richten op de onderlinge verhoudingen van
actoren en het strategisch gedrag dat zij vertonen. Enerzijds kan dat gedrag verklaard worden als
onbewust strategisch gedrag als gevolg van het lerend vermogen van actoren. Anderzijds kan het
ook bewust strategisch gedrag zijn waarbij bepaalde kennis voor waar wordt aangenomen en
andere kennis niet.
De relatie tussen kennis en beleid vormt hierbij een essentiële rol. Veronderstellingen die het Rijk
heeft ten aanzien van het beheersbaar houden van de samenleving ontbreken nogal eens een
wetenschappelijke basis, waarbij de “(…) wereld van het beleid en de wereld van de kennis
onvoldoende met elkaar zijn verbonden.” (Derksen and Ephraim 2011, p. 11). De rol van kennis is
echter ook niet eenduidig: enerzijds leidt het tot inzichten en oplossingsrichtingen voor bestaande
beleidsvraagstukken maar anderzijds kan het ook leiden tot nieuwe vraagstukken. Het feit dat
kennis niet altijd risico’s uitsluit, doet zich voor bij grote en complexe projecten zoals de
Betuwelijn en de HSL: zowel de kosten als de doorlooptijden van dergelijke projecten worden ver
overschreden.
Dergelijke optredende risico’s leiden tot uitbreiding en aanscherping van de bestaande
regelgeving, waarmee het Rijk probeert bestaande risico’s zo ver mogelijk te minimaliseren.
Daarvoor is nieuwe kennis nodig, die wordt geboden door onderzoekers. Maar de vraag is in
welke mate risico’s door vermeerdering van kennis kunnen worden geminimaliseerd. De
verhouding tussen kennis en beleid komt daarmee op de voorgrond te staan. Dit hoofdstuk gaat
nader in op deze thematiek.
4.2 Ongetemde politieke problemen In het onderzoek van Martens and van Weelden (2013) worden de drie soorten complexiteit op
basis van een maximale en minimale variant met elkaar vergeleken (afbeelding 7). Op basis van
deze vergelijking bevestigen Martens en van Weelden de vier soorten problemen die Douglas
and Wildavsky (1983) hebben onderscheiden, namelijk:
HOOFDSTUK 4: GRENZENWERK TUSSEN KENNIS EN BELEID
44
Afbeelding 7: Vier soorten problemen, onderscheiden naar technische en netwerkcomplexiteit (Marten en van Weelden
2009, p. 16)
1) Getemde problemen: zowel de technologische als sociale/organisatorische complexiteit
is laag, er bestaat geen verschil van mening over de informatie die leidt tot een gewenst
besluit. Daarmee is informatie onomstreden en relatief zeker;
2) Ongetemde, technische problemen: de technologische complexiteit is hoog en de
sociale/organisatorische complexiteit is laag. Actoren zullen een gedeelde analyse
hebben ten aanzien van het probleem. De informatie blijft echter nog onzeker.
3) Ongetemde, controversiële problemen: de technologische complexiteit is laag en de
sociale/organisatorische complexiteit is hoog. Hoewel de informatie relatief zeker is,
bestaat er verschil van mening over hetzelfde probleem. Informatie is controversieel;
4) Ongetemde, politieke problemen: beide soorten complexiteit zijn hoog. De actoren
hebben onderling geen overeenstemming over zowel de volledigheid als
interpreteerbaarheid van de verkregen informatie. Informatie is zowel onzeker als
omstreden.
Technische complexiteit (zie §3.3) leidt tot een grotere onzekerheid. Technisch complicerende
factoren zoals multifunctionaliteit, de toepassing van innovatieve technologie, en de noodzaak
van abrupte implementatie kunnen leiden tot een efficiënter en goedkoper proces, maar kunnen
ook leiden tot financiële tegenvallers en vertragingen.
Sociale en organisatorische complexiteit worden samen wel ‘netwerkcomplexiteit’ genoemd.
Deze netwerkcomplexiteit leidt tot ‘ongetemde’ c.q. omstreden informatie. Het gaat dan
bijvoorbeeld om strategisch gedrag van actoren. In dat geval kan informatie op verschillende
wijzen geïnterpreteerd worden zonder dat er een objectieve maatstaf is die bepaald welke van
die interpretaties valide zijn en welke niet (Buuren and Edelenbos 2005). De vraag is dan hoe
beleid in deze netwerkcomplexiteit tot stand komt. Daar gaat de volgende paragraaf nader op in.
HOOFDSTUK 4: GRENZENWERK TUSSEN KENNIS EN BELEID
45
4.3 Theorieën over kennis en beleid Men kan zich afvragen waarom het ene beleid faalt en het andere beleid juist scoort. Dit wordt
voor een belangrijk deel bepaalt door de onderliggende veronderstellingen van het beleid. In
deze paragraaf wordt aangegeven wat een beleidstheorie inhoudt en wat dat betekent voor de
wijze waarop kennis wordt gebruikt.
4.3.1 Beleidstheorieën Over de vraag wat bedoeld wordt met kennis in relatie tot beleidsvorming stellen Derksen and
Ephraim (2011, p. 17): “Kennis is het vermogen om betekenis te geven aan feiten.” Dat vermogen
komt tot uiting wanneer feiten in een bepaalde context wordt geplaatst. Derksen and Ephraim
(2011) laten dat zien aan de hand van de casus ‘Ganzendijk’, waarin feitelijk gezien de bevolking
krimpt. Echter, wanneer ‘krimp’ in een landelijke context wordt geplaatst, kan dat fenomeen
worden geduid als ‘urbanisatie’. Immers, veel van de (jonge) beroepsbevolking ziet onvoldoende
kansen in die kleine kernen en trekt daarom naar de steden, waarin onder andere het aantal
voorzieningen en arbeidsplaatsen vaak veel groter is. Dus, wanneer feiten worden
gecombineerd, ontstaan er meerdere betekenislagen met veronderstellingen over de werking
van de verbanden tussen die losse feiten. Hoogerwerf and Herweijer (2008, p. 205) geven
treffend aan hoe het geheel van die veronderstellingen een beleidstheorie vormt:
“De veronderstellingen van een beleid betreffen enerzijds de feitelijke situatie in het
beleidsveld (feitelijke situatie) en anderzijds de relaties tussen oorzaken en
gevolgen van een probleem (causale relaties), tussen doeleinden en middelen (finale
relaties) en tussen waarden en normen (normatieve relaties). De veronderstellingen
kunnen betrekking hebben op het beleid zelf, maar ook op het beleidsproces, de
beleidsorganisatie en het deel van de maatschappij waarop het beleid zich richt
(het veldproces). Dit geheel van veronderstellingen wordt de beleidstheorie
genoemd.”
Hoewel het begrip ‘veronderstelling’ suggereert dat er sprake is van vermeende en geen
aantoonbare relaties tussen feiten, hoeft dat niet zo te zijn. Een beleidstheorie zal sterker zijn
wanneer de onderliggende veronderstellingen aan de werkelijkheid zijn getoetst. Een
beleidstheorie is echter geen wetenschappelijke theorie, maar een ‘(...) handelingstheorie van de
beleidsactor.’ (Hoogerwerf and Herweijer 2008, p. 205). Die handelingstheorie kan, afhankelijk
van de politieke druk die uitgeoefend wordt door oppositiepartijen en lobbyisten, gedurende
een kabinetsperiode wel veranderen.
De beleidsveronderstellingen vormen de grondslag van een beleidstheorie. Ze zijn te
onderscheiden in de fasen waaruit projecten grosso modo bestaan, namelijk veronderstellingen
die betrekking hebben op (Derksen and Ephraim 2011, p.25):
HOOFDSTUK 4: GRENZENWERK TUSSEN KENNIS EN BELEID
46
• het maatschappelijke probleem dat de overheid noopt om in te grijpen;
• de gekozen beleidsinstrumenten en de verwachte gedragsreacties van burgers;
• de uitvoering van het beleid;
• de uiteindelijke effecten van het beleid.
Naarmate het maatschappelijke probleem complexer is, wordt ook het model dat voortvloeit uit
bepaalde veronderstellingen ongewisser. Soms blijken bepaalde ‘beleidsknoppen’ niet effectief
te zijn, omdat het veronderstelde effect daarvan is geneutraliseerd. Dat kan optreden door
veranderde omstandigheden, waarmee van tevoren niet of nauwelijks rekening mee werd
gehouden. Bovendien gaan beleidsmakers er vaak vanuit dat burgers rationeel handelen, terwijl
dat in de praktijk vaak anders is. Dat betekent echter niet dat kennis over menselijke
gedragingen als gevolg van een bepaald beleid helemaal geen zin zou hebben. Integendeel,
beleid kan niet bestaan zonder gebaseerd te zijn op kennis over het maatschappelijke probleem
(causale relaties) en over wat het uiteindelijke effect van bepaalde prikkels (finale relaties) op
mensen is (Derksen and Ephraim 2011).
4.3.2 Strategische en operationele kennis Een beleidstheorie bepaald zowel het strategisch als het operationeel handelen van een
overheid. Strategische kennis gaat over een eenmalige koersbepaling, zoals tijdens een
kabinetsformatie. Operationele kennis dient juist ter concretisering van de strategische kennis.
Wanneer een bepaalde beleidskoers wordt ingezet binnen het politieke spectrum, werkt dat
door in een reeks routinebeslissingen (Hoogerwerf and Herweijer 2008). Dat operationele
beleid uit zich bijvoorbeeld in bestuurlijke, juridische, en civiel-‐ en milieutechnische kennis.
Strategische kennis kan leiden tot nieuwe antwoorden op bestaande vragen. Zo is er naast
klimaatmitigatie en klimaatadaptatie een nieuwe oplossing gevonden waarmee het
klimaatprobleem kan worden tegengegaan, namelijk geo-‐engineering. De Engelse Academie voor
Wetenschappen geeft aan dat deze technische oplossing de gevolgen van het klimaatprobleem
compenseert en niet de oorzaak ervan bestrijdt. Het is daarom wel een potentieel zinvolle
oplossing, maar vanwege de grote onzekerheden mag die volgens haar niet als dé oplossing
gezien worden (Shepherd 2009).
Dit voorbeeld laat zien dat nieuwe antwoorden op bestaande vragen om zorgvuldig
onderzochte, strategische keuzes vraagt. Nieuwe kennis levert dus een zekere spanning op met
de keuze voor het te voeren beleid. Hieruit blijkt een belangrijk verschil met operationele
kennis, omdat die namelijk vaak geen nieuwe antwoorden verschaft. Het probleem is al vaker
voorgekomen, maar de concrete oplossing kan per project verschillen.
Ook kan strategische kennis tot nieuwe vragen leiden. Strategische kennis vanuit de markt heeft
bijvoorbeeld geleid in een enorme toename van het aantal webshops. De overheid staat
HOOFDSTUK 4: GRENZENWERK TUSSEN KENNIS EN BELEID
47
vervolgens voor de uitdaging om gepaste oplossingen te vinden voor de maatschappelijke
gevolgen die dat met zich meebrengt voor de huidige winkelcentra.
4.3.3 Empirie en interpretatie Door de decennia heen zijn er verschillende ‘scholen’ ontstaan die op strategisch niveau het
onderzoeksperspectief vormen bij onderzoeken naar besluitvormingsprocessen rondom grote
projecten. In een toonaangevend onderzoek heeft Söderlund (2011) 7 verschillende ‘scholen’
ontwikkeld, waarbij hij zich baseert op een groot aantal wetenschappelijke artikelen. Deze
scholen zijn elk ontstaan in een specifieke periode, waarmee bestaande problemen steeds met
een nieuw perspectief werden geanalyseerd. De schommelingen tussen de ‘descriptieve’ en
‘prescriptieve’ aard van die scholen geeft aan dat het zwaartepunt tussen kennis en beleid
gedurende de achterliggende decennia voortdurend is verschoven. De scholen zijn
chronologisch te onderscheiden, hoewel dat niet betekent dat een volgende school als
vervanging van de vorige kan worden gezien. De essentie van de verschillende scholen wordt nu
kort toegelicht.
• Optimization School: deze school is ontstaan in de jaren ’50. Vanuit dit perspectief
worden projecten als complexe activiteiten gezien, die gepland dienen te worden door
geavanceerde technieken en modellen uit de management wetenschap. Publicaties
kenmerken zich door hun prescriptieve en normatieve aard, namelijk dat projecten
beheerst kunnen worden door middel van screenen, selecteren, evalueren, budgetteren,
plannen en controleren;
• Factor School: deze school is eind jaren ’60, begin ’70 ontstaan. Zoals de naam doet
vermoeden, is deze school gericht op het identificeren en beschrijven van de succes-‐ en
faalfactoren van projecten. Veel projecten faalden namelijk, en men meende projecten
succesvoller te kunnen laten zijn door de faalfactoren te identificeren. Gedurende de
jaren ’80 verschuift de empirische focus zich steeds meer naar projectspecifieke factoren
als geografische ligging, sector en industrie, en later ook naar dynamische factoren die
verband hielden met de organisatie van projecten. Waar er lange tijd alleen aandacht
werd geschonken aan efficiency-‐factoren, verbreedt de focus zich gedurende de
ontwikkeling van deze school naar factoren die te maken hebben met effectiviteit, zoals
waarde-‐creatie en lange termijn perspectieven;
• Contingency School: deze school is gedurende de jaren ’70 ontstaan. Onderzoekers
worstelen met de vraag hoe project management enerzijds algemeen van aard kon zijn
en tegelijkertijd ook rekening hield met de diversiteit van projecten. Deze school stelt dat
het type organisatie relevant is voor het succes van een project. Het type organisatie
moet aansluiten bij de scope en taakstelling van het project. Artikelen uit deze school
HOOFDSTUK 4: GRENZENWERK TUSSEN KENNIS EN BELEID
48
geven aan dat technische onzekerheid, complexiteit en inbedding invloed hebben op de
wijze waarop projecten worden beheerst en georganiseerd;
• Behaviour School: deze school is eind jaren ’60, begin jaren ’70 ontstaan. Binnen deze
school wordt interpreterend en beschrijvend onderzoek gedaan naar organisatorische
gedragingen en het procesverloop van projecten. De nadruk komt expliciet te liggen om
sociale interactiepatronen binnen projectorganisaties. De onvoorspelbaarheid van het
menselijke gedrag blijkt een essentiële factor voor het slagen van een project. Dat
menselijke gedrag wordt mede bepaald door de mate waarin de actoren in staat zijn om
samen te werken en vertrouwen op te bouwen, ondanks interdisciplinaire verschillen.
Kernpunt van deze school vormt de kritiek op de statische organisatie van projecten.
Deze kritiek houdt in dat projecten juist dynamisch van aard zijn, waarbij factoren als
tijdsdruk, vertrouwen, leervermogen, en probleemoplossend vermogen bepalend zijn
voor het succes van project management;
• Governance School: deze school is ontstaan in de jaren ’80 en richt zich op problemen
aangaande bestuur en transactiekosten. Deze school richt zich vooral op de vraag
waarom projecten bestaan, waarbij ze de bestuurlijke organisatie van projecten duiden
als een administratief probleem. Artikelen richten zich vooral op grote projecten, waarbij
contracten tussen opdrachtgever en aannemers een belangrijke rol spelen;
• Relationship School: deze school is ontstaan in de jaren ’90 en vertoont overeenkomsten
met de behaviour en governance school. Deze school is hoofdzakelijk ge-‐ent op
marketingonderzoek, waarbij gelet wordt op hoe bedrijven hun projecten vermarkten,
hoe klanten die projecten kopen, en hoe de relatie tussen deze twee in de beginfase tot
stand komt. De school benadrukt dat projecten bestaan uit complexe netwerken van
meerdere actoren en daarom een hoge mate van onzekerheid opleveren. De focus van
deze school richt zich vooral op de eerste fasen van projecten, de identificatie van
klantbehoeften, de dynamiek van netwerken binnen projecten en de formulering van het
project. Studies omvatten veelal onderzoek naar een enkele casestudy naar de relaties
tussen de verschillende actoren binnen dat project;
• Decision School: deze school is ontstaan in de jaren ’70 tot en met de jaren ’90. Deze
school richt zich met name twee vragen, namelijk 1) waarom projecten gestart worden,
en 2) waarom besloten wordt om een besluit voort te zetten dan wel te stoppen. Men
constateert dat er enerzijds succesvolle projecten zijn die op een niet-‐rationele manier
tot stand komen en dat er anderzijds falende projecten zijn die, ondanks tegensprekende
objectieve informatie, toch doorgang vinden. Zoals bij de relationship school kenmerken
de studies zich door diepte-‐analyses van een enkele casestudy, waarbij het politieke
karakter van publieke projecten wordt verheldert, namelijk waarom goede projecten
uitdoven en slechte projecten juist overleven.
HOOFDSTUK 4: GRENZENWERK TUSSEN KENNIS EN BELEID
49
Door Priemus and Wee (2013) vullen deze opsomming aan met een 8e school, namelijk de:
• Adaptive Management School: deze school is ontstaan na 2000. De toegenomen
complexiteit van de context waarin projecten plaatsvinden, nopen volgens hen tot een
adaptieve benadering. Flexibiliteit en weerbaarheid zijn volgens deze school de
kernfactoren voor het lange-‐termijnsucces van projecten. Wanneer een gekozen
alternatief na verloop van tijd vast blijkt te lopen, helpt het om nog steeds uit één of
meerdere alternatieven te kunnen kiezen. Niet alleen alternatieve informatie, maar ook
alternatieve actoren kunnen op die manier zorgen dat een impasse doorbroken wordt.
De mate waarin alternatieven en varianten beschikbaar zijn, bepaalt mede de
weerbaarheid van het besluitvormingsproces. Daarnaast is het ook van belang dat die
alternatieven niet te snel worden beperkt, omdat dan het risico op onomkeerbaarheid
groot is.
Waar sommige scholen focussen op de beginfase (decision en relationship school), focussen
andere scholen juist op de implementatiefase (factor en contingency school) van projecten.
Verder verschillen de scholen ook aangaande de analytische benadering van projecten: de
contingency school beschouwt projecten als statisch, maar de behaviour, relationship en decision
school benadrukken juist het dynamische karakter van projecten. De statische benaderingen uit
de jaren ’60 en ’70 gaan er van uit dat informatie objectief te verkrijgen is door het toepassen
van wetenschappelijke methoden.
Aan het eind van de 20e eeuw richten de benaderingen zich steeds meer op de dynamische
(machts)verhoudingen tussen actoren. Een probleem wordt dus niet langer op een
technocratische of administratieve wijze geïnterpreteerd, maar juist als gevolg van een politiek
spel tussen actoren: ieder formuleert een voor hen gunstige methode om de maatschappelijke
haalbaarheid van een project te onderbouwen of juist te ontgronden. Het gevolg daarvan is dat
er verschillende conclusies kunnen worden verbonden aan nut en noodzaak van het betreffende
project.
Volgens Priemus and Wee (2013) zijn de Contingency, Behaviour, Decision en de Adaptive
Management School het meest van toepassing op hedendaagse besluitvormingsprocessen. Die
benaderingen zijn meer interpreterend dan empirisch van aard. Daarbij ligt de focus op de
diverse en dynamische verhoudingen tussen verschillende actoren binnen
besluitvormingsprocessen, ofwel de multi-‐actor complexiteit (§3.5.2).
Söderlund (2011) betoogt dat hedendaagse projecten dermate complex zijn dat, afhankelijk van
het type en de betekenis van een project, meerdere perspectieven geldig zijn:
“Its polysemic nature probably stems from the empirical reality of contemporary
projects where they are often, at the same time, considerable public investments
HOOFDSTUK 4: GRENZENWERK TUSSEN KENNIS EN BELEID
50
and multifaceted organizational processes involving learning, emotions and
tangled knowledge integration. Such complexities, one would assume, require a
number of theoretical perspectives and research methodologies to be possible to
grasp and understand.” (Söderlund 2011, p. 167)
4.3.4 Omstreden kennis Ieder project is dus verschillend en vereist daarom maatwerk als het gaat om de manier waarop
effecten worden vastgesteld. Ten aanzien van grote infra-‐projecten heeft het ministerie van I&M
richtlijnen opgesteld in het Overzicht Effecten Infrastructuur (OEI), waarmee aangegeven wordt
welke methoden per situatie gebruikt kunnen worden. Welke methode in een bepaalde situatie
toegepast dient te worden, hangt af van bepaalde criteria. Daarbij kan het gaan om de te
verwachten indirecte effecten, het soort infrastructuur en de economische omstandigheden
waarin de effecten plaatsvinden (Ministerie EZ 2004). Deze criteria bieden echter ruimte voor
actoren om eigen interpretaties te formuleren die zowel voor als tegen een bepaald alternatief
gebruikt kunnen worden.
Een ander aspect betreft de schaal waarop de effecten gemeten dienen te worden. De aanleg of
verbreding van een snelweg kan bijvoorbeeld nadelige effecten op de directe omgeving,
waaronder een toename van geluidsoverlast en een verslechtering van de luchtkwaliteit. Echter,
vanuit landsbelang kan dat project echter van grote economische betekenis zijn. De vraag is dan
wanneer het landsbelang mag prevaleren boven het lokaal en/of regionaal belang. De schaal
waarop effecten ex ante worden gemeten is dus bij voorbaat al omstreden.
Wanneer nut en noodzaak van een bepaald project vaststaat, speelt daarnaast ook de vraag welk
alternatief dan het meest optimaal is. Dat is echter een moeilijke vraag, aangezien datgene wat
optimaal is voor een groot deel afhangt van factoren die niet objectief te meten zijn:
“If scenic beauty is an asset of the region concerned, the value of the natural
environment may be considered more important than economic growth. Apart from
the fact that all these effects are difficult to measure objectively, the question about
the trade-‐off arises: how can we weigh economic, ecological and possible other
effects against each other? This is a normative question, for which there is no
unambiguous method.” (De Bruijn and Leijten 2008b, p. 90).
In de moderne beleidstheorieën heeft kennis alleen legitimiteit wanneer de betrokken actoren
ook zelf geparticipeerd hebben in het verzamelen van die informatie. Dat hoeft niet per se in
absolute zin te zijn, maar wel in die zin dat onderzoek betrouwbaar en valide moet zijn. Dit
betekent dat kennis enerzijds niet kan bestaan uit ´one simple truth ´ en anderzijds niet kan
bestaan uit een situatie waarin alles voor waar kan worden aangenomen, ofwel ´anything goes´
en een ´free for all flight´ (De Bruijn and Leijten 2008b). Kennis heeft in die zin geen algemene
HOOFDSTUK 4: GRENZENWERK TUSSEN KENNIS EN BELEID
51
zeggingskracht en moet dus draagvlak ‘verdienen’: er is sprake van wat in de literatuur
negotiated knowledge (onderhandelde kennis) wordt genoemd (De Bruijn and Heuvelhof 2002;
Salter 1988).
4.4 Beleidsmaker en onderzoeker Kennis werd in het verleden niet altijd gezien als omstreden kennis. Zoals uit voorgaande
paragrafen bleek, wordt de verhouding tussen kennis en beleid in belangrijke mate bepaald door
de toename van complexiteit in de samenleving als geheel, maar specifiek ook in
besluitvormingsprocessen rondom grote projecten. Hoppe and Huijs (2003) gaan in op het
grensvlak tussen kennis en beleid, waarbij de rol van beleidsmaker en onderzoeker verschillend
gepositioneerd worden van elkaar. Het Engelse begrip boundary work, oftewel grenzenwerk,
werd door Gieryn (1983) geïntroduceerd. Hij definieert dat als volgt:
“The focus is on boundary-‐work of scientists: their attribution of selected
characteristics to the institution of science (i.e. to its practitioners, methods, stock of
knowledge, values and work organization) for purposes of constructing a social
boundary that distinguishes some intellectual activity as ‘non-‐science’.” Gieryn
(1983, p. 782).
Zoals wetenschappers zich onderscheiden van niet-‐wetenschappers, doen beleidsmakers dat
ook met het beleid dat zij kiezen:
‘(…) beleidsmakers zijn even hard bezig sociale grenzen rond hun activiteiten te
bewaken en af te bakenen door ze als ‘beleid’ te benoemen, waarmee een soort
sociale ‘slagboom’ wordt geplaatst voor niet-‐beleidsmakers, waaronder
wetenschappelijke adviseurs.’(Hoppe and Huijs 2003, p. 51).
Zowel van de kant van onderzoekers als beleidsmakers worden dus duidelijke grenspalen
geslagen ten aanzien van wat als ‘waarheid’ gezien moet worden. In de praktijk blijkt echter dat
deze grenspalen samenwerking niet in de weg kunnen staan. Dit levert een paradox op tussen
beide domeinen: enerzijds ageren onderzoekers en beleidsmakers dat ze neutraal en
onafhankelijk van elkaar opereren, maar anderzijds mag die scheiding een vruchtbare
samenwerking niet in de weg staan.
4.4.1 Weten, willen en leren Deze paradoxale grondhoudingen duiden Hoppe and Huijs (2003) met een aantal discoursen,
die zij plaatsen op een spectrum waarbij enerzijds het primaat ligt bij de ‘wetenschap’, en
anderzijds het primaat ligt bij de ‘politiek’ (tabel 3). In het eerste geval is de politiek ‘slaaf’ van
de wetenschap. Er is dan sprake van een technocratisch discours. In dit discours ligt de nadruk op
het ‘weten’, waarbij doelstellingen helder zijn geformuleerd. Uit de wetenschap afkomstige
HOOFDSTUK 4: GRENZENWERK TUSSEN KENNIS EN BELEID
52
methoden en modellen beheersen dan het beleid van de politiek, waardoor dat in feite wordt
gedepolitiseerd.
In het tweede geval is de wetenschap de ‘slaaf’ van de politiek, wat als het decisionistisch discours
(Hoppe and Huijs 2003) en het kennisgebruiksmodel (Derksen and Ephraim 2011) wordt
aangeduid. Onderzoekers kunnen dan door politici worden ingeschakeld om antwoorden te
vinden op door henzelf geformuleerde probleemstellingen. De probleemstellingen en
randvoorwaarden zijn zodanig geformuleerd dat het de politici comfortabele waarheden
oplevert: er is sprake van ‘bestelkennis’ (WRR 2007).
Tabel 3: Spanningsveld tussen wetenschap en beleid
(bewerking van Hoppe en Huijs 2003, p. 12)
Tussen deze posities bevindt zich het dialoogdiscours, waarin geen van beide discoursen
dominant is, maar waarin beleidsmakers en onderzoekers zich om elkaar bekommeren en zich
niet met elkaar bemoeien. Een besluitvormingsproces wordt dan een leerproces, waarbij de
aanvankelijke strategie vaak afwijkt van de uiteindelijke strategie.
Ten aanzien van dit leer-‐discours stelt Teisman (1992) dat doelen, middelen en relaties niet van
tevoren vaststaan, maar dat die zich gedurende een besluitvormingsproces ontwikkelen.
Mintzberg (1978, p. 948) geeft dat aan met een subtiele woordspeling, namelijk het verschil
tussen formulering en formering:
“A strategy is not a fixed plan, nor does it change systematically at pre-‐arranged
times solely at the will of management. The dichotomy between strategy
formulation and strategy implementation is a false one under certain common
conditions, because it ignores the learning that must often follow the conception of
an intended strategy. Indeed the very word "formulation" is misleading since we
commonly refer to as "strategies" many patterns in organizational decisions that
form without conscious or deliberate thought.”
4.4.2 Verkeerde vervlechting In dit leerdiscours is kennis dus wel noodzakelijk om tot een besluit te kunnen komen. Echter,
het besluit zelf is een politieke afweging. Dat besluit krijgt alleen draagvlak wanneer het berust
op onderhandelde kennis, waarbij die kennis op een betrouwbare en valide manier tot stand is
Primaat bij wetenschap;
technocratisch
Geen primaat; dialoog Primaat bij politiek;
decisionistisch
Technocratie-‐discours
(wetenschap als [virtuele]
macht)
Leer-‐discours (gemeenschap
van onderzoekers als politiek
rolmodel)
Ingenieurs-‐discours
(wetenschap als markt voor
[sociale] technologieën)
HOOFDSTUK 4: GRENZENWERK TUSSEN KENNIS EN BELEID
53
gekomen. Echter, wanneer een onderzoeker inderdaad deze wetenschappelijk verantwoorde
wijze tot wetenschappelijke antwoorden komt die door onzekerheden zijn omgeven, zal de
beleidsmaker geneigd zijn die niet te accepteren. Ook kan de beleidsmaker gaan bepalen dat het
onderzoek alleen bevindingen mag opleveren die het gewenste beleid ondersteunen. Op die
manier tast echter de beleidsmaker de integriteit van de onderzoeker aan (Hoppe and Huijs
2003).
Andersom kan het ook zijn dat de onderzoeker zich de rol van beleidsmaker aanmeet, zonder
ook als zodanig afgerekend te kunnen worden. Zo laten Derksen and Ephraim (2011) met een
casestudy zien dat onderzoekers ook de onafhankelijkheid van de beleidsmakers aantastten
door te bepalen hoe het onderzoek zijn weerslag zou moeten vinden in het beleid.
Wanneer beide rollen zich op deze manier met elkaar bemoeien, zal dat op den duur leiden tot
probleemverschuivingen en schijnoplossingen. Vroeg of laat zal het door deze
pseudowetenschap gefundeerde beleid leiden tot ondoeltreffende of zelfs negatieve
(neven)effecten. Dit leidt uiteindelijk tot een situatie waarin beleidsmakers en onderzoekers
elkaar niet meer vertrouwen. Een dergelijke impasse is voor beide partijen schadelijk:
“De politiek verliest één van haar bronnen van legitimiteit; de wetenschap verliest
één van haar belangrijkste sponsors; en omdat politiek en wetenschap niet meer
profiteren van elkaars activiteiten, verliest ook de samenleving als geheel.”
(Hoppe and Huijs 2003, p. 37).
4.4.3 Juiste scheiding Een zekere scheiding van verantwoordelijkheden tussen beide partijen in dus wenselijk. Een
onderzoeker moet zijn handelen verantwoorden voor een wetenschappelijk forum door aan te
geven onder welke condities en met welke methoden hij/zij zijn/haar onderzoek heeft verricht.
De houding van een onderzoeker zal dus per definitie gericht moeten zijn op het ‘weten’.
Een politicus hoeft zich echter niet wetenschappelijk te verantwoorden en heeft daarom de
mogelijkheid om iets te ‘willen’. Er zijn dus wel wetenschappelijke argumenten aan te dragen om
een bepaald project te starten, maar het is nog altijd aan de politiek om ook daadwerkelijk dat
besluit te nemen (Derksen and Ephraim 2011).
Deze scheiding mag echter niet inhouden dat beide partijen zich los van elkaar kunnen bewegen,
want dan wordt er onderling niet van inzichten verwisseld en helpen de partijen elkaar dus niet
verder. Beleidsmakers en onderzoekers zouden daarom volgens Derksen and Ephraim (2011)
moeten samenwerken onder de voorwaarde dat verantwoordelijkheden op een heldere wijze
gescheiden blijven.
Daarbij dient ten eerste de kennisvraag gezamenlijk gesteld te worden, aangezien die voor de
HOOFDSTUK 4: GRENZENWERK TUSSEN KENNIS EN BELEID
54
beleidsmaker relevant, en voor de onderzoeker onderzoekbaar moet zijn. Vervolgens dient de
beleidsmaker zicht te houden op de richting van het onderzoek, zodat die niet afwijkt van de
vraagstelling. Tot slot is het aan de beleidsmaker een keuze te maken voor een van de
alternatieven die de onderzoeker heeft ontwikkeld.
4.5 Valkuilen in besluitvorming Samenwerking onder een heldere scheiding van verantwoordelijkheden is dus noodzakelijk. In
werkelijkheid blijkt echter dat in besluitvormingsprocessen rondom complexe projecten eerder
sprake is van een verkeerde vervlechting dan van een juiste scheiding tussen wetenschap en
beleid. Deze onbalans wordt duidelijk uit een aantal verschijnselen die zich de achterliggende
decennia hebben gemanifesteerd, waarbij in §4.5.1 het willen en in §4.5.2 en §4.5.3 het weten
teveel benadrukt wordt.
4.5.1 Vooringenomen optimisme De wetten van de politiek zijn niet dezelfde wetten als in de wetenschap. In het politieke
discours bestaat de mogelijkheid om bepaalde kennis strategisch in te zetten om positief dan wel
negatief te besluiten over een bepaald project. Zo bleek bij verschillende grote infra-‐projecten
sprake te zijn van een fenomeen dat Flyvbjerg (2008) omschrijft als optimism bias. Daarmee
bedoeld hij het feit dat voorstanders van een project opzettelijk te optimistische verwachtingen
uitspreken over de uitkomsten van dat project:
“(...) forecasters and planners deliberately and strategically overestimate benefits
and underestimate costs in order to increase the likelihood that it is their projects,
and not the competition’s, that gain approval and funding.” (Flyvbjerg 2008, p. 6).
Door te optimistische verwachtingen en berekeningen en de te laag ingeschatte risico’s zijn er in
de loop der tijd verschillende projecten geweest die op deze manier ‘mislukt’ zijn: de geraamde
kosten in tijd en geld werden ver overschreden. Schrijnende voorbeelden daarvan zijn onder
andere de Betuwelijn en de HSL-‐zuid. In de case van de Betuwelijn zwichtte de Nederlandse
politiek, zonder uitgebreid onderzoek naar nut en noodzaak, voor de machtige economische
lobbygroepen onder het pseudo-‐argument:
“Nederland distributieland + Rotterdam Mainport = Betuweroute”
(Hoppe and Huijs 2003, p. 20).
De overheid heeft naar aanleiding van deze mislukkingen nieuwe maatregelen genomen om
dergelijke problemen in de toekomst te voorkomen.
4.5.2 Risico-‐regel reflex De neiging van de overheid om na het falen van projecten maatregelen te nemen komt niet
alleen voor bij grote infra-‐projecten maar ook op kleinere schaal. Voorbeelden daarvan zijn de
HOOFDSTUK 4: GRENZENWERK TUSSEN KENNIS EN BELEID
55
bodemproblemen bij Lekkerkerk, de vuurwerkramp in Enschede en de brand bij Chemiepack in
Moerdijk. De opeenstapeling van regelgeving naar aanleiding van dergelijke gebeurtenissen
wordt voor een groot deel veroorzaakt door de risico-‐regel reflex. Dit begrip wordt door
Trappenburg (2011) geïntroduceerd en houdt in dat, wanneer een risico zich heeft voorgedaan,
het Rijk in een reflex schiet door regels te gaan stellen. De gedachte is om door het verscherpen
of uitbreiden van regelgeving risico’s verder te minimaliseren dan wel geheel uit te sluiten. Het
zijn echter niet zozeer de risico’s an sich die daar aanleiding toe geven als wel de manier waarop
met die risico’s wordt omgegaan. Bestuurders en beleidsmakers laten zich daarbij sterk leiden
door de media, die politieke missers zoals de Betuwelijn sterk uitvergroten en binnen de kortste
keren verspreiden onder de bevolking. Ze zijn daardoor meer geneigd om een kleiner risico te
nemen om schuld te vermijden dan om een groter risico te nemen en daarmee beleidssuccessen
te vieren (PBL 2011).
Het Planbureau voor de Leefomgeving (2011) stelt dat een moderne samenleving risico’s zoveel
mogelijk uit wil sluiten. Daarmee kenmerkt het zich als een risicosamenleving. Zo is het op
microniveau, bijvoorbeeld het verzekeren tegen ziekte, diefstal, brand, aansprakelijkheid en
zelfs het overlijdensrisico. Daarnaast heeft risico-‐mijding ook invloed op het gedrag van mensen.
Zo zullen ze bijvoorbeeld bij de aankoop van een huis letten op zo min mogelijk negatieve
omgevingsfactoren. Zo leidt de aanwezigheid van overmatige geluidsbelasting, milieubelasting
en bodemverontreiniging tot lagere huizenprijzen (Howarth et al. 2001; De Vor and De Groot
2011; van de Griendt 2007). Waar Nederland zich kenmerkt door risico’s zoveel mogelijk uit te
sluiten, geeft Trappenburg (2011) aan dat in landen zoals Afghanistan risico’s lijdzaam worden
geaccepteerd. Het andere uiterste is de Amerikaanse claimcultuur, waarin men zich verzekert
tegen haast alle mogelijke risico’s. Zo kan de manier waarop met risico´s wordt omgegaan per
cultuur verschillen.
Dit fenomeen heeft geleid tot het als maar complexer worden van het omgevingsrecht. Regels
minimaliseren de bestuurlijke afwegingsruimte door besluitvorming te standaardiseren en te
stroomlijnen. Daarmee wordt de kans dat iemand persoonlijk wordt verweten te hebben
gefaald, verkleind. Dat is ook een reden dat beleidsveranderingen soms zo traag op gang komen:
“Blame avoidance also helps to explain why policies are so difficult to change, even
if they fail. If policymakers and their constituents perceived costs and benefits
symmetrically, they would be willing to change policies quite freely, at least as long
as the new policies promised at least as high a surplus of concentrated benefits over
costs as the status quo.” (Weaver 1986, p. 394).
Wanneer dus niet duidelijk vaststaat dat nieuw beleid ook daadwerkelijk meer baten dan kosten
oplevert, zullen beleidsmakers blijven bij het oude beleid. Weaver (1986, p. 393) geeft drie
redenen waarom beleidsmakers de afwegingsruimte willen minimaliseren:
HOOFDSTUK 4: GRENZENWERK TUSSEN KENNIS EN BELEID
56
1. omdat ze geloven dat de kans op beleidssuccessen (credit claiming) veel kleiner is dan de
kans op schuld bij het falen van het beleid (blame avoiding);
2. omdat ze aanvankelijk wel risico willen lopen om kansen te laten voor beleidssuccessen,
maar later daar op terugkomen onder druk van tegenstanders van die bestuurlijke
afwegingsruimte;
3. omdat ze geloven dat het uitoefenen van hun discretionaire bevoegdheid leidt tot
onaanvaardbare keuzes tussen enerzijds het verwerven van successen met slecht beleid
en anderzijds het oplopen van politieke schuld.
De toename van regelgeving lost de complexiteit en onvoorspelbaarheid van ontwikkelingen
echter niet op. Ze leiden juist tot meer toetsing, terwijl de methode van toetsing en zelfs de
normen zelf onderdeel vormen van subjectieve politieke en beleidsmatige discussies. Immers,
welke wetenschappelijke methode bewijst dat op een bepaalde locatie een bepaalde geluids-‐ of
geurnorm nog wel voldoet en welke niet? Kortom, toepassing van wetenschappelijke methoden
leidt juist tot meer juridische procedures (PBL 2011).
4.5.3 Verkokering en chronologie Naast de risico-‐regel reflex zijn er nog twee begrippen die de complexiteit en omvang van
regelgeving duidelijk maken, namelijk verkokering en chronologie. De risico-‐regel reflexen komen
in elke sector opeenvolgend voor. Het fenomeen van verkokering wordt veroorzaakt doordat
binnen elk beleidsveld van de ruimtelijke ordening sectoraal gedacht wordt met eigen wetten,
regels, terminologie, enzovoorts. Over het algemeen wordt het omgevingsrecht onderscheiden in
milieurecht, waterrecht, natuurrecht en ruimtelijke ordeningsrecht. Deze bestaan ieder uit een
opeenstapeling van wetten, beleidsregels, algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s),
ministeriële regelingen, beleidsdocumenten, en verordeningen op gemeentelijk, provinciaal en
waterschapsniveau (Borgers 2011).
Het fenomeen chronologie houdt in dat wetgeving in eerste instantie eenduidig en uniform
wordt opgezet, maar na verloop van tijd onvoldoende maatwerk biedt. Daarom worden van tijd
tot tijd nieuwe regels en afwijkingen gecreëerd om toch het vereiste maatwerk te kunnen
bieden. Het opeenvolgend ontstaan van nieuwe regelgeving blijkt onder andere uit de nieuwe
wetten die de laatste jaren zijn ontstaan binnen het omgevingsrecht: de Wet ruimtelijke
ordening (Wro) in 2008, de Crisis-‐ en herstelwet (Chw) in 2010 en de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo) in 2010.
HOOFDSTUK 4: GRENZENWERK TUSSEN KENNIS EN BELEID
57
4.6 Conclusie Gedurende de achterliggende decennia zijn steeds weer nieuwe benaderingen ontwikkeld om de
oorzaken van het slagen of falen van complexe projecten te verklaren. Die complexiteit werd niet
alleen gekenmerkt door technische onzekerheden, maar ook door strategisch gedrag van
actoren. Dit leidt tot omstreden kennis, waarbij kennis door onderhandeling tot stand komt.
Complexe projecten zijn hierdoor te typeren als ongetemde politieke problemen.
In deze context lijken zowel het technocratisch als decisionistisch discours hun legitimiteit
verloren te hebben ten gunste van het ‘juiste midden’, namelijk het dialoogdiscours. De discussie
over de mate van handelingsvrijheid, oftewel de bestuurlijke afwegingsruimte, bevindt zich op
het snijvlak van kennis en beleid. Hoewel het willen (beleidsmakers/politici) en het weten
(onderzoekers) twee gescheiden werelden zijn, hebben beiden de maatschappelijke taak om
onder een heldere verdeling van verantwoordelijkheden samen te werken.
In de onderstaande mindmap (afbeelding 8) worden de oorzaken (drievoudige complexiteit) en
gevolgen (onzekerheid en controverse) van het probleem (vertraging en
kostenoverschrijdingen) weergegeven. De tweede mindmap (afbeelding 9) geeft enerzijds de
twee extreme discoursen weer (technocratisch en decisionistisch) en anderzijds het
dialoogdiscours, dat in de literatuur geduid wordt als het meest geschikte discours van waaruit
beleid tot stand zou moeten komen.
Afbeelding 8: Mindmap van de meervoudige complexiteit van grote projecten
Afbeelding 9: Mindmap van grenzenwerk binnen complexe projecten
HOOFDSTUK 4: GRENZENWERK TUSSEN KENNIS EN BELEID
58
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
59
5 Adviesrapporten grote projecten
5.1 Inleiding
De traagheid van de besluitvorming onder het ‘oude’ planningsstelsel heeft in de laatste twee
decennia tot drie keer toe geleid tot het instellen van een onderzoekscommissie. Deze
commissies hebben de vertragende factoren van besluitvormingsprocessen rondom grote
projecten onderzocht en hebben vervolgens aanbevelingen gedaan in de richting van het Rijk om
besluitvormingsprocessen betrouwbaarder en sneller te doen verlopen. De focus van deze drie
commissies is verschillend:
-‐ het rapport van de WRR legt de nadruk vooral op de voorspelbaarheid van het
besluitvormingsproces;
-‐ het rapport van de commissie Duivesteijn focust vooral op de kwaliteit van informatie en
de rol van de Tweede Kamer in dezen;
-‐ het rapport van de commissie Elverding onderzoekt expliciet hoe
besluitvormingsprocessen versnelt kunnen worden.
Uit de vraagstellingen (zie bijlage I) is af te leiden dat de focus na de rapporten van de WRR en
de commissie Duivesteijn steeds meer eenzijdig komt te liggen op het versnellen van
besluitvormingsprocessen. De adviesrapporten van de WRR, en later ook van de commissie
Duivesteijn, hebben kennelijk nog niet de gewenste versnelling en verbetering bereikt. Het feit
dat grote projecten nog altijd uit de pas lopen met de geraamde doorlooptijden en kosten, duidt
volgens Verhees (2013, p. 158) op de aanhoudende scheiding tussen de publieke en private
wereld:
“In de ene wereld bevinden zich een aantal overheidsactoren die een perceptie
hebben van technisch-‐rationele en regelgedreven planning. In de andere wereld de
private partijen en de burgers die de perceptie hebben van een ruimtelijke planning
waar ze met reële middelen (resources en kennis) invloed op denken te hebben of
zelfs mede aan vorm willen geven. In de praktijk komen deze ‘werelden’ niet
gemakkelijk tot elkaar. Diverse voorbeelden en onderzoeken uit de praktijk
ondersteunen dit verschijnsel bij de planning van grote projecten.”
Ter introductie wordt beknopt ingegaan op de analyse en de aanbevelingen van de WRR.
Vervolgens zal naar aanleiding van de probleemstelling onderzocht worden welke
aanbevelingen de commissies Duivesteijn en Elverding hebben gedaan ten aanzien van het
creëren van bestuurlijke afwegingsruimte.
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
60
5.2 WRR: onzekerheid leidt tot vertraging In 1994 werd door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) een rapport
uitgebracht waarin gezocht werd om het besluitvormingsproces te herstructureren. Terwijl het
vóór die tijd vooral ging om ‘(…) de inhoudelijke bescherming van externe belangen in complexe
besluitvormingsprocessen’ (WRR 1994, p. 13), ging het voortaan om het versnellen van deze
processen. Er was sprake van een omslag in termen van ‘tijd als smeerolie’ naar ‘tijd is geld’. Deze
drang naar versnelling was het gevolg van de concurrentiestrijd tussen nationale economieën.
De kwaliteit van de infrastructuur geldt daarbij als een van de belangrijkste vestigingsfactoren
voor buitenlandse bedrijven.
5.2.1 Probleemanalyse De complexiteit en de stroperigheid van besluitvormingsprocessen wordt volgens de WRR mede
veroorzaakt door de “(...) noodzaak besluitvorming grondig voor te bereiden en eventuele
alternatieven, politieke haalbaarheden, financieringsmodaliteiten en dergelijke goed te
onderzoeken (...) (WRR 1994, p. 17). Voor elk aspect van een project gelden afzonderlijke
procedures waar steeds weer andere bevoegde gezagen zich over moeten uitspreken met tal van
mogelijkheden voor beroep. Dat alles maakt besluitvorming naast complex en stroperig ook
onvoorspelbaar. Dat geldt niet alleen voor complexe projecten, maar ook voor publieke
besluitvorming in zijn algemeenheid. Het problematische van de lange doorlooptijden van grote
projecten ligt volgens de WRR niet in het tijdrovende ontwerp of de realisatie van het project,
want dat kost nu eenmaal veel tijd:
“De problematische kanten van het Nederlandse systeem zitten vooral in de
langdurige onzekerheid en de hieruit voortkomende onvoorspelbaarheid en
onbeheersbaarheid van de besluitvorming die mede het gevolg is van de bestaande
procedures.” (WRR 1994, p. 7).
Volgens de WRR gaat het argument dat een langdurig besluitvormingsproces ook leerzaam kan
zijn, niet op: het kwaliteitscriterium van een goed besluitvormingsproces is niet de duur, maar
de voorspelbaarheid. De gesuggereerde tegenstelling tussen snelheid en zorgvuldigheid is
daarom volgens de WRR niet juist: snelheid en voorspelbaarheid zijn juist een randvoorwaarde
voor zorgvuldigheid.
Niet alleen de overheid, maar ook burgers en bedrijven zijn verstrikt geraakt in een fijnmazig net
van rechtsregels en wettelijk vastgelegde termijnen. Bovendien werd te weinig aandacht
geschonken aan de afweging van de verschillende belangen en werden strategische en
operationele aspecten van grote projecten met elkaar verward. De verschillende bestuurlijke
niveaus dienen zich volgens de WRR te herbezinnen over de verantwoordelijkheden die het
beste bij hen zouden passen.
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
61
5.2.2 Aanbevelingen De WRR bepleit daarom meer concentratie van besluitvorming aangaande de hoofdlijnen en
meer spreiding aangaande de uitwerking van projecten. Daarmee wordt het
subsidiariteitsbeginsel weer gepropageerd: ‘centraal wat moet, decentraal wat kan’. De
gedachtegang is dat lokale overheden veel beter kunnen bepalen wat de meest geschikte locatie
van een project is en wat daarvan de effecten daarvan kunnen zijn op het omliggende gebied.
Concreet stelt de WRR een specifieke wet c.q. lex specialis voor, namelijk een ´Wet grote
projecten´. Hierin worden besluitvormingsprocedures gescheiden in drie fases, namelijk een
‘aanvangsbesluit’, een ‘beginselbesluit’ en een ‘uitvoeringsbesluit’ (voor een uitgebreid schema,
zie bijlage II):
1. Aanvangsbesluit: hierin selecteert het kabinet projecten die mogelijk als ‘groot’
bestempeld zouden kunnen worden. Daarbij baseert zij zich op onderzoek naar de
maatschappelijke behoefte, de mogelijkheden om daarin te voorzien en de
maatschappelijke kosten en baten die dat met zich meebrengt. Het kabinet kiest
vervolgens met het ‘projectbesluit’ één van die mogelijkheden;
2. Beginselbesluit: dit besluit betreft het feit dat een project gerealiseerd wordt en onder
welke voorwaarden dat zal zijn. De regering stelt het beginselbesluit vast na overleg met
lagere overheden en andere actoren. In tegenstelling tot het aanvangsbesluit heeft het
beginselbesluit een politieke en bestuursrechtelijke binding;
3. Uitvoeringsbesluit: binnen de gestelde randvoorwaarden wordt het project
gedetailleerd, waarbij wetgeving en besluiten van lagere overheden komen te vervallen.
De lagere overheden zijn echter al betrokken bij het opstellen van de randvoorwaarden.
Primair ligt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het project bij de lagere
overheden.
Waar concentratie van besluitvorming plaatsvindt in het ´beginselbesluit´, vindt spreiding pas
plaats in het ´uitvoeringsbesluit´. Beide besluiten worden na overleg met lagere overheden en
andere betrokkenen formeel vastgesteld door de regering. In het uitvoeringsbesluit wordt de
materiële uitwerking echter overgelaten aan de lagere overheden, namelijk provincies en
gemeenten (WRR 1994).
De aanbevelingen van de WRR zijn niet direct juridisch vertaald, omdat het kabinet eerst het
effect van de PKB+, de NIMBY-‐regeling en de Tracéwet wilde afwachten. Daardoor werd
bijvoorbeeld in het geval van de uitbreiding van Schiphol eind jaren ’90 nog steeds de oude PKB-‐
procedure gevolgd. In het kabinetsstandpunt aangaande het WRR-‐rapport staat vermeld dat het
kabinet alle aanbevelingen erkent, maar dat het te ver gaat om dat vervolgens ook in een
speciale ‘Wet grote projecten’ vast te leggen (Ministerie VROM 1996).
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
62
5.3 Commissie Duivesteijn In 2004 werd, tien jaar na het verschijnen van het rapport van de WRR, opnieuw een
onderzoekscommissie ingesteld. Dit keer naar aanleiding van de enorme kosten-‐ en
tijdsoverschrijdingen van de HSL-‐zuid en de Betuwelijn. De directe aanleiding zat in de
risicoreservering van €985 miljoen voor grote spoorprojecten. Tussen 2003 en 2004 deed de
Algemene Rekenkamer onderzoek naar deze risicoreservering en kwam zij tot de conclusie dat
dit bedrag niet waarschijnlijk was.
Het rapport van de Rekenkamer was nog niet klaar of de motie-‐Hermans werd aangenomen.
Daarmee werd de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten onder leiding van de heer
Duivesteijn ingesteld. Deze commissie (vanaf nu: commissie Duivesteijn) kreeg vanuit de
Tweede Kamer de opdracht mee om de besluitvorming en totstandkoming van de Betuwelijn en
de HSL-‐zuid te onderzoeken en te komen tot maatregelen ter voorkoming van
kostenoverschrijdingen bij toekomstige grote infra-‐projecten.
In het achtergrondrapport van de commissie Duivesteijn stelt zij dat het WRR-‐rapport
versnelling teveel in de laatste fase van besluitvorming zocht, namelijk in de formeel-‐juridische
procedures (TCI 2004a, p. 92):
“Het advies pakt vooral de ruimtelijke besluitvorming aan, terwijl de analyse had
geleerd dat alle benodigdheden (geld, ruimte, milieu, grond) beurtelings de bron
voor de traagheid vormen.”
Niettemin gaat de commissie wel verder in op de door de WRR voorgestelde wet, en stelt zij voor
om het afwegingsproces in de fase van het aanvangsbesluit in een protocol vast te leggen. Hoe de
commissie dit voor zich ziet komt in §5.3.2 aan de orde.
5.3.1 Probleemanalyse De commissie Duivesteijn geeft in een eerste duiding aan dat grote projecten een bron van
onrust en controverse zijn. Enerzijds worden ze gezien als katalysatoren van economische en/of
ruimtelijke ontwikkelingen, maar anderzijds is de beeldvorming in de media, gevoed door het
negatieve sentiment onder de in hun belang bedreigde actoren, voortdurend negatief.
In de tweede duiding gaat de commissie breedvoerig in op dynamiek en complexiteit van grote
infra-‐projecten. Daarbij verwijst de commissie naar onderzoek van Flyvbjerg et al. (2003),
waarin hij 268 projecten in 20 landen over vijf continenten gedurende een onderzoeksperiode
van 70 jaar onderzocht heeft. Daarvan constateert hij dat bij 86 procent van die projecten de
kosten worden onderschat. Anderzijds worden de opbrengsten zwaar overschat. Deze optimism
bias hangt samen met het strategisch gedrag van de actoren. De commissie duidt de complexiteit
in maatschappelijke, technische en financiële termen. Daarbij hebben de maatschappelijke (in
§3.4 benoemt als sociale complexiteit) en technische complexiteit een directe invloed op de
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
63
financiële complexiteit. Hoofdzakelijk noemt de commissie drie redenen waarom grote
projecten duurder uitpakken dan geraamd (TCI 2004b, p. 17):
-‐ inflatie: hogere prijzen en loonkostenstijgingen;
-‐ scopewijzigingen: veranderingen in de projectdefinitie die de uitvoering of de
functionaliteit van het project doen veranderen;
-‐ te optimistische ramingen van kosten en opbrengsten.
In de vergelijking die de commissie maakt aangaande de kostenoverschrijdingen van vier grote
infra-‐projecten –de Betuwelijn, HSL-‐Zuid, Maaswerken en Westerschelde tunnel-‐ blijkt bij de
eerste twee dat vooral de politieke besluitvorming en scopewijzigingen van invloed zijn geweest
op de kostenoverschrijdingen.
De commissie vervolgt met de complexiteit zoals die zich voordoet in organisatorische zin.
Hoewel de overheid een dominante rol speelt, hebben de verschillende gremia hun eigen
belangen. De belemmering zit dan ook daarin dat de doorwerking vanuit het strategische niveau
van de Tweede Kamer naar burgers, marktpartijen en decentrale overheden, hapert. Dit komt
doordat de beleidsarena’s dynamisch zijn, waarin de onderlinge verhoudingen tussen, en
doelstellingen van de overheden veranderen. Bovendien kunnen de doelstellingen gedurende
een zittingsperiode verschijnen, veranderen en verdwijnen en worden verschillende
beleidsarena’s met elkaar vervlochten.
Ten aanzien van complexe projecten onderscheidt de commissie in hoofdzaak twee valkuilen,
namelijk dat een complex project (TCI 2004a) :
1. onbeheersbaar wordt in tijd of in geld: hiermee worden de sociale en technische
complexiteit van een project bedoeld en de mogelijkheid dat vooraf ingeschatte
opbrengsten van een project hoger zijn dan na realisatie het geval is;
2. te weinig ambitieus en duurzaam is: hier gaat het om het feit dat een beter resultaat zou
zijn neergezet wanneer voor een andere scope zou zijn gekozen en wanneer meer
rekening gehouden zou zijn gehouden met de wensen van omwonenden.
Hieruit besluit de commissie echter niet dat grote projecten daarom ongewenst zouden zijn.
Integendeel, ze acht ze onvermijdelijk als het gaat om de voortdurende (her)inrichting van het
land. Wel acht de commissie het noodzakelijk dat de Tweede Kamer beter op de hoogte moet
zijn om tijdig bij te kunnen sturen wanneer dat nodig blijkt te zijn.
De commissie onderscheidt dit politieke bijsturen van politieke controle. Het sturen is gericht op
het agenderen, uitwerken en uitvoeren van projecten, waarbij beslissingen bindend zijn. Sturing
vanuit de Tweede Kamer is mogelijk door wetten en budgetten aan te passen, zeker wanneer
sprake is van controversiële projecten, waarbij grote budgetten gemoeid zijn. Politieke controle
gaat over het kunnen verantwoorden van het gevoerde beleid, wanneer een project de go/no-‐go
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
64
fase heeft gepasseerd. Deze dubbelrol –het corrigeren van beleid en vervolgens de controle
daarop-‐ heeft volgens de commissie bij onder andere de Betuwelijn en de HSL-‐zuid geleid tot
problematische omstandigheden. Uit de reconstructie-‐rapporten van de commissie Duivesteijn
blijken een aantal lessen ten aanzien van de politieke sturing en controle.
5.3.1.1 Wetenschappelijke onderbouwing
De commissie constateert dat de besluitvorming rondom de Betuwelijn vooral berustte op een
‘geloven’ en nauwelijks op een ‘weten’. De band tussen kennis en beleid werd daar dus al in een
vroeg stadium doorgesneden, of althans in de zin dat er terechte twijfel werd geuit over de
argumenten voor het besluit. De urgentie van een bepaald probleem kan niet volgen uit
wetenschappelijk onderzoek maar is een politieke afweging. Die afweging moet echter wel
gebaseerd zijn op een goede, wetenschappelijke probleemanalyse, waarbij de probleemstelling
en de geambieerde doelen helder dienen te zijn.
De besluitvorming rond de Betuwelijn laat zien dat de verantwoordelijke bestuurders niet eerst
begonnen met het zoeken naar het juiste beleidsalternatief, maar juist begonnen met het zoeken
van argumenten om het reeds gekozen alternatief te rationaliseren. Omdat er vanuit het
ministerie geen ruimte geboden werd aan de NS om het juiste alternatief te vinden, ontstond er
een rapportenoorlog waarin beide partijen hun eigen ‘waarheid’ naar buiten brachten.
5.3.1.2 Duidelijke betrokkenheid Tweede Kamer
Het besluit voor aanleg van de HSL-‐Zuid bleek al in het regeerakkoord vast te liggen. De Tweede
Kamer kwam pas in beeld toen er besloten moest worden over het te kiezen tracé. Ook het
besluit voor aanleg van de Betuwelijn lag in die zin al vast. Het ambtenarenapparaat
functioneerde daarbij niet als de partij die zorgvuldige belangen afwoog: de keuze om loyaal te
zijn aan de vooringenomen minister dwong hen ertoe informatie strategisch te gebruiken.
Omdat de Tweede Kamer niet betrokken was bij de agendering en prioritering van het project,
kon het in het vervolgproces de principiële nut-‐en-‐noodzaak discussie niet meer voeren.
Aangezien de ‘waaromvraag’ al was beantwoord door ministers en hun ambtenaren, kon de
Tweede Kamer zich alleen nog stukbijten op de ‘hoe-‐vraag’, waarbij het gaat over de beste
inpassing van het project in de omgeving. De betrokkenheid en afwegingsruimte van de Tweede
Kamer tijdens de initiële planvorming is daarom van wezenlijk belang voor het vervolg van het
besluitvormingsproces.
5.3.1.3 Herijking van doelstellingen
In de casus van de Betuwelijn gingen snelheid en daadkracht ten koste van draagvlak en
zorgvuldigheid. De mogelijkheid op de besluitvorming even ‘op pauze te zetten’ ontbrak volledig.
De hindermacht van marktpartijen, maatschappelijke belangenorganisaties en de decentrale
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
65
overheden werd afgekocht om voor het project schadelijke argumenten te ontwijken. Het
monitoren en eventueel herijken van de doelstellingen binnen besluitvormingsprocessen van
grote projecten is dus een belangrijke les die getrokken moet worden.
5.3.1.4 Ambtelijke capaciteit
De mate van effectiviteit en efficiency bleek in de projectbeheersing van de HSL-‐Zuid
ondermaats te zijn. Vaardigheden van de betrokken ambtenaren om de projectuitvoering
gestalte te geven lieten te wensen over. Een gedegen bestuurlijke voorbereiding blijkt geen
normale zaak te zijn, terwijl het gezien de omvang en complexiteit van deze projecten wel had
moeten zijn.
5.3.1.5 Waakzaamheid tijdens uitvoering
De Tweede Kamer bleek genoegen te nemen met de beperkte informatievoorziening over de
voortgang van de HSL-‐Zuid en Betuwelijn. Dat veranderde toen er een risicoreservering van
€985 miljoen werd gemaakt. Er werd naar de Procedureregeling Grote Projecten weliswaar een
accountantscontrole uitgevoerd op de scope, budget, planning, risico’s en kwaliteit van het
project, maar de minister bleek invloed uit te kunnen oefenen op de uitkomst daarvan. De les
hieruit is dus dat er duidelijke en betrouwbare voortgangsrapporten worden gegeven aan de
Tweede Kamer, waarmee die tijdig kan bijsturen wanneer dat nodig is.
5.3.1.6 Eenzijdige en onevenwichtige informatievoorziening
Verder constateert de commissie dat voor de problemen rondom de informatievoorziening over
grote projecten vier oorzaken zijn aan te wijzen (TCI 2004b, p. 40):
-‐ Informatie is vaak omstreden: de inschatting van de effecten van het infra-‐project zijn
onzeker. Om een oordeel te kunnen vellen over deze informatie meent de commissie dat
het parlement methoden en instrumenten tot haar beschikking moet hebben;
-‐ Informatie wordt ingezet als instrument om de besluitvorming te beïnvloeden:
informatie wordt vaak om verschillende redenen strategisch ingezet, maar dat het
doelbewust verschaffen van incorrecte informatie –domweg liegen– de belangrijkste
oorzaak vormt voor kostenoverschrijdingen;
-‐ Informatie is ongelijk verdeeld over partijen: informatie-‐asymmetrie: de regering
beschikt over een enorme hoeveelheid informatie die het parlement niet heeft. Dit
informatiemonopolie zorgde in de casussen Betuwelijn en HSL-‐Zuid ervoor dat de
informatie gestuurd kon worden ten behoeve van een eigen onderzoeksagenda, terwijl
het parlement de informatieberg niet kon overzien. Bovendien blijven ambtenaren over
het algemeen een veel langere periode zitten dan Kamerleden, waardoor veel kennis uit
de Tweede Kamer verdwijnt;
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
66
-‐ Informatie die nodig is voor parlementaire controle kan een vertrouwelijk karakter
hebben: er is een zeker spanningsveld tussen de openbare controle van het parlement en
de onderhandelingspositie van de minister bij de aanbesteding van infra-‐projecten in de
uitvoeringsfase. Vaak wordt informatie alleen via de betreffende bewindspersoon de
Tweede Kamer ingeloodst, terwijl die inhoudelijk minder op de hoogte is dan de
ambtenaren van het ministerie.
5.3.2 Aanbevelingen Om oplossingen te bieden voor de geschetste problemen heeft de commissie een toetsingskader
opgesteld waarmee de Tweede Kamer in het vervolg de publieke besluitvorming rationeler kan
doen laten verlopen. Daarnaast stelt de commissie procedurele aanpassingen voor om de
Tweede Kamer op bepalende momenten de middelen te geven om te kunnen sturen en te
controleren. De essentie van het toetsingskader bestaat daaruit, dat een drietal wetten gewijzigd
wordt (een schematische weergave van het toetsingskader is te vinden in bijlage II):
-‐ de Procedureregeling Grote Projecten uit het Reglement van Orde wordt uitgebreid,
waarmee de Tweede Kamer al tijdens het aan de orde zijn van de ‘waaromvraag’ van een
project wordt betrokken bij de besluitvorming. Ook wordt er per project een rapporteur
aangesteld, die de leiding heeft over het nieuwe kennis-‐ en controlecentrum. Deze
aanpassingen leiden tot een nieuwe Procedure-‐ en Informatieregeling Grote Projecten
(PGIP);
-‐ de Wet FES verandert in FoRES (Fonds Ruimtelijk-‐Economische Structuurversterking),
waarmee de Tweede Kamer zo vroeg mogelijk wordt betrokken bij het prioriteren en
programmeren van grote projecten en waarbij een integrale benadering het
uitgangspunt is;
-‐ de Wro wordt aangepast zodat er voorafgaand aan de uitwerking van alternatieven eerst
een aparte procedure wordt ingezet die uitmondt in de structuurvisie. De commissie zet
daarmee in op een integrale afweging van fundamentele aspecten zoals nut en noodzaak,
strategische waarde en ruimtelijke ontwikkelingskansen. Voor de
bevoegdheidsverdeling tussen de ministeries betekent dit dat het ministerie van VROM
vanuit ruimtelijk oogpunt een integrale afweging maakt en dat het ministerie van V&W
de gekozen projecten vervolgens ontwikkelt en uitvoert.
De commissie stelt dat een vroegere betrokkenheid van de Tweede Kamer weliswaar aan het
begin van de besluitvorming meer tijd zal vergen, maar stelt dat deze tijd later terugverdiend.
Verondersteld wordt dat wanneer de transparantie van besluitvorming aan het begin wordt
vergroot, namelijk door de Tweede Kamer openbaar daarin te betrekken, er aan het eind geen
weerstand meer zal zijn.
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
67
Met de Procedure-‐ en Informatieregeling Grote Projecten wordt het besluitvormingsproces
gestructureerd in drie fasen (TCI 2004b, p. 66, 67, 69):
1. prioriterings-‐ en verkenningsfase;
2. uitwerkingsfase, en;
3. uitvoeringsfase
Deze drie fasen worden gekenmerkt door onderscheiden doelen en onderscheiden voorwaarden
ten aanzien van de aard en omvang van informatie. Per fase is de afwegingsruimte dus
verschillend.
5.3.2.1 Prioriterings-‐ en verkenningsfase
De doelen behorende bij deze fase zijn:
a. zicht op nut en noodzaak (urgentie van het probleem en de mate waarin het
project bijdraagt aan de oplossing);
b. het bepalen van de reikwijdte van het project: de combinatie van infrastructuur
en andere ruimtelijke ontwikkelingen;
c. eerste selectie van alternatieven.
In de verkenningsfase worden nut en noodzaak onderzocht en wordt er gekeken of er niet
andersoortige alternatieven zijn voor het project. Mochten bij alle alternatieven de
maatschappelijke kosten hoger zijn dan de baten, dan dient gekozen te worden voor het
nulalternatief dat eindigt in een no-‐go besluit. Van belang is dat op basis van de geraamde kosten
en baten een aantal alternatieven worden ontwikkeld, waaruit vervolgens een eerste selectie
wordt gemaakt. Die selectie met de voorwaarden die daaraan gekoppeld zijn, wordt door de
Tweede Kamer vastgelegd in de structuurvisie.
De kosten en baten worden berekend op basis van kengetallen van de OEI-‐systematiek. De
afweging die tijdens deze fase gemaakt wordt kan het Rijk alleen doen, maar het verdient
volgens de commissie aanbeveling om het contact met maatschappelijke belangengroepen aan
te gaan om zo draagvlak te verwerven. Het is echter daarbij niet de bedoeling dat er wederzijdse
beloftes worden gedaan en valse verwachtingen worden gewekt:
“Samenwerkingspartners moeten zich er expliciet bewust van zijn dat hun
inspanningen vergeefs kunnen blijken en op eigen risico worden uitgevoerd.” (TCI
2004b, p. 67).
5.3.2.2 Uitwerkingsfase
De doelen behorende bij deze fase zijn:
a. onderzoek naar alle relevante effecten van het project, ook op lokale schaal;
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
68
b. finale afweging over het al dan niet uitvoeren van het project, en zo ja volgens
welk alternatief;
c. ontwikkeling van een financierings-‐ en aanbestedingsstrategie en de
uitvoeringsorganisatie.
De geselecteerde alternatieven uit de structuurvisie worden in deze fase verder uitgewerkt. De
ontwikkeling van nieuwe alternatieven is uitgesloten, waarmee de bestuurlijke afwegingsruimte
al kleiner wordt gemaakt. In een startnotitie geven de minister van VROM en de minister die het
initiatief genomen heeft, een globale beschrijving van de gevolgen voor de diverse betrokken
belangen. In de beoordeling worden ook mogelijke financieringsconstructies, waaronder PPS, en
het ambitieniveau voor de kwaliteit van het ontwerp meegenomen. Nadat vervolgens daarover
bestuurlijk overleg, inspraak en advies heeft plaatsgevonden, wordt een voorkeursalternatief
vastgelegd. Aan het slot van deze fase geeft de Tweede Kamer een definitief go-‐/no-‐go besluit in
de vorm van het uitvoeringsbesluit. Het is dan nog mogelijk dat een project geen doorgang vindt.
Echter, wanneer een project doorgang vindt, is er geen weg meer terug.
5.3.2.3 Uitvoeringsfase
De doelen behorende bij deze fase zijn:
a. uitvoeringsbesluit dat op alle relevante aspecten de contouren van de uitvoering
aangeeft;
b. planologische uitwerking in een of meer bestemmingsplannen;
c. definitieve afspraken met private samenwerkingspartners;
d. bouwvoorbereiding: definitieve financiering, grondaankoop, welstandsregels,
aanbesteding, organisatie;
e. bouw en exploitatie.
Het uitvoeringsbesluit bindt de regering en het parlement aan de gemaakte afspraken
aangaande scope, budget, ontwerpkwaliteit en projectbeheersing. Alle betrokken actoren
hebben hiermee de benodigde zekerheid aangaande de uitvoering van het project. In deze fase is
het dan ook zaak om de afspraken verder te concretiseren naar operationeel niveau. De rol van
de Tweede Kamer is in deze fase strikt genomen beperkt tot een controlerende bevoegdheid. De
commissie geeft echter aan dat de toekomst altijd onzeker is en blijft, waardoor onverwacht
veranderende omstandigheden alsnog kunnen leiden tot kostenoverschrijdingen. De
voortgangsrapporten uit de PIGP zorgen er echter wel voor dat de Tweede Kamer alert daarop
kan reageren.
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
69
5.4 Commissie Elverding Vier jaar na het verschijnen van het rapport van de commissie-‐Duivesteijn vindt het kabinet
Balkenende IV dat de besluitvorming rond grote infra-‐projecten nog altijd te lang duurt. De
werkelijke doorlooptijden zijn veel langer dan de vooraf aangegeven ‘basisdoorlooptijd’, die
gebaseerd is op wettelijke termijnen. Dit is voor een deel te wijten aan de gevolgen van de
introductie van Europese normen voor luchtkwaliteit. Deze normen worden gekoppeld aan de
normen binnen de ruimtelijke ordening. Daardoor ziet de milieubeweging haar kans schoon om
bezwaar te maken tegen infra-‐projecten met grote vertraging als gevolg (Priemus 2010).
Op 7 november 2008 is daarom de commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele
Projecten (vanaf nu: commissie Elverding) ingesteld onder leiding van de heer Elverding. In
opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat onderzoekt deze commissie de oorzaken
van vertraging van grote infrastructuurprojecten. De opdracht behelst twee aspecten, namelijk
om te onderzoeken (CVBIP 2008, p. 4):
1. waar de werkelijke oorzaken van de vertraging van grote infrastructuurprojecten
projecten zijn gelegen;
2. waar zich nog mogelijkheden voordoen om tot substantiële versnelling te kunnen
overgaan, zonder dat dat ten koste gaat van een zorgvuldige belangenafweging en
inspraak.
Daartoe analyseert deze commissie projecten die worden geschaard onder de Tracéwet of de
Spoedwet Wegverbreding. De commissie onderscheidt in haar rapport ‘Sneller en Beter’
vertragingen op drie verschillende fronten, namelijk binnen de ambtelijke voorbereiding en
bestuurscultuur, binnen het besluitvormingsproces en in de juridische sfeer (CVBIP 2008).
5.4.1 Probleemanalyse In een eerste duiding geeft de commissie Elverding aan dat de kern van het probleem zit in de
toegenomen complexiteit van de samenleving en de daarmee samenhangende juridificering. De
druk op de ruimte is toegenomen als gevolg van de groei van bevolking, economie en mobiliteit.
In toenemende mate gaan ingrepen in de fysieke leefomgeving gepaard met conflicterende
belangen.
In een nadere analyse constateert de commissie dat de werkelijke doorlooptijden veel langer
zijn dan de basisdoorlooptijd. Ook de Spoedwet Wegverbreding blijkt geen versnelling te hebben
gebracht. Projecten die volgens deze Spoedwet zijn verlopen, zijn namelijk ook beland in
slepende juridische procedures.
De commissie veronderstelt dan ook dat versnelling alleen mogelijk is wanneer er voor zowel de
inhoud als het proces een breed maatschappelijk draagvlak bestaat. Tot slot stelt de commissie
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
70
dat er op basis van onzekere prognoses een schijnwerkelijkheid wordt gecreëerd waarin elk
risico beheerst lijkt te zijn.
Commissie Elverding categoriseert de vertragingen op drie fronten, namelijk (CVBIP 2008, p. 8):
1. Vertragende factoren die te maken hebben met de voorbereiding van projecten en de
bestuurscultuur;
2. Vertragende factoren in het besluitvormingsproces;
3. Vertragende factoren in de juridische sfeer.
5.4.1.1 Ambtelijke voorbereiding en bestuurscultuur
De commissie ontleed dit probleem in drie factoren, namelijk:
-‐ Bestuurlijke drukte en inconsistentie: er zijn teveel bestuurders en bestuurslagen
betrokken bij het besluitvormingsproces. Er is niet alleen een te grote bestuurlijke
drukte, maar er wordt ook inconsistent gehandeld. Als een besluit genomen is, wordt dat
in de volgende fase weer ter discussie gesteld door bijvoorbeeld wijzigingen in de scope
van het project door te voeren. Verder is er vaak sprake van het uitstellen van een
besluit, waardoor soms zelfs afstel het uiteindelijke resultaat is. Tot slot is zijn besluiten
vaak te gedetailleerd om zo vroeg mogelijk alle bestaande risico’s uit te sluiten.
-‐ Ambtelijke voorbereiding: er is sprake van inkrimping en wisselingen van projectteams.
Ook zijn die projectteams onevenwichtig opgebouwd, omdat er volgens de commissie te
veel technische en te weinig juridische expertise aanwezig is. Verder is men weinig
kritisch naar elkaar toe als het gaat om het zich houden aan inhoudelijke afspraken en
procedurele deadlines. Departementale meningsverschillen tussen de ministeries van
VROM en V&W worden te laat opgelost. Tot slot is de instelling van ambtenaren gericht
op het uitsluiten van risico’s, waardoor men meer informatie wordt verzameld dan nodig
is om tot een besluit te komen.
-‐ Onvoldoende budget: aan het begin worden de kosten voor aanleg en inpassing van het
project vaak onderschat. Verder wordt er vaak star vastgehouden aan projecten die
weinig maatschappelijk(e) draagvlak en urgentie bevatten, terwijl projecten met veel
draagvlak en urgentie daardoor niet in de begroting passen.
5.4.1.2 Besluitvormingsproces
Het kernprobleem binnen het besluitvormingsproces zit volgens de commissie aan de beginfase.
Er is in het gros van de gevallen geen helder gedefinieerde, integrale en brede afweging met een
politiek gesteund besluit. De afweging van de verschillende belangen (bijvoorbeeld
economie/bereikbaarheid versus natuur/milieu) wordt niet expliciet gemaakt, waardoor niet
alleen confrontaties tussen die belangen worden uitgesteld, maar waardoor ook win-‐win kansen
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
71
blijven liggen. Dat betekent dat de nut-‐en-‐noodzaak discussie wordt doorgeschoven naar de
planstudiefase, terwijl wel allerlei alternatieven worden ontwikkeld en (her)berekeningen
worden uitgevoerd.
In de planstudiefase vormt de wetgeving een belangrijke vertragende factor: waar de
planologische wetgeving globale afwegingen veronderstelt en ruimte laat voor onzekerheden,
vereist de milieuwetgeving gedetailleerde berekeningen om het voldoen aan de specifieke
grenswaarden aantoonbaar te maken. De gevoeligheid voor nieuwe normen –die jaarlijks
opnieuw worden vastgesteld met betrekking tot onder andere de luchtkwaliteit– leidt tot
voortdurende aanpassingen van scope en herberekeningen. De modellen waarmee die
herberekeningen worden gedaan, vormen zelf ook oorzaken van vertraging, omdat er discussie
ontstaat over de vraag hoe de schommelende uitkomsten beleidsmatig geïnterpreteerd moeten
worden.
Wanneer het traject in de uitvoeringsfase eenmaal is vastgesteld leidt de grote hoeveelheid
vereiste vergunningen tot verdere vertraging. De decentrale overheden en uitvoeringsdiensten
(zoals brandweer en andere hulpdiensten) komen pas in deze fase aan bod, terwijl ze wel
strenge eisen stellen aan hoe het project lokaal ingepast moet worden. De Tracéwet biedt
weliswaar mogelijkheden aan het Rijk om middels een ‘gecoördineerde vergunningverlening’ en
‘indeplaatstreding’ deze hindermacht onschadelijk te maken, maar deze instrumenten worden
onvoldoende benut.
Tot slot wordt na de oplevering van het project niet meer getoetst of de geresulteerde effecten
hetzelfde zijn als in de berekende effecten.
5.4.2 Juridische factoren De commissie geeft aan dat het omgevingsrecht te complex en te sectoraal is geworden, wat voor
een groot deel te verklaren is door de invloed van Europese normen op het gebied van natuur en
milieu. Daarnaast hebben bepalingen (bijvoorbeeld ‘niet in betekenende mate’ als het gaat om
luchtkwaliteit) die nog niet juridisch uitgekristalliseerd zijn, ook een vertragend effect op het
besluitvormingsproces.
Omdat de milieuwetgeving gedetailleerde berekeningen vereist, neemt het risico toe dat er door
de bestuursrechter kleine juridische gebreken worden geconstateerd. Het besluit wordt dan
vaak in zijn geheel vernietigd, terwijl na een lang proces van herziening het besluit feitelijk
hetzelfde blijft. Verder kan elke belanghebbende beroep aantekenen tegen een project, ongeacht
of het ingebrachte argument een directe betrekking heeft op zijn belang of niet. Wanneer de
belanghebbende niet direct in zijn belang wordt geraakt, dient de rechter wel de beroepsgrond
te verifiëren wat veel tijd in beslag neemt.
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
72
5.4.3 Aanbevelingen Commissie Elverding geeft voor elk van de drie genoemde probleemgebieden aanbevelingen.
Vooral de aanbevelingen ten aanzien van het besluitvormingsproces zijn voor het doel van dit
onderzoek relevant. Op basis van die aanbevelingen is ook een vergelijking met de
aanbevelingen van de commissie Duivesteijn mogelijk. Met de aanbevelingen meent de
commissie Elverding de doorlooptijden van besluitvormingsprocessen rondom grote projecten
met de helft terug te kunnen dringen. De termijnen van de verschillende fasen zijn weergegeven
in het schema in bijlage IV.
5.4.4 Verkenningsfase De kwaliteitswinst is volgens de commissie voornamelijk in de beginfase te boeken. Het door de
ministers van VROM en V&W te nemen startbesluit moet, afhankelijk van de complexiteit van
het project, aangeven of een zogeheten ‘vormvrije verkenning’ of een uitgebreidere
structuurvisie nodig is. Ook moet daarin aangegeven zijn hoeveel tijd, kosten en (personele)
middelen gereserveerd moeten worden, welke bestuurder eindverantwoordelijk is en in welke
mate en op hoedanige wijze participatie plaatsvindt van belanghebbenden. Het sluitstuk van
deze fase vormt een politiek gedragen voorkeursalternatief, waarin deze zaken naar voren
komen.
De commissie geeft aan dat aan het begin van het besluitvormingsproces nog te weinig
participatie plaatsvindt. Daarom wordt ervoor gepleit om zo vroeg mogelijk betrokkenen te
betrekken, namelijk al bij de probleemanalyse, het formuleren van de projectambities en het
voorkeursalternatief.
De essentie van de verkenningsfase bestaat uit twee punten:
a) Ruime inbreng over nut en noodzaak van het project;
b) Gezamenlijk zoeken naar oplossingen (alternatieven) binnen het gehele gebied.
Aangaande het tweede punt wordt een zeef-‐methode toegepast waarbij de veelheid aan
ontwikkelde alternatieven –die niet per se fysiek-‐ruimtelijk van aard hoeven te zijn– wordt
‘getrechterd’ tot één politiek gedragen voorkeursalternatief. Wanneer het project minder
complex is, kan ook worden volstaan met alleen een gezamenlijke discussie over nut en
noodzaak van het project.
Het verdient volgens de commissie ook aanbeveling om in deze fase al te kijken of binnen het
gebied waar het infra-‐project voorzien is, ook andere ruimtelijke ontwikkelingen kunnen
worden meegenomen in een vorm van gebiedsontwikkeling. Het meenemen van deze
ontwikkelingen zorgt voor een gebiedsbrede afweging, waardoor het politiek draagvlak groter is
dan wanneer de afweging alleen op het niveau van het project plaatsvindt.
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
73
Verder stelt de commissie ook een harde eis ten aanzien van de in het startbesluit bepaalde
doorlooptijd: mocht de verantwoordelijke bestuurder de termijn van de doorlooptijd
overschrijden, dan wordt het project in beginsel geschrapt uit het Meerjarenprogramma
Infrastructuur, Ruimte en Transport. Ook is het van belang dat het voorkeursbesluit niet
beroepbaar is, juist omdat daarin de kaders worden geschetst waarbinnen het plan een verdere
voortgang dient te hebben. De commissie stelt dat, gelet op de brede participatie en juridische
borging binnen deze fase, het voorkeursbesluit daartoe ook geen aanleiding geeft.
De effecten van het voorkeursbesluit dienen op hoofdlijnen in beeld gebracht te zijn. Het
inschatten en berekenen van die effecten gebeurt op basis van gevalideerde vuistregels.
Wanneer het een complex project betreft en er dus een structuurvisie opgesteld moet worden,
dient een plan-‐m.e.r. te worden opgesteld. Deze plan-‐m.e.r. is wel beroepbaar en geeft dus de
mogelijkheid voor de betrokkenen om te verifiëren of alle effecten en belangen zijn
meegewogen. Om vertragingen als gevolg van het verlopen van de houdbaarheid van
onderzoeken te voorkomen, stelt de commissie voor om deze te verlengen tot minimaal twee
jaar na de totstandkoming ervan.
5.4.5 Planuitwerkingsfase De planuitwerkingsfase is beperkt tot het uitwerken van het gekozen voorkeursalternatief. Met
betrekking tot deze fase stelt de commissie een vijftal aanbevelingen, die schematisch in
afbeelding 10 zijn weergegeven.
a) Eenvoudige berekeningen: om de kans op rekenfouten te voorkomen, moeten
berekeningen gemaakt worden op basis van vuistregels en kengetallen. De gemaakte
berekeningen zijn vervolgens veel eenvoudiger te begrijpen door de burger dan wanneer
complexe berekeningen worden gemaakt met vele variabelen.
b) Bandbreedtes en maatregelpakketten: de effecten van het voorkeursalternatief dienen
binnen de perken van de wet-‐ en regelgeving te blijven. De uitkomsten van de ex-‐ante
berekeningen zijn echter met onzekerheidsmarges omgeven. De commissie acht dat het
(tracé-‐)besluit realistischer is wanneer die onzekerheidsmarges worden erkend,
namelijk door bandbreedtes in te voeren. Wanneer blijkt dat een of meerdere
milieunormen niet gehaald worden, dienen er maatregelpakketten aanwezig te zijn om
alsnog de norm te kunnen halen. Naarmate de onzekerheidsmarges en dus de
bandbreedtes groter zijn, moeten ook de maatregelpakketten groter zijn.
c) Oplevertoets: met deze toets worden tijdens en vlak na de uitvoering van het infra-‐
project de ex-‐post berekeningen uitgevoerd. Hiermee kan geverifieerd worden of de
berekende effecten ook daadwerkelijk kloppen. Mocht dit niet het geval zijn, dan is daar
in de eerdere fase al rekening mee gehouden met het opstellen van maatregelpakketten.
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
74
d) Doelvoorschriften en flexibiliteitsbepalingen: omdat die eventueel te nemen maatregelen
soms niet op voorhand duidelijk zijn, kan gedurende het proces middels
flexibiliteitsbepalingen ruimte worden geboden aan het stellen van de juiste
maatregelen. De normen, vermeld in de doelvoorschriften, dienen echter wel gehaald te
worden. Enerzijds is er dus een harde norm, anderzijds een flexibel middel;
e) Sancties op termijnoverschrijdingen: de commissie stelt één moment van inspraak vast,
namelijk als reactie op het Ontwerp-‐Tracébesluit. Wanneer het tracé-‐besluit vervolgens
wordt vastgesteld, kunnen directe belanghebbenden beroep instellen bij de
bestuursrechter. Wanneer de stap van voorkeursbesluit naar Tracébesluit langer dan 3
jaar duurt, kunnen burgers en bedrijven een verzoek om schadevergoeding indienen
vanwege het langdurige verkeren in onzekerheid.
Afbeelding 10: Inzet van maatregelen wanneer doelvoorschrift niet behaald is bij oplevering.
5.4.6 Planuitvoeringsfase Waar aan het eind van de planuitwerkingsfase het bestemmingsplan of de beheersverordening
van het projectgebied ‘overruled’ wordt door het Tracébesluit, zou het volgens de commissie
logisch zijn als dat ook voor vergunningen zou gelden. Om tegenwerking van provincies en
gemeenten in deze fase te voorkomen, pleit de commissie ervoor om te kijken welke
vergunningen door algemene regels of als doelvoorschriften vervangen zouden kunnen worden.
Wanneer een gemeente of provincie een vergunning weigert of niet overeenkomstig de
vergunningaanvraag of te laat een besluit neemt, kan het Rijk ‘in de plaats treden’ volgens de
Tracéwet. Ook kan het Rijk het instrument van de ‘gecoördineerde vergunningverlening’
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
75
inzetten, om daarmee in een keer alle benodigde vergunningen te kunnen verkrijgen. De
onderhandelingsruimte voor lagere overheden wordt daarmee verkleind.
5.5 Conclusie De door de WRR reeds ingezette structurering van besluitvormingsprocessen rondom grote
projecten wordt door zowel de commissies Duivesteijn en Elverding overgenomen. Toch
verschillen zij wat betreft de betekenis die aan die afzonderlijke besluitvormingsfasen gegeven
wordt.
Commissie Duivesteijn stelt voor om het definitieve go/no-‐go besluit aan het eind van de
uitwerkingsfase te nemen. In de prioriteringsfase wordt een eerste selectie gemaakt van
alternatieven op basis van een globale KBA. In de uitwerkingsfase worden de resterende
alternatieven verder onderzocht en wordt een definitief go/no-‐go besluit vastgelegd in het
uitvoeringsbesluit. De gedachte is dat de weerbaarheid verhoogd wordt door zelfs in de
uitwerkingsfase meerdere alternatieven door te rekenen. Dat heeft als voordeel dat snel
geswitcht kan worden tussen die resterende alternatieven, maar heeft ook als nadeel dat het
uitwerken van alternatieven meer tijd en geld vergt.
Commissie Elverding stelt voor om alternatieven reeds in de verkenningsfase te ‘trechteren’
naar een voorkeursalternatief. Daarmee wordt tevens de scope van het project vastgelegd. In de
uitwerkingsfase worden vervolgens uitsluitend de effecten van het voorkeursalternatief
berekend. De weerbaarheid van het project wordt verhoogd door maatregelpakketten op te
nemen, waarmee na de uitvoeringsfase alsnog maatregelen genomen kunnen worden om aan
veranderde omstandigheden aan te kunnen passen. Voordeel van deze procedure is dat de
doorlooptijd flink afneemt. Nadeel is echter dat de maatregelpakketten slechts de negatieve
effecten van het gekozen alternatief aanpakken en dus niet gekozen kan worden voor een ander
alternatief.
Het elementaire verschil is eigenlijk de periode die besteed wordt aan het trechteren van de
alternatieven. Waar commissie Duivesteijn de verkenningsfase laat uitmonden op een
structuurvisie, is dat voor de commissie Elverding al het voorkeursbesluit. Elke commissie geeft
daarmee een eigen visie op de vraag hoe met de onzekerheden binnen deze
besluitvormingsprocessen moet worden omgegaan. In het volgende hoofdstuk worden de
resultaten van de interviews gekoppeld aan de inzichten die in dit hoofdstuk beschreven zijn.
HOOFDSTUK 5: ADVIESRAPPORTEN GROTE PROJECTEN
76
HOOFDSTUK 6: RESULTATEN
77
6 Resultaten
6.1 Inleiding De interviews hebben verschillende inzichten opgeleverd die vergeleken kunnen worden met de
aanbevelingen die door de commissies Duivesteijn en Elverding zijn gedaan. Er zijn twee
hoofdthema’s die de essentie vormen van de uitkomsten van dit onderzoek, namelijk
inhoudelijke en procedurele afwegingsruimte. De relevantie daarvan kan, afhankelijk van de
aard en omvang van een project, verschillend zijn.
In de Omgevingswet wordt gestreefd naar een mate van afwegingsruimte waarin snelheid,
kwaliteit en betaalbaarheid optimaal zijn. Dat betekent ook dat het huidige gang van zaken
aangaande besluitvormingsprocessen rondom complexe projecten versneld moet worden, wat
vervolgens ook inhoudt dat inhoudelijke afwegingsruimte nodig is. Dit hoofdstuk vormt een
inleiding op de volgende twee hoofdstukken, waarin met behulp van citaten uit de interviews de
wenselijkheid van inhoudelijke en procedurele afwegingsruimte aan de orde komt.
6.2 Verschil in aard en omvang De VNG-‐zegspersoon geeft aan dat de aard iets anders is dan de omvang. Een groot project hoeft
niet per se ook complex te zijn, net zo min als een complex project per se groot is:
“Je kunt een fysiek klein project hebben in een hele gevoelige ruimte. Als je op de
Veluwe zeg maar iets zou willen bouwen, dan is dat best complex. Omdat het
natuurlijk een heel gevoelig gebied is. Wanneer je datzelfde zou willen bouwen in
een stedelijke omgeving, ja, dan wordt het misschien al iets makkelijker.” (VNG 29-‐
11-‐2013)
Hij geeft verschillende mogelijkheden om aan te geven wanneer een project als complex
gerekend zou kunnen worden, maar hij acht het heel moeilijk om dat wettelijk vast te leggen.
Enerzijds kan er nog te weinig informatie zijn. Dat is het uitvoeren van een
milieueffectrapportage (m.e.r.) mogelijk een kenmerk van complexiteit. Ook kan er juist te veel
informatie zijn, waardoor een heldere onderbouwing van nut en noodzaak voor een actie
ontbreekt. De IPO-‐zegspersoon geeft aan dat de mate waarin een project complex is ook afhangt
van de integraliteit van de opgave, waarbij het aantal betrokkenen een grote rol speelt:
“Kijk, een bochtverruiming bij Lent is van een andere orde dan een binnenstedelijke
herstructureringsopgave. Ik noem maar wat.” (IPO 28-‐11-‐2013)
Wanneer het gaat over de omvang van een project, stelt de TU Delft-‐zegspersoon dat volgens
hem projecten zijn in te delen in drie verschillende groottes. Ten eerste zijn er kleine, ‘recht-‐toe-‐
HOOFDSTUK 6: RESULTATEN
78
recht-‐aan’ projecten van kleine binnenstedelijke projecten. Die zouden redelijke vlot kunnen
verlopen, hoewel met de huidige wetgeving nog wel veel onderzoeken gedaan moeten worden.
Voor dat type projecten is een Omgevingswet wat hem betreft niet nodig.
De tweede categorie betreft de wat grotere gebiedsontwikkelingen van bijvoorbeeld
woningbouw op een haventerrein. Daar is de complexiteit groter omdat ontwikkelingen als
woningbouw in principe niet voldoen aan de daar geldende milieueisen.
De derde categorie die hij onderscheidt is die van de echt grote projecten, waarmee hij projecten
als de Betuwelijn wil aanduiden. Het is dit type projecten waar de aanbevelingen van de
commissies Duivesteijn en Elverding in essentie betrekking op hebben.
6.3 Flexibiliteit in Omgevingswet Ten aanzien van flexibiliteit worden in de Toelichting twee verbeterdoelen gesteld. Ten eerste
gaat het daarbij om het vergroten van afwegingsruimte en ten tweede gaat het om het
verbeteren van projectbesluitvorming. Afwegingsruimte kan bestuurlijk zijn, maar kan ook
actoren in bredere zin betreffen, zoals een burger of een ondernemer die een bepaalde activiteit
wil uitvoeren.
Wanneer het gaat om bestuurlijke afwegingsruimte wordt aangegeven dat die vooral aan de
‘voorkant’ van het beleidsproces bestaat. Daarmee wordt bedoeld dat bestuursorganen het wat
(omgevingsvisie inclusief beleidsdoelstellingen en omgevingswaarden) en het hoe (inzet van
instrumenten, waaronder het omgevingsplan) zelf kunnen bepalen.
Vervolgens wordt bestuurlijke afwegingsruimte aan de ‘achterkant’ zoveel mogelijk
voorbehouden aan complexe projecten. Daarmee wordt bedoeld dat in het kader van de m.e.r.-‐
plicht gecontroleerd wordt of de gestelde omgevingswaarden ook daadwerkelijk bereikt zijn.
Indien dat niet het geval is, dienen de betreffende bestuurders aan de achterkant van het
beleidsproces maatregelen te treffen om die alsnog te bereiken.
De twee genoemde verbeterdoelen worden door de UvA-‐zegspersoon respectievelijk
inhoudelijke en procedurele afwegingsruimte genoemd. Ook in de Toelichting wordt dit
onderscheid aangegeven ten aanzien van de mogelijkheden om binnen heldere wettelijke kaders
af te kunnen wijken:
“Afwijkingsmogelijkheden bieden een vorm van flexibiliteit ten aanzien van de
materiële inhoud van regels. Daarnaast kan behoefte bestaan aan flexibiliteit in de
tijd, bijvoorbeeld door fasering van de besluitvorming in de vorm van het nader
mogen uitwerken van een in een bindende regel opgenomen eis.” (Ministerie I&M
2013)
In de navolgende hoofdstukken wordt dit onderscheid nader uitgewerkt.
HOOFDSTUK 7: INHOUDELIJKE FLEXIBILITEIT
79
7 Inhoudelijke flexibiliteit
7.1 Inleiding Wanneer het gaat om de materiële inhoud van regels staat in de Toelichting vermeld dat het
type regels in de Omgevingswet zich waar mogelijk kenmerkt door maatwerk en
doelvoorschriften. Deze staan tegenover uniforme regels en middelvoorschriften. Uniforme
voorschriften bieden vooraf zekerheid en transparantie maar geven geen ruimte voor maatwerk
en innovatieve projecten. In de Toelichting wordt aangegeven dat de mate van flexibiliteit voor
een groot deel wordt ingegeven door de situatie waar de regel betrekking op heeft (afbeelding
11).
Afbeelding 11: Maatwerk en doelvoorschriften versus uniformiteit en middelvoorschriften inclusief de daarbij behorende
voor-‐ en nadelen (Ministerie I&M 2013)
Wanneer het vaak voorkomende situaties betreft met gelijke spelers, ligt het voor de hand
algemene regels te stellen. Het is bijvoorbeeld voor aannemers belangrijk dat het voorspelbaar
is welke bepalingen gelden voor welk type gebouwen. Ten tweede is het ook mogelijk dat het
vaak voorkomende situaties betreft met ongelijke spelers. Dan is maatwerk nodig. Dat geldt
bijvoorbeeld voor de tuinbouwsector, waar tuinders specifieke middelen moeten toepassen om
aan de wettelijke normen te voldoen.
Innovatieve projecten zoals de Tweede Maasvlakte vormen een derde categorie. Ook hier is
maatwerk nodig. Het is echter bijna ondoenlijk om te werken met middelvoorschriften vanwege
de grote hoeveelheid belangen en regels waar het proces aan gebonden is. In die gevallen is
HOOFDSTUK 7: INHOUDELIJKE FLEXIBILITEIT
80
vooral het doel belangrijk en is de manier waarop minder relevant. Datzelfde geldt ook voor
professionele bedrijven, hoewel dan de doelen niet projectspecifiek, maar uniform vastgesteld
kunnen worden. Daar gaat het bijvoorbeeld over raffinaderijen, die zelf al voorzien in kwaliteits-‐
, veiligheids-‐ en milieuzorgsystemen.
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de permanente spanning die aanwezig is binnen discussies
die betrekking hebben tussen het borgen van een minimaal veiligheidsniveau enerzijds en het
faciliteren van ontwikkelingen binnen een sociaal complexe context (zie ook §3.4).
7.2 Gezondheid of comfort Volgens de UvA-‐zegspersoon is het nodige maatwerk er niet altijd geweest. Een typerend
voorbeeld vormt volgens hem de dsicussie over de zogenaamde ‘plattelandswoning’. De
principiële vraag die daar centraal stond is of normen in het uiterste geval mensen tegen wil en
dank dienen te beschermen. Datzelfde geldt niet alleen voor mensen op het platteland, maar het
kan ook mensen betreffen die graag in een haven willen wonen, ook al worden de maximaal
toelaatbare milieunormen op die plek overschreden. Hoewel men zou beamen dat dit mogelijk
zou moeten zijn, is de juridische discussie daarmee nog lang niet opgelost:
“En stel dat je nou zegt: we gaan in bepaalde gebieden die normen wat loslaten, welke waarborgen
krijg je dat die mensen toch niet gaan klagen? Dus moet je ze dan laten tekenen privaatrechtelijk?
Moet je ze laten vastleggen dat ze dan vervolgens dat niveau dat er was op het moment dat ze zich
daar vestigden, moet worden geaccepteerd? Enzovoorts, enzovoorts. Dat leidt tot allerlei juridische
vragen. Maar wel relevante vragen.” (IBR 4-‐12-‐2013)
In dat verband refereert hij ook aan een PBL-‐publicatie waarin wordt aangegeven dat het
probleem van de restrictiviteit veel groter is dan het probleem van de complexiteit. Met deze
restrictiviteit wordt bedoeld dat, ongeacht welke procedure je volgt, je simpelweg niet zomaar
op elke plaats elke ruimtelijke ontwikkeling kunt beginnen. Een van die oorzaken van
restrictiviteit ligt volgens hem in het feit dat sommige normen meer met comfort dan met
gezondheid te maken hebben. Als een niet-‐agrarër bijvoorbeeld graag op het platteland wil
wonen en daarbij aangeeft geen problemen te hebben met het feit dat er wettelijk gezien teveel
lawaai en/of stank is, dan is dat niet per se schadelijk voor de gezondheid: het geeft alleen
minder comfort.
De I&M-‐zegspersonen geven aan dat de Omgevingswet gemeenten in staat stelt om
ontwikkelingen, waaronder wonen, mogelijk te maken door strengere maatwerkvoorschriften
op te leggen aan zittende bedrijven. Als bijvoorbeeld geluid de beperkende factor is, kan een
gemeente ervoor kiezen de zittende bedrijven voorzieningen te laten treffen waarmee de
geluidsbelasting gereduceerd wordt. Daardoor wordt de milieugebruiksruimte verruimd.
Hiermee wordt het verschil bedoeld tussen de huidige milieubelasting en de maximale
HOOFDSTUK 7: INHOUDELIJKE FLEXIBILITEIT
81
milieubelasting op basis van wettelijke normen. Ook stelt de Omgevingswet gemeenten in staat
om de omgevingsvergunning voor het gebruik van bepaalde installaties te laten vervallen
wanneer die niet langer gebruikt worden. Op die manier kan de vrijkomende
milieugebruiksruimte gebruikt worden voor nieuwe ontwikkelingen.
De TU Delft-‐zegspersoon ondersteunt deze gedachten en geeft aan dat bestuurlijke
afwegingsruimte ten aanzien van milieunormen in sommige gevallen nodig is om
ontwikkelingen toch mogelijk te maken:
“(...) op het punt van geluidhinder en trillingen en grof en fijn stof halen we nou
geen mooie rapportcijfers. Maar, we weten dat de mensen vinden het daar prettig
om te wonen, en we maken een mooie wijk. En zo doen we het, en dat
beargumenteren wij ook naar de gemeenteraad en naar buiten toe. En ook in het
overleg met de marktpartijen die dat moeten gaan realiseren. En ook in de richting
van de omwonenden. En ook in de richting, niet in de laatste plaats, van de
bedrijven die daar in de omgeving zitten.” (TU Delft 18-‐11-‐2013)
Daarmee geeft hij aan dat afwijken mogelijk is, mits dat gebeurt in overleg met de
belanghebbenden en met de gemeenteraad.
7.3 Wettelijke ondergrens en bandbreedte Toch geven de I&M-‐zegspersonen aan dat zij een ondergrens vaststellen om daarmee een
minimaal beschermingsniveau te bieden aan burgers en bedrijven. Ten aanzien van
geluidsbelasting op gevels van woningen wordt onderscheid gemaakt tussen de buiten-‐ en
binnenwaarde:
“(...) op dit moment vinden wij in de milieuregels die binnenwaarde, die vinden we
zo belangrijk dat daar geen afwijken van mogelijk is in die algemene Rijksregels.
Dus die wordt gewoon geborgd door die algemene regel.” (Ministerie I&M 16-‐12-‐
2013)
De onderbouwing van die ondergrens vormt echter reden tot discussie, want zaken als geluid en
geur kennen beiden zowel een objectief gezondheids-‐element als een subjectief belevings-‐
element:
“De beleving van agrarische geurhinder is anders in het centrum van Den Haag als
wellicht in de gebieden van altijd al veel veehouderij. Nou dat zijn allemaal
afwegingen die je dus zal inbouwen. Dat kan er toe leiden dat je bijvoorbeeld voor
een bedrijfswoning voor één van die hinder-‐aspecten een ruimere jas mogelijk
maakt en een wat ruimere normstelling geeft. En het is altijd dan een dilemma van:
en hoe doe je dat als dat een voormalige bedrijfswoning is? Hoe moet het dan? Dus
HOOFDSTUK 7: INHOUDELIJKE FLEXIBILITEIT
82
er spelen best allerlei lastige beleidsmatige vragen.” (Ministerie I&M 16-‐12-‐2013)
De IPO-‐zegspersoon geeft aan dat de ondergrens weliswaar door het Rijk wordt vastgesteld,
maar dat voor bepaalde milieu-‐normen al een harde ondergrens geldt vanuit Europees niveau.
Die ondergrens wordt bepaald in de toetsingskaders. Boven die ondergrens bestaat een
bandbreedte, waarmee decentrale overheden kunnen kiezen om ten aanzien van bijvoorbeeld
geurnormen soepeler of juist strenger te maken. De IPO-‐zegspersoon acht dit wenselijk,
aangezien het voor sommige gemeenten erg belangrijk is om de kwaliteit van de leefomgeving te
kunnen verbeteren:
“Afwegingsruimte wordt vaak gedacht van: we leveren wat in, maar dat is
natuurlijk niet de bedoeling. Want voor alles geldt de ondergrens kwaliteit
leefomgeving op het gebied van volksgezondheid, veiligheid.” (VNG 29-‐11-‐2013)
Ook wordt daarmee volgens de IPO-‐zegspersoon de differentiatie tussen gemeenten bevorderd,
waardoor gemeenten verschillen ten aanzien van het type bedrijven en woningzoekers die zij
proberen aan te trekken:
“Je kan zeggen van: nou, vanwege de kwaliteit leefomgeving in ons gebied zijn we
strenger. Dus een soort vestigingsplaatsvoordeel bij wijze van spreken zelfs.”
(IPO 28-‐11-‐2013)
Ook de I&M-‐zegspersonen geven aan dat deze ruimte aanwezig is in de Omgevingswet.
Overigens worden de milieunormen samen met andere normen, zoals archeologische waarden,
omgevingswaarden genoemd. Die omgevingswaarden worden bepaald door de visie die Rijk,
provincies en gemeenten hebben op de gewenste kwaliteit van de leefomgeving. Daarbij geldt
dat de ene omgevingswaarde zich meer leent voor flexibiliteit dan de ander. Wanneer een
bepaalde activiteit wordt ondernomen waarbij twee omgevingswaarden in het gedrang komen,
is gebiedsgericht maatwerk mogelijk:
“Stel, er spelen in een bepaald gebied twee omgevingswaarden dan net een beetje in
die ruimte. Nou dan kan je afwegen van: ga ik meer de kant op dat ik voor die
omgevingswaarde de ruimte neem de ene kant op en voor een andere misschien de
andere kant op. En dan kan de gemeente precies op een andere manier de balans
laten opvallen.” (Ministerie I&M 16-‐12-‐2013)
De bandbreedte moet echter wel in die betreffende rechtsregel aangegeven zijn. Zo geeft het Rijk
ten aanzien van de geluidsbelasting achter de gevel geen afwegingsruimte voor gemeentelijke
bestuursorganen, maar wel ten aanzien van de geluidbelasting op de gevel.
De vraag is volgens de IPO-‐zegspersoon echter of ambtenaren de afwegingsruimte ook
daadwerkelijk zullen gebruiken op het niveau van vergunningverlening. Hij geeft aan dat met de
HOOFDSTUK 7: INHOUDELIJKE FLEXIBILITEIT
83
invoering van regionale uitvoeringsdiensten ambtenaren verder van de politieke context af
komen te staan en daarom juist technocratischer zullen zijn in het toekennen van vergunningen.
Het gebruiken van de in de Omgevingswet geboden afwegingsruimte vraag daarom ook de
nodige lef:
“Ja, afwegingsruimte is uiteindelijk ook een heel bestuurlijk-‐politiek proces en dat is
natuurlijk ook boeiend hoe dat verloopt. Je moet wel bestuurders hebben die het lef
hebben om keuzes te maken. Dan moet je ook ambtenaren hebben die het lef hebben
om in die richting te adviseren.” (IPO 28-‐11-‐2013)
7.4 Integrale gebiedsgerichte benadering Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal het Omgevingsplan het meest bindende
instrument zijn voor overheden, burgers en bedrijven. Binnen dat Omgevingsplan worden
sectoren geïntegreerd, waarbij niet alleen ruimtelijke ordening bepaalt of en onder welke
voorwaarden een activiteit mag plaatsvinden, maar waarbij alle facetten van het fysieke domein
vroegtijdig op elkaar afgestemd worden. Volgens de IPO-‐zegspersoon geeft dit al veel
inhoudelijke afwegingsruimte:
“Niet meer een bestemmingsplan waar je geen milieubepaling in mag opnemen:
nee, we hebben gewoon straks een Omgevingsplan waar alles gewoon in mag. Nou,
ook dat geeft gewoon al een veel integraler kaderstelling.” (IPO 28-‐11-‐2013)
De I&M-‐zegspersonen benadrukken dat integraliteit in dit verband ook betekent dat activiteiten
gebiedsgericht beoordeeld zullen gaan worden:
“(...) het gaat om de kwaliteit van de leefomgeving als geheel, als optelsom van alles
wat daar gebeurt. En dan zal je vaak het bereiken of niet bereiken van die
omgevingswaarde niet kunnen verwezenlijken door maar een projectje een beetje
bij te sturen, maar gaat het om het geheel, of veelheid van activiteiten in de
leefomgeving.” (Ministerie I&M 16-‐12-‐2013)
Dat leidt er ook toe dat door middel van het Programma-‐instrument een kader kan worden
gecreëerd waaraan toekomstige projecten getoetst kunnen worden:
“Bestuurlijke afwegingsruimte borgt dus juist dat je, gegeven de differentiatie die je
hebt in het type leefomgeving en de verschillende vraagstukken die daar zijn, goed
kan kijken: wat is hier nodig? Maar wel met behoud van de leefomgevingskwaliteit
die essentieel is voor dat gebied.” (Ministerie I&M 16-‐12-‐2013)
Wanneer het gaat om complexe projecten is volgens de VNG-‐zegspersoon gebiedsgericht
maatwerk nodig. Hij onderscheidt daarin drie verschillende besluiten:
• Ja: “Het project kan doorgang vinden, het valt ruim binnen de normen voor
HOOFDSTUK 7: INHOUDELIJKE FLEXIBILITEIT
84
geluid bijvoorbeeld. Nou, dat is geen probleem.”;
• Nee: “Het project valt zwaar boven de normen, kan niet. Moet je ook gelijk schrappen”;
• Misschien: “En dan heb je nog een categorie projecten waarvan je zegt, ik weet het niet helemaal zeker, het hangt er om.”
Hij bepleit dan, evenals commissie Elverding, om voor de laatste categorie projecten minder
zware rekenmethoden te gebruiken. Daar staat echter tegenover dat van tevoren maatregelen
ontwikkeld moeten worden voor het geval de normen na realisatie overschreden worden.
Wanneer het de aanleg van een nieuw, of uitbreiding van een bestaande weg betreft, kan het dan
bijvoorbeeld gaan om het achteraf plaatsen van geluidsschermen. Op die manier kunnen de
geluidsnormen voor dat gebied achteraf alsnog gehaald worden. Wanneer die maatregelen niet
genomen kunnen worden, moet het project geen doorgang vinden.
De VNG-‐zegspersoon geeft nadrukkelijk aan dat hij op gemeentelijk niveau een mogelijkheid
wenst om te kiezen voor een uitgebreide voorbereidingsprocedure ten behoeve van een
zorgvuldige afweging. Omdat het Rijk de Omgevingswet zo ‘slank’ mogelijk wil houden, is die
mogelijkheid tot dusver niet aanwezig. Volgens hem betreft het echter niet de projecten die
duidelijk binnen of buiten de normen vallen, maar juist de projecten waar het zoeken naar
alternatieve maatregelen van belang is voor de doorgang ervan.
“(...) negen van de tien complexe projecten gaat fout, omdat het huiswerk niet goed
wordt gedaan. Onvoldoende onderzocht, onvoldoende gemotiveerd, waarom dingen
wel of niet mogelijk zijn. (...) En daar zou een voorstel van het college van B&W aan
de raad moeten zijn van: oke, wat doen we met dit project? Volgen we de korte
route of de lange route? En dan met een motivering erbij van waarom je dat vindt.
Dan is er in ieder geval dat bewustwordingsmoment.” (VNG 29-‐11-‐2013)
7.5 (Publiek-‐)Private financiering Een ander voorbeeld van inhoudelijke afwegingsruimte is de mogelijkheid tot publiek-‐private
financiering. De OTB-‐Delft zegspersoon acht het wenselijk dat bestuurders een complex project
niet alleen met publieke maar ook met private middelen financieren. Hij noemt het voorbeeld
van de Westerschelde-‐tunnel. Dat is een groot project dat toch binnen de kosten is gebleven. Dat
komt volgens hem deels doordat dat project minder omstreden is dan bijvoorbeeld de
Betuwelijn.
Het probleem met grote projecten is volgens hem dat er allerlei onverwachte kostenposten
kunnen opduiken, waar van tevoren geen rekening mee was gehouden. Het betrekken van
private investeerders zorgt dan vaak voor een betere inventarisatie van financiële risico’s:
“(...) als je private partijen in het project betrekt die ook risico's lopen, ja die kijken
HOOFDSTUK 7: INHOUDELIJKE FLEXIBILITEIT
85
wel uit dat daar op een gegeven moment kosten tegenvallen. Zij hangen dan. Dus
dat helpt wel in de discipline.” (OTB 8-‐11-‐2013)
Volgens de IPO-‐zegspersoon is in sommige gevallen zelfs gebleken dat projecten geheel privaat
gefinancierd kunnen worden:
“Zoals het particulier bedrijfsleven met een voorstel komt om de wegverbinding
tussen Noord-‐Brabant en Zeeland te onderhouden en te verbeteren. Die komen met
een soort privaat aanbod. Nou, dus dat is ook al uitnodigingsplanologie. Dat je
gewoon helemaal het initiatief uit de markt laat komen.” (IPO 28-‐11-‐2013)
HOOFDSTUK 8: PROCEDURELE FLEXIBILITEIT
86
8 Procedurele flexibiliteit
8.1 Inleiding Het tweede doel aangaande flexibiliteit is het vereenvoudigen van procedures tijdens
besluitvormingsprocessen. Daarbij gaat het met name over het Projectbesluit. (Daarmee wordt
overigens niet het oude projectbesluit bedoeld, dat met de invoering van de Wabo is opgegaan in
de omgevingsvergunning.) Het Projectbesluit is het instrument voor het realiseren van veelal
grote en complexe projecten. De projecten worden gekenmerkt door het publiek doel dat ermee
beoogd wordt. Dat kan zowel de aanleg van snelwegen en/of nutsvoorzieningen als de
bescherming van natuurgebieden betreffen. Het is primair bedoeld als instrument voor Rijk,
provincies en waterschappen om hun specifieke beheerstaken mogelijk te maken. Zo kan de
provincie bijvoorbeeld een natuurontwikkelingsproject realiseren met het Projectbesluit:
“Het kan dus zowel gaan om fysieke investeringen, maar je kunt ook de
bescherming van de natuur daar meteen mee regelen. Dus bijvoorbeeld, je ziet dat
ze het in de Oostvaardersplassen wel doen en daar allerlei voorzieningen
[realiseren -‐ red.] maar ook bescherming, dan kan dat met het projectbesluit.”
(Ministerie I&M 16-‐12-‐2013)
De in hoofdstuk 5 beschreven adviesrapporten hebben vooral betrekking op dit soort complexe
projecten. Met het instrument van het Projectbesluit worden bestaande procedures
vereenvoudigd en doorlooptijden verkort. De commissies Elverding en Duivesteijn verschillen
echter wat betreft hun opvattingen ten aanzien van de snelheid waarmee het doorgangsbesluit
genomen zou moeten worden. Binnen deze context is het de vraag in hoeverre procedurele
afwegingsruimte gewenst is.
In dit hoofdstuk komen een aantal onderwerpen aan de orde die te maken hebben met
procedurele afwegingsruimte. De wijze waarop de bevoegdheden verdeeld zijn is bijvoorbeeld
een belangrijk onderwerp. Daarnaast heeft ook de stapsgewijze benadering waar in de
Omgevingswet voor gekozen is effect op de procedurele afwegingsruimte voor zowel
bestuurders als burgers en bedrijven. De laatste paragraaf betreft de procedurele aspecten van
onderzoekslasten.
8.2 Verdeling van bevoegdheden Uit de interviews blijkt dat ook de bevoegdheidsverdeling onder de verschillende overheden een
gevoelig punt is. De IPO-‐zegspersoon geeft aan dat de provincies hun bevoegdheid willen
behouden om in te interveniëren als dat nodig is. Het IPO heeft daarom ook gepleit om de
functionaliteiten van het oude provinciale inpassingsplan over te zetten in het nieuwe
HOOFDSTUK 8: PROCEDURELE FLEXIBILITEIT
87
Projectbesluit. Ook al wordt die voor slechts 10 procent gebruikt voor integrale
gebiedsontwikkelingen. Hij geeft daarbij enkele voorbeelden:
“Denk aan provincie Noord-‐Holland die op een gegeven moment gezegd heeft van
de Bloemendalerpolder: we laten het inpassingsplan niet meer over aan gemeente
Weesp. Hetzelfde geldt voor Muiderpoort voor het KNSM-‐terrein: wij komen daar
niet uit met jullie... we trekken gewoon die bevoegdheid naar ons toe en we maken
zelf het inpassingsplan. Dan ben je eigenlijk bezig met een
woningbouwontwikkeling plus een natuuropgave in een lage polder. Nou, daar
gebruiken we het inpassingsplan voor en wij hebben steeds geëist dat we ook
dezelfde functionaliteit terugzien in het Projectbesluit.” (IPO 28-‐11-‐2013)
Ook het Rijk heeft de mogelijkheid om met het Projectbesluit de bevoegdheid naar zich toe te
trekken. Om te voorkomen dat gemeenten eindeloos een project van nationaal belang kunnen
hinderen kan het Rijk in het uiterste geval gemeentelijke regelingen opzij zetten. De I&M-‐
zegspersonen geven aan dat het Rijk daar dan wel zwaarwegende redenen voor moet leveren.
Dat geven zij aan met een voorbeeld van een monumentale boom die moet wijken voor de
aanleg van een nieuwe rijbaan:
“Dat zal je echt goed moeten bekijken, je moet echt goed hebben afgewogen van:
nou, kan ik die weg niet net even een meter naar links leggen waardoor ik die boom
kan behouden? Dus je kunt niet zomaar daar zonder meer aan voorbij gaan. Je zult
daar ook een belangenafweging moeten maken, en aangeven van: nou, ik heb echt
goed gekeken en hier gaat het belang echt voor dat decentrale belang zeg maar.”
(Ministerie I&M 16-‐12-‐2013)
In principe geldt het Omgevingsplan als het instrument waarin bindende regels worden gesteld.
Het Rijk is dus ook kritisch in datgene wat op Rijksniveau wordt geregeld: datgene wat lokaal
geregeld kan worden, moet ook lokaal geregeld worden, zo is de gedachte. De VNG-‐zegspersoon
geeft aan dat de gemeente de primaire zeggenschap heeft over de indeling en het beheer van de
fysieke leefomgeving. Rijk en provincie hebben een afgeleide bevoegdheid:
“De gemeente (...) heeft ook de verantwoordelijkheid voor het gemeentelijk
grondgebied. En omdat de RO-‐maatregelen [ruimtelijke ordening -‐ red.] diep
ingrijpen in het leven van de burger, want het gaat tenslotte om eigendom van de
burgers, nou, dan moet je ook zorgen dat je dat ook zo dicht mogelijk bij de burger
dat besluit neemt. Alle andere ingrepen in de RO zijn eigenlijk afgeleid. Dat kun je
ook heel goed zien in de Wro, en dat komt ook weer heel sterk terug in de
Omgevingswet, wanneer provincie of Rijk iets wil op het gebied van de RO, moeten
ze dat heel goed motiveren waarom er een provinciaal of nationaal belang is.”
HOOFDSTUK 8: PROCEDURELE FLEXIBILITEIT
88
(VNG 29-‐11-‐2013)
Daarmee ontkent hij echter niet dat samenwerking daarmee overbodig zou zijn. Integendeel:
“(...) het gaat er om dat ook in de toekomst overheden steeds meer op elkaar zullen
zijn aangewezen om grote projecten te realiseren. En dan gaat het niet zozeer om
de bevoegdheidsverdeling, maar veel meer om hoe pakken we dat samen op? En
dan is die Elverding-‐methode heel erg van belang, dat er goed wordt geluisterd en
goed wordt gekanaliseerd en dat dan die juridische procedure daar het sluitstuk
van is. (...) Geen enkele bestuurslaag, wanneer het gaat om bovengemeentelijke
projecten, kan door één bestuurslaag autonoom ter hand worden genomen: het
gaat altijd om samenwerking met andere bestuurslagen. Richt dan ook die voorfase
goed in.” (VNG 29-‐11-‐2013)
De I&M-‐zegspersonen geven ook aan dat de bevoegdheid tot vergunningverlening uitwisselbaar
is, mits daar wederzijds goede afspraken over worden gemaakt. Zo kan het ene bestuursorgaan
efficiënter te werk gaan en daardoor tijd besparen.
8.3 Stapsgewijze gebiedsontwikkeling De VNG-‐zegspersoon betreurt het dat in de Omgevingswet gemeenten niet kunnen kiezen om
een uitgebreide voorbereidingsprocedure te starten, zoals dat wel geldt voor het Rijk en de
provincies met het Projectbesluit:
“Wij denken dat je toch de wet moet voorzien van een haakje waarin gemeenten
kunnen kiezen: is er sprake van een complex project of niet? Volgen we de
uitgebreide procedure á la Elverding of doen we dat niet? Je ziet dat het alleen nu is
voorgeschreven bij de Projectbesluitvorming op Rijksniveau en provinciaal niveau
maar voor het gemeentelijk niveau zien we niks van Elverding terug. En dat is toch
bijzonder jammer omdat, wanneer je op die manier werkt, je heel veel tijd kunt
besparen, en geld.” (VNG 29-‐11-‐2013)
De UvA-‐zegspersoon acht dit echter onwenselijk, omdat gemeentebestuurders vaker dan nodig
voor deze uitgebreide voorbereidingsprocedure zullen kiezen. Immers, dan kan hen nooit kan
worden verweten dat ze niet zorgvuldig genoeg zijn geweest. Een betere oplossing om zowel
zorgvuldig als snel ontwikkelingen mogelijk te maken bestaat volgens hem uit een tussenvorm
“(...) waarbij [een gemeente – red.] eerst alleen planologische vrijstelling vraagt,
planologische afwijkingsvergunning voor een wat groter gebied. Je zegt dan: die
functies mogen daar straks inkomen. Hoe het er precies bouwkundig uitziet, weet ik
nog niet. Maar hier mag het komen. En vervolgens heb ik daar concrete
bouwplannen.” (IBR 4-‐12-‐2013)
HOOFDSTUK 8: PROCEDURELE FLEXIBILITEIT
89
Deze redenering wijst op een organische gebiedsontwikkeling, waarbij bestuurders zorgvuldig
en stapsgewijs ontwikkelingen toestaan. De IPO-‐zegspersoon betoogt dat deze stapsgewijze
methode wel moet inhouden dat na iedere bestuurstermijn een volgende coalitie niet moet
terugkomen op eerder genomen besluiten. In sommige gevallen is dat echter wel voorgekomen,
zoals hij laat zien met een voorbeeld uit de gemeente Heerenveen:
“Heerenveen is een mooi voorbeeld, over de vestigingsplaats van een supermarkt
aan een plein, met een parkeergarage. Nou, de gemeente Heerenveen zit dik in de
problemen vanwege de grondposities. Dus die hebben dat nou, ja ook omdat de
provincie verscherpt financieel toezicht had ingesteld](...) die ontwikkeling gaat dus
nu niet door. Ondertussen is er wel een andere supermarkt. Die mocht alleen maar
tijdelijk ergens zitten met de bedoeling dat die erheen ging. Ja, als die ontwikkeling
doorgaat heb je problemen met die tijdelijkheid van de supermarkt. Nou, hoe ga je
daarmee om? Dus dan heb je een ontwikkeling in gang gezet en halverwege moet je
die zelfs stopzetten, waardoor je ook weer in de problemen komt. Waar moet je dan
een supermarktvoorziening creëren? Want op die tijdelijke plek was ie niet bedoeld,
namelijk naast het Abe Lenstra stadion. Dat soort opgaven op kleine schaal zal je
natuurlijk op grote schaal ook hebben. Soms wordt je door de tijd ingehaald. Wat is
dan verstandige besluitvorming? Dat staat denk ik los van welke methode of
techniek je ook gebruikt. Het is gewoon een kwestie van verantwoord besturen.”
(IPO 28-‐11-‐2013)
Tijdelijke projecten blijken dus niet altijd tijdelijk te zijn. Tegelijkertijd geldt dat het Rijk dit
soort projecten wel wil faciliteren. Met de invoering van de Crisis-‐ en Herstelwet kan namelijk
ten behoeve van het direct uitvoeren van een activiteit voor een periode van tien jaar worden
afgeweken van een milieunorm. Een reëel gevaar is dan dat bestuurders ontwikkelingen
mogelijk gaan maken, waarvan de tijdelijk overschreden milieunormen zelfs over tien jaar nog
niet gehaald zullen zijn:
“Dat gaat ook over bestuursperioden heen, dat soort afspraken, maar als een
bestuurder nu de afspraak maakt van: dit staat er maar tien jaar. Ja, hij zal het niet
meemaken dat je dat gewoon waar moet maken.” (IPO 28-‐11-‐2013)
Bovendien geeft hij aan dat het principe van onlosmakelijkheid voor veel activiteiten is
losgelaten. Dat betekent dat een ontwikkeling eerder plaats kan vinden, omdat bij de aanvraag
van meerdere vergunningen er ruimte bestaat om bepaalde vergunningen eerder aan te vragen
dan andere, met inachtneming van de fase waarin het project verkeert. De aanvrager van een
vergunning kan dus zelf afwegen welke vergunning hij of zij eerst wil aanvragen voor een
voorziene ontwikkeling, en welke later:
HOOFDSTUK 8: PROCEDURELE FLEXIBILITEIT
90
“(...) wil ik eerst de bouwvergunning en dan de natuurvergunning, wil ik eerst de
bestemmingsplantoestemming of eerst kijken of de milieuvergunning überhaupt
mogelijk is?” (IPO 28-‐11-‐2013)
Wanneer een bepaald gebied ontwikkeld wordt is het bijvoorbeeld vaak logischer om
bouwvergunningen op een later moment aan te vragen, zo stellen de I&M-‐zegspersonen:
“Dus bijvoorbeeld de vergunningen die niet essentieel zijn voor je afweging, maar
die meer uitvoeringsgericht zijn, die kun je faseren. En die kun je later dan met de
coördinatieregeling regelen. Bijvoorbeeld een bouwvergunning. Die is niet
essentieel voor je oordeel of je project aanvaardbaar is. Dat kun je vaak veel beter
faseren, want dan kun je het in de markt zetten, bijvoorbeeld bij wegen gebeurt dat
dan.” (Ministerie I&M 16-‐12-‐2013)
8.4 Onderzoekslasten naar projectniveau en -‐fase Onderzoekslasten vormen een belangrijk struikelblok tijdens besluitvormingsprocessen van
projecten op verschillende niveaus. Omdat onderzoeken te vroeg te gedetailleerd zijn, leveren ze
volgens de commissie Elverding een soort schijnzekerheid. Die commissie stelt daarom voor om
onderzoeken in de beginfase globaler uit te voeren en de mate van detail af te stemmen op de
fase van het proces. Volgens de TU Delft-‐zegspersoon bestaat onder bestuurders veelal de
neiging bestaat om onderzoeken zo uitgebreid mogelijk te doen:
“De neiging bestaat om heel veel onderzoeken uitgebreid te doen. Zowel om de
omgeving te contenteren, om die tevreden te stellen, als om in de richting van Raad
van State goed ingedekt te zijn.” (TU Delft 18-‐11-‐2013)
Hij denkt dat er een beter onderscheid gemaakt moet worden in het detail van onderzoek,
waarbij de mate van detail toeneemt al naar gelang het niveau waarop de ontwikkeling
plaatsvindt lager wordt:
“Dus de geleding van gebiedsontwikkeling, van projectontwikkeling,
kavelontwikkeling, die wordt sterker dan voorheen.” (TU Delft 18-‐11-‐2013)
Op het niveau van project-‐ en kavelontwikkeling meent de IPO-‐zegspersoon dat
onderzoekslasten alleen al gereduceerd kunnen worden wanneer de beschikbare informatie
beter toegankelijk gemaakt wordt, zodat onderzoeken niet onnodig dubbel uitgevoerd worden:
“Als je landelijk of in een bepaald gebied vleermuizenonderzoek hebt gedaan, nou
dan is twee jaar later, (...) dan vliegen die beestjes niet anders.” (IPO 28-‐11-‐2013)
Op het niveau van grote en complexe projecten achten de I&M-‐zegspersonen het voldoende
wanneer in de verkenningsfase de effecten op hoofdlijnen berekend worden. Vuistregels,
HOOFDSTUK 8: PROCEDURELE FLEXIBILITEIT
91
aannames en modellen kunnen daarbij bruikbare hulpmiddelen zijn. Daarmee is het volgens hen
mogelijk een inschatting te maken van de gevolgen, zonder daarbij een schijnzekerheid te
creëren. Die ontstaat namelijk juist wanneer onderzoeken in een te vroeg stadium te
gedetailleerd zijn. Dit wordt ook benoemd door de TU Delft-‐zegspersoon:
“(...) verschillende onderzoeken zijn in wezen... hebben een schijnexactheid in zich.
Bekend zijn de verkeersonderzoeken waarin al toekomstige verkeersstromen
geraamd worden met een precisie waarvan je zegt: nou, das wel heel knap om dat
zo te zeggen. Nou ja, die dingen komen gewoon niet uit. Dus daar moet je stoppen
op een globaler niveau, zal ik maar zeggen. Dus het detailniveau van die
onderzoeken is soms ook te verstrekkend.” (TU Delft 18-‐11-‐2013)
Na die globale verkenning kan volgens de I&M-‐zegspersonen worden besloten of een project wel
of niet wenselijk is:
“Als je die verkenningsfase goed hebt doorlopen, en er bestaan een heleboel slimme
mogelijkheden voor, dan sluit je die verkenningsfase af met: of we doen het wel of
we doen het niet (...)” (Ministerie I&M 16-‐12-‐2013)
De TU-‐Delft zegspersoon is van mening dat projectbesluitvorming in meerdere fases opgedeeld
zou moeten worden, waarmee volgens hem ‘verstrikking’ voorkomen kan worden. Complexe
projecten vergen volgens hem een zorgvuldige besluitvorming, waarbij aandacht moet worden
geschonken aan tussentijds veranderende omstandigheden:
“(...) het is ook erg goed bij grote projecten, die een hoop geld van de
belastingbetaler vergen, dat er draagvlak voor is. Dat vind ik dus ook een hele
interessante. Dus niet van: weg met al die partijen, die maken het mij ingewikkeld
en dan krijgen we dat we dingen dubbelop doen. Nee, heel goed dat je af en toe
dingen dubbelop doet. Dat kan zijn dat dingen, waarvan je in het begin dacht dat
het allemaal wel zou kunnen, toch weer een aantal consequenties hebben die je hebt
onderschat en waardoor je iets inderdaad nog eens een keertje opnieuw moet doen
en misschien tot andere conclusies komt.” (OTB 8-‐11-‐2013)
Het gaat hem dus om een voortdurende reflectie op het procesverloop, omdat omstandigheden
veranderen. Zelf stelt hij voor om het besluitvormingsproces bij grote en complexe projecten op
te delen in een aantal go/no-‐go momenten waarbij de nut en noodzaak van het project en de
kwaliteit van de alternatieven aan veranderende omstandigheden getoetst worden. Hij kiest dan
ook expliciet de structuur die door de commissie Duivesteijn is voorgesteld, namelijk om het
definitieve besluit over het meest geschikte alternatief of zelfs over het al dan niet doorgaan van
het project aan het eind van de verkenningsfase te nemen.
HOOFDSTUK 8: PROCEDURELE FLEXIBILITEIT
92
De TU Delft-‐zegspersoon geeft echter aan dat terugkomen op een genomen besluit alleen
mogelijk is wanneer de aard van het project dat toelaat. Een plan wordt volgens hem ook niet
veel beter van het herhalen van onderzoeken:
“Ik denk dat vaak in de laatste bepaalde rondes dat een plan er niet meer beter van
wordt. Ik bedoel, als je nog een keer, nog een keer en nog een keer… soms wordt het
misschien ietsje beter, maar dan zeg ik: tegen alle kosten en tijd die daarmee
gemoeid zijn. Nou, het goede is ook mooi.” (TU Delft 18-‐11-‐2013)
Bovendien moet volgens hem daarvoor de Nederlandse bestuurscultuur veranderen, omdat
geen enkele bestuurder graag de noodzaak van een door hemzelf gesteund project in twijfel zal
willen trekken:
“(...) ons bestuursrecht en de bestuursattitudes waren daar niet op ge-‐ent om steeds
weer het geheel ter discussie te stellen. Ja, dat kost natuurlijk zeeën van tijd, zeeën
van energie.” (TU Delft 18-‐11-‐2013)
8.5 Bezwaar en beroep Voor de inwerkingtreding van de Wabo konden actoren, waaronder gemeenten, omwonenden
en belangenorganisaties, tegen elke vergunning beroep aantekenen. Hierdoor kwam vaak het
hele project stil te liggen. De motivatie was niet zozeer dat zij direct in hun belang getroffen
werden door het overschrijden van een bepaalde norm, maar simpelweg omdat zij tegen het
project waren. Daar is echter inmiddels verandering in gebracht:
“Ik vind het positief dat in het kader van een projectuitvoeringsbesluit, in het kader
van de Chw, wordt gezegd: we hebben 1 moment van rechtsbescherming bij de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Die is dan in staat om alle
aspecten van een project te overzien en de onderlinge samenhang te bekijken. Ik
vind dat nog steeds heel zorgvuldig, maar wel efficiënt.” (IBR 4-‐12-‐2013)
De vertragingen als gevolg van beroepsprocedures worden volgens de I&M-‐zegspersonen
minder, omdat een aantal vergunningen worden vervangen door het instrument van de
algemene regels, die niet beroepbaar zijn.
HOOFDSTUK 9: DISCUSSIE
93
9 Discussie Met de ontwikkeling van de Omgevingswet wordt beoogd om regelgeving binnen het gehele
domein van de fysieke leefomgeving te vereenvoudigen en te integreren. Daarbij wordt gezocht
naar een nieuwe balans tussen flexibiliteit en rechtszekerheid. De mate van bestuurlijke
handelingsvrijheid die in de Omgevingswet geboden wordt, geeft vorm aan die nieuwe balans.
Daarom luidde de hoofdvraag:
In hoeverre is ruimte voor bestuurlijk handelen in de Omgevingswet vanuit bestuurlijk en
academisch perspectief wenselijk en welke rol spelen de aanbevelingen van de commissie
Duivesteijn en Elverding daarbij?
Een belangrijk resultaat uit de interviews is dat bestuurlijke afwegingsruimte te ontleden is in
twee soorten afwegingsruimte, namelijk inhoudelijk en procedureel. Het doel van dit onderzoek
is niet om te onderzoeken in welke relatie deze tot elkaar staan, maar om vanuit bestuurlijk en
academisch perspectief inzicht te krijgen in de wenselijkheid van deze soorten bestuurlijke
afwegingsruimte.
De UvA-‐zegspersoon acht een grotere inhoudelijke afwegingsruimte wenselijk, omdat de
bescherming van belanghebbenden in sommige gevallen (bijv. de ‘plattelandswoning’) volgens
hem te ver is doorgeschoten. Bovendien is volgens hem de restrictiviteit van het omgevingsrecht
groter dan de complexiteit van gebiedsontwikkeling. Hierbij baseert hij zich op een PBL-‐
publicatie waarin dit aangegeven wordt. Ten aanzien van die restrictiviteit is het volgens hem
wenselijk meer afwegingsruimte te creëren, hoewel dat wel een aantal juridische vragen
opwerpt.
De vraag wie, waar en wanneer een afwijking van bepaalde milieunormen accepteert, bepaalt
ook de organisatorische complexiteit van een project. De frames of reference (Majone 1989)
spelen daarin een belangrijke rol: wat voor de een acceptabel niveau is, is voor een ander
onacceptabel. De I&M-‐zegspersonen erkennen dit door aan te geven dat er discussie bestaat
over de vraag hoe hoog het basisbeschermingsniveau moet liggen. In de stad wordt agrarische
geurhinder bijvoorbeeld anders beleefd dan op het platteland. De TU Delft-‐zegspersoon acht
daarom dat inhoudelijke afwegingsruimte nodig is, waarbij ontwikkelingen die eigenlijk het
hinderniveau overtreffen doorgang vinden, mits daarvoor goed overleg heeft plaatsgevonden.
Het aanbrengen van een basisbeschermingsniveau met een daaropvolgende bandbreedte is
volgens de IPO-‐zegspersoon een goede manier om meer differentiatie mogelijk te maken tussen
gemeenten onderling. Wel is het volgens hem de vraag of, gezien de taakoverdracht naar
regionale uitvoeringsdiensten, ambtenaren en bestuurders het lef zullen hebben deze
discretionaire bevoegdheid ook daadwerkelijk zullen gaan gebruiken. Dit zou kunnen duiden op
wat Weaver (1986) blame avoidance noemt, waarmee bedoeld wordt dat zij ervoor zullen kiezen
HOOFDSTUK 9: DISCUSSIE
94
om een zo klein mogelijk risico op aansprakelijkheid willen lopen, ook al hebben zij die
bevoegdheid.
Inhoudelijke afwegingsruimte mag volgens de I&M-‐zegspersonen niet leiden tot bestuurlijke
willekeur, oftewel een free for all flight (De Bruijn and Leijten, 2008b). Daarom is een
gebiedsgerichte en integrale afweging noodzakelijk. De omgevingswaarden die daarbij gesteld
worden, bepalen de gewenste kwaliteit van de leefomgeving. Hoewel de verschillende
overheden zich moeten committeren aan deze (deels) door henzelf gestelde omgevingswaarden,
kan door een gebiedsgerichte integrale afweging ruimte worden geboden aan activiteiten die
voorheen niet konden plaatsvinden. Daarbij kan volgens de OTB-‐zegspersoon publiek-‐private
financiering een belangrijk faciliterend instrument kan zijn.
Ten aanzien van de procedurele afwegingsruimte bleek uit de interviews dat de verschillende
overheden hechten aan het behoud van hun huidige bevoegdheden. De VNG-‐zegspersoon geeft
nadrukkelijk aan dat ruimtelijke ordening primair de taak is van gemeenten. In dat kader zou de
VNG-‐zegspersoon graag een grotere afwegingsruimte voor gemeenten willen zien, namelijk dat
zij kunnen kiezen voor een uitgebreide voorbereidingsprocedure wanneer zij dat nodig achten.
De UvA-‐zegspersoon acht dat echter onwenselijk omdat gemeentebestuurders dan altijd zo
zorgvuldig mogelijk zullen handelen en daarom altijd voor een uitgebreide procedure zullen
kiezen.
Deze neiging leidt ook tot het uitvoerig laten verrichten van onderzoeken, om daarmee ‘Raad
van State-‐proof’ te zijn. De schijnzekerheid die dat oplevert kan echter nadelig zijn. Onderzoeken
moeten volgens de TU-‐Delft zegspersoon beter aansluiten op de fase waarin het proces zich
bevindt. De OTB-‐zegspersoon acht het van belang dat onderzoeken, al naar gelang
omstandigheden gedurende het besluitvormingsproces wijzigen, herhaald worden. Daarmee
blijven bestuurlijke wil en wetenschappelijke kennis in balans.
Tot slot moet opgemerkt worden dat, gezien de exploratieve opzet van dit onderzoek, niet alle
zegspersonen even uitgebreid over ieder onderdeel gesproken hebben. De interviews zijn
achteraf gezien ook relatief vroeg in het onderzoeksproces gehouden. In dat kader moeten de
uitkomsten van de interviews meer worden gezien als bouwstenen voor een nieuw denkmodel
dan als toetsstenen van bestaande theorieën.
Ook de duur van de interviews verschilde enigszins, met het TU-‐Delft interview en het OTB-‐
interview als respectievelijk de kortste en langste interviewduur. De oorzaken van die
verschillen zijn moeilijk vast te stellen, hoewel de bekendheid met het onderwerp natuurlijk een
belangrijke rol heeft gespeeld.
HOOFDSTUK 10: CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN
95
10 Conclusie en aanbevelingen De doelstelling van dit onderzoek is het verhelderen van de vraag in hoeverre vanuit zowel
bestuurlijk als academisch perspectief bestuurlijke afwegingsruimte in de nieuwe
Omgevingswet gewenst is. De ruimte voor bestuurlijk handelen bevindt zich in een
spanningsveld tussen het alsmaar laten accumuleren van regelgeving versus het tonen van
bestuurlijke moed om ruimte te laten voor interpretatie. Met andere woorden, de spanning
tussen het handelen in respectievelijk de ‘letter’ versus de ‘geest’ van de wet.
De aanbevelingen van de commissies Duivesteijn en Elverding hebben betrekking op het
verbeteren van besluitvormingsprocessen rondom grote en complexe projecten. Ze zijn
verschillend in de zin dat het ‘trechteren’ van alternatieven volgens de commissie Elverding
sneller verloopt dan volgens de commissie Duivesteijn.
Hoewel de aanvankelijke focus van dit onderzoek lag op grote en complexe projecten, bleek uit
de interviews dat bestuurlijke afwegingsruimte een inhoudelijke en procedurele zijde kent. Deze
bleken niet alleen van belang te zijn op het niveau van de grote en complexe projecten, maar ook
op het niveau van gebieds-‐ en kavelontwikkeling. Vervolgonderzoek zou zich daarom nog meer
kunnen richten op de consequenties van deze soorten afwegingsruimte op deze lagere niveaus
van ontwikkeling.
In dit onderzoek is gebruik gemaakt van de grounded theory methodologie, waarbij het concept
van bestuurlijke afwegingsruimte op een relatief hoog abstractieniveau is onderzocht.
Vervolgonderzoek zou daarom ook kunnen gaan over projecten waarvoor een grotere
afwegingsruimte is toegestaan. Op basis van casestudy-‐onderzoek zou dan bijvoorbeeld
onderzocht kunnen worden welk effect de toename van bestuurlijke afweginsgsruimte heeft op
de kwaliteit en snelheid van het besluitvormingsproces aangaande die projecten.
96
Bronvermelding Allmendinger, P. 2009. Planning theory. Palgrave MacMillan: Basingstoke. Baccarini, D. 1996. The concept of project complexity—a review. International Journal of Project
Management 14 (4): 201-‐204. Binnenlands Bestuur. Gedrag ambtenaren moet veranderen voor omgevingswet 2013a [cited 2014-‐
03-‐13. Available from http://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-‐en-‐milieu/nieuws/gedrag-‐ambtenaren-‐moet-‐veranderen-‐voor.9069866.lynkx.
Binnenlands Bestuur. Gemeenten schuiven Omgevingswet voor zich uit 2013b [cited 2014-‐03-‐13. Available from http://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-‐en-‐milieu/nieuws/gemeenten-‐schuiven-‐omgevingswet-‐voor-‐zich-‐uit.9169378.lynkx.
Boeije, H. 2002. A purposeful approach to the constant comparative method in the analysis of qualitative interviews. Quality and quantity 36 (4): 391-‐409.
Borgers, H. C. 2011. Fundamentele herziening omgevingsrecht noodzakelijk? Flexibiliteit, beleidsintegratie en duurzame belangenafweging in het omgevingsrecht. Tijdschrift voor Bouwrecht 7: 633-‐637.
Bosch-‐Rekveldt, M. G. C. 2011. Managing Project Complexity: A Study Into Adapting Early Project Phases to Improve Project Performance in Large Engineering Projects. Center for Project Management.
Bryman, A. 2012. Social research methods. Oxford university press: Oxford. Buuren, M. v., and J. Edelenbos. 2005. 'Polderen over de feiten': waar komt het vandaan en wat
levert het op? Conklin, J. 2006. Wicked problems & social complexity. CogNexus Institute Napa, USA. Corbin, J., and A. Strauss. 2008. Basics of qualitative research: Techniques and procedures for
developing grounded theory. Sage Publications: London. Corbin, J. M., and A. Strauss. 1990. Grounded theory research: Procedures, canons, and evaluative
criteria. Qualitative sociology 13 (1): 3-‐21. Creswell, J. W. 2009. Research design: Qualitative, quantitative, and mixed methods approaches:
Sage Publications: London. CVBIP. 2008. Sneller en beter: advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele
Projecten. De Bruijn, H., and E. ten Heuvelhof. 2002. Policy analysis and decision making in a network: how to
improve the quality of analysis and the impact on decision making. Impact Assessment and Project Appraisal 20 (4): 232-‐242.
De Bruijn, H., and M. Leijten. 2008a. "Management characteristics of mega-‐projects." In: Decision-‐making on Mega-‐projects: Cost-‐benefit Analysis, Planning and Innovation, edited by H. Priemus, B. Flyvbjerg en B. van Wee. Edward Elgar Publishing: Cheltenham.
De Bruijn, H., and M. Leijten. 2008b. "Mega-‐projects and contested information" In: Decision-‐making on Mega-‐projects: Cost-‐benefit Analysis, Planning and Innovation, edited by H. Priemus, B. Flyvbjerg en B. van Wee. Edward Elgar Publishing: Cheltenham.
De Bruijn, J. A., P. De Jong, A. F. A. Korsten, and W. P. C. Van Zanten. 1996. Grote projecten: besluitvorming en management. Alphen a/d Rijn: Samsom HD Tjeenk Willink.
De Vor, F., and H. L. De Groot. 2011. The impact of industrial sites on residential property values: A hedonic pricing analysis from the Netherlands. Regional Studies 45 (5): 609-‐623.
Derksen, J. W., and K. Ephraim. 2011. Kennis en beleid verbinden: praktijkboek voor beleidsmakers: Boom Lemma uitgevers.
Douglas, M., and A. Wildavsky. 1983. An Essay on the selection of technological and environmental dangers, Risk and Culture. Los Angeles: University of California Press, pgs.
Edelenbos, J., R. Monnikhof, and O. d. van Riet. 2003. A double helix approach: a proposal to forge a better integration of analysis and process in policy development. International Journal of Technology, Policy and Management 3 (1): 1-‐21.
EenvoudigBeter. 2013. Omgevingswet: Eenvoudig Beter. Available from https://omgevingswet.pleio.nl/pages/view/355017/omgevingswet-‐eenvoudig-‐beter.
97
Faludi, A. 1998. Why in Planning the Myth of the Framework is Anything but That. Philosophy of the Social Sciences 28 (3): 381-‐399.
Flyvbjerg, B. 2008. Curbing optimism bias and strategic misrepresentation in planning: Reference class forecasting in practice. European Planning Studies 16 (1): 3-‐21.
Flyvbjerg, B., N. Bruzelius, and W. Rothengatter. 2003. Megaprojects and risk: An anatomy of ambition. Cambridge University Press.
Forester, J. 1993. The argumentative turn in policy analysis and planning: Duke University Press. Friend, J., and A. Hickling. 2005. Planning under pressure. Routledge: New York. Gieryn, T. F. 1983. Boundary-‐work and the demarcation of science from non-‐science: Strains and
interests in professional ideologies of scientists. American sociological review: 781-‐795. Greene, J. C., and V. J. Caracelli. 1997. Advances in mixed-‐method evaluation: The challenges and
benefits of integrating diverse paradigms: New directions for evaluation. San Francisco: Jossey-‐Bass.
Hayek, F. A. 1944. The road to serfdom. London: G. Routledge & sons. Heffen, O. v. 1993. "Beleidontwerpen en omgevingsfactoren: vier alternatieve strategieën." In: Beleid
en wetenschap. Hedendaagse bestuurskundige beschouwingen, edited by O. van Heffen en M.J.W. van Twist. Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink.
Hoed, P., W. G. M. Salet, H. Van der Sluijs en WRR. 1983. Planning als onderneming. Staatsuitgeverij. Hoogerwerf, A., and M. Herweijer. 2008. Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap.
Kluwer. Hoppe, R., and S. Huijs. 2003. Werk op de grens tussen wetenschap en beleid: paradoxen en
dilemma's. RMNO. Howarth, A., D. Pearce, E. Ozdemiroglu, T. Seccombe-‐Hett, K. Wieringa, C. Streefkerk, and A. den
Hollander. 2001. Valuing the benefits of environmental policy: The Netherlands. IBR. 4-‐12-‐2013. Interview. IPO. 28-‐11-‐2013. Interview. Jong, M. d. 2010. Worstelen met Elverding. RO magazine: 12-‐17. Koppenjan, J. 1990. Definiëring van complexe problemen door de overheid: balanceren tussen ruim en
precies. Beleidswetenschap 1: 21-‐45. Majone, G. 1989. Evidence, argument and persuasion in the policy process: Yale University Press. Majoor, S. 2010. "Werken aan verandering" In: In Voorbij de beheersing? Bijdragen aan de
stadsontwikkeling in Amsterdam, edited by B. Duynstee. Amsterdam: Projectmanagement Bureau Amsterdam.
Martens, K., and P. van Weelden. 2013. Decision-‐Making on Transport Infrastructure and Contested Information: A Critical Analysis of Three Approaches. European Planning Studies (ahead-‐of-‐print): 1-‐19.
McLoughlin, J. B. 1969. Urban & regional planning: a systems approach. Ministerie EZ. 2004. Indirecte Effecten Infrastructuur-‐projecten: Aanvulling op de Leidraad OEI. Den
Haag: Ministerie van Economische Zaken. Ministerie I&M. 16-‐12-‐2013. Interview. Ministerie I&M. 2013. Memorie van toelichting ontwerp Omgevingswet. Den Haag: Ministerie van
Infrastructuur en Milieu. Ministerie VROM. 1996. Kabinetsstandpunt 'Besluiten over grote projecten'. Den Haag: Tweede
Kamer der Staten-‐Generaal. Mintzberg, H. 1978. Patterns in strategy formation. Management science 24 (9): 934-‐948. OTB. 8-‐11-‐2013. Interview. PBL. 2011. Omgevingsrecht en het proces van gebiedsontwikkeling. Den Haag: Planbureau voor de
Leefomgeving. Priemus, H. 2010. "Besluitvorming infrastructuur: sneller, maar ook beter?" In Voorbij de beheersing?
Bijdragen aan de stadsontwikkeling in Amsterdam, edited by B. Duynstee. Amsterdam: Projectmanagement Bureau Amsterdam.
Priemus, H. 2012. Besluitvorming over complexe infrastructurele projecten: maak het niet te simpel. B & G: 13-‐15.
98
Priemus, H., and B. v. Wee. 2013. International Handbook on Mega-‐Projects. Cheltenham/GB: Edward Elgar Publishing Ltd.
Rein, M., and D. Schon. 1993. Reframing policy discourse. Roo, G. de, and W. Rauws. 2010. "De orde voorbij… over complexiteit, chaos en transities in de
ruimtelijke ontwikkeling" In: Voorbij de beheersing? Bijdragen aan de stadsontwikkeling in Amsterdam, edited by B. Duynstee. Amsterdam: Projectmanagement Bureau Amsterdam..
Rosenhead, J. 1980. Planning under uncertainty: The inflexibility of methodologies. Journal of the Operational Research Society: 209-‐216.
Sabatier, P. A. 1993. Policy change over a decade or more: Westview Press. Salter, L. 1988. Mandated science. Springer. Shepherd, J. 2009. Geoengineering the climate: science, governance and uncertainty: Royal Society. Söderlund, J. 2011. Pluralism in project management: navigating the crossroads of specialization and
fragmentation. International Journal of Management Reviews 13 (2): 153-‐176. TCI. 2004a. Grote infrastructuurprojecten: inzichten en aandachtspunten (achtergrondstudies). Den
Haag: Tweede Kamer der Staten-‐Generaal. TCI. 2004b. Grote projecten uitvergroot; een infrastructuur voor besluitvorming. Den Haag: Tweede
Kamer der Staten-‐Generaal. Teisman, G. R. 1992. Complexe besluitvorming: een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over
ruimtelijke investeringen. Den Haag: Vuga. Thomas, D., J. Minett, S. Hopkins, S. Hamnett, A. Faludi, and D. Barrell. 1983. Flexibility and
commitment in planning: a comparative study of local planning and development in the Netherlands and England. Den Haag: M. Nijhoff.
Thompson, J. 1967. "Organizations in action" In: Classics of Organization Theory, edited by Shafritz, Jay M. and Ott, J. Steven. Orlando: Harcourt Brace.
Trappenburg, M. 2011. "Waarom het allemaal niet lukt." In: Veiligheid boven alles, edited by JH Tol, I. Helsloot & FJH Mertens.
TU Delft. 18-‐11-‐2013. Interview. Van de Griendt, B. 2007. Grond voor zorg. Stof tot nadenken. Utrecht: Uitgeverij STILI NOVI. Van de Riet, O. 2003. Policy analysis in a multi-‐actor policy settings: navigating between negotiated
nonsense & superfluous knowledge. Delft: TU Delft. Van de Ven, A. H., A. L. Delbecq, and R. Koenig Jr. 1976. Determinants of coordination modes within
organizations. American sociological review: 322-‐338. Van der Valk, A. J. J. 1989. Amsterdam in aanleg: Planvorming en dagelijks handelen 1850-‐1900.
Amsterdam: Planologisch en Demografisch Instituut van de Universiteit van Amsterdam. Van Geenhuizen, M., and W. Thissen. 2002. Uncertainty and Intelligent Transport Systems:
implications for policy. International Journal of Technology, Policy and Management 2 (1): 5-‐19.
Verhees, G. 2013. Publiek-‐private samenwerking: adaptieve planning in theorie en praktijk. Groningen: University of Groningen.
VNG. 29-‐11-‐2013. Interview. Weaver, R. K. 1986. The Politics of Blame Avoidance. Journal of Public Policy 6 (04): 371-‐398. White, L. G. 1994. Policy analysis as discourse. Journal of Policy Analysis and Management 13 (3):
506-‐525. WRR. Besluiten over grote infrastructuurprojecten. Sdu uitgever. WRR. 2007. Op steenworp afstand: Op de brug tussen wetenschap en politiek. WRR 35 jaar.
Amsterdam: Amsterdam University Press.
99
Bijlagen
100
I. Planproces volgens de WRR
101
II. Planproces volgens commissie Duivesteijn
102
III. Planproces volgens commissie Elverding
103
IV. Interviewagenda