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UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHÃO
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS SOCIAIS
RITA DE CÁSSIA ANDRADE DE ALMEIDA
O processo de implantação do Programa Município Verde na MRH de
Paragominas: uma análise a partir de Dom Eliseu/PA
São Luís-MA
2014
RITA DE CÁSSIA ANDRADE DE ALMEIDA
O processo de implantação do Programa Município Verde na MRH de
Paragominas: uma análise a partir de Dom Eliseu/PA
Dissertação apresentada ao Programa
de Pós-Graduação em Ciências
Sociais da Universidade Federal do
Maranhão para obtenção do Título de
Mestre em Ciências Sociais.
Orientador: Profº Dr. Marcelo
Domingos Carneiro Sampaio
São Luís-MA
2014
Almeida, Rita de Cássia Andrade O processo de implantação do Programa Município Verde na MRH de Paragominas: uma análise a partir de Dom Eliseu/PA / Rita de Cássia Andrade Almeida. – São Luís, MA, 2014.
119f Orientadora: Marcelo Domingos Carneiro Sampaio . Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal do Maranhão, Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais. 1. Desmatamento. 2. Regulação ambiental 3. Sustentabilidade ambiental. I. Título
CDU 301:504.453
RITA DE CÁSSIA ANDRADE DE ALMEIDA
O processo de implantação do Programa Município Verde na MRH de
Paragominas: uma análise a partir de Dom Eliseu/PA
Dissertação apresentada ao Programa
de Pós-Graduação em Ciências
Sociais da Universidade Federal do
Maranhão para obtenção do Título de
Mestre em Ciências Sociais.
Aprovada em ___/ ____/ ________
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________________
Marcelo Domingos Sampaio Carneiro (Orientador)
Doutor em Sociologia e Antropologia
Universidade Federal do Maranhão
___________________________________________________
José Benevides Queiroz
Doutor em Ciências Sociais
Universidade Federal do Maranhão
___________________________________________________
Gamaliel da Silva Carreiro
Doutor em Sociologia
Universidade Federal do Maranhão
AGRADECIMENTOS
Manifesto minha gratidão a Deus, a quem busco a iluminação e o equilíbrio
para não desanimar.
Ao Professor e Orientador desse trabalho o Professor Dr. Marcelo D. C.
Sampaio, pela confiança, orientações precisas e consistentes que me deram a segurança
necessária para seguir nesta experiência acadêmica.
Ao Programa de Pós Graduação em Ciências Sociais da UFMA pela
oportunidade de realizar essa importante etapa de estudo, com destaque para todo o
corpo docente e funcionários, sobretudo àqueles com quem tive a oportunidade de
conviver e compartilhar dos seus conhecimentos profissionais.
Aos colegas de Mestrado em Ciências Sociais pelo encorajamento e a mútua
ajuda para a superação dos desafios, em especial ao colega Waldecir e Maria Natividade
que disponibilizaram tempo e paciência nos momentos de dúvida. Menciono ainda as
colegas do Doutorado Lenir, Ana Carolina e Carla Suzi, pelas importantes dicas que me
guiaram para uma melhor produtividade nos estudos.
Agradeço ainda aos informantes, a todos que colaboraram direta e
indiretamente na coleta de dados e a meu querido amigo Stênio Bezerra pelo incentivo e
pelos preciosos contatos.
E, por fim, não poderia deixar de registrar o precioso apoio dado pela minha
família, esposo e filhas, que me deram conforto e tranquilidade para concretizar meu
projeto, e, na mesma medida, registro o apoio dado pelos meus amigos, compadres e
comadres: Alice, Edimilson, Kátia e Valter pelo alicerce em São Luís; e Abadiana e
Hiula por se postarem à disposição de minha família em Dom Eliseu durante minhas
ausências. E ainda, a todos os meus familiares: minha mãe, meus irmãos e minhas
irmãs.
Dedico esse trabalho a meu pai querido que me deixou um pouco antes do
início dessa experiência.
RESUMO
Essa dissertação analisa o processo de implantação da política pública
estadual denominada “Programa Município Verde” na MRH de Paragominas a partir do
município de Dom Eliseu/PA. O Programa foi formulado como uma alternativa às
medidas de repressão utilizadas pelo governo federal para combater o desmatamento
nos municípios críticos, estimulando a participação dos envolvidos no desmatamento
em um processo de regularização ambiental de suas propriedades. O estudo discute o
legado de políticas públicas na Amazônia, que foram centradas no fomento a atividades
econômicas predatórias (pecuária extensiva e exploração madeireira), para destacar a
estratégia estatal recente, que apresenta uma lógica contrária ao do período de
colonização inicial. As ações prioritárias concentram esforços no combate ao
desmatamento procurando inverter a lógica produtiva dos atores sociais, por meio de
instrumentos regulatórios e medidas repressivas como a “Lista Suja do Desmatamento”
e do incentivo à reestruturação das bases produtivas locais. Nesse sentido, destaca a
atuação do Programa Estadual Município Verde, como uma política centrada no
município, que se organiza em eixos estruturais que estimulam o controle do
desmatamento, a gestão ambiental local compartilhada, o ordenamento territorial,
ambiental e fundiário e o desenvolvimento de produção sustentável. O Programa
dissemina os discursos de sustentabilidade ambiental e econômica como discurso oficial
e como condição indiscutível aos proprietários de imóveis rurais que necessariamente
devem ajustar-se à legislação ambiental sob pena de suspensão da atividade produtiva.
Palavras-chave: políticas públicas, desmatamento, regulação ambiental e territorial,
sustentabilidade ambiental e econômica.
ABSTRACT
This these analyses the deployment process of the state public polity denominate
“Program Green Town” in MRH of the Paragominas from of the municipality of Dom
Eliseu, state of the Pará. This Program went formulate like an alternative to stately
action of repression used to for federal government to combat the deflorestation in critic
municipalities, incenting the action of the envolved actors in a process of environmental
regularization of his ownership. The study argue the lead of public politic in Amazônia
that were centered in furtherance to the destroyed economic activities (extensive
peccary and wood exploration), to underline the recently stately strategy, showing an
opposite logic to the period of early colonization. The priority actions focus efforts to
combating the desflorestation looking to reverse the productive logic of the social
actors, for way of regulatory tools and repressive actions like the “dirty list of the
deflorestation” and of the incentive to rebuild of productive bases in local. In this
toward, underline the actuation of the State Program Green Town, like a polity focused
into municipality, that established in structural support that motivate the control of the
deflorestation, the joined local environmental manager, the land environmental
territorial order and development of sustainable production. The Program disseminate
of the dissertation of economic environmental sustainability from official dissertation
and incontestable to the owners of rural possess, that obligatory must attend the rules of
law, otherwise, occurred the interruption of license to produce in possess.
Key words: public policies, deforestation, environmental and territorial regulatory,
environmental and economic sustainability.
LISTA SIGLAS
ADEPARÁ – Agência de Defesa Agropecuária do Estado do Pará
APP – Área de Preservação Permanente
BVRIO – Bolsa Verde do Rio de Janeiro
CAR – Cadastro Ambiental Rural
CCIR - Certificados de Cadastro de Imóveis Rurais
CERFLOR – Programa Brasileiro de Certificação Florestal
CICCIA-NACIONAL – Comissão Interministerial de Combate aos Crimes e
Infrações Ambientais
CMN – Conselho Monetário Nacional
CNMP – Conselho Nacional do Ministério Público
COADE - Cooperativa de Agronegócio de Dom Eliseu
CPP – Centro de Pesquisa do Paricá
CRA – Cota de Reserva Legal
DEGRAD – Mapeamento da Degradação Florestal na Amazônia Brasileira
DETER – Desmatamento em Tempo Real
EMATER-PA – Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado
do Pará
EMBRAPA- Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis
IBGE- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDESP – Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará
IMAZON – Instituto do Homem e Meio Ambiente na Amazônia
INCRA – Instituto Nacional de Reforma Agrária
INPE – Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
ITERPA- Instituto de Terras do Pará
ITR- Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
IPAM – Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LAR – Licença Ambiental Rural
MDF – Medium Density Fiberboard (Fibra de Média Densidade)
MMA – Ministério do Meio Ambiente
MPF – Ministério Público Federal
MRH- Microrregião Homogênea
OCDE - Organizações de Cooperação e Desenvolvimento Econômico
ONGs – Organizações não Governamentais
ONU – Organização das Nações Unidas
OSIP – Organização da Sociedade de Interesse Público
PAS – Plano Amazônia Sustentável
PEMV – Programa Estadual Municípios Verdes
PNAPA – Plano Nacional Anual de Proteção Ambiental
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPCAD-PA – Plano de Prevenção, Controle e Alternativas ao Desmatamento
do Estado do Pará
PPCDAm – Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na
Amazônia Legal
PRAs – Planos de Recuperação Ambiental
PRODES – Monitoramento da Floresta Amazônica por Satélite
PSA- Pagamento Pelos Serviços Ambientais
REDD+ - Redução de Emissão por Desmatamento e Degradação Florestal
RL – Reserva Legal
RESEX- Reserva Extrativista
SAD – Sistema de Alerta de Desmatamento
SAGRI-PA – Secretaria de Agricultura do Estado do Pará
SEMA – Secretaria de Meio Ambiente
SEMAGRI – Secretaria Municipal de Agricultura
SEPMV – Secretário Extraordinário do Estado para a Coordenação do
Programa Municípios Verdes
SIDRA- Sistema IBGE de Recuperação Automática
SIGCAR – Sistemas de Gestão do Cadastro Ambiental Rural
SIMLAM- Sistema Integrado de Monitoramento e Licenciamento Ambiental
SPR- Sindicato dos Produtores Rurais
STTR – Sindicato dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais
SUDAM – Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia Brasileira
TAC – Termo de Ajustamento de Conduta
TCT – Termo de Cooperação Técnica
TCU – Tribunal de Contas da União
TI – Terras Indígenas
TNC – The Nature Conservancy
UC – Unidade de Conservação
ZEE – Zoneamento Ecológico Econômico
LISTA DE FIGURAS
Figura 1- Imagens da abertura da floresta, em 1959, para a construção da Rodovia
Belém- Brasília. ..............................................................................................................27
Figura 2. Mapa da localização do município de Dom Eliseu - PA. ..............................31
Figura 3 - Mapa demonstrativo do IDHM dos estados brasileiros -2010..................... 60
Figura 4-Mapa dos municípios Prioritários Monitorados do Bioma Amazônia-2013. 74
Figura 5- Mapa com os municípios paraenses presentes na lista “suja” do
desmatamento, conforme Portarias MMA 28/2008 e 102/2009 ....................................89
LISTA DE TABELAS
Tabela 1- Volume de madeira em tora extraída, de madeira serrada pela indústria
madeireira e área explorada da região de Paragominas (1979-1990). ........................... 41
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Evolução do rebanho bovino de Dom Eliseu, entre 1990 e 2010............. 37
Gráfico 2- Desmatamento acumulado na Amazônia Legal Brasileira, entre 1992 e 2007
(km²) chegando a 15%, com base nos dados do INPE (2008). ..................................... 71
Gráfico 3- Desmatamento na Amazônia Legal e a evolução do Produto Interno Bruto
brasileiro no mesmo período. ...................................................................................... 82
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 15
1. UMA TERRA PARA SER EXPLORADA: a superação da Amazônia-
selvagem .......................................................................................................... 26
1.1 A Política de Colonização da Amazônia: o começo da história ........................ 26
1.2 Um início promissor... .................................................................................... 30
1.3 A evolução das atividades econômicas na MRH de Paragominas .................... 35
1.3.1 A Atividade Pecuária ................................................................. 36
1.3.2 O Extrativismo vegetal: a atividade madeireira ......................... 39
1.3.3 A Atividade de Reflorestamento ............................................... 44
1.3.4 Principais atividades agrícolas municipal ................................ 48
2. POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS: PROCESSOS DE
CONSTRUÇÃO E ORDENAÇÃO DAS ATIVIDADES ANTRÓPICAS ..51
2.1. A Legislação Ambiental Brasileira: subsídio às Políticas Públicas de Proteção
do ambiente ........................................................................................................ 52
2.1.1. Lei 12.651/2012- O novo Código Florestal ................................................. 53
2.2. Políticas Públicas Ambientais para Amazônia: combate e controle do
desmatamento, regularização territorial e os incentivos às atividades produtivas
sustentáveis. ...................................................................................................... 59
2.2.1. Zoneamento Ecológico Econômico ............................................................ 63
2.2.1.1.Macro Zoneamento Ecológico Econômico da Amazônia Legal- MacroZEE-
AL ............................................................................................................... 64
2.2.1.2. O Zoneamento Ecológico Econômico do Estado do Pará–ZZE-PA .... 68
2.2.2 Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia
Legal- PPCDAm ........................................................................................ 70
2.2.3 O Plano de Prevenção Controle e Alternativas ao Desmatamento do Pará-
PPCAD/PA................................................................................................. 84
3 UMA TERRA PARA SER PRESERVADA: A emergência do Programa
Estadual Municípios Verdes e a adesão pelo município de Dom Eliseu ........... 87
3.1 A inclusão do município de Dom Eliseu na “lista suja do desmatamento” ... 88
3.2 As operações de fiscalização na microrregião de Paragominas ...................... 90
3.3 O ponto da virada: o caso de Paragominas ................................................... 93
3.4 A criação do Programa Estadual Municípios Verdes .................................... 96
3.5 A implantação do PEMV em Dom Eliseu-PA .............................................. 103
CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................. 108
BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................... 114
15
INTRODUÇÃO
No meado da primeira década deste milênio o uso intensivo dos recursos
naturais começou a fazer parte das preocupações dos atores sociais do município de
Dom Eliseu. Consciência ambiental até bem pouco tempo era um conceito distante das
práticas produtivas e cotidianas das pessoas. O meio ambiente não era uma questão
pública, o Estado era pouco presente, quase não intervinha sobre o uso dos recursos
naturais, a baixa atuação dos órgãos de fiscalização estava longe de ser suficiente para
inibir exploração predatória da floresta.
O clima de permissividade atraiu uma legião de investidores de diferentes
regiões do país que vieram para a região para instalarem seus negócios, estimulados
pelo fácil acesso à terra, aos financiamentos e aos incentivos fiscais. Em decorrência
dessa corrida expandiu-se a atividade pecuária, o extrativismo vegetal e bem depois, a
agricultura comercial, essas atividades são destacadas como responsáveis pela
devastação da floresta em escala alarmante. O fenômeno fez com que a Amazônia fosse
destaque em debates sobre meio ambiente, dentro e fora do Brasil.
Em decorrência desses debates o Estado formulou, dentre diversas políticas
públicas ambientais, políticas específicas de combate e controle do desmatamento para a
Região Amazônica com destaque para o Plano de Ação para Prevenção e Controle do
Desmatamento na Amazônia Legal- o PPCDAm que desencadeou uma série de
medidas de intervenção do Estado produzindo um efeito devastador nas economias
locais.
Entre essas medidas está a publicação da chamada “lista suja do
desmatamento” um marco da crise ambiental da região terminando vários prejuízos aos
municípios. A primeira edição da lista expôs o nome de 43 municípios em todo o país,
incluídos os municípios da microrregião de Paragominas, que são: o próprio município
de Paragominas, Ulianópolis, Rondon do Pará e Dom Eliseu. Como parte dessa medida,
o Estado, iniciou operações de fiscalização nos municípios críticos, autuando os
empreendimentos irregulares. A sociedade local foi surpreendida com uma forte
presença do Estado nunca vista antes, através de uma ação conjunta dos órgãos de
fiscalização, da Polícia Federal e da Força Nacional de Segurança em uma mega
operação denominada Arco de Fogo. Essas intervenções resultaram em embargos de
várias propriedades, interdição de carvoarias e serraria, apreensão de maquinários e
equipamentos, produtos agrícolas e algumas prisões, deixando um rastro de desolação
nos municípios afetados. O embargo não foi somente para os proprietários infratores,
abrangeu todo o município suspendendo a atividade produtiva no campo, cessando o
crédito e comprometendo as relações comerciais. Essas penalidades travaram a
economia municipal, desestabilizando a vida da comunidade local.
Em resposta à crise ambiental o Programa Município Verde emerge, a
princípio um Projeto- Paragominas Município Verde, construído no próprio município
de Paragominas. O Programa é recebido por boa parte dos atores sociais afetados como
uma política que abre caminhos à restituição da economia e à recuperação da
capacidade de gerir a vida do município através do restabelecimento da funcionalidade
produtiva. O Programa, no discurso de alguns atores locais, sobretudo dos gestores, foi
auferido com otimismo, o standard de um novo tempo, sua inserção arrasta a pretensão
de construir, nas localidades, uma nova cultura onde seja possível produzir e preservar,
deixando para trás a cultura predatória da exploração desenfreada da floresta que
marcou o processo de colonização.
Diante essa breve contextualização o trabalho que ora apresentamos objetiva
analisar a origem, fundamentos e estratégias do Programa Estadual Municípios Verdes
na microrregião de Paragominas, destacando o processo de implantação no município
de Dom Eliseu.
O Programa foi implantado em três dos quatro municípios da microrregião
que foram arrolados na lista dos municípios críticos do desmatamento: Paragominas,
aonde o Programa se originou, Ulianópolis e Dom Eliseu. Apenas Rondon do Pará
ainda não aderiu ao Programa.
Concentramos as entrevistas com os atores do município de Dom Eliseu.
Optamos por esse feito em razão de o município compor a microrregião de
Paragominas, ter sido um dos primeiros a fazer a adesão ao Programa e apresentava no
decorrer da pesquisa o mesmo status de Ulianópolis na escala de acompanhamento do
processo pela Secretaria Estadual do Programa, a condição de município monitorado e
sob acompanhamento.
A partir da análise da origem no município de Paragominas e da
implantação no município de Dom Eliseu procuramos identificar as diferentes reações
(recusa, aceitação, conflito, cooperação) dos principais atores sociais atingidos pelo
Programa, que são os produtores rurais (pequenos, médios e grandes) e os empresários
do setor florestal. E ainda, identificar as principais motivações que justifiquem as
adesões desses atores.
Para compreender a dimensão social das adesões traremos à tona a reflexão
do que significa ser um município verde, que benefícios sociais, além de econômicos,
propriamente ditos, a implantação dessa política produz. Dessa maneira, na análise se
procurou responder se a adesão dos atores se funda na consciência da finitude dos
recursos ou na pressão dada pela aplicação dos dispositivos legais. Ainda nesse sentido,
analisamos a força que um e outro tem no ajustamento da atividade produtiva. Essa
análise é feita na perspectiva individual (opiniões particulares) e na perspectiva geral do
município, refletindo na mobilização do coletivo para o acionamento de alternativas
para sair do estado crítico e o peso que isso tem na adequação à circunstancias legais.
Essa reflexão foi oportuna no caso de Dom Eliseu, mas, sobretudo em
Paragominas, cuja experiência tem servido de referência para outros municípios. No
decurso do trabalho esse conhecimento foi levado em consideração dando especial
atenção à criação e implantação do Programa neste município, a condição de pioneiro
na superação da crise ambiental na região e os esforços que o levou à conquista do título
de “município verde” concedendo à Paragominas um status privilegiado na região.
Considerando o papel deste município como referência para os demais, esta pesquisa
indexa a experiência vivida por eles.
Perguntamo-nos ainda sobre a dinâmica das relações imbricadas no
processo de implantação e manutenção do Programa, sejam elas institucionais ou não,
qual o valor destas na corroboração para a produção de formas alternativas diante do
esgotamento de certa perspectiva.
Cumprem-nos questionar, os interesses envolvidos, as disputas estabelecidas
em volta do Programa Estadual dos Municípios Verdes. Quais os interesses em jogo?
Estão de fato sendo implantadas estratégias para a emergência de uma nova economia?
Na transcorrência do trabalho foi se evidenciando fatos e informações que nos permitiu
discutir tais questões.
Dessa maneira o trabalho desenvolvido prescreveu a fundamental tarefa de
descrever as bases do Programa Estadual dos Municípios Verdes, considerando sua
emergência precisamente a partir da experiência do Município de Paragominas, como
dito a princípio, apenas um projeto local, até sua transformação em política pública
estadual;
Analisamos o processo de formação socioeconômica do município de Dom
Eliseu, onde confirmamos o especial destaque ao papel desempenhado pela atividade
pecuária e pela exploração madeireira no município, principais atividades do início da
formação do lugar e a posterior inserção e fortalecimento do cultivo de grãos. Essa
análise foi básica para podermos explicar como as ações do PEMV atingiram e ainda
vêm atingindo os produtores rurais no município, bem como suas reações. Sem nos
deixar envolver pelo entusiasmo dos atores protagonistas do Programa, não esquecemos
de que como uma política pública, que se impõe diante de um dilema social e estrutural,
é conveniente considerar seus alcances e suas limitações no contexto em que está
instituído.
A institucionalização da questão ambiental tem corroborado para a
internalização do valor do ambiente como bem comum. Também tem favorecido a
concepção de que a natureza é uma dimensão indissociada do homem. Em decorrência
disso, nas últimas décadas, em diversos contextos, os atores tem se reunido em
assembleia para discutirem questões ambientais locais e criarem mecanismos
regulatórios.
Em Dom Eliseu, as evidências demonstram que as implicações econômicas
e os efeitos da desconsideração desse valor, levaram os atores da região a discutirem
mudanças em sua base produtiva, pressionados pelos dispositivos legais. Contudo, vale
discutir se esses fatores são capazes de alterar a consciência dos atores a ponto de
internalizarem valores ambientais que possam ser a medida de orientação das atividades
prescindindo da força do Estado.
Isso nos orientou na reflexão dos interesses que estão em torno da conquista
do título verde, reconhecendo que a posse de discursos forjados no ambientalismo e em
preceitos de sustentabilidade é o tema do momento e isso tem se constituído num campo
de disputa, de poder e de prestígio por parte dos atores. A adoção dos discursos de
sustentabilidade ambiental significa, em certa medida, fazer as pazes com as frentes de
contestação e, simultaneamente assegurar a reprodução do processo produtivo. Cabe-
nos, nesse trabalho, compreender se o PEMV promove um retorno à natureza e se
assegura condições substanciais de sustentabilidade ambiental, econômica e social.
O PEMV, como política pública que se propõe a produzir mudanças na base
produtiva dos municípios, exige, sobremaneira, a análise da atuação do Estado e de suas
estratégias. A instituição estatal ocupa papel fundamental, não apenas na tarefa de
construir instrumentos regulatórios para a reestruturação da produção em base
sustentáveis, mas também, no incentivo à criação de alternativas e na melhoria da
gestão dos recursos naturais que assegurem as condições necessárias para superação da
crise ambiental. Exposto isso, identificamos que o maior desafio das políticas públicas
ambientais para Amazônia é elaborar e implantar políticas que respondam à necessidade
de produzir e de preservar.
As políticas do desenvolvimento sustentado se inscrevem nas
vias de ajuste que a economia neoliberal aportaria à solução dos
processos de degradação ambiental e ao uso racional dos
recursos ambientais; ao mesmo tempo, responde à necessidade
de legitimação da economia de mercado, que em seu movimento
inercial resiste aos estampidos que lhe foi determinado pela sua
inércia mecanicista.(LEFF, 2006, p. 144)
Um programa que se manifesta para responder aos problemas ambientais e
sociais implica em uma consistente articulação entre múltiplos atores, tanto com as
instituições estatais quanto com as instituições não estatais envolvidas como a sociedade
civil. No caso do PEMV essa articulação entre os diversos grupos e instituições é
fortemente necessária, a despeito disso, compete-nos a análise das responsabilidades dos
diferentes atores envolvidos no Programa.
Considera-se ainda nessa articulação a legitimidade da política pública que
alude a um reconhecimento dos atores envolvidos, civis ou institucionais, da
importância da referida política e, nesse aspecto, o valor das políticas públicas (sociais)
é avaliado pela capacidade de responder aos problemas estruturais do Estado “a política
estatal não está „a serviço‟ das necessidades ou exigências de qualquer grupo ou classe
social, mas reage a problemas estruturais do aparelho estatal de dominação e de
prestação de serviços”. (OFFE, p. 37).
Nessa perspectiva a pesquisa foi ancorada nos estudos sobre as políticas
públicas de proteção a vegetação nativa através do combate e controle do desmatamento
ilegal, nas diretrizes e estratégias do zoneamento ecológico e econômico da Amazônia
Legal e do Estado do Pará.
Considerando que o Estado é o principal ator em relação a essas políticas
atuando na elaboração e execução, pensamos na teoria do Estado de Claus Offe (1984)
que explica as políticas sociais como instrumentos para gerir processos de inovação que
visa a reestruturação da própria organização estatal. Para ele há uma contradição
intrínseca ao capitalismo que é a base analítica do sistema para um desenvolvimento
autodestrutivo que opera em três níveis por mecanismos auto-regulativos: i) organização
das unidades produtoras para garantir a sobrevivência do capital particular; ii)
desenvolvimento institucional da ciência e da tecnologia para garantir a sobrevivência
do capital global iii) regulação das funções do poder político, indispensável para a
estrutura global, política, econômica e social que determina o valor do capital.
Através desses três mecanismos, Offe associa todas as inovações institucionais
que intervêm no desenvolvimento do sistema capitalista, podendo ser interpretadas
como reações defensivas aos problemas derivados da contradição fundamental do
sistema. Os três mecanismos são passiveis de novas articulações e aperfeiçoamentos
voltados para evitar o colapso da estrutura de base do capitalismo (OFFE, 1984). A
teoria de Offe sobre um Estado no capitalismo recente sustenta que o Estado se
desenvolve em respostas às crises periódicas que surgem na base da produção
capitalista, estas crises dão origem ao desenvolvimento de mecanismos de adaptação,
tanto internos ao mercado como através das funções ampliadas do Estado. Assim nos
apresenta um Estado como mediador das crises capitalistas (CARNOY, 1988) Essa
percepção teórica da ação Estatal nos parece pertinente na análise das políticas públicas
para a Amazônia Legal no que tange ao controle do desmatamento.
Observando esse entendimento, o combate ao desmatamento e a imposição de
novos regulamentos para a produção pelo Estado, não é feito meramente pelo viés do
ambiente, mas por uma necessidade de ajustar o uso do território aos princípios de
perservação como uma necessidade também interna da lógica produtiva do momento.
Essa orientação implica na legitimação do Estado como ordenador da vida pública,
como firmado nessa declaração de justificativa do MacroZEE da Amazônia Legal.
O país está vigilante na reafirmação incondicional de sua
soberania sobre a Amazônia e repudiará, pela prática de atos de
desenvolvimento e de defesa, qualquer tentativa de tutela sobre
as suas decisões a respeito da preservação, desenvolvimento e
defesa da Amaônia. Da mesma forma, não permitirá que
organizações ou indivíduos sirvam de instrumentos para
interesses estrangeiros- políticos ou econômicos- que queiram
enfraquecer a soberania brasileira. Quem cuida da Amazônia
brasileira, a serviço da humanidade e de si mesmo, é o Brasil.
(MMA p. 19, 2014).
É mister a revisão dos estudos já publicados sobre o Programa Municípios
Verdes para a explicação do fenômeno, assim recorremos a artigos, documentários,
entrevistas, depoimentos produzidos sobre o Programa. Outro documento impreterível
foi o que constitui o chamado Programa Município Verde, um guia de orientação para
os atores locais e um documento que avalia os dois anos de implantação do programa.
Esses documentos foram alicerces para a análise do objeto.
Além disso, nos servirmos de fontes secundárias como banco de dados dos
órgãos federais e estatais como Ministério do Meio Ambiente (MMA), Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), Agência
de Defesa Agropecuária do Estado do Pará (ADEPARÁ), Secretaria Estadual de
Agricultura, site do Programa Municípios Verdes, entre outros e arquivos e publicações
on line de Organizações não Governamentais como o Imazon. As entrevistas com os
atores locais pactuados com o programa, bem como as entrevistas com os proprietários
rurais foram imprescindíveis. As informações colhidas nas diversas fontes nos permitiu
estabelecer a necessária comparação da experiência de Paragominas, precursor dessa
política, com o processo de implantação deste em Dom Eliseu. Para isso utilizamos as
publicações referentes ao Programa neste município como instrumento de análise,
muitas destas publicações estão disponibilizadas na internet.
Seguindo a orientação de Bourdieu, Chamboredon e Passeron (1999),
argumentamos que é preciso submeter o conhecimento comum a uma crítica metódica
para não recepcioná-lo como fato dado. Nestes termos, cumpre-nos como prudência
problematizar os conceitos que estão consolidados nos discursos vigentes, tais como a
noção de sustentabilidade, de desenvolvimento e de política pública, distanciando-se o
quanto necessário do senso comum e das noções prévias que circundam o problema.
Neste ponto reside um difícil desafio para o investigador, posto que o encantamento do
discurso pode ser uma teia na qual o pesquisador pode se emaranhar.
Não obstante, o afastamento do objeto não representa a negação do sujeito
pesquisador, pois como afirma Louis Pinto (1996) o sociólogo faz parte do mundo
social que pretende descrever e compreender, cabendo-lhe a incumbência de objetivar a
própria experiência, “a objetivação sociológica possui uma dupla dimensão: a
desconfiança em relação à experiência; e o fato de levar em consideração essa mesma
experiência” (PINTO, 1996, p. 14). Nesse aspecto a descrição da problemática social,
embora breve, permite-me justificar minha escolha pelo objeto de estudo que, mesmo
considerando o fato de não ter empregado minha força de trabalho diretamente nas
atividades extrativistas ou na agropecuária, assisti, como moradora de Dom Eliseu, às
expectativas e entusiasmos de “lugar promissor” sucumbir à frustração e ao desânimo
enquanto perspectiva de oportunidade. Vivi a experiência de ver o município alavancar
e decair em torno das possibilidades econômicas e percebo como esse movimento
interfere nas escolhas de vidas das pessoas, interferindo em suas práticas, em seus
costumes e na concepção de vida.
Desse modo, tomar o Programa Município Verde como objeto de estudo
surge para mim não somente como uma oportunidade de produzir saberes, mas, também
de compreender como uma política pública estratégica, proposta para responder ao
problema socioambiental de um contexto, pode mobilizar mudanças na base produtiva
dos atores econômicos e corroborar para a transformação de aspectos culturais. A
dinâmica histórica do lugar confere um cíclico social onde crises são produzidas e em
resposta a estas emergem as “saídas” e esse movimento culmina na configuração do
próprio espaço.
Portanto, analisar a implantação do Programa Estadual dos Municípios
Verdes na microrregião de Paragominas numa perspectiva sociológica me pareceu
relevante para a compreensão de processos sociais de muita importância para o debate
sobre os rumos da questão ambiental na Amazônia contemporânea, bem como para os
atores sociais presentes na realidade empírica investigada.
No decurso da pesquisa esbarrei em dificuldades, como romper com a
desconfiança de alguns atores, como os produtores de grãos e empresários do setor
florestal, estes se apresentaram mais reservados. Entretanto, minha maior dificuldade foi
pela própria escolha do objeto, distante da minha experiência profissional. Ao escolher
estudar o PEMV sai da minha zona de conforto, fui garimpar em outras minas. Afastei-
me do discurso do meu universo profissional que é a educação, acumulado durante vinte
e dois anos. Em compensação me permitiu descobrir situações próximas a mim, mas
que no cotidiano não enxergava, me permitiu desconstruir e construir conceitos e
estabelecer novos links sociais importantes para a compreensão das percepções de
mundo e das relações que se formam a partir destas.
O afastamento da minha experiência profissional e pessoal exigiu um
esforço maior para compreender a temática levando a um volume mais intenso de
leitura para dar conta dos conceitos, da compreensão da dinâmica de atuação dos atores,
da lógica de operação do Estado, da reação dos proprietários e dos impactos das
diferentes políticas propostas para a região da década de 1960 até a atualidade.
Os principais informantes foram os agentes do governo municipal, o
prefeito, os secretários municipais de meio ambiente e agricultura, alguns funcionários
envolvidos diretamente no Programa; representantes de instituições como o Sindicato
dos Produtores Rurais (SPR), Sindicato dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais
(STTR) e cooperativas; proprietários de terra, que arrendaram para o reflorestamento,
que arrendaram para o cultivo de grãos, em especial a soja, produtores de soja,
empresários do setor florestal, pecuarista e pequenos produtores. Esse contato
possibilitou compreender a visão e o comportamento desses diferentes atores a respeito
do Programa e, por conseguinte das demais políticas de combate e controle do
desmatamento.
O trabalho foi organizado em três capítulos, no primeiro resgatamos o
processo de colonização da região e das políticas públicas que mobilizaram o
povoamento da Amazônia materializado por grandes projetos estruturais interligando a
região ao resto do país. A partir das obras, com a construção de BRs federais
construídas em nome do desenvolvimento. Obras essas que permitiram que muitos
investidores viessem para a região em busca de uma terra para explorar e produzir
dando início a uma intensa experiência com uso do solo para a expansão das atividades
pecuaristas, extrativistas e agrícolas caracterizadas por uma cultura predatória que se
sustentou até a emergência da crise ambiental.
No segundo capítulo, abordamos as políticas públicas ambientais e a função
inerente ao Estado na formulação e execução de dispositivos legais para regular a ações
antrópicas. Destacamos o novo Código Florestal, que estabelece e reafirma diretrizes
gerais para a proteção da vegetação nativa, aprovado após um intenso debate entre
economia e ambiente. Também discutimos o Zoneamento Ecológico e Econômico da
Amazônia Legal e do Estado do Pará, um importante instrumento estratégico de
orientação para o ordenamento do território e implementação das políticas públicas
ambientais. Ambos os documentos estão pautados em duas diretrizes básicas:
manutenção do potencial produtivo e manutenção dos serviços ecossistêmicos;
Destacamos ainda o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na
Amazônia Legal- o PPCDAm e o Plano de Prevenção, Controle e Alternativas ao
Desmatamento do Estado do Pará- o PPCAD-PA, duas políticas importantes que
operacionalizam um conjunto de medidas de combate e controle do desmatamento,
regularização territorial e os incentivos às atividades produtivas sustentáveis.
No terceiro e último capítulo tratamos da emergência do Programa Estadual
Municípios Verdes na microrregião de Paragominas, sua origem no município polo do
mesmo nome, considerado referência na microrregião e a implantação no município de
Dom Eliseu. Nesse capítulo damos uma ênfase especial na publicação da lista suja do
desmatamento dos municípios da microrregião, sobretudo Paragominas, e o que se
desencadeou a partir dela. Abordamos a evidência da crise ambiental na região
sublinhada em meio aos episódios descritos pela formação de um cerco sobre os
municípios críticos do desmatamento provocando um colapso nas economias locais.
Esse cenário conduziu ao que se considerou o ponto da virada para a superação da crise,
representado pela reação dos atores que construíram estratégias de ajustamento das
atividades econômicas às medidas estatais. O esforço para se reajustar à legislação
resultou em projeto local próprio e em função das metas alcançadas em um espaço de
tempo que superou as expectativas dos órgãos estatais levaram o estado do Pará a
formalizar um projeto local em uma política pública de combate e controle do
desmatamento. Dessa forma, o Programa Estadual Município Verde se apresenta com a
pretensão de justapor-se a outras políticas dos governos estaduais e federais e construir
uma nova base econômica para os municípios críticos do desmatamento.
1. UMA TERRA PARA SER EXPLORADA: a superação da Amazônia-
selvagem
1.1 A Política de Colonização da Amazônia: o começo da história...
Um problema social é uma construção histórica e com frequência a história
local acha-se vinculada à história política e social da sociedade regional e nacional.
Considerando esse pressuposto entendemos como necessário recuperar os elementos
históricos, políticos e sociais que explicam a contemporaneidade da situação a ser
estudada, no caso em questão a análise da implantação do Programa Município Verde
na microrregião de Paragominas levando em conta o processo no município de Dom
Eliseu.
A compreensão do Programa Município Verde como uma política do Estado
que procura limitar o desmatamento, está estreitamente relacionada ao contexto
socioeconômico de formação do sudeste paraense, como região maior que abarca
Paragominas, Dom Eliseu e outros. Estes têm na construção da BR-010, a rodovia
Belém-Brasília o seu principal marco.
O início da construção dessa rodovia, no final da década de 1950, está
relacionado com a atuação do presidente Juscelino Kubitschek de Oliveira (1956-1961),
e o lançamento do “Plano de Metas”, uma política desenvolvimentista lançada com o
propósito de alavancar a opinião pública a seu favor, fortalecer seu governo e dar
celeridade a economia brasileira.
O referido Plano era constituído de trinta meta-objetivos, que compunha
investimentos em grandes obras. Dentre essas metas, a 31ª era a construção de Brasília,
a nova capital da república no centro do país, com o fim de promover a integração
nacional. As obras do Plano de Metas vieram acompanhadas de grande publicização
com fins de conquistar apoio popular. O discurso governamental de então promovia a
ideia de “integração nacional” e, assim, levar o desenvolvimento às populações que
viviam no “isolamento”, com a meta grandiosa de fazer “cinquenta anos em cinco”.
Como parte desse projeto nacional-desenvolvimentista estava a construção da
rodovia Belém-Brasília, a princípio identificada como BR-14, também conhecida como
Rodovia Transbrasiliana, e depois renomeada para BR-0101. A crença era de que a falta
de comunicação entre as populações amazônicas com as demais regiões do país era a
responsável pelo lento desenvolvimento da referida (ANDRADE, 2013). Em outras
palavras o propósito político final era fazer da região um potencial de produção,
integrando-a ao mercado nacional.
Figura 1- Imagens da abertura da floresta, em 1959, para a construção da
Belém- Brasília.
Fonte: Sérgio Martins Pandolfo- 2013
Essa perspectiva de desenvolvimento da região não fora inofensiva, embora
refletindo os ânimos e o pensamento do período, resguardava a visão nutrida em relação
aos nativos pelas demais regiões do país, que os concebiam como selvagens e atrasados.
Tal percepção ganha sentido na explicação de estudos sobre as políticas e os processos
1 Em alguns trechos a rodovia foi nomeada de Bernardo Sayão, em homenagem ao engenheiro
responsável pela obra e que faleceu no decurso da mesma.
de colonização aplicados para a Amazônia Brasileira que registram um modelo de
colonização perverso que violentou costumes e tradições. Em nome do processo
modernizador se esmagaram as culturas das populações tradicionais, dando-se origem a
um conjunto de processos violentos que marcariam a Amazônia nos anos 1960/1970
(PONTE, 2010).
Essa maneira de conceber o espaço Amazônico, como um lugar a ser vencido,
um lugar de atraso, um obstáculo ao desenvolvimento do país, configurou a forma
predominante que tomou a relação homem-natureza. Foi essa perspectiva que orientou
os colonizadores que migraram para a região em busca de uma terra para produzir,
marcou também a relação homem-sociedade e imprimiu características peculiares na
cultura das populações que se formariam a partir da construção dessa rodovia.
Outra política que teve grande importância na formação do espaço regional,
estruturando junto com a construção da Belém-Brasília o processo de ocupação da
região, foi a política de incentivos fiscais, lançada a partir da chamada Operação
Amazônia (1966). Essa política, estruturada pelo Decreto-Lei 1.376/19742, foi
desenvolvida com o objetivo de atrair investidores e incorporar a Amazônia à economia
nacional. De acordo com um dos pioneiros da formação dos municípios da
microrregião, que foi dono de serraria neste território: “A Sudam agenciava o incentivo
fiscal, a maioria das serrarias tinham projeto com a Sudam e com o Banco da Amazônia
e que fazia a isenção do imposto de renda, para desenvolver a região o governo fez isso,
tinha uma placa na porta de toda serraria” (Entrevista com Divino Silva, realizada em
10/11/2013).
Mobilizados por essas políticas e outras motivações que trataremos à frente, os
colonizadores chegaram à região de modo desordenado, predominando uma colonização
de características espontâneas. Muitos imigrantes se apossaram do território
aleatoriamente, sem preocupação com a regularização da propriedade, conhecidos como
“posseiros” ou mesmo fazendeiros que viu na ausência de políticas claras a
possibilidade de aquisição de terras. Esse feito produziu o que nas décadas seguintes
2 Os incentivos fiscais eram gerenciados pela Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia-
Sudam através do Fundo de Investimento da Amazônia- Finam.
apareceria como sérios conflitos territoriais e, um pouco mais tarde, como o que se
denominou de crise ambiental na Amazônia Brasileira.
A região que estudamos neste trabalho é, portanto, um dos espaços povoados
em virtude da abertura desta rodovia, onde se formou incialmente o município de
Paragominas, colonizada nos anos de 1960, principalmente por goianos, mineiros,
baianos e paulistas3.
A partir de então se intensificou o movimento migratório para essa região com
destaque para a vinda de produtores rurais, a princípio pecuaristas do sul e sudeste do
país, dando início a uma extensa experiência de uso dos recursos naturais como suporte
de produção (ALMEIDA; UHL, 1998). Os migrantes instalaram seus empreendimentos
e trouxeram consigo um modelo de colonização semelhante ao que preponderou em
outros processos colonizadores (PONTE, 2010), similaridade percebida no trato
etnocêntrico dispensado aos nativos e aos imigrantes nordestinos, vistos como atrasados
e sem perspectiva empreendedora.
Por outro lado, esses migrantes viam na natureza – a floresta amazônica - uma
inimiga, que precisava ser vencida. Nessa perspectiva, os “conquistadores” avançaram
sobre a mata com uma velocidade espantosa, desmatando inicialmente as regiões mais
próximas das estradas abertas e das áreas de povoamento. Eram vistos como quase
heróis por desbravarem a selva para trazer o “desenvolvimento” e o “progresso” ação
que ganhou força com a construção de estradas estratégicas (ANDRADE, 2010).
Além da rodovia federal, outras estradas foram abertas para interligar uma
região a outra dentro do próprio estado, como a Rodovia PA-70 (hoje BR-222), que
ligou as regiões de colonização antiga ao sul e sudeste do Pará. A rodovia Belém-
Brasília aumentou a capacidade de acesso a diferentes direções, assim outras rodovias
se ramificaram a partir dela.
O município em que se localiza nosso objeto de estudo assenta-se na região
que foi colonizada tendo como referência o cruzamento dessas duas rodovias (Belém-
3 Biblioteca/IBGE. Histórico de Paragominas. Disponível em:
http://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/dtbs/para/paragominas.pdf
Brasília e BR-222) e que compõe hoje a região que o IBGE classifica como
microrregião de Paragominas4.
1.2 Um início promissor...
O município de Dom Eliseu localiza-se numa área de fronteira Maranhão-
Pará, sendo o primeiro município do sudeste paraense cortado pela BR 010 no sentido
Brasília-Belém. O mesmo fica localizado no entroncamento de duas importantes
rodovias (BR 010 e BR 222), a 450 km de Belém, a capital do estado. O município
apresenta uma área de 5.253,2 km² e uma população de 51.319 habitantes, dos quais
63% estão na área urbana e 37%, na área rural (IDESP, 2013).
Dom Eliseu foi desmembrado do município de Paragominas oficialmente
em 1988, com o qual compartilha características semelhantes de sua colonização inicial
e do desenvolvimento econômico posterior, assentado na exploração florestal, na
atividade pecuária e agrícola.
O município de Dom Eliseu faz fronteira à Leste e ao Sul com o estado do
Maranhão, tendo ainda como vizinhos os municípios de Ulianopólis, Rondon do Pará e
Goianésia (Figura 2). O principal povoamento do município, onde funcionam os
serviços administrativos e a maior concentração populacional, a cidade de Dom Eliseu,
surgiu ao redor do cruzamento das BRs acima citadas, o que permite atribuir ao
município a função de um importante entroncamento rodoviário, um lugar de trânsito de
mercadorias e de pessoas, permitindo uma forte dinâmica de crescimento.
4 O Estado do Pará está dividido em 22 microrregiões. A microrregião de Paragominas é composta por
sete municípios (Abel Figuedo, Bom Jesus do Tocantins, Dom Eliseu, Goianésia do Pará, Rondon do
Pará, Ulianópolis e Paragominas).
Figura 2. Mapa da localização do município de Dom Eliseu - PA.
FONTE: IMAZON/2013
Conforme histórico descrito em fontes oficiais e produção monográfica
(SANTOS, 2003; IDESP, 2013), até 1967 o município de Dom Eliseu era conhecido e
denominado como “Quilômetro Zero” ou simplesmente “Zero” por estar no início da
rodovia BR 222 (antiga PA-70) no território paraense, ligando a BR 010 (Belém-
Brasília) à Marabá e demais municípios do Sul e Sudeste do Pará. Nesse momento,
Dom Eliseu era somente uma vila, que, à medida que foi recebendo mais imigrantes
recebeu a denominação de Felinto Müller sendo mais tarde, ao ser elevada à categoria
de distrito, renomeada para Dom Eliseu, nome que recebeu em homenagem ao bispo da
Diocese de Bragança, Dom Eliseu Corolli, que realizou importante trabalho
evangelizador na região, em período predominado pelo catolicismo.
Nesses primeiros momentos da ocupação do território, o extrativismo
vegetal, caracterizado pela exploração da floresta nativa, era o chamado “ouro verde”
para os migrantes que se acomodavam no local e em outros municípios da
circunvizinhança. A “facilidade” de aquisição de terras férteis foi outro fator de atração,
atraindo pessoas de várias regiões do país, com o objetivo de implantar seus negócios na
localidade, incentivados tanto pelo investimento na atividade pecuária quanto pela
atividade extrativista, predominantes naquela ocasião.
Igual madeira na época que tinha madeira, nada dá não. Na
época do valor da madeira, porque a aquisição dela era de graça.
Comprei mata aí por mixaria e serrava o ano inteiro. Nós temos
uma área aí é tudo chapada tá tudo coberta de floresta. Meu
irmão fez até um projeto de manejo, nós tiramos a madeira
melhor antigamente né? Meu irmão fez até um projeto de
manejo nessa área, na época fui comprar do cara eu fui lá
namorei uns 15 dias andando, conhecendo, cada pau que fazia...
a coisa mais linda. Madeireiro você sabe, quando entra numa
mata que ver pau o entusiasmo aumenta... altura!, essa área na
época, o cara disse assim “eu te vendo por X e tudo com a terra
e tudo eu te vendo por X + Y mas é uma coisa, um valor
irrisório eu comprei com tudo. (Entrevista com Edgar Bonatto,
realizada em 24/08/2013).
Os incentivos governamentais estimularam o deslocamento para a região
visando o estabelecimento da atividade pecuária, que foi o motivo inicial da maior parte
dos deslocamentos para a região, então, os migrantes focavam-se na derrubada da mata,
na queima com o propósito de limpar a propriedade e formar pastos. O despertar para a
extração da madeira ocorreu um pouco depois.
Pesquisa realizada por Veríssimo & Barros (2002), com o objetivo de
apresentar um mapeamento qualitativo das atividades econômicas da região de
Paragominas, revelou que somente 3% dos proprietários das indústrias madeireiras eram
da Amazônia, metade dos empresários da área eram do Espírito Santo que transferiram
suas indústrias para esta região, em função do declínio do setor na região sudeste nas
décadas de 1960/1970. Os demais imigrantes eram de outros estados do Sul, Sudeste e
Nordeste brasileiro. Os mineiros também representam um número relevante dentre os
que se dedicaram a atividade pecuária. Foram essas duas atividades, as principais
responsáveis pela movimentação econômica do município, inclusive a capacidade
produtiva vigorosa do lugar teria sido o fator preponderante na luta pela emancipação
política da localidade, que, como já foi adiantado, era apenas um distrito do município
de Paragominas.
Sirvo-me desse apanhado histórico para mostrar o potencial atrativo
desempenhado por essas duas atividades econômicas na região, durante as três últimas
décadas do século XX e primeiros anos do século XXI, (VERÍSSIMO & BARROS,
2002), funcionando com um importante atrativo para a implantação de pecuaristas e
empresários da indústria madeireira, bem como para os trabalhadores que vinham
vender sua força de trabalho para esses setores.
Não há como compreender a trajetória social e econômica de Dom Eliseu
sem analisarmos a trajetória do município de Paragominas, considerando não apenas a
condição de ter sido desmembrado desse município, como também o fato deste
representar um polo de referência na região, servindo de parâmetro para o
desenvolvimento de políticas públicas regionais, como foi o caso do Programa
Municípios Verdes. Essa importância regional de Paragominas é amplamente
reconhecida, como atesta uma liderança política de Dom Eliseu:
Paragominas como foi o iniciante teve um marketing maior, tem
uma comunidade hoje mais consolidada... Era um município
precário também que vivia das atividades do extrativismo [os
atores] foram se conscientizando, mas essa conscientização é
maior em função da cultura de seu povo, por ter passado por
várias situações até piores, mais antigas que as nossas. Nós
somos filhos de Paragominas, mas com andamento [avanço] de
Paragominas aqueles que tiveram a humildade de acompanhar,
de procurar e inteirar pode também sair [da lista suja] com mais
rapidez...(Joaquim Nogueira Neto, Prefeito de Dom Eliseu,
Entrevista Realizada em 29/10/2013 ).
A relação dos primeiros migrantes com Dom Eliseu, no início, apresentou
características fortemente predatórias, como prova o fato que alguns desses empresários
da madeira e da pecuária instalaram seus empreendimentos na região, mas não
trouxeram suas famílias. Nesse sentido, podemos dizer que Dom Eliseu representava
apenas um lugar de ganhar dinheiro, com pouco ou nenhuma infraestrutura de
equipamentos urbanos (escola, hospital, parques, etc.), pois, como relatou o Senhor
Divino Silva “quando cheguei aqui não tinha nada”5.
Para dar um exemplo desse tipo de situação, encontrada até em meados dos
anos noventa, a maior parte dos domicílios que predominavam na sede urbana do
município eram feitos de madeira, isso indicava que não havia uma preocupação com a
durabilidade do imóvel e com a perspectiva de que seus habitantes ficassem de forma
mais permanente no município. Ou seja, existiu em Dom Eliseu, uma elevada população
flutuante6, que acompanhou as oscilações da economia municipal, principalmente os
ciclos de expansão da atividade madeireira e pecuária.
Entretanto, conforme atestam os dados de nossa pesquisa, constatamos que
nos últimos cinco anos essa relação com o lugar vem se transformando. Segundo os
depoimentos recolhidos, observamos que o morador “flutuante” era característica dos
empresários e trabalhadores da indústria madeireira, que vieram para trabalhar em Dom
Eliseu acompanhando o deslocamento da frente madeireira. Entretanto, alguns destes se
estabilizaram no lugar inserindo-se a outra atividade produtiva, como comércio,
pecuária, agricultura ou reflorestamento.
Eu acho que os produtores que vieram pra cá [ MRH ]eles estão
todos no intuito de ficar aqui assim... às vezes tu acha que eles
vem...[e vão embora] vieram pra ficar mesmo, não foi igual o
madeireiro, o madeireiro estiveram aqui, extraíram a madeira e
foram embora, a maioria foi embora. O produtor rural, o cara
que planta grãos, que trabalha na agricultura é diferente, eles
vieram pra ficar mesmo, até os que chegaram arrendando já
adquiriram propriedade. O cara compra propriedade não dá pra
se desfazer assim tão rápido né? (...) os donos de serraria eram
assim, vieram pra cá, exploraram a madeira, ganharam dinheiro,
aplicaram não sei a onde, a grande maioria foi embora, alguns
ficaram, mudaram de ramo, não investiram no município.
5 Divino Silva, ex-madeireiro, goiano, na região desde 1973, entrevista concedida em 05/05/2012.
6 Embora não tenha acessado dados específicos é possível fazer essa análise pela intensidade de
transferências escolares no decorrer do ano escolar, movimentação imobiliária (disponibilidade de casas
para venda e aluguel).
(Entrevista com José Antonio, Presidente do SPR – Dom Eliseu,
realizada em 23/08/2013).
Na perspectiva desses atores, que passado os ciclos da atividade madeireira
e pecuária conseguiram se estabelecer em Dom Eliseu, o município é um local de
potencialidades e que pode permitir o desenvolvimento de atividades econômicas
sustentáveis, pelo menos do ponto de vista de sua reprodução econômica, como destaca
um produtor que chegou à região no inicio dos anos 1980.
... a grande vantagem daqui do nosso município, eu vou te falar
agora... o nosso município dá de ser exemplo pro Brasil e pro
mundo inteiro. No nosso município tudo que se quiser produzir
aqui dentro se produz, tudo, tudo, lavoura, pecuária,
reflorestamento, aqui pra mim é um dos melhores lugares que
tem do Brasil, porque lá na outra região nossa [próxima à
cidade de Belém], lá é mais região de pecuária, é excelente, mas
é região mais de pecuária, entendeu? Aqui tem essa vantagem
você pode fazer essa rotação de cultura e manter o solo sempre
com a fertilidade (...) então a região é uma região muito
vantajosa nesse aspecto, tudo que você quiser produzir...
(Entrevista com Humberto Prata, realizada em 15/11/2013)
Ou seja, hoje podemos encontrar atores sociais que têm uma perspectiva
positiva do lugar, mesmo que queixosos da pressão ambiental reconhecem a
importância das medidas legais para controlar as atividades humanas.
1.3 A evolução das atividades econômicas na MRH de Paragominas.
Como argumentamos antes, as primeiras experiências com o uso da terra
(exploração madeireira, pecuária e agricultura) na MRH de Paragominas ocorreram a
partir da abertura da BR 010, na década de 1960 (VERÍSSIMO & BARROS, 2002).
Essas atividades foram se instalando na região, provocando diferentes tipos de impactos
econômicos, sociais e ambientais. Antes desse período, contudo, registra-se o uso do
solo com a atividade agrícola de corte e queima praticada por agricultores familiares em
pequenas colônias onde cultivavam mandioca, milho, arroz e outros.
Os pecuaristas vieram com a abertura da Belém-Brasília na década de 1960,
eles abriram grandes áreas de floresta para a criação de gado para corte. A atividade
madeireira se instalou nos anos de 1970 e, gradativamente, foi se tornando um setor
potencialmente produtivo, muitas serrarias se instalaram na região num ritmo muito
veloz, atraindo centenas de empresários do ramo madeireiro e trabalhadores que vieram
empregar sua mão de obra desde a extração da madeira na floresta à serragem nos pátios
das serrarias. Entre pecuaristas e empresários da madeira se estabeleceu uma relação de
reciprocidade, os madeireiros extraiam a madeira das áreas de floresta densa, das quais
muitas eram de propriedade dos pecuaristas que abriam campos para a implantação de
pastagens. (ALMEIDA & UHL, 1998).
Contudo, o progressivo distanciamento das áreas florestais enfraqueceu a
indústria madeireira, enquanto o uso extensivo do solo fragilizou a atividade pecuária,
indicando um período de declínio para a economia da MRH de Paragominas. Será nesse
contexto que, na primeira década do século XXI, surgirão duas novas atividades
econômicas na região, a produção mecanizada de grãos (soja e milho) e o
reflorestamento para fins industriais com Paricá e Eucalipto. Estendemos um pouco
mais a reflexão sobre cada uma dessas atividades.
1.3.1 A Atividade Pecuária
Entre os anos de 1990 a 2005 registrou-se um forte aumento da produção de
bovinos no Brasil, fazendo do país o maior exportador mundial do setor. Grande parte
desse aumento ocorreu na Amazônia, que, através do desmatamento de novas áreas,
passou de 18% a 36% do total nacional. Além da abertura de novos pastos soma-se a
essa compreensão o aumento da produtividade motivada pela alta nos preços de
produtos agrícolas, os investimentos em tecnologias, o controle da febre aftosa e os
subsídios públicos. O Pará merece destaque no mapeamento do crescimento da
produção bovina considerando que somado ao estado do Mato Grosso equivale a 60%
do rebanho total da Amazônia, (BARRETO; PEREIRA; ARIMA, 2008).
A região de Paragominas, nos anos de 1983 a 1992, se manteve como o
principal polo de criação de bovinos do estado em números de cabeças de gado.
Contudo, a partir da segunda metade dos anos 1990, perdeu posições, ficando na sexta
colocação em termos do rebanho bovino estadual em 2007 (PINTO et al, 2009).
Atualmente, o município de São Félix do Xingu detém o maior rebanho paraense, vindo
em seguida Altamira, Cumaru do Norte e Novo Progresso. Para a última classificação
que dispomos de informações, válida para o ano de 2011, o município de Paragominas
caiu para a 14ª posição, enquanto Dom Eliseu, que, em 2000 ocupava a 42ª posição,
ocupa agora a 49ª posição, segundo dados da SAGRI-PA.
Como mostraram Carneiro & Assis (2013, p.71), o rebanho bovino da MRH
de Paragominas diminuiu fortemente a partir do final dos anos 1990, indicando a
insustentabilidade econômica e ambiental da pecuária extensiva na região. No gráfico
abaixo, mostramos a evolução do rebanho bovino para o município de Dom Eliseu.
Como pode ser visto, no caso desse município, há um primeiro declínio no início dos
anos 1990, seguido de uma recuperação na segunda metade da década de 1990. Depois,
a partir de 2005, a tendência é novamente de forte diminuição do rebanho bovino.
Gráfico 1 – Evolução do rebanho bovino de Dom Eliseu, entre 1990 e 2010.
Fonte: SIDRA/IBGE/2014
0
20000
40000
60000
80000
100000
120000
140000
160000
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
A primeira fase de redução do rebanho bovino em Dom Eliseu, que,
conforme observado no gráfico acima, ocorreu a partir do início da década de 1990,
pode ser explicada a partir da análise feita por pesquisa realizada pelo IMAZON
(ALMEIDA; UHL, 1998). Como mostram os pesquisadores desse Instituto, na região
de Paragominas houve pouca preocupação com o uso correto do solo para a atividade
pecuária, pois, os proprietários não realizaram os investimentos necessários para a
recuperação das áreas degradadas, fato que incentivou o aumento do deflorestamento
para instalação de novos pastos e reduziu a capacidade de suporte do rebanho bovino na
região.
A segunda queda da produção bovina observada no gráfico, a partir do ano
2007, se explica por outro motivo, que foi a implantação do Projeto Vale Florestar no
município, arrendando várias fazendas para o plantio de eucalipto, provocando a
redução das áreas de pastos, que cederam lugar para o reflorestamento com Eucalipto.
Segundo os produtores entrevistados, os custos com a criação bovina estavam muito
elevados e a margem de lucro baixa, de forma que o arrendamento para o plantio de
eucalipto se mostrou bastante vantajoso. Contudo, para o caso dos produtores que
possuíam terra suficiente para realizar o arrendamento e continuar na atividade pecuária,
os recursos obtidos no arrendamento serviram para a melhoria na qualidade do rebanho,
como mostra o depoimento a seguir.
O que me anima com a pecuária é porque quem ficou tá criando
melhor, o pessoal aqui já tá gostando de fazer confinamento,
semi-confinamento, integração lavoura pecuária, já estão
adubando as pastagens, então isso é bom, porque aquele
pecuarista tradicional, aquele pecuarista vai sair de cena, logo,
logo, porque não fica mais, não tem como o cara ficar, 20 anos
numa propriedade, numa pastagem sem colocar adubo sem
fazer manutenção isso ai acabou. (Entrevista com Zé Antonio,
Presidente do SPR-Dom Eliseu, realizada em 23/08/2013).
1.3.2 Extrativismo vegetal: a atividade madeireira
Antes da década de 1970 não se notava grande interesse na extração e no
processamento de madeira, os primeiros colonizadores derrubavam a mata com o
objetivo de formar pastos sem o aproveitamento regular das árvores derrubadas. Essa
era a condição principal para obtenção de financiamento e posse da terra, era um dos
princípios da política de desenvolvimento da região, como destacado por um
entrevistado.
...o governo, o Banco da Amazônia só liberava dinheiro se
desmatasse para mais pasto, então grande parte dessas florestas
daqui da região, de Paragominas, essa região toda aqui, ela não
foi serrada, ela foi queimada, ela foi queimada porque o
seguinte, eu chegava aqui com o intuito... como por exemplo, a
fazenda Ligação ali e muitas outras ai...eles vieram com intuito
de arranjar dinheiro... o quê que tinha que fazer, meter o
motosserra, queimar e formar pasto, era o que o governo
queria...então muitos chegaram, poucos vieram pra montar
madeireira, a madeireira veio quase depois disso aí. Essa parte aí
de destruição da floresta foi muito antes da atividade madeireira.
(Entrevista com Divino Silva, ex-madeireiro, realizada em
20/11/2013)
A partir da década de 1970 a atividade de extração da madeira nativa ganhou
força na região, tornando-se o principal negócio local. Nessa época, o comércio de
madeira visava apenas às espécies de alto valor comercial, tais como a maçaranduba,
angelim, freijó, ipê dentre outras, contudo, o número de serrarias instalado na região
ainda era pequeno. Foi na década de 1980 que o processo de implantação de serrarias se
intensificou impulsionado pelo deslocamento de empreendimentos do setor oriundos
principalmente do Sudeste do país, com destaque para o Estado do Espírito Santo, em
função da redução dos estoques de suprimentos madeireiros neste estado (ALMEIDA &
UHL, 1998).
A partir de então o mercado da madeira passou a alimentar empreendimentos
industriais instalados na microrregião, que faziam o processamento das toras e
fabricação de compensados. Várias serrarias se instalaram nos municípios dessa região
transformando-os em um local de atração de milhares de trabalhadores. Contudo, é
necessário destacar que a qualidade do emprego gerado era bastante precária, os
vínculos das empresas com os operários eram instáveis, às vezes, no acerto da prestação
de serviço, que era quinzenalmente, o operário não retornava, e quando retornava não
tinham o compromisso de retornar necessariamente para a mesma firma.
...tinha muita falta de peão pra trabalhar, não tinha mão de obra,
você buscava mão de obra em Paragominas, que [também] já
não tinha por causa da quantidade de serraria que já tava tendo e
aí buscava [mão de obra] em Açailândia, João Lisboa, nós
mesmos tínhamos muito funcionário de João Lisboa. Então o
que acontecia? Os pagamentos era quinzenal, quando chegava o
dia do pagamento que eles recebiam, sumiam, na época era só
homem, não tinha mulher, não tinha nada e outra coisa, vinha
peão do Nordeste e de tudo quanto é de lugar, (...), a gente
precisava da mão de obra não queria saber quem era ele não.
(Entrevista com Divino Silva, ex-madeireiro, realizada em
20/11/2013).
O vigor produtivo mobilizou também empregos indiretos como estivadores,
trabalhadores contratados para carregar os caminhões e motoristas que transportavam a
madeira da “mata” para as serrarias e das serrarias para as outras regiões do país, entre
outros que aqueciam o mercado local. Pesquisa do IMAZON (VERÍSSIMO et al, apud
ALMEIDA & UHL, 1998), realizada nos anos de 1990, mostrou que a região de
Paragominas7 era responsável por 15% da produção madeireira na Amazônia.
7 Refere-se à Paragominas como município e como região reportando-se a um conjunto de municípios da
circunvizinhança, alguns destes – como Dom Eliseu – que foi desmembrado do aludido município.
Tabela 1 - Evolução da indústria madeireira da região de Paragominas (1970-1990).
Ano
Nº de
indústrias
funcionando
Vol. em tora
extraída m³
Vol. serrado
produzida m³
Área
explorada h/a
1970 2 18.300 8.600 482
1971 2 18.300 8.600 482
1972 2 18.300 8.600 482
1973 5 45.750 21.500 1.204
1974 9 82.350 38.700 2.167
1975 12 109.800 51.600 2.889
1976 12 109.800 51.600 2.889
1977 21 192.100 90.300 5.055
1978 32 292.750 137.600 7.704
1979 47 428.495 202.100 11.276
1980 67 599.184 283.800 15.768
1981 82 751.917 356.900 19.787
1982 98 903.940 430.000 23.788
1983 110 1.087.120 516.00 28.608
1984 136 1.355.910 45.000 35.682
1985 154 1.663.176 791.200 43.768
1986 189 1.992.900 946.000 52.445
1987 215 2.259.390 1.075.000 59.458
1988 225 2.398.905 1.140.500 63.129
1989 234 2.578.120 1.204.000 67.845
1990 238 2.578.120 1.204.000 67.845
TOTAL 19.484.627 9.233.500 512.753 Fonte: IMAZON
8(VERISSIMO & BARROS, 2002)
Como mostra a tabela acima, a década de 1980 pode ser considerada como o
período do apogeu da indústria madeireira na região de Paragominas. Após esse
período, a atividade madeireira declinou na região, como o deslocamento das serrarias
para outras regiões do estado do Pará, onde os recursos florestais ainda eram abundantes
e o desmatamento ainda não tinha atingido níveis elevados, ao contrário do que se
observava em Dom Eliseu e municípios próximos.
O desmatamento ocorreu de forma acelerada com o incentivo dos governos da
época. Desflorestar era condição para a posse e titulação da terra favorecendo uma
8 Dados extraídos da publicação: A Expansão madeireira na Amazônia: Impactos e perspectiva para o
desenvolvimento sustentável no Pará- Imazon. (VERISSIMO & BARROS, 2002)
relação perfeita entre madeireiros e pecuaristas, derrubar a floresta era visto como uma
prestação de serviço público, uma prática abençoada pelo Estado, como destaca um
entrevistado.
...o governo foi o maior culpado de tudo isso aí... porque o
banco soltava dinheiro demais... então a corrida pra cá antes da
madeira foi isso aí. A grande culpa disso aí tá tudo... Disso aí
[floresta nativa] as serrarias não serrou 40% das madeira da
mata em pé, antes disso aí entendeu, que já tinha essa
destruição” (Entrevista com Divino Silva, ex-madeireiro,
realizada em 20/11/2013)
A princípio, como abordamos, o alvo dos motosserras foram as árvores
frondosas de alto valor comercial, com a posterior escassez destas, o foco se deslocou
para as árvores menores, visando a produção de carvão vegetal para as siderúrgicas
localizadas no município de Açailândia/MA e também para as siderúrgicas de
Marabá/PA, embora em menor quantidade.
A abundância dos recursos, a fiscalização insuficiente e a ausência de
dispositivos regulatórios acelerou o processo de colapso da atividade extrativista de
madeira nativa, como foi destacado por pesquisadores do IMAZON: “prevíamos o
declínio econômico no futuro próximo, em virtude da natureza não-sustentável das
práticas atuais” (ALMEIDA; UHL, 1998, p.10) e por agentes econômicos envolvidos
nessa atividade: “...a gente preocupou só em cortar e serrar, entendeu? agente achava
que as matas não ia acabar nunca e aí depois começou a chegar gente, chegar gente, o
consumo de madeira foi aumentando...” (Entrevista com Divino Silva, ex-madeireiro,
realizada em 20/11/2013).
Com a intensificação das denúncias sobre a ampliação das áreas desmatadas na
região, aumentou a pressão para a adoção de medidas de combate ao desmatamento,
provocando, dessa forma, o desenvolvimento de uma intervenção estatal mais
qualificada, como foi o caso da Lista Suja do Desmatamento.
As medidas tomadas levaram os municípios da região a sentir a presença mais
forte do Estado, através de ações no sentido de inibir o desmatamento ilegal, com
operações de fiscalização lideradas pelo IBAMA. Destarte, instalou-se uma crise na
região produzindo desempregos e situação de tensão social em função do fechamento de
muitas serrarias e da interdição de fornos de produção de carvão vegetal, considerando
que a indústria madeireira (serrarias e carvoeiras) empregava grande parte da mão de
obra local.
Essa crise do setor madeireiro produziu a fuga de alguns empreendimentos
para outras regiões do estado, caso do município de Tailândia, localizado no nordeste
paraense. Houve também migração para outros estados do norte onde acreditavam que a
atividade extrativista de floresta nativa ainda apresentava reservas. No entanto, sem
demora, os migrantes constatam que o dilema da escassez e as ações de combate e
controle não são exclusividade dos municípios da microrregião de Paragominas.
No ramo da madeira mesmo hoje, ficou muito pouco, se tiver
10% é muito, 10, 15% que tão persistindo ainda entendeu? O
resto ficou por aí, mas estão mexendo com gado, agricultura,
esses trem aí entendeu?, Muitos foram embora, mudou pra outra
região, grande parte foi pra outras regiões, muita gente, ali de
Ulianópolis foi muito, de Paragominas, foi muito pra região de
Macapá, de Manaus, entendeu? Outros foram pra aí pros lados
da Transamazônica, Uruará, Novo Repartimento, Quatro Bocas,
foi descendo aí, onde tem madeira, onde tem mata, eles tão...
ainda continua mudando de lugar, igual cigano. (Entrevista com
Divino Silva, ex-madeireiro, realizada em 20/11/2013).
A corrida para obtenção de terras e liberação de crédito vinculada à
derrubada da floresta e a expansão da indústria madeireira criou a cultura do
desmatamento, fato agravado pela valoração da floresta como riqueza. Hoje a política
pública para a região define um movimento contrário que busca combinar o
desenvolvimento econômico com a preservação da floresta. Nessa perspectiva os
empreendedores do município que não migraram de lugar nem de atividade iniciaram
experiências com o plantio de espécies que pudessem compor uma base florestal e
abastecer a atividade extrativista.
1.3.3 A Atividade de Reflorestamento
No início do século XXI a preocupação com a sobrevivência da atividade
madeireira na região de Paragominas e no município de Dom Eliseu passou a ser levada
mais a sério, dando início a experiências com plantio e espécies nativas, onde se
destacou o experimento com o Paricá. Posteriormente, em 2007, a empresa Vale9
começou a implantar na região o Projeto Vale Florestar, promovendo o
desenvolvimento do reflorestamento com o plantio de espécies de eucalipto.
i) Experiência do reflorestamento com Paricá
Na década de noventa a incerteza da atividade econômica tendo como base a
madeira nativa tomou conta dos empresários do setor madeireiro da região, que, como
dissemos antes, alguns se deslocaram para outras atividades econômicas, enquanto
outros migraram para outras regiões atrás de floresta abundante. Entretanto, uma
pequena minoria permaneceu no município e investiu no experimento da atividade de
produção de madeira a partir do reflorestamento, trabalhando com uma espécie de
crescimento mais rápido, o Paricá (Shizolobium amazonicum).
A pesquisa de reflorestamento com Paricá foi parte de uma experiência
pioneira, iniciada em 1993, pelo grupo Arboris e pelo grupo Concrem, ambos sediados
no município de Dom Eliseu. Dentre as vantagens identificadas para o reflorestamento
com o Paricá destacam-se: a abundância de sementes, excelente germinação, rápido
crescimento, secagem fácil, uniformidade no produto, sem nós e cor clara que faz dessa
árvore comercialmente interessante.
Além das vantagens acima indicadas, o Paricá se apresentou com um produto
que poderia reduzir a pressão sobre a floresta e assegurar a manutenção da atividade
econômica no setor madeireiro, pois, pode ser usado na fabricação de placas de MDF e
de lâminas de compensado.
9 Antigamente conhecida como Vale do Rio Doce (2009) ou Companhia Vale do Rio Doce (CVRD)
Em 2003 começou a produção de Paricá em escala comercial, de forma que em
2004 os grupos Arboris e Concrem fundaram o Centro de Pesquisa do Paricá – CPP,
com o fim de promover pesquisas para realizar o melhoramento genético e aumentar a
produtividade.
Embora as condições evidenciem a capacidade próspera do Paricá e a
comprovação de que a produtividade por hectare se apresente superior ao eucalipto,
tanto no estado primitivo quanto no cultivo acompanhado, as pesquisas ainda são
incipientes no setor, insuficientes para a consolidação do produto. Segundo o
empresário Marco Antonio Siviero, ainda não há o devido reconhecimento do valor do
Paricá e nem dos esforços privados realizados para a consolidação dessa cultura por
parte do Estado, falta apoio político, incentivos e investimento para o cultivo da planta,
como revela nesse relato: “você vai lá o gerente diz que tem, pegue a lista, o valor que
ele emprestou do ano passado, pergunta quanto emprestou para reflorestamento em
2013, perguntem, é dinheiro que nem Papai Noel todo mundo sabe que existe, mas
ninguém vê” (Entrevista com Marco Antonio Siviero, empresário, realizada em
08/01/2014).
Em função disso, as expectativas iniciais de reflorestamento com o Paricá
declinaram, com a redução no plantio dessa espécie florestal. Esses fatores tem
produzido o desânimo dos produtores maiores, que estão optando pelo plantio do
eucalipto, por esta cultura já apresentar um mercado mais consolidado.
Ainda segundo o depoimento do empresário Marco A. Siviero, o Paricá
plantado será processado no próprio município gerando mais trabalho e renda na região,
além de apresentar rentabilidade superior a do eucalipto. Segundo esse produtor, o
metro cúbico do Paricá tem um preço três vezes maior que o do eucalipto, quando
processado na região e apresenta um rendimento por hectare dez vezes maior do que a
pecuária tradicional.
ii) Experiência do reflorestamento com o eucalipto
A experiência do eucalipto surgiu em 2007, com implantação do projeto Vale
Florestar da empresa Vale. O Projeto tinha o objetivo de proteger e recuperar a floresta
através do reflorestamento de áreas degradadas com espécies nativas e também cultivar
plantas de espécies industriais, no caso, o eucalipto. Sua atuação abrange os municípios
de Dom Eliseu, onde a sede do projeto está localizada, Ulianópólis, Paragominas e
Rondon do Pará,10
.
O projeto foi implantado no município no momento da crise com perdas de
postos de trabalho em função da pressão sobre a atividade extrativista ilegal e o declínio
da indústria madeireira e da atividade das carvoarias. Assim, a instalação do Vale
Florestar trouxe novas perspectivas econômicas para a região, pois, considerando
somente o emprego gerado, tivemos, no ano de 2012, a geração de 1.250 empregos
(diretos e indiretos) no território dos municípios de Dom Eliseu, Paragominas, Rondon
do Pará e Ulianopólis (OLIMPO, 2012).
Em 2010 o Projeto se constituiu na empresa Vale Florestar S/A, fortalecendo
sua importância como criadora de oportunidades que possibilitou a geração de renda e a
minimização do impacto social gerado pela decadência das indústrias madeireiras.
Embora o plantio do eucalipto tenha vindo depois do Paricá, foi ele que
expandiu de forma mais intensiva a silvicultura na região, estimulando a implantação de
indústrias de base florestal e as atividades associadas a ela. Estimulou ainda o processo
de legalização das terras gerando um efeito multiplicador da renda e do emprego
regional, como destacam os depoimentos a seguir.
Se não tivesse... imagina só com aquelas ações do governo que
teve com as carvoeiras e ai logo, logo veio a Vale, a Vale não
veio dá emprego bom pra ninguém, mas pelo menos deu um
empreguinho, se não tivesse vindo teria sido desemprego muito
maior, até perigoso na questão da segurança pública. (Entrevista
com Humberto Prata, produtor rural, realizada em 15/11/2013).
No meu caso já foi a Vale que fez [regulação territorial], eles
assumiram toda..., com a SEMA, o ambiente, o CAR. Tá
cadastrado, foi eles que fizeram... A Vale assumiu todo esse
10 Segundo o Macrozoneamento Ecológico-Econômico (MacroZEE-PA) do Estado do Pará, esses
municípios estão localizados em uma zona de consolidação e expansão das atividades produtivas, sendo
permitido, portanto, o uso de até 50% das áreas para reflorestamento.
processo, foi ela que fez, mas tá cadastrada, lá na SEMA.
(Entrevista com Joaci M. Oliveira, arrendatário da Vale
Florestar, realizada em 29/08/2013).
A importância da atuação da empresa na região não se restringe somente a sua
capacidade de geração de empregos, mas também por imprimir um papel na difusão e
consolidação da cultura do reflorestamento tanto como forma de gerar renda para as
pessoas da região como também auxiliar no processo de recuperação ambiental de
propriedades antes dedicada a atividade da pecuária. Pois, apesar das leis ambientais e
da estrutura estatal de fiscalização representar fortes elementos no combate ao
desmatamento, seria muito mais difícil conter a devastação sem alternativas de
produção.
O principal mecanismo pelo qual a empresa vem atuando na região é o do
arrendamento de terras de proprietários da região, ou seja, a Vale Florestar não compra
terras, ela arrenda áreas de fazendeiros locais. O tempo de arrendamento das terras é de
quinze anos, o que equivale ao período de dois cortes (colheita) do eucalipto.
Entre 2007 e 2013 a empresa investiu 45.792 hectares de reflorestamento, dos
quais 26.152 hectares estão situados no polo regional de Ulianópolis-Paragominas e
19.640 hectares no polo regional Dom Eliseu-Rondon11
. Esse total exclui a área de
reserva legal e de preservação permanente, que ocupam algo próximo de 60% da área
total da propriedade distribuída em cem fazendas arrendadas de tamanhos diversificados
situadas nos territórios dos quatro municípios. A empresa ainda pretende ampliar um
pouco esse quantitativo.
O primeiro corte do eucalipto está previsto para início de 2014, quando
completará o ciclo de sete anos. Nessa primeira etapa da produção foram certificadas
66,5 mil hectares de floresta da Vale Florestar, sendo 22 mil h/a de área plantada entre
2007 e 2009, distribuída em 37 fazendas arrendadas pela empresa. A segunda etapa de
certificação está prevista para 2014 referentes aos plantios realizados entre 2010 a 2013
11 Informação obtida na sede da Vale Florestar S/A em Dom Eliseu-Pará.
e que totalizam outros 23,7 mil h/a com florestas de eucalipto e próximo de 49 mil ha de
reserva legal (VALE, 2013).
Toda a produção da Vale Florestar será vendida para a empresa Suzano de
Papel e Celulose, para processamento industrial em uma fábrica de celulose desse grupo
localizada no município de Imperatriz, Estado do Maranhão. O futuro do eucalipto após
o segundo corte e quando termina os contratos de arrendamento com os proprietários da
região é incerto, o que há é especulação sobre novas parcerias com a própria Suzano. De
qualquer modo, constatamos a existência de produtores independentes, o que nos
permite acreditar que o reflorestamento está assentado nos municípios da microrregião
como uma forte alternativa econômica.
1.3.4 Principais atividades da agricultura municipal.
i) A produção empresarial de grãos.
Antes de 2002 a agricultura no município se restringia ao cultivo de produtos
voltados principalmente para o abastecimento interno. Com o declínio da atividade
madeireira, os atores locais mostraram a preocupação com a necessidade de criar novas
oportunidades econômicas e uma das alternativas buscadas foi a da produção de soja.
Os primeiros experimentos com a lavoura da soja na região ocorreram em Paragominas,
a partir de 1996, através de uma iniciativa acompanhada pela Embrapa. A partir de 1997
iniciou-se a produção em escala comercial naquele município, que, em seguida, se
expandiu para os municípios de Ulianópolis, Dom Eliseu e Rondon do Pará.
A partir das experiências positivas em relação à avaliação de solo e de clima o
estado do Pará iniciou uma política para desenvolver um polo produtor de grãos na
região, tendo como referência a lavoura de soja, milho e arroz em grande escala. Em
Dom Eliseu, para o ano de 2012, essas lavouras responderam por mais de 95% da área
plantada com lavouras temporárias no município, respondendo, respectivamente, por
20.000, 10.000 e 5.000 hectares de área plantada (IBGE, 2012).
A produção de soja é toda exportada para o mercado internacional através das
empresas comercializadoras como a Juparanã, Bünge e Cargill. A soja é um produto que
tem mercado certo e, nos últimos anos, um alto preço. Além disso, os produtores de soja
tem estrutura de secagem e armazenamento que garante melhor rendimento.
A soja é toda exportada, nós temos a Bünge, a Cargill, e a
própria Juparanã que está instalada aqui, inclusive a Juparanã
financia parte dessa produção e também o plantio. Também tem
outra empresa que está se instalando com a Juparanã já tá
comprando área pra fazer parte de secagem e armazenagem de
grãos, mas 100% da soja é exportação, inclusive a Bünge e a
Cargill, às vezes antecipa a compra, o cara plantou aqui já
vendeu a soja, oferece a saca a R$ 55,00 faz um contrato e
depois só entregar. (Entrevista com Adálio Vitorino, Secretário
de Agricultura de Dom Eliseu, realizada em 21/08/2013).
Um fator limitante da repercussão econômica da produção de grãos para a
região é o baixo nível de empregos gerados, principalmente quando nos referimos a
empregos diretos. Mesmo considerando que ele apresente um volume de capital alto
para o município, gera poucos postos de trabalho e ainda assim, estes requerem
trabalhadores qualificados. A perspectiva de ampliação da geração de empregos a partir
da produção de grãos é maior quando o volume dessa produção permite a implantação
de empreendimentos voltados para o processamento do produto (transformação em óleo
de soja), o que ainda não é o caso da região estudada.
ii) A produção da agricultura familiar e a fruticultura da goiaba.
Segundo a avaliação da Secretaria de Agricultura e do Sindicato dos
Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais de Dom Eliseu, a agricultura familiar vive um
ótimo momento no município. Existem, atualmente na localidade, 23 associações de
produtores e duas cooperativas de agricultores familiares. Essa forma de organização
permite que os pequenos produtores estejam inseridos dentro das politicas públicas e
assim tenham condições de melhorar seus sistemas de produção e comercialização dos
produtos agrícolas12
.
12 Há quatro assentamentos de reforma agrária no município, com um total de 332 famílias assentadas.
Dentre as culturas agrícolas que são cultivadas pela agricultura familiar a que
possui maior destaque é a produção de goiaba, que apresenta a maior safra dentre as
lavouras permanentes do município. De acordo com informações da SEMAGRI, a safra
de 2012 foi de 6.000 mil toneladas, enquanto em 2013 foi de 1.200 toneladas
produzidas por 30 produtores.
A cultura da goiaba foi introduzida no ano de 1999 juntamente com a cultura
do abacaxi, na época os produtores foram estimulados pela acessibilidade ao crédito que
estava disponível para essas culturas na expectativa da implantação de uma fábrica para
o processamento desses produtos no município. No entanto, o projeto não se
desenvolveu e os produtores viveram um momento de frustração, pois ficaram sem ter
comprador para a produção.
Em função dessa situação, muitos agricultores abandonaram o cultivo da fruta
e poucos mantiveram as plantações de goiaba. Com o tempo os produtores foram
melhorando o cultivo, inclusive com o processo de irrigação de parte da produção. O
processo de irrigação permite programar o tempo de plantio e tempo de colheita, e
assim, diminuir a pressão no tempo da safra, bem como torna possível a colheita da
fruta durante todo o ano. Hoje, existem trinta produtores trabalhando exclusivamente
com a goiaba em 120 hectares inseridos na agricultura familiar e mais 200 hectares de
um produtor independente, totalizando 320 h/a. Para alavancar o mercado se
organizaram em cooperativa, conquistaram compradores certos e proveram a estrutura
para escoamento da fruta. Hoje é uma produção que tem uma cadeia produtiva definida.
Quanto à capacidade de empregabilidade, embora a base da agricultura familiar
seja a própria família, na época da safra a goiaba gera três empregos diretos a cada
hectare. Parte da produção é comprada pela Cooperativa Mista de Tomé-Açú (CAMTA)
e a outra parte é exportada in natura para Ceasa em Belém, Castanhal, Parauapebas,
Imperatriz e outros mercados próximos, além de abastecer o mercado interno. Já há no
município uma iniciativa de uma pequena agroindústria para o processamento da fruta,
produzindo polpa e doce gerida pela agricultura familiar.
Além da goiaba outras culturas que possuem relevância, segundo dados do
IBGE, em termos de área colhida no município são: a Pimenta-do-Reino (250 hectares),
o Urucum (180 hectares) e o caju (100 hectares).
2 POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS: PROCESSOS DE CONSTRUÇÃO
E ORDENAÇÃO DAS ATIVIDADES ANTRÓPICAS
Quando abordamos uma temática relacionada com políticas públicas, devemos
dispor esforços para identificar as ações estratégicas elaboradas e/ou assumidas pelo
Estado para regular a vida social. Em sociedades que se organizam em torno de
mercados, como é o caso da sociedade brasileira, as políticas públicas, muitas vezes, se
chocam com os interesses econômicos (IPEA, 2010), conciliar o bem comum com o
desenvolvimento econômico é um dos desafios mais imponentes no cumprimento da
função estatal, se não o maior da contemporaneidade
Considerando o papel do Estado como ordenador da vida pública, um conjunto
de responsabilidades deve ser assumido para organizar ou estimular a atuação de
diferentes atores sociais. Dentre estas responsabilidades a questão ambiental nas últimas
décadas tem se tornada imperativa. Nesse aspecto, o posicionamento e a atuação do
Estado brasileiro em fóruns ambientais, nos quais as organizações mundiais vêm
discutindo a crise ambiental, tem se orientado a partir da perspectiva da
sustentabilidade. Contudo, levamos em conta que sustentabilidade é um conceito que
sofre variações e adquire distintas conotações, conforme os interesses em jogo.
Um dos sentidos assumido nos discursos oficiais toma a sustentabilidade como
uma relação entre sistemas econômicos dinâmicos e sistemas ecológicos maiores, e que,
embora também sejam dinâmicos, modificam-se mais lentamente, de tal forma que a
vida humana pode continuar indefinidamente. É uma relação na qual os efeitos das
atividades humanas têm limitações e não desordenam outros sistemas (NORTON apud
IPEA, 2010) Com base nessa definição os documentos legais brasileiros seguem a
orientação consolidada nas reuniões de cúpula da ONU.
Ao contrário da ideia que vê o conceito de sustentabilidade como um estado de
equilíbrio e harmonia, um conceito estático, dado de antemão, é preciso vê-lo como um
processo em transformação constante, mobilizado pelas mudanças no uso dos recursos,
pela orientação dada para os investimentos, pelos rumos do desenvolvimento
tecnológico e das necessidades dos povos (IPEA, 2010). Dessa maneira a
sustentabilidade é um conceito que pressupõe a integração dinâmica entre
sustentabilidade econômica, social e ambiental. Assim sendo a racionalidade que orienta
a ideia de sustentabilidade implica um encontro de racionalidades, formas de sentir, de
pensar e de valorar as coisas, formando o que Leff (2006) denomina de racionalidade
ambiental.
A diferença entre a racionalidade ambiental e a racionalidade
capitalista se expressa na confrontação de interesses sociais
arraigados em estruturas institucionais, paradigmas de
conhecimento, formas de compreensão do mundo e processos de
legitimação, que enfrentam diferentes agentes, classes e grupos
sociais. (LEFF, p. 249-250, 2006).
Nessas bases analisaremos as ações e os discursos orientados pelos dispositivos
legais e pelos instrumentos de políticas públicas disseminados num conjunto de medidas
para disciplinar as atividades antrópicas em relação ao combate e controle do
desmatamento e buscar formas alternativas de produção fundamentadas no conceito de
sustentabilidade e nos discursos ancorados nele.
Neste capítulo discutiremos a importância que o Estado adquire enquanto
instância de formulação e implementação de políticas públicas, no caso, políticas
públicas ambientais e como estas estão se estruturando como ferramenta na regulação
das atividades econômicas em face dos múltiplos interesses.
2.1 A Legislação Ambiental Brasileira: subsídio às políticas públicas de proteção
do ambiente
A dimensão ambiental tem se constituído em um campo de disputa de poder,
caracterizada por causas complexas e antagônicas, impondo grandes desafios à
competência do organismo estatal. Assim apresentamos neste texto, os principais
dispositivos legais que o Estado Brasileiro tem recentemente produzido para assegurar o
uso responsável dos recursos naturais e as controvérsias em seu entorno, mas
especificamente os dispositivos que diz respeito ao controle e combate do
desmatamento na região Amazônica.
A construção de documentos legais parte dos preceitos conceptivos que se tem
dos fenômenos sociais e naturais e de seu caráter semântico. O processo de elaboração
dos atos regulatórios das questões ambientais traz em seu âmago as dissonâncias
colocadas pelos diferentes grupos da sociedade, debate realizado entre atores pró-
ambiente versus atores pró-economia. Assim, compreendemos que o conteúdo das leis
reflete essas disputas, bem como as convergências culturais, as noções conceituais e as
perspectivas que os atores têm em relação ao objeto legislado.
A legislação ambiental, então, por todas as implicações relacionadas com a
dificuldade da conciliação entre práticas econômicas e as formas de apropriação dos
recursos naturais, apresenta muitos pontos de disputa. Entre eles está a tendência
equivocada de equiparar crescimento econômico com desenvolvimento. Assim sendo, a
ideia de desenvolvimento econômico na perspectiva do crescimento é colocada nos
debates pró-economia como condição irrefutável para a promoção do bem em comum.
Quanto à ideia de desenvolvimento, considerada dentro dos pressupostos trabalhados
pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento-PNUD, pode ser
compreendida como centrada nas pessoas e na construção de apoios para o
fortalecimento de suas oportunidades e capacidades. Essa última perspectiva, implica
questões mais abrangentes do que meramente o crescimento econômico, compreende o
aspecto social, os anseios de justiça e de igualdade, se não econômica, pelo menos
igualdade no acesso aos direitos fundamentais entre os diferentes grupos sociais.
Feita essa introdução, passaremos para a análise de alguns dispositivos que tem
servido de orientação à ação antrópica na Amazônia Oriental e no Estado do Pará,
sobretudo nos munícipios que se encontram em situação crítica no que concerne aos
índices de desmatamento.
2.1.1 Lei 12.651/2012- O novo Código Florestal
O Código Florestal (Lei 12.651 de 25 de maio de 2012) que dispõe sobre a
proteção da vegetação nativa é o mais recente dispositivo construído para dirimir as
questões ambientais. A Lei foi aprovada após um exaustivo embate entre ruralistas e
ambientalistas. A elaboração desse novo Código foi anunciada com a pretensão de
contornar os conflitos entre produção e preservação. Na concepção dos legisladores pró-
código o novo Código Florestal é assim definido:
...um instrumento de consolidação do país como grande produtor
de alimentos e de proteção ao meio ambiente, pondo fim aos
desmatamentos ilegais. Ninguém produz bem sem ter o meio
ambiente como aliado. O setor produtivo sabe disso. Esse
impasse de tratar o produtor como adversário não traz uma
árvore de volta (EM DISCUSSÃO, p. 9, 2013)
Entretanto, esse dispositivo divide posicionamentos, por um lado, há a crença
de que ele institucionaliza o desmatamento e anistia infratores, ao invés de premiar os
atores que respeitam a legislação ambiental, por outro lado, há a perspectiva de que o
Código viabilizará a promoção de maior segurança jurídica para os proprietários. Enfim,
enquanto os ruralistas afirmam que o código privilegia o ambiente, os ambientalistas, ao
contrário, argumentam que o conteúdo do texto revela a supremacia dos interesses dos
produtores.
Segundo o novo Código os proprietários ou possuidores poderão regularizar
áreas já consolidadas dentro de Áreas de Preservação Permanentes (APPs) através dos
Planos de Recuperação Ambiental (PRAs). Através dessa iniciativa e após a assinatura
de termo de compromisso há a possibilidade da suspensão de processos administrativos
e das multas impostas aos produtores autuados, as penalidades poderão ser convertidas
em serviços de preservação, na melhoria e recuperação do meio ambiente. É nesse
aspecto que o Código é denunciado pelos grupos preservacionistas como um
instrumento amenizador da culpabilidade de infratores. Desvia, de certa maneira, o
caráter criminal das infrações ambientais realizando um papel pacificador.
A área de Reserva Legal (RL) destinada à Amazônia Legal é de 80%13
.
Contudo, há ressalvas quanto a este percentual quando o Estado atende a certas
condições e situações.
13 Alínea a) Inciso I, Art. 12º
Quando indicado pelo Zoneamento Ecológico-Econômico - ZEE
estadual, realizado segundo metodologia unificada, o poder
público federal poderá:
I - reduzir, exclusivamente para fins de regularização, mediante
recomposição, regeneração ou compensação da Reserva Legal
de imóveis com área rural consolidada, situados em área de
floresta localizada na Amazônia Legal, para até 50% (cinquenta
por cento) da propriedade, excluídas as áreas prioritárias para
conservação da biodiversidade e dos recursos hídricos e os
corredores ecológicos (Art. 13 Código Florestal- Lei 12./2012)
Ainda sobre a área de Reserva Legal o novo código oferece várias
oportunidades aos proprietários ou possuidores que não alcançaram os 50% de área de
reserva. Para cumprir a Lei o proprietário pode adotar o regime de condomínio ou
coletiva entre propriedades rurais (Art. 16 do Código Florestal). Nesse caso, o
proprietário com déficit de reserva pode comprar ou arrendar reserva em outra
localidade desde que dentro do mesmo bioma. O arrendador ou vendedor são os
proprietários ou possuidores que mantêm RL conservada e averbada em área superior
aos percentuais legais exigidos. O Código Florestal considera esta área excedente dos
percentuais de reserva como área que possa ser titulada como Cota de Reserva
Ambiental (CRA) e, portanto, apta ao regime de servidão ambiental (Art. 13, II,§ 1º).
Para utilizar a dinâmica da compensação através da CRA14
ou excedente de
RL, a propriedade deve estar inscrita no Cadastro Ambiental Rural (CAR) e a averbação
de RL dissociada da propriedade em déficit de reserva. O processo de compensação dá-
se mediante (Art. 66 § 5º):
a) Aquisição de CRA;
b) Arrendamento de área sob regime de servidão ambiental15
ou Reserva
Legal;
14 Cotas de Reserva Ambiental-CRAs são títulos representativos de cobertura vegetal que podem ser
usados para cumprir a obrigação de Reserva Legal em outra propriedade. (BVRIO, 2014). Disponível em:
http://www.bvrio.org/site/index.php/mercados/florestal/cotas-de-reserva-ambiental
15 Servidão ambiental é uma inovação inserida pela Lei nº 11.284/06 e consiste na renúncia voluntária do
proprietário rural ao direito de uso, exploração ou supressão dos recursos naturais existentes em sua
propriedade, excetuando a áreas de RLs e APPs. (JUSBRASIL, 2014). Disponível em:
http://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/1992761/o-que-se-entende-por-servidao-ambiental-aurea-maria-ferraz-
de-sousa
c) Doação ao poder público de área localizada no interior da Unidade de
Conservação- UC de domínio público pendente de regularização fundiária;
d) Cadastramento de outra área equivalente e excedente à Reserva Legal, em
imóvel da mesma titularidade ou adquirida em imóvel de terceiro, com
vegetação nativa estabelecida, em regeneração ou recomposição,
ressalvando que a área de compensação deve estar no mesmo bioma.
Os produtores consideram essa alternativa mais positiva do que o processo de
regeneração. Segundo eles, a regeneração não recompõe a floresta com a mesma
diversidade biótica, após a abertura e a antropização o processo de recuperação é muito
complexo e custoso. No relato de experiências de alguns proprietários que acompanham
o processo de regeneração, afirmam que na vegetação regenerada espontaneamente, sem
a ação de replantio programado, o que predomina são os cipós e as embaúbas, uma
espécie de vegetação secundária que reflete uma condição de depauperação do solo pós-
desmate em função da perda de nutrientes16
. Para recuperar a vegetação nativa, digo, o
patrimônio arbóreo da região que se aproxime da floresta virgem só é possível pelo
replantio das espécies regionais. Segundo os produtores esse é um procedimento
dispendioso que os mesmos acreditam ser possível somente se houver retorno
econômico e/ou pela obtenção de vantagens de alguma maneira. Há a crença entre os
produtores de que é possível obter rendimento da floresta em pé, mas, alegam que a
burocracia e o controle dos órgãos de fiscalização desencoraja essa perspectiva. Os
produtores acreditam que é preciso melhorar os incentivos e o aparato normativo para o
investimento nesse sentido.
A cultura de preservação está sendo construído pela força da lei, pelos receios
das penalidades. O sentimento de que é necessário usar os recursos naturais com
ponderação é ainda muito frágil, mesmo quando há o reconhecimento da necessidade de
preservar, a força do desejo de produzir se sobrepõe, “não existe ambientalismo o que
existe é negócio” (Marco Antonio Savieiro, produtor, entrevista concedida em
20/01/2014).
16 Extraída da publicação digital “Cultivar” disponível em:
http://www.grupocultivar.com.br/site/content/artigos/artigos.php?id=168
Considerando esse aspecto, além do uso da força do Estado, outras estratégias
legais devem ser reforçadas. Quanto a isso o novo Código Florestal prevê o sistema de
compensação pelas medidas de conservação ambiental com vista a alcançar o objetivo
de proteção da vegetação nativa fazendo uso dos seguintes instrumentos (alíneas de a-f,
inciso II, Art. 41):
a) Obtenção de crédito agrícola, em todas as suas modalidades, com
taxas de juros menores, bem como limites e prazos maiores que os
praticados no mercado;
b) Contratação do seguro agrícola em condições melhores que as
praticadas no mercado;
c) Dedução das Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e
de uso restrito da base de cálculo do Imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural - ITR, gerando créditos tributários;
d) Destinação de parte dos recursos arrecadados com a cobrança pelo
uso da água, na forma da Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997,
para a manutenção, recuperação ou recomposição das Áreas de
Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito na
bacia de geração da receita;
e) Linhas de financiamento para atender iniciativas voluntárias de
vegetação nativa, proteção de espécies da flora nativa ameaçadas de
extinção, manejo florestal e agroflorestal sustentável realizados na
propriedade ou posse rural, ou recuperação de áreas degradadas;
f) Isenção de impostos para os principais insumos e equipamentos,
tais como: fios de arame, postes de madeira tratada, bombas d'água,
trado de perfuração de solo, dentre outros utilizados para os
processos de recuperação e manutenção das Áreas de Preservação
Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito.
Dentre outras compensações e incentivos o Código prevê o apoio para a
comercialização dos produtos rurais originados de propriedades que estejam ajustadas
às normas da legislação ambiental levando em conta principalmente o
comprometimento com a preservação e recuperação da vegetação nativa.
O fundamento para o sistema de recompensa dos produtores que mantêm a
qualidade dos serviços ambientais criando estruturas de incentivos com vista à melhoria
da rentabilidade das atividades de proteção e uso sustentável de recursos. Dessa forma,
o pagamento pelos serviços ambientais (PSA) baseia-se no princípio do “protetor
recebedor” que tende a ser mais atraente ao produtor quando comparado ao princípio
“poluidor pagador”. Considerando por esse ângulo, receber incentivos financeiros para
preservar as riquezas naturais pode ser mais vantajoso do que assumir os custos pela
recuperação dos prejuízos.
No que se refere às orientações procedimentais das ações de controle do
desmatamento, o novo Código Florestal mantém o que havia sido estabelecido em
decretos anteriores em função da execução do PPCDAm, o qual será discutido à frente.
Ao tomar conhecimento do desmatamento em desacordo com o
disposto nesta Lei, deverá embargar a obra ou atividade que deu
causa ao uso alternativo do solo, como medida administrativa
voltada a impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a
regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação
da área degradada. (Art. 51 Código Florestal, 2012).
Além disso, ressalta a medida da disponibilização das informações sobre o
imóvel embargado, inclusive por meio da rede mundial de computadores. Essa medida
já vinha sendo executada na Região Amazônica.
Dados estes determinantes do novo Código Florestal, podemos identificar um
forte alinhamento da Lei com muitas outras políticas formuladas para a Amazônia Legal
e já em curso. Além disso, o Código reforça a condição da natureza como prestadora de
serviços criticada por grupos ambientalistas. Entretanto, o Código ainda se apresenta
como um campo confuso e frágil, a atribuição de valores aos benefícios dos recursos
naturais é uma tarefa contornada por controvérsias, justamente porque esses valores não
estão diretamente envolvidos em transações mercantis convencionais, não há um valor
monetário para o PSA.
2.2 Políticas Públicas Ambientais para Amazônia: combate e controle do
desmatamento, regularização territorial e os incentivos às atividades
produtivas sustentáveis.
Para que as políticas e investimentos tenham um direcionamento definido são
essenciais ações do Estado que levem em conta os valores e princípios consensuados
pela sociedade, por valores e princípios que levem em conta o bem coletivo. A forma
como os recursos florestais foram explorados no bioma Amazônia mostra que a suposta
racionalidade do mercado não é um critério seguro para garantir o bem comum, posto
que esta segue as consignas do próprio mercado, das altas e baixas dos preços dos
produtos florestais, pecuários e agrícolas. Por conseguinte, urge que o Estado assuma as
rédeas do processo produtivo e contenha as ânsias de crescimento a qualquer custo e
assegure modelos de produção mais compatível com os indicadores de qualidade de
vida e da equidade social.
É importante registrar que a ação do Estado como legítimo ordenador da vida
pública, no caso do Estado brasileiro, é orientada por políticas públicas diretamente
relacionadas com as questões da liberdade e igualdade e, pelo controle democrático nas
ações, como a distribuição de renda e das riquezas. Isso está diretamente relacionado ao
direito dos indivíduos à satisfação de suas necessidades básicas, como emprego,
educação, moradia, saúde, terra, meio ambiente, entre outras (PEREIRA, 2013).
Considerando essas consignas e relacionando-as com a qualidade de vida das
populações amazônicas podemos destacar que as formas predatórias suscitaram a
geração de emprego e renda aos trabalhadores, geraram riquezas para os
empreendedores, mas com baixa reversão para a melhoria da qualidade de vida, como
mostra o mapa a seguir com base em dados do IBGE de 2010 compilados em 2013.
Figura 3- Mapa demonstrativo do IDHM dos estados brasileiros publicado em
2010.
FONTE: uol.com.br /2013
Destarte analisamos as proposições das políticas públicas ambientais para
Amazônia para compreendermos os impactos provocados pela ação do Estado no
controle das atividades humanas no uso dos recursos naturais sobre a vida dos
produtores, dos trabalhadores e dos cidadãos de modo geral. O ambiente, o modo de uso
da terra não figurava na consciência dos atores locais como um valor interno, como
questão de ocupação do Estado, que tenha relação com a vida social sistêmica, que
tenha reflexos no cotidiano das pessoas. Essa ausência de consciência ecológica dos
atores sociais e as implicações sobre a realidade na região pesam sobre as dificuldades
de assimilar as novas exigências para a exploração dos insumos naturais. Pesa, portanto,
compreender que práticas costumeiras, vistas como a maneira de “ganhar a vida”, e,
dessa forma, consideradas legítimas pelos habitantes locais, são tratadas pela legislação
ambiental como criminosas:
Os crimes são socialmente aceitos, sem envolverem violência
contra a pessoa e estão ligadas, normalmente, a aspectos
econômicos. Penaliza-se, na maior parte das vezes, o fazendeiro,
o mateiro, o dono de pequena propriedade rural ou prestador
temporário de serviços. (IPEA, 2010, p. 240)
... O criminoso ambiental, via de regra, não oferece maior
periculosidade, razão pela qual não precisa ser recolhido ao
cárcere (FREITA apud IPEA, 2010, p. 240)
Essa maneira de conceber a relação do homem com o ambiente, historicamente
construída por uma cultura predatória, contribui para que os atores sociais considerem
banal o caráter ilícito da degradação ambiental de modo que as políticas de preservação
se encontram em confronto com as atividades econômicas concebidas por um viés
liberal de direito à propriedade, como um direito real (LEMOS, apud IPEA, 2010).
A questão aqui é que os madeireiros e pecuaristas que praticaram o crime
ambiental (do desmatamento das áreas protegidas por lei), não consideram que estavam
cometendo um crime, pois, para eles, o que estavam realizando era um tipo de trabalho,
conforme a confirmação no seguinte depoimento:
...apontando arma para gente...[órgão de fiscalização] meu pai
que nunca deu nem um cheque sem fundo, como ele dizia,
nunca passou nem na porta de uma delegacia... Na hora de dar o
apoio nunca apareceu ninguém, na hora de multar e humilhar as
pessoas trabalhadoras eles vêm, quando saiu aquela lista, lista do
trabalho escravo, eu achei até interessante, [disse o pai] “aqui
meu filho a lista dos cabra que trabalha no Pará”. (Entrevista
com Humberto Prata, Produtor Rural, realizada em 15/11/2013)
Essa percepção não privilegia a valorização da legislação ambiental e as ações
interventoras das atividades econômicas decorrentes dela a despeito do uso dos recursos
florestais de forma irregular.
Essa posição dos atores é explicada por meio do conhecimento do processo
histórico de colonização da Região Amazônica que apresenta um comportamento
avesso em relação às leis ambientais. Enquanto o mundo despertava para o fato da
escassez dos recursos naturais como uma condição possível, paradoxalmente, na
Amazônia Brasileira ocorre um movimento contrário, destacado pela permissividade do
uso e abuso da exploração dos recursos, sobretudo, dos recursos florestais, disseminado
por uma larga extensão territorial.
Adiantamos em afirmar que a cultura da permissividade predatória é a razão
que explica a forte atenção dispensada à Amazônia através da formulação de uma série
de dispositivos legais orientadores das políticas públicas para região com o fim de se
contrapor à devastação e frear o ritmo acelerado da produção com base na exploração
sem limites dos recursos naturais. As medidas são centradas no controle das ações
antrópicas e na proteção do que resta das áreas de floresta.
Além das leis, há um emaranhado de atos normativos e operacionais para
impor aos atores sociais uma nova perspectiva de uso dos recursos. No aspecto
ambiental a atuação do Estado, até meados da década de 1990, se caracteriza por uma
absoluta indiferença, adormecido para a ilicitude. Essa posição do Estado, orientada
pelas políticas públicas da época, foi um estimulante para a construção da cultura anti
conservacionista da região que considerou por muitos anos, banal e ordinário o caráter
ilícito da degradação ambiental, favorecendo assim, no caráter liberal da subtração da
natureza, a supremacia do direito de posse sem atentar para limitações dessa condição.
Lemos (apud Ipea, 2010, p. 211) define o comportamento dos atores no debate jurídico
como uma constante “...confrontando a necessidade de sua preservação com a liberdade
econômica, a exploração e a objetividade do direito de propriedade enquanto direito real
pessoal sobre determinado bem”.
Dado essa perspectiva, avaliamos a dimensão do desafio das políticas de
proteção ao ambiente para a Amazônia que somente a partir de 1988 iniciou a ação de
monitoramento das florestas, quando da implementação do Programa de Cálculo do
Deflorestamento da Amazônia realizado pelo Prodes, projeto do Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais(Inpe), importante instrumento de fornecimento de informações
sobre as taxas anuais de desmatamento na Amazônia Legal para o estabelecimento de
políticas públicas. Dessa forma, as políticas de proteção ambiental detêm-se largamente
sobre a questão do desmatamento, no que se refere ao bioma Amazônia, constitui o
principal indicador para as políticas de preservação.
Considerando o contexto social e histórico da Região Amazônica, os insumos
naturais alvo da exploração, o papel dos dispositivos regulatórios, os instrumentos de
política pública formulados pelo Estado para intervir na região têm a fundamental
importância na implantação de outras bases produtivas que sobremaneira sejam capazes
de mitigar os danos causados por anos de desatenção à extração da floresta. Adicionado
a isso, destaca-se na função restauradora da legitimidade institucional e gestora do
Estado através do comando das atividades econômicas e sociais nos alicerces do
discurso da sustentabilidade socioambiental.
2.2.1 Zoneamento Ecológico Econômico
O Zoneamento Ecológico Econômico-ZEE é um instrumento da Política
Nacional de Meio Ambiente amparada na Lei nº 6.938/1981 (inciso II, Art. 9º) e na
regulamentação do Decreto Federal nº 4.297/2002, segundo esses dispositivos:
Art. 2º O ZEE, instrumento de organização do território a ser
obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e
atividades públicas e privadas, estabelece medidas e padrões de
proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental
dos recursos hídricos e do solo e a conservação da
biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a
melhoria das condições de vida da população. (DECRETO
FEDERAL Nº 4.297/2002)
O dispositivo ainda estabelece os objetivos e diretrizes principais do ZEE que
devem servir de medida de orientação para os atores sociais, da esfera pública e privada,
na gerência de projetos e programas de ação que impliquem em uso dos recursos
naturais. O ZEE se pauta em duas linhas de orientação: manutenção do potencial
produtivo e manutenção dos serviços ecossistêmicos, levando em conta a importância
da natureza, as limitações e fragilidades dos ecossistemas. Sendo assim, o ZEE
estabelece também restrições e alternativas de exploração do território.
Dessa maneira, o Zoneamento Ecológico Econômico aparece no cenário das
políticas públicas como instrumento estratégico de preservação e melhoria da qualidade
ambiental como suporte a melhoria à qualidade de vida, sobretudo, das populações
tradicionais.
Os esforços para mapear o território brasileiro registram-se a partir da década
de 1970, incluindo o território da Amazônia Legal que se apresentava complexo e
desafiante. No entanto até o fim do século XX foram produzidos documentos que
expressaram diagnósticos, orientações metodológicas e referenciais para se produzir o
Zoneamento Ecológico da Amazônia. Nos primeiros anos do século XXI, através de um
esforço de parcerias institucionais se conseguiu produzir Mapas Integrados dos ZEEs
dos Estados da Amazônia Legal onde se torna evidente as diferenças territoriais
reclamando zoneamentos específicos. Mesmo levando em conta a complexidade e os
desafios da diversidade, não se descartou a necessidade da elaboração de um MacroZEE
da Amazônia Legal que apresentasse uma visão geral da realidade socioambiental,
econômica e territorial da região com condições de oferecer orientações estratégicas e
recomendações de ações públicas capazes de ampliar o viés de sustentabilidade
ambiental e econômica.
2.2.1.1 Macro Zoneamento Ecológico Econômico da Amazônia Legal
O MacroZEE da Amazônia Legal aprovado pelo Decreto Federal nº
7.378/2010 é um dos dispositivos que deve compor a agenda dos projetos e programas
de desenvolvimento regional e é indicado como subsídio de orientação estratégica que
figura a Amazônia como território de transição para um desenvolvimento vinculado à
sustentabilidade. Assim converte-se em instrumento de orientação para o poder público
e para a sociedade na formulação e espacialização das políticas públicas no que tange ao
desenvolvimento econômico e ao ordenamento territorial e ambiental.
Um dos principais argumentos que qualificam o MacroZEE da Amazônia
Legal como instrumento necessário à regulamentação ambiental do território é a busca
pelo rompimento com a forma historicamente construída do processo de colonização
que resultou em baixa qualidade de vida para as populações pela adoção de um
crescimento econômico fundado na exploração extensiva dos recursos naturais. Esse
modelo de uso do território derivou um desenvolvimento que não levou em conta a
inclusão de algumas parcelas da população, em especial aquelas que já tradicionalmente
ocupavam a região e que sofreram os efeitos da exploração predatória dos recursos
naturais e a consequente violência que acompanhou o processo colonizador.
Considerando toda a complexidade do território da Amazônia Legal, baixa
densidade e desordenamento fundiário causado principalmente pelo modelo de
colonização, soma-se a ausência do Estado como modelador das políticas de
desenvolvimento. O povoamento e a inserção de investidores de outras regiões foram
amplamente incentivados pelo Estado, no entanto, pouco orientado. Isto coloca às
políticas públicas para a Amazônia um desafio gigantesco e prioritário, superar a
trajetória histórica de décadas passadas mercantilizando os produtos da estrutura dos
ecossistemas para inserir uma concepção de natureza como fonte de conhecimento,
como criadora de condições e oportunidades de produtividade que refuta o modelo
destrutivo da floresta (BECKER apud MMA, p.25, 2014). As recomendações são
dirigidas para a importância do uso de tecnologias inovadoras, uma política de estímulo
pode possibilitar a maximização do uso do território ampliando a prosperidade
associada à valorização da floresta em pé. A valorização aludida não se reporta a
percepção da floresta como espaço que não pode ser explorado, mas como riqueza que
gera saber, pesquisas e descobertas que tem mobilizado os mercados fármacos,
cosméticos, alimentícios e outros.
...as regras do jogo para uma organização eficaz do território da
Amazônia Legal não visam, de modo algum, deixá-la intocada e
improdutiva. Pelo contrário, o que se pretende é superar a
trajetória histórica que dificulta o seu desenvolvimento,
inserindo-a no contexto do século XXI. (MMA, p.21 2014).
Outra novidade contemplada no McroZEE da Amazônia Legal é a
mercantilização não apenas dos produtos ecossistêmicos, mas também das funções
ecossistêmicas que se refere a todos os benefícios prestados pela natureza, também
denominados serviços ambientais (MMA, 2014). Nesse caso, os serviços ambientais
passam a ser mercantilizados como insumos imateriais especializados para a produção,
sem se tornar parte do que é produzido. Trata-se de atribuição de valor pelo não uso:
A observação dos valores atribuídos aos diferentes tipos de
serviços indica a tendência de se atribuir valor pelo não uso,
cujos benefícios da conservação são potencialmente importantes
globalmente, mas que podem restringir as opções de
desenvolvimento no plano local. Essa lógica não interessa ao
País (MMA, 2014 p. 26)
Nessa perspectiva citamos a percepção das florestas pela análise de carbono,
compreendendo-a como uma commodity, que é analisada, nos moldes estabelecidos até
então, como uma valoração não apenas baixa como extremamente limitada do capital
natural amazônico.
Considerando o viés conservacionista do MacroZEE da Amazônia Legal que se
contrapõe ao desenvolvimento a qualquer custo, se destaca a formação de grandes áreas
protegidas compreendendo um total de 40% do território da Amazônia Legal (MMA,
2014) que são as Unidades de Conservação (UC) e Terras Indígenas (TI), essas áreas
visam a garantia de direitos e meios de vida às populações indígenas e tradicionais
aliados à garantia de conservação da biodiversidade e uso sustentável dos recursos
naturais. Além disso, também dispensa uma maior atenção, pelo menos em termos
formais, aos grupos excluídos a partir da implementação de Reservas Extrativistas
(RESEX).
O MacroZEE como instrumento técnico, e sobretudo político, é proposto como
um conjunto de orientações necessárias às políticas de desenvolvimento das economias,
das condições de vida das populações, da ordenação do território e da proteção ao meio
ambiente. Contém assim, os fundamentos básicos para a regulação da vida das
comunidades tradicionais, bem como das cidades, das economias camponesas e dos
negócios patronais, apresentando um diagnóstico que pode servir de fundamento para os
projetos e programas de gestão pública e privada, permitindo a análise e inferência
administrativa e política em pontos cruciais no que dizem respeito, por exemplo, a
regulamentação fundiária identificada como um fator de muita importância para o
desenvolvimento da região, tanto para os pequenos produtores quanto para os que
produzem em grande escala.
O MacroZEE reforça o papel do Estado na definição de modelos de
desenvolvimento e amplia sua capacidade regulatória. Entretanto, a realidade da região
com a complexidade de seu território, de certo modo, compromete a capacidade
fiscalizadora, mostrando-se um tanto vulnerável no cumprimento de metas. Mostra-se
ainda a insuficiência da instituição estatal em seu potencial investidor, de modo que,
ainda não maximiza a capacidade produtiva sem a apelação do alargamento das
fronteiras.
Essas considerações expressam a importância de que para se alcançar objetivos
e metas das políticas de desenvolvimento e de preservação necessário se faz construir
articulações políticas e interinstitucionais sólidas que mobilizem os atores nas diferentes
esferas de poder. Nesse aspecto, as diretrizes do MacroZEE da Amazônia Legal
encontra-se alinhadas com as de outras políticas públicas formuladas e em execução na
Amazônia.
Vale reforçar que a implantação de políticas na Amazônia que exaltem
paradigmas distintos dos que se localizam na raiz da cultura das populações,
tradicionais ou migradas, exige mesmo múltiplos esforços, porque perpassa pela
desconstrução de culturas para edificação de outra, exige a presença firme do Estado,
considerando que a lei por si não opera mudanças. Além disso, trata-se de uma região
que converge muitos e contraditórios interesses, desde os que concebem a floresta como
intocável, pelo menos do ponto de vista do capital acumulativo, aos que acreditam que a
natureza está para servi-los, caso dos investidores que sustentam a crença na infinitude
dos recursos naturais.
O texto do MacroZEE da Amazônia Legal é claro no posicionamento da
conservação do patrimônio natural, porém, igualmente o categoriza como mercadoria a
favor do desenvolvimento. A perspectiva mercantil, todavia, suscita aprendizado de
novas formas de relacionamento com a natureza. Quanto à superação do modelo
histórico de exploração será avaliado a partir da eficácia e consistência da execução das
ações públicas.
Dessa forma, o MacroZEE persegue a seguinte perspectiva:
“a Amazônia hoje não é mais mero espaço para expansão da
sociedade e da economia nacionais e, sim, uma região em si,
com estrutura produtiva e dinâmica próprias, que requer não
mais uma política de ocupação, mas sim de consolidação do
desenvolvimento demandado por todos os atores regionais”
(MMA, 2014, p.62 )
Essa percepção implica em um protagonismo que as populações amazônicas,
considerando a importância que a Região ocupa no debate mundial, terá que empregar
esforços para equacionar muitas demandas, inclusive investir no fortalecimento de seus
atores e de suas territoridades.
2.2.1.2 O Zoneamento Ecológico Econômico do Estado do Pará
O Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE) do estado do Pará foi instituído
pela Lei Estadual nº 6.745/2005. Ele estabelece quatro zonas de uso e conservação para
o Pará. A primeira zona inclui as Terras Indígenas e os quilombolas e representam 28%
do Estado. A segunda zona é destinada para as UC de Uso Sustentável, as quais somam
27% do território ao considerar as unidades existentes, bem como aquelas a serem
criadas. A terceira zona é alocada para as UC de Proteção Integral (Parques, Reservas
Biológicas e Estação Ecológica) existentes e a serem criadas totalizando até 10% do
território. Por fim, o ZEE estabelece uma zona para a consolidação e desenvolvimento
de atividades produtivas ocupando 35% do território paraense. Portanto, de acordo com
esse macrozoneamento o Estado será dividido em 65% das áreas para uso sustentável e
conservação florestal e 35% para a consolidação de atividades produtivas17
(VERÍSSIMO & et all, 2006, p. 34).
O ZEE do Pará estabelece os seguintes objetivos: consolidar a fronteira
produtiva já aberta com vista a i) aumentar o índice de aproveitamento do solo e do
subsolo; ii) permitir a consolidação dos aglomerados humanos; iii) reduzir a velocidade
da expansão para novos territórios; iv) estimular a formação de cadeias produtivas
através da verticalização da produção mineral, agropecuária e florestal; v) promover o
17 Posteriormente, foram detalhadas as regiões prioritárias como a área de influência da BR-163,
zoneamento instituído pela Lei Estadual nº 7.243/2009, já referendado por Decreto presidencial e as
regiões da Calha do Norte e da Zona Leste, zoneamento instituído pela Lei Estadual 7.398/2010. Ademais
está em curso o desenvolvimento da metodologia para a elaboração do zoneamento costeiro do Estado
envolvendo dezoito municípios.
desenvolvimento do turismo, contribuindo para a geração de emprego e renda; e vi)
desenvolver e difundir tecnologias alternativas para a exploração sustentável dos
recursos naturais.
Para atingir esses objetivos foram estabelecidas as seguintes estratégias do
zoneamento: i) o ordenamento territorial e a gestão ambiental; ii) a regularização
fundiária; iii) apoio à produção, estimulando processos locais de desenvolvimento e a
garantia de acesso a serviços sociais básicos para a populações pobres.
O ZEE do Pará foi instituído em período distinto ao do MacroZEE da
Amazônia Legal. No entanto, há muita similaridade entre as duas proposições, pois
todos são instrumentos de planejamento que procuram ordenar a ocupação do espaço
amazônico, estabelecendo perspectivas diferenciadas de desenvolvimento, respeitando a
legislação ambiental e as potencialidades regionais.
Embora o estado do Pará apresente o zoneamento do seu território em estágio
adiantado em termos de proposição, considerando que o novo Código Florestal/2012
estipula um prazo de cinco anos para que os estados formalizem o zoneamento do seu
território, o estado tem executado algumas estratégias a passos muito curtos, como é
caso da regularização fundiária como medida de execução dessa questão o zoneamento
estipula o fortalecimento institucional dos órgãos regulatórios. Contudo, esse aspecto
tem se posto como um gargalo para o desenvolvimento das economias posto que a
paralisia da questão implique em baixos investimentos, desorganização de cadeias
produtivas e baixa produtividade.
A principal queixa aponta a ineficiência do Instituto de Terras do estado do
Pará (ITERPA) em superar a burocracia e finalizar os processos de regularização.
...quer resolver o problema? Dar o título de propriedade para
quem vive na terra. Dom Eliseu tem 70% do território sem
título, então? Por que quê não resolvem isso? Por que ficam
procrastinando com um Iterpa... quer resolver? Vai lá,
...resolvam esse troço dá o título de propriedade. Por que eles
não dão? Quer resolver? Entrem aqui deem o título de
propriedade, pronto. Por que não resolvem isso? Seria uma solução, primeiro dão o título. (Entrevista com Marco Antonio
Saviero, Produtor Rural, realizada em 20/01/2014).
2.2.2 Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia
Legal- PPCDAm
As políticas de combate e controle do desmatamento têm raízes nos debates
sobre as questões ambientais relacionadas às mudanças climáticas, com destaque para as
conferências mundiais, como a que resultou no Protocolo de Kyoto, que firmou acordos
com os países participantes para a redução da emissão de gases. Os países tem metas de
redução diferenciadas, posto que cada país apresenta desafios de sustentabilidade
ambiental também diferentes. A avaliação da aplicação do princípio de sustentabilidade
faz-se a partir de indicadores que são referenciais pelos quais a sociedade tem
conhecimento dos efeitos da pressão sobre a biodiversidade ao longo do tempo. Eles
possibilitam a tomada de consciência e medidas públicas no sentido de criar
mecanismos promotores de sustentabilidade (IPEA, 2010). No caso do Brasil a emissão
de gases provém, em grande parte, da forma de uso da terra, como é chamado
tecnicamente o desmatamento, com grande concentração no bioma Amazônia.
Como já descrevemos neste trabalho o desmatamento motivado por fatores
econômicos cresceu muito na Região Amazônica a partir da década de 1960,
acumulando elevadas taxas, que colocou o país no alvo de pressões internacionais e da
sociedade civil organizada (IPEA; CEPAL; GIZ, 2011) e somente na primeira década
deste século é que o Estado vem tomando medidas para desacelerar a pressão do homem
sobre a floresta.
Gráfico 2- Desmatamento acumulado na Amazônia Legal Brasileira, entre
1992 e 2007 (km²) chegando a 15%, com base nos dados do INPE (2008).
3
FONTE: LUI; MOLINA (2009) adaptado do INPE (2008)
Em resposta às pressões e às críticas geradas pelo crescente desmatamento e
pela insuficiência na governança ambiental em anos passados, o Governo Federal, em
2003, reorganiza suas estratégias de combate à devastação na Amazônia e,
consequentemente, reduzir as emissões de carbono na forma de CO² (dióxido de
carbono), lança em 2004 o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento
na Amazônia Legal, o PPCDAm, que se constitui na principal política de intervenção
para inibir o desmatamento do bioma Amazônia e dessa maneira criar uma cultura de
preservação da floresta. No Brasil, a forte atenção ao fator do desmatamento aplica-se
por ser essa ação o principal indicador de emissões de gases para a atmosfera. A
derrubada e a queima de florestas nativas no período de 1990 a 2005 contabilizaram
aproximadamente 420 mil km² de floresta, que foram convertidas para diversos usos.
Isso corresponde a uma taxa anual de desmatamento de 27,3 mil km² por ano (IPEA,
2010).
Com base na necessidade de uma intervenção rápida e eficaz para inibir a
pressão do homem sobre a floresta, o Plano foi formado por um Grupo Permanente de
Trabalho Interministerial (composto via Decreto de 03/07/2003). Esse plano reúne uma
combinação de ações compartilhadas por vários ministérios, cuja coordenação está
alocada na Casa Civil, condição que denota prioridade política ao plano. Essa política
inaugura de certa forma um modelo de gestão diferenciada de outras políticas públicas
que geralmente restringem-se a um ministério específico (IPEA; CEPAL; GIZ, 2011).
O Plano foi estruturado em três eixos temáticos: i) Ordenamento fundiário e
territorial; ii) Monitoramento e controle ambiental; e iii) Fomento às atividades
produtivas sustentáveis. Na primeira fase do Plano (2003-2007), dentre os três eixos, o
monitoramento e controle ambiental foi avaliado com o mais bem sucedido, o fomento
às atividades produtivas não houve avanços e o ordenamento fundiário territorial houve
avanço moderado em função da criação de Unidades de Conservação e homologação de
terras indígenas (IPEA; CEPAL; GIZ, 2011).
Após a avaliação da segunda fase do Plano (2009-2011)18
, ainda são
identificados grandes desafios na implementação do plano nos eixos de regularização
fundiária e a da estruturação de cadeias produtivas sustentáveis. O objetivo é substituir
as práticas predatórias ainda muito fortes na região, promovendo estrutura de incentivos
que premie escolhas sustentáveis e coíba o desmatamento ilegal (IPEA; CEPAL; GIZ,
2011).
O PPCDAm tem como uma de suas estratégias o incentivo a estados e
municípios para assumirem suas responsabilidades pelo controle do desmatamento,
estimulando e apoiando, inclusive financeiramente, a elaboração dos Planos Estaduais
de Prevenção e Controle do Desmatamento.
No âmbito das ações de combate e controle como medida implementadora,
novas medidas foram tomadas em 2007, o Decreto nº 6.321/07 introduziu instrumentos
econômicos inibidores, alterando de maneira decisiva a forma de combater o
desmatamento na Amazônia e que efetivamente reduziu a retomada de corte raso,19
principalmente nos municípios com altas taxas de desmatamento. O destaque foi maior,
18 A avaliação do Plano compreende o período de execução do PPCDAM de 2007 a 2011. (IPEA;
CEPAL; GIZ, 2011).
19 Corte raso é a remoção total da cobertura florestal eliminando toda e qualquer vegetação existente sobre
uma área. Normalmente um corte raso é feito para plantar outra cultura, seja agrícola ou florestal ao que
se chama de conversão de uma área que tinha floresta para plantar nela soja, milho, reflorestamento,
etc.(AMBIENTE DURAN, 2013)
como já dito, para as ações de comando e controle. Esse dispositivo se propôs a
viabilizar a “responsabilidade compartilhada” dos atores governamentais e privados
pelos desmatamentos no Bioma Amazônia.
Outra estratégia demandada do Decreto 6.321/07 foi a identificação e
publicização desses municípios com maiores problemas de desmatamento, seguida da
priorização de ações nestas localidades no sentido de promover uma agenda positiva;
Essas ações visam a integração entre regularização fundiária e ambiental, com a
determinação da obrigatoriedade do recadastramento das propriedades rurais localizadas
nos municípios críticos e restrição de crédito. São elas: a lista de municípios prioritários
para as ações de prevenção, monitoramento e controle do desmatamento ilegal ou a lista
“suja" do desmatamento; o Cadastro Ambiental Rural; as novas regras para o crédito
rural; o embargo do uso econômico de áreas degradadas; e a responsabilização da
cadeia de produção que adquire produtos oriundos de desmatamento ilegal embargado.
Vejamos mais sobre a importância e efeitos dessas estratégias:
a) A lista de municípios prioritários para as ações de prevenção,
monitoramento e controle do desmatamento ilegal ou a lista “suja" do
desmatamento.
A elaboração da lista dos municípios desmatadores foi considerada uma
avaliação estratégica muito positiva como iniciativa dentro do PPCDAm, posto que
assegurou uma melhor utilização dos recursos e estimulou a interação política entre os
municípios, ou seja, o desmatamento passou a ser discutido e assumido por gestores e
comunidade local. Como foco de prioridade, a inclusão na lista também demandava
maior atenção não apenas às ações de comando e controle como também aos demais
eixos do plano: ordenamento fundiário e incentivo a atividades econômicas
ambientalmente sustentáveis (MMA/2013).
O MMA é responsável pela edição anual da Portaria com as listas de
municípios a serem prioritários para ações de prevenção e controle do desmatamento no
Bioma Amazônia.
Figura 4- Mapa dos municípios Prioritários e Monitorados do Bioma Amazônia-2013
FONTE: MMA/2013
Os critérios para que os municípios componham a lista são:
I. Área total de floresta desmatada no município;
II. Área total de floresta desmatada nos últimos três anos; e
III. Aumento da taxa de desmatamento em pelo menos três, dos últimos
cinco anos.
O propósito da inclusão na lista, segundo o MMA, é concentrar esforço no
município, o governo federal deve acompanhá-lo na implementação de ações que visem
diminuir as taxas do desmatamento, buscando também a transição para uma economia
de base sustentável. Ao alcançar as metas propostas pelo governo federal o município é
excluído da lista e é classificado como um município com desmatamento sob controle e
monitorado (MMA, 2013).
A publicização da lista suja do desmatamento com o nome do município
representa um constrangimento econômico, afetando a localidade com a paralização das
atividades produtivas inerentes ao uso do solo por meio da restrição do crédito e da
interdição da propriedade pelos embargos. Além disso, representa também um
constrangimento moral posto que a ação imprimiu aos municípios arrolados uma
imagem marginalizada, o lugar passa a ser veiculado em rede nacional pela
criminalidade ambiental afugentando os investidores e enfraquecendo as relações
comerciais.
Com a saída da lista o município recupera o crédito e o prestígio. Porém,
segundo a avaliação do PPCDAm, ainda são baixos os incentivos para os municípios
que se mobilizaram para sair da lista e controlaram o desmatamento: “ainda não há uma
política formatada de benefícios e incentivos para os municípios que reduziram o
desmatamento, realizaram o CAR e conseguiram sair da lista” (IPEA, CEPAL, GIZ,
2011, p. 56). Recomenda:
É necessário elaborar um conjunto de políticas e incentivos
específicos para que os municípios consigam sair da lista dos
municípios críticos do desmatamento, especificamente aqueles
onde se verifica maior risco de vazamento do desmatamento
para municípios vizinhos. (IPEA, CEPAL, GIZ, 2011, p. 57)
A avaliação ainda recomenda que seja criada “lista positiva” com o nome dos
municípios que honraram com suas obrigações ambientais e saíram da ilegalidade.
b) O Cadastro Ambiental Rural
O CAR é um registro eletrônico obrigatório a todo imóvel rural situado em
áreas cadastráveis, ou seja, fora de TI, UC de domínio público e áreas urbanas. Ele é
realizado diretamente no sítio eletrônico da Secretaria Estadual de Meio Ambiente por
intermédio de um profissional habilitado para fazê-lo. É um instrumento fundamental
para auxiliar no processo de regularização ambiental de propriedades e posses rurais.
Consiste no levantamento de informações georregerenciadas do imóvel, com
delimitação das APPs, RL, remanescentes de vegetação nativa, área rural consolidada,
áreas de interesse social e de utilidade pública, com o objetivo de traçar um mapa digital
a partir do qual são calculados os valores das áreas para diagnóstico ambiental.
Essa iniciativa é uma importante ferramenta para auxiliar no planejamento do
imóvel rural e na recuperação de áreas degradadas. O CAR fomenta a formação de
corredores ecológicos e a conservação dos demais recursos naturais, contribuindo para a
melhoria da qualidade ambiental; esse instrumento é usado pelos governos federal e
estadual (MMA, 2013).
O CAR, a princípio executado no âmbito do PPCDAm, foi incorporado em
2012 à Lei nº 12.651/2012 (novo Código Florestal), que criou o CAR em âmbito
nacional e foi regulamentado pelo Decreto nº 7.830/201220
. Portanto, o CAR fortalece a
gestão ambiental e assegura segurança jurídica para os proprietários, entre outras
vantagens.
O recadastramento é feito mediante a apresentação pelo proprietário ou
ocupante de informações georreferenciada do imóvel e de dados sobre uso do imóvel de
forma a permitir um monitoramento mais preciso acerca da dinâmica de ocupação do
uso do solo e ainda é fonte de dados para o INCRA. Os imóveis rurais que não
apresentarem os dados necessários ao recadastramento no prazo definido terão os
CCIRs tornados sem efeito. Isso significa, entre outras sanções, cessação do acesso ao
crédito público e ainda, poderão sofrer com restrições nas transações (venda,
arredamento, desmembramento) relacionadas ao imóvel.
Segundo a avaliação do PPCDAm, o CAR é fundamental para promover as
sinergias entre regularização ambiental e a regularização fundiária. Contudo, os
números de CAR ainda é baixo na região do Bioma Amazônia. Contudo, no Estado do
Pará houve um avanço significativo no número de imóveis cadastrados (68.927). A
explicação para o baixo número de inscritos é a insegurança jurídica dos proprietários
em relação às novas exigências legais, o que se acredita que será superado com a
estabilidade das leis e das políticas (MMA; Grupo Permanente de Trabalho
Interministerial, 2013).
.
c) Novas regras para o crédito rural
O Decreto 6.321/07 abriu ainda a possibilidade de um controle mais criterioso
sobre a destinação do crédito rural. Com base neste dispositivo, o Conselho Monetário
Nacional (CMN) aprovou, em 2008, a Resolução 3545/08 do Banco Central que
20 A criação do SICAR integra o CAR a todas as Unidades da Federação.
estabelece um conjunto de condições ambientais para o acesso ao crédito pelos
produtores rurais em imóveis situados nos municípios do Bioma Amazônia. As
condições exigidas são as seguintes: i) CCIR válido; ii) regularidade em relação à
Reserva Legal e Área de Preservação Permanente, ou ter dado entrada em procedimento
formal para regularização junto ao órgão ambiental estadual; iii) imóvel do tomador não
pode constar na lista do Ibama de imóveis embargados; e iv) seguir as condicionantes
do Zoneamento Ecológico-Econômico, se houver (IPAM, 2013).
Essa medida foi valiosa para a implementação das ações de controle do
desmatamento ilegal controlando a concessão do crédito. O financiamento da produção
sem observância da legalidade da propriedade financiava indiretamente o
desmatamento. Com a restrição os produtores buscaram atender aos preceitos legais, em
curto prazo essa ação produziu um efeito positivo para a redução das taxas de abertura
de novas áreas.
Quando o município sai da lista crítica do desmatamento o MMA o
desembarga e a concessão do crédito volta a ser liberada. No entanto, os produtores
queixam-se do excesso de burocracia e da morosidade para a aprovação do crédito. Essa
perspectiva também foi considerada na avaliação do PPCDAm onde reconhece que as
ações de fomento às atividades produtivas sustentáveis são colocadas como uma
questão a ser implementada na revisão do Plano.
d) Embargo do uso econômico de áreas degradadas
Essa estratégia é outro aspecto que produziu efeitos positivos, também
derivada do Decreto 6.321/07, onde foi delegado ao agente fiscalizador o embargo de
áreas desmatadas ilegalmente. Além da interdição da propriedade, as áreas degradadas
passam a ser obrigatoriamente georeferenciadas a fim de tornar mais efetivo o
monitoramento por satélites, sobrevoos e fiscalização de campo. O Decreto prevê,
ainda, a vedação da comercialização do produto obtido na área embargada, a proibição
de sua utilização econômica e pesadas sanções ao proprietário que desrespeite a medida
punitiva. Entre estas penalizações, destacam-se a proibição de obtenção de crédito
agropecuário em instituição oficial e o cancelamento de seus registros em órgãos
ambientais, fiscais (Receita Federal) e sanitários. Complementar a esse dispositivo,
operando de maneira similar à lista de trabalho escravo do Ministério do Trabalho, o
Ministério do Meio Ambiente editou em página eletrônica do órgão a lista e os mapas
por município dos imóveis e áreas rurais embargadas mantendo-os atualizados. Esse
procedimento permite que o mercado consumidor distinga o produtor comprometido
com a conservação da floresta Amazônica daquele que possui áreas embargadas por
desmatamento ilegal.
Essa estratégia de embargo das propriedades e dos produtos destas áreas se
apresentou mais eficaz do que a aplicação de multas como sanção pela infração. Os
embargos descapitaliza os infratores forçando os mesmos a ajustar-se à legislação e
inibir a reincidência, o que ocorria quando da aplicação de multas meramente, pois leva
o desmatador-investidor a uma maior percepção de risco:
É necessário registrar que, em muitos casos, as multas emitidas
têm valores tão elevados, que ultrapassam o valor das
propriedades multadas, e isso é mais evidente no caso de
pequenas propriedades. Nesses casos, em que não há
possibilidade do pagamento de multas, cria-se uma situação
jurídica de difícil solução, sem que isto seja uma peça chave
para mudar o comportamento dos desmatadores (IPEA, CEPAL,
GIZ, 2011, p. 75)
A aplicação de multas como sanção às infrações ambientais tem origem e
fundamento no princípio poluidor pagador, um instrumento recomendado pelo conselho
das OCDE, de 1972, estabelecendo que o custo das medidas definidas pelas autoridades
públicas para a proteção do meio ambiente deveria estar refletido no custo dos produtos
e serviços cuja produção ou consumo causasse poluição (IPEA, 2010). Mas avaliando
esse procedimento isoladamente e usando critérios razoáveis, os resultados mostram que
ele tem sido pouco positivo, uma vez que a relação entre o montante de aplicações e
muito superior ao montante de multas pagas.
Embora considerando que as penalidades contribuem para certo grau de
conscientização acredita-se que as políticas de incentivos podem produzir resultados
com menos custos para o Estado e mais eficaz à longo prazo.
...o incentivo é capaz de modificar determinada situação,
podendo levar dinamicidade ao que era estático. Dessa forma, é
capaz de corrigir determinada situação de erro, desde que o
estímulo seja no sentido de correção. Com isso, se antes não
havia motivos – ou estímulos – para o sentido correto, agora
há...(p. 226) evitam que a máquina estatal exerça
demasiadamente seu poder de polícia para o cumprimento das
normas jurídicas. A punitiva exige fiscalização e penalidade, o
incentivo gera, entre outros fatores positivos, a redução dos
gastos do Estado, além da diminuição da sua força coercitiva
perante a iniciativa privada (IPEA, 2010, p 236-238).
e) Responsabilização da cadeia de produção que adquire produtos
oriundos de desmatamento ilegal embargado.
O Decreto prevê ainda que as sanções pelo descumprimento do embargo de uso
de área ilegalmente desmatada sejam aplicáveis não apenas ao produtor, mas também a
quem for adquirir, intermediar, transportar ou comercializar produtos ou subprodutos de
origem animal ou vegetal produzidos sobre área objeto de embargo lavrado. Com essa
medida pretende-se impedir a circulação da produção da área embargada na cadeia
produtiva. Essa extensão da sanção administrativa exigirá dos compradores ou
intermediários (frigoríficos, serrarias e traders de grãos, por exemplo) o monitoramento
e o controle de desmatamento junto aos seus fornecedores, sob pena de
responsabilização compartilhada das empresas.
A responsabilização da cadeia de produção é uma medida que tem elevado o
nível de comprometimento dos atores, tanto os empresários como os consumidores. É
evidente que as rédeas das atividades ilegais vão pouco a pouco se encurtando. A
cultura do "jeitinho”, do “molhar a mão”, embora não superada, com a estabilidade das
políticas, principalmente com a efetiva articulação institucional como a que caracteriza
o PPCDAm, vão sendo enfraquecidas aos poucos. Trata-se de uma cultura sedimentada,
isso demanda algum tempo para sua correção.
Não restam dúvidas sobre quão essas medidas produziram de efeitos sobre o
comportamento dos atores sociais. Mesmo quando consideradas drásticas por parte de
alguns produtores, eles reconhecem que elas os despertaram para a necessidade de se
buscar os caminhos da legalidade. Porém, essa demanda para o cumprimento da lei
esbarra em procedimentos complexos que os produtores têm de enfrentar para
colocarem suas propriedades e sua produção em conformidade com a lei.
No âmbito do PPCDAm, seguramente o Decreto 6.321/07 representou uma
ampla medida de ajuste à legislação de comando e controle do desmatamento nos
últimos anos para o bioma Amazônia. Assim, esse dispositivo foi elaborado a partir da
identificação das lacunas no aspecto da fiscalização ambiental na Amazônia quando da
primeira avaliação do PPCDAm, cujas evidências mostram que esse dispositivo induziu
à articulações cooperativas entre os órgãos e isso foi um aspecto forte da efetividade da
intervenção do Estado. O dispositivo normatizou o trabalho integrado entre os órgãos do
Estado, configurando uma estrutura de ação inusitada no modo de gerir os processos
públicos, consistenciando as políticas ambientais, também fundiária e creditícia ao
vincular os diversos órgãos envolvidos.
O PPCDAm em seus primeiros anos de execução não inspirava credibilidade
em função da histórica fragilidade na implementação das políticas públicas para a
Região Amazônia. Contudo, segundo o documento de avaliação do PPCDAm (IPEA,
CEPAL e GIZ, 2011), desde sua vigência, de 2004 a 2010, a taxa anual média de
desmatamento na Amazônia foi de 15,6 km². A taxa anual passou de 27,4 mil km², em
2004 para 6,5 mil km² em 2010- nível mais baixo desde o início das medições anuais
em 1988. Essa expressiva queda, explicada pelas ações do PPCDAm, é um indicativo de
avaliação do Plano como um instrumento eficaz21
das políticas públicas ambientais para
a Amazônia.
O Plano viabilizou a presença do Estado em muitas áreas da Amazônia,
sobretudo nos municípios do Arco do Desmatamento. Essa presença constante do
Estado tem favorecido a construção de uma agenda positiva em muitos municípios,
como o caso de Paragominas e, posteriormente Dom Eliseu, nosso foco nesse estudo.
No entanto, mesmo tendo sido avaliado positivamente quanto à redução do
desmatamento, a avalição última do PPCDAm suscita desconfiança quanto a uma
transformação das práticas predatórias para um modelo sustentável de desenvolvimento,
21 ...podemos dizer, pragmaticamente, que uma lei é eficaz pela sua observância, significa que agiu
conforme a norma, sem que haja vínculo sancionatório, ou pela sua imposição (eficácia heterônoma), ou
pela observância (eficácia autônoma). Destarte, só cabe falar em ineficiência quando, preenchidos os
requisitos técnicos, tanto a observância quanto a imposição fracassarem. (Neves apud IPEA, 2010).
que expresse durabilidade das ações de preservação (IPEA, CEPAL & GIZ, 2011, p. 48)
“ ainda não está claro se a redução do desmatamento observada nos últimos anos é
perene ou conjuntural, uma vez que não houve transição efetiva no modelo econômico
histórico para um de bases sustentáveis”.
Outra questão importante de se notar é que os incentivos para a recuperação
das áreas abertas sem uso necessitam ser revistos, pois a agregação de valor para
iniciativas desta natureza ainda é muito baixo. Segundo o TCU apud IPEA, CEPAL E
GIZ (2011, p. 85), “as terras degradadas possuem valor de mercado maior do que as
áreas com floresta em pé, ou seja, do ponto de vista privado, no que tange a valorização
do ativo “terra”, ainda não vale a pena reflorestar um área aberta sem uso”
Do ponto de vista dos resultados alcançados até 2010, as ações do PPCDAm
têm influenciado as consecutivas quedas do desmatamento, devendo-se às ações de
comando e controle. O sucesso nesse eixo conta com o Monitoramento da Floresta
Amazônica por Satélite (Prodes), existente desde 1988, com a criação da Detecção do
Desmatamento em Tempo Real (Deter), funcionando a partir de 2004 e do Mapeamento
da Degradação Florestal na Amazônia Brasileira (Degrad) – operando desde 2009. Os
três sistemas foram concebidos e são operados pelo Inpe (IPEA, CEPAL, GIZ, 2011).
Entretanto, as ações programadas para promover a transição para uma economia
sustentável de desenvolvimento na Amazônia que pode trazer redução a longo prazo
através de ações autônomas ainda é muito baixa. O desafio nesta nova fase do PPCDAm
é na implementação das ações de regularização fundiária e das ações de estruturação de
cadeias produtivas sustentáveis substituindo o desmatamento ilegal (IPEA, CEPAL,
GIZ, 2011).
As ações de repressão têm um peso relevante para combater a derrubada da
floresta em função dos resultados mais imediatos. Porém, elas precisam subsidiar as
ações de regularização fundiária e de incentivos às práticas econômicas sustentáveis.
O PPCDAm, no que tange à redução de dióxido de carbono em função da
devastação da flora, contribui diretamente para os objetivos de REDD+22
e também
mantém forte relação com outras estratégias nacional desse mecanismo.
Desde que foi lançado em 2004, embora não tenha avançado nos eixos
estruturais de Ordenamento Fundiário e Territorial e de Fomento as Atividades
Produtivas Sustentável, no Monitoramento e Controle Ambiental foi muito positivo,
como foi aferida por dados do desmatamento medidos pelo PRODES/INPE:
Gráfico 3 - Desmatamento na Amazônia Legal e a evolução do Produto Interno Bruto
brasileiro no período de 1990 a 2011.
FONTE: PRODES/INPE (MMA; Grupo Permanente de Trabalho Interministerial, 2013)
As ações do PPCDAm tiveram maior focalização nos municípios críticos do
desmatamento, onde as operações foram mais intensas apresentando uma maior pressão
sobre as atividades predatórias por meio do monitoramento e combate ao desmatamento
ilegal, inibindo o comércio de produtos irregulares oriundos dos setores madeireiro e
22 REDD foi um conceito adotado pela Convenção do Clima da ONU. O REDD+ originou-se a partir do
conjunto de políticas de incentivos incorporados por projetos de conservação, manejo sustentável das
florestas e aumento de seus estoques em países em desenvolvimento (IPAM, 2013). Os objetivos de
REDD+ é retardar, deter e reverter a perda de cobertura florestal e de estoques de carbono. Os dois
associados são considerados medidas importantes para a mitigação e adaptação ao objetivo de redução e
às mudanças climáticas (IPEA, CEPAL, GIZ, 2011).
agropecuário. As ações do Plano têm demonstrado esforços para reverter a lógica
produtiva ancorada no modelo extensivo de uso do solo. Com esse objetivo o PPCDAm
coordenou articulações operacionais avultosas para os três eixos estratégicos como a
operação arco de fogo do eixo Monitoramento e Controle. Essa operação, considerada
uma das maiores do Plano, acionou ações de segurança pública promovidas pelas
Polícias Federal, Civil e Militar, essa integração entre os órgãos estatais provocou
efeitos impactantes sobre as atividades produtivas locais.
A Operação Arco Verde, vinculada ao eixo do Fomento às Atividades
Produtivas Sustentáveis, visou amenizar os impactos das ações de combate e controle
propondo desenvolver junto às populações locais dos municípios críticos novos
modelos de exploração econômica. Essa operação também envolveu diversos órgãos do
Estado e das três instâncias governamentais. Ainda como parte da operação se acionou o
Programa Terral Legal, também como medida inerente ao eixo Fomento às Atividades
Produtivas Sustentáveis, com a finalidade de atender as demandas por maior presença
do Governo Federal nos municípios prioritários e fortalecer a mediação da transição do
modelo predatório para um modelo baseado na manutenção da floresta em pé. Desse
modo, as perspectivas de geração de emprego e renda sustentáveis são elevadas, bem
como a qualidade de vida da população.
Observando a organização destas operações, o MMA classifica-as em:
emergenciais e estruturantes. As emergenciais buscam atender as necessidades
imediatas de emprego e renda para as famílias afetadas; as operações estruturantes,
consideradas de médio prazo, destinam-se a fortalecer iniciativas socioeconômicas
através de assistência técnica, disponibilização de tecnologias e outros apoios (MMA,
2013).
Ao considerar a necessidade de implementação das ações do Plano, mesmo as
de monitoramento e controle nessa nova fase de declínio do desmatamento, constata-se
a importância deste receber outros encaminhamentos. Com esse propósito o PPCDAm
inicia sua terceira fase (2012-2015) com um desafio ainda maior: prover ações
condizentes com a nova situação do desmatamento possibilitando elevar a escala e a
eficácia das atividades produtivas sustentáveis e da regularização fundiária.
O PPCDAm produziu efeitos nas localidades, sobretudo nos municípios
críticos. A partir desses efeitos os atores locais responderam a essa política, no caso
estudado, a reação culminou na elaboração de um projeto local para se ajustar a
legislação ambiental e retomar a vitalidade das atividades produtivas que estudaremos
no capítulo à frente.
2.2.3 O Plano de Prevenção Controle e Alternativas ao Desmatamento do Pará
Instituído pelo Decreto Estadual nº 1.697/2009 o Plano de Prevenção Controle
e Alternativas ao Desmatamento do estado do Pará- PPCAD/PA estabelece um conjunto
de 39 ações do governo do estado do Pará para fazer frente à perda de florestas do
bioma Amazônica sob o domínio do Estado do Pará. O Plano segue o mesmo molde do
Plano de Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal, o PPCDAm. Da
mesma maneira que este o PPCAD-PA busca, além de controlar o desmatamento, a
consolidação de alternativas econômicas sustentáveis como a forma mais segura de
perenizar a queda das taxas de desmatamento e alavancar um novo paradigma
produtivo.
Sendo assim o PPCAD-PA, igualmente, está estruturado em três eixos básicos:
ordenamento territorial, fundiário e ambiental; fomento às atividades sustentáveis; e
monitoramento e controle do desmatamento.
O Plano estabelece como estratégia de ação e governança as parcerias
interinstitucional, governamental e não-governamental. As ações seguem as diretrizes
do zoneamento econômico ecológico e prevê a aglutinação das sinergias de outras
políticas para planificar ações idênticas. Constitui-se assim em mais um instrumento de
política de combate e controle do desflorestamento. O Plano foi elaborado com a
vigência de 2009 a 2012 e ainda não foi disponibilizada a publicação da avaliação
oficial de sua execução nesse período, bem como não foi publicada uma segunda etapa
do mesmo.
Ainda assim, usando pontos de comparação com o PPCDAm o eixo
monitoramento e controle apresenta maior nível de êxito considerando que o
monitoramento é feito pela parceria com o Imazon usando imagens de satélites, além do
monitoramento feito pelos órgãos de fiscalização. Quanto ao ordenamento territorial,
fundiário e ambiental, houve avanço na definição de UC e no número de
estabelecimentos com registro no CAR. No entanto, a regularização fundiária tem se
processado muito lentamente, mesmo nos municípios críticos do desmatamento e
mesmo considerando a presença do Programa Terra Legal em operação. O eixo de
fomento às atividades sustentáveis também carece de implementação, os investimentos
públicos ainda não são estimuladores segundo os produtores. Há morosidade, burocracia
e falta de objetividade, essa queixa é manifestada tanto pelos produtores maiores quanto
pelos pequenos.
Mesmo considerando muitas lacunas a serem sanadas, os Planos de combate e
controle têm tido relevante papel na queda das taxas do desmatamento. Isso foi
fundamental na amenização da crise. A avaliação do estágio atual recomenda que haja
investimentos em ações de longo prazo e autossustentáveis. Ou seja, as ações de
monitoramento e controle não devem ser enfraquecidas, mas, no caso da questão
ambiental, como uma questão estabelecida no cenário social, não pode ficar ancorada
majoritariamente na repressão. É preciso se pensar com a mesma dedicação na
construção da cultura de preservação, não como um cumprimento de ordem, mas como
uma necessidade para vida coletiva, que seja incorporada à consciência comum e assim
tornar menos necessário o uso da força estatal.
No que tange às questões de meio ambiente, se desenvolveu uma percepção de
fragilidade a respeito das políticas e leis ambientais (IPEA, 2010), no entanto, embora
circundada de controvérsias e polêmicas, há muitas garantias protetivas ao meio
ambiente na legislação ambiental brasileira. Nas últimas décadas, a Amazônia foi
amplamente contemplada pelas políticas de proteção aos recursos naturais, dado que
não dá para convencionar os dispositivos legais para a região, exatamente como frágeis.
Em outras palavras, podemos dizer que não estamos tão mal servidos de leis, o
problema, ousamos dizer, se centrava na posição da máquina estatal, ineficiente no
controle do uso das reservas naturais. Ousamos dizer ainda, que essa ineficiência, não é
necessariamente incapacidade, mas diz respeito aos interesses da própria condição do
Estado, a quem não interessava impor limites às atividades econômicas de exploração
dos recursos naturais.
Referindo-se à exploração da floresta nas práticas de extrativismo vegetal na
Amazônia até bem pouco tempo não contava com políticas ambientais que encorajava
formas sustentáveis de apropriação (IPEA, 2010). O precário conhecimento dos atores,
tanto da legislação quanto do funcionamento dos sistemas socioambientais, contribuiu
para a cultura da degradação. Essa cultura predatória fez com que o desmatamento fosse
avaliado como a principal ameaça à manutenção da biodiversidade amazônica e como
maior indicador no território brasileiro para as mudanças climáticas mundiais.
Dessa maneira, a análise das principais políticas públicas ambientais
formuladas para a Região Amazônica representa a ratificação da legitimidade da
instituição Estatal como ordenadora da vida social e dos negócios do país. Assim, os
instrumentos regulatórios para o uso dos recursos naturais são estratégias de
estruturação da funcionalidade do Estado em face das demandas globais e do prestígio
político a nível nacional e internacional. O discurso legal sustenta o princípio da
promoção da justiça e atuação em defesa do bem comum, levando em conta as práticas
convencionadas. Dentro desta perspectiva, o Estado, no exercício de sua função,
assegura sua legitimidade e fortalece o senso de responsabilidade institucional.
3. UMA TERRA PARA SER PRESERVADA: A emergência do Programa
Estadual Municípios Verdes e a adesão pelo município de Dom Eliseu
O lançamento do PPCDAm, em 2004, elevou a pressão sobre os municípios
críticos do desmatamento e afetou sobremaneira o estado do Pará, embargando
municípios que mantinham importante participação na economia paraense. Levando em
conta os compromissos assumidos pelo país nos eventos internacionais em reduzir a
taxa do desmatamento, as ações de comando e controle ganharam destaques importantes
na agenda do governo federal por meio da execução de fortes operações de fiscalização
contínuas, impactando a economia e a vida em geral nas localidades identificadas como
as mais degradadoras da floresta “nos municípios que constam da lista anexa incidirão
ações prioritárias relativas à proteção de áreas ameaçadas de degradação e à
racionalização do uso do solo, de forma a prevenir, monitorar e controlar o
desmatamento ilegal” (PORTARIA MMA, Nº 28 de 24/01/2008).
Para compreender o papel do Estado em relação às políticas públicas de
controle do desmatamento para Amazônia, importa refletir seu papel elementar de
ordenador da vida pública, buscando suprir as lacunas estruturais. Desse ângulo é
possível entender a lógica estatal quando implantou as políticas desenvolvimentistas
para a Amazônia, considerando o que essa região agregava ao Estado Brasileiro em
termos de oportunidades econômicas, mas, também o desafio sobre a incapacidade para
gerir seu território.
O advento do século XXI muda a lógica desenvolvimentista. O cenário
desvelado é outro, pois o desenvolvimento passa a ser necessariamente relacionado com
o conceito de sustentabilidade ecológica. É nesse sentido que o Estado exerce sua
função de responder aos problemas estruturais com políticas públicas que atendam aos
interesses dos diversos atores (OFFE, 1984). No caso, espera-se a criação de uma
política que busque assegurar a existência de uma sociedade em que o desenvolvimento
sustentável precisa ser assumido como um modelo que configure a relação entre
sociedade, economia e ambiente.
Como vimos no capítulo anterior, o Plano de Prevenção e Controle do
Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm) representa a principal iniciativa do
Estado brasileiro para controlar o desmatamento na Amazônia e tentar estabelecer os
rumos de uma política de desenvolvimento sustentável para a região. No presente
capítulo, abordamos como uma das iniciativas geradas no âmbito do PPCDAm, o
controle do desmatamento em municípios em situação crítica, ocorreu na Microrregião
de Paragominas, especificando o caso de Paragominas e de Dom Eliseu.
3.1. A inclusão do município de Dom Eliseu na “lista suja” do desmatamento
A edição pelo Ministério do Meio Ambiente da chamada “lista suja” do
desmatamento, trouxe, em sua primeira publicação, em 2008, doze municípios
paraenses em situação crítica de desmatamento, dentre os quais Paragominas,
Ulianópolis, Rondon do Pará e Dom Eliseu, todos pertencentes à Microrregião de
Paragominas. A edição dessa lista representou uma medida substancial do Estado para
repreender práticas depredadoras da natureza e, para, a partir desta, procurar reverter a
lógica do desmatamento com a proposição de outras medidas mitigadoras de
regeneração do ambiente, que na contemporaneidade acha-se revestido de alto valor nos
discursos oficiais.
Na primeira edição da Lista Suja foram arrolados quarenta e três
municípios, em todo o país, dentre estes, doze eram municípios paraense. No ano
seguinte mais quatro municípios do estado do Pará foram adicionados à lista suja do
desmatamento, totalizando dezesseis municípios em situação crítica de desmatamento.
Figura 5- Mapa com os municípios paraenses presentes na lista “suja” do
desmatamento, conforme Portarias MMA n⁰ 28/2008 e n⁰ 102/2009.
FONTE: IPAM/2009
Estar incluso na “lista suja” representa um constrangimento econômico,
político e social para os municípios, uma vez que os agricultores e pecuaristas das
localidades arroladas ficam impedidos de obter novos financiamentos pelo sistema
bancário oficial, até cumprirem com as exigências do Estado. No mesmo sentido, fica
proibida a emissão de novas licenças e a liberação de novas áreas para o plantio agrícola
ou para expansão das áreas de pastagem. O município sofre a concentração de
fiscalizações e ações repressoras paralisando as atividades produtivas e conduzindo o
lugar a um estado de forte vulnerabilidade econômica.
Como decorrência das circunstâncias acima citadas, a inserção de Dom
Eliseu na Lista Suja do desmatamento significou um grande impacto na vida social do
município, pois, a medida paralisou atividades econômicas, elevando o desemprego,
gerando queda da renda dos trabalhadores e promovendo a intensificação da emigração
para outras localidades. De acordo com o depoimento do prefeito atual do município:
... a lista é marginalizadora, uma lista que praticamente
marginalizava os municípios que mais desmatavam, hoje com a
questão ambiental... o mundo tá na tela do computador e você
poder ver os municípios..., realmente manchava nossa imagem,
do nosso município de Dom Eliseu [a lista]... por isso lista suja...
teve um impacto negativo, não vamos dizer que não teve. Você
ter que parar serrarias, parar carvoeiras que sempre trabalharam
na clandestinidade, gera um desemprego grande, gera
insatisfação muito grande na comunidade é um dos fatores que
agente sofreu um pouco [como] gestor, nós dos municípios.
(Entrevista com Joaquim Nogueira Neto, Prefeito Municipal de
Dom Eliseu, realizada em 29/10/2013).
3.2. As operações de fiscalização na microrregião de Paragominas
As ações de repressão ao desmatamento e queimadas ocorridas na microrregião
de Paragominas fazem parte das ações articuladas do PPCDAm e são realizadas por
uma ação conjunta e integrada das polícias Federal, Rodoviária Federal, Civil e Militar
e da Força Nacional de Segurança Pública. A que teve maior destaque nos meios de
comunicação e que apresentou maior repercussão para a adoção das políticas de
controle do desmatamento foi a que ficou conhecida como “Operação Arco de Fogo”23
.
A realização dessas ações, que são coordenadas pela Comissão
Interministerial de Combate aos Crimes e Infrações Ambientais- CICCIA-
NACIONAL24
, foram intensificadas a partir da edição do PPCDAm, obtendo um
desempenho importante quanto a repressão aos infratores, pois, apenas na Operação
Curupira, uma das intervenções iniciais da Operação Arco de Fogo, foram efetivadas a
prisão de 85 acusados.
As operações seguintes, também podem ser consideradas como exitosas em
termos de resultados alcançados, embora tenham ocorrido manifestações violentas em
algumas delas. A ação integrada dos Ministérios do Meio Ambiente e da Justiça, através
23 Operação coordenada pela Polícia Federal com o apoio do IBAMA e Força Nacional de Segurança,
decorrida a partir da Portaria nº 28 de 24/01/2008, entrou em Ação em fevereiro do mesmo ano. 24
Instituída pela Portaria Interministerial MJ/MMA nº 292 de 04 de março de 2009.
da Polícia Federal e da Força Nacional de Segurança, foi imprescindível para produzir
um efeito positivo. Considerando a situação vulnerável do Ibama nas décadas anteriores
e o desafio de combater práticas sedimentadas na cultura do lugar, possivelmente, a
intervenção do órgão seria frustrada sem uma ação conjunta das instituições estatais.
Cada operação de fiscalização foi identificada com nomes associados ao
objetivo da intervenção, como no caso da Operação Caieira que, em setembro de 2008,
combateu a produção de carvão vegetal ilegal e fiscalizou áreas fundiárias irregulares,
uma das primeiras operações de atuação intensa do Ibama na região. Como resultado
desta operação houve a derrubada de mais de cem fornos e a apreensão de caminhões e
equipamentos de produção.
Em seguida, outras operações foram postas em prática como Operação Fenix e
Operação Repa, todas tinham objetivos de combater o desmatamento, a produção
irregular, o transporte e o comércio de produtos florestais constatados como ilegais.
Essas operações, a princípio, foram direcionadas intensamente para o município de
Paragominas, depois se estenderam para outros municípios da microrregião, como Dom
Eliseu e Ulianópolis, e outros de regiões distintas desta. Como destacou um proprietário
rural em depoimento para nossa pesquisa:
“foi o Ibama, e veio com helicóptero e parou bem aí nesse
espaço da frente desceram armados até os dentes, nós até nos
assustamos, „olha! o que que aconteceu?” (Entrevista com Luiza
Prata, Produtor Rural, realizada em 15/11/2013)
Tanto Paragominas quanto Dom Eliseu, bem como outros municípios em
situação irregular, sofreram com as operações de combate aos crimes ambientais. Nas
operações realizadas, as equipes de fiscalização apreenderam produtos florestais
(madeira em tora, madeira serrada, carvão vegetal), agropecuários (bovinos, milho,
soja) e maquinários (caminhões, tratores, motosserras, pá carregadeira). Foram
embargadas as propriedades rurais onde se identificou ilegalidade, serrarias e
madeireiras foram fechadas, fornos de carvoarias foram destruídos, multas severas
foram aplicadas e mandados de prisão aos infratores foram cumpridos.
Uma das operações realizadas na região, constante do relatório de diligências
do Ibama,25
denominada “Caça Fantasma,” teve como objetivo identificar empresas que
existiam apenas formalmente, sendo usadas para legalizar a comercialização de
produtos florestais, revelando a prática de emissão das chamadas “notas frias” que
davam suporte para as firmas clandestinas.
As operações realizadas deixaram impactos econômicos importantes nas
localidades fiscalizadas. No caso de Dom Eliseu, após a fiscalização foi possível
identificar a fuga de alguns empreendimentos da indústria madeireira para outras
regiões do estado, principalmente para o município de Tailândia, localizado no nordeste
paraense. Houve também o deslocamento desses empresários da madeira para outros
estados da região Norte, que ainda dispunham de importantes reservas florestais. Vale
registrar que alguns desses empresários tiveram seus negócios frustrados, ao
constatarem que a política de combate ao desmatamento era mais ampla do que
pensavam, de forma que acabaram retornando para Dom Eliseu.
Somente as empresas com plano de manejo florestal aprovado permaneceram
com suas atividades regulares na região de estudo, de forma que o número daquelas que
funcionavam na irregularidade e que viviam na clandestinidade é cada vez menor.
Existem indícios de firmas funcionando em condições irregulares em Dom Eliseu,
porém, existe a constatação de que não há mais perspectiva para a atividade extrativista
nesse modelo, pois os riscos de serem apanhados pela fiscalização são muito maiores
hoje.
Como consequência do aprimoramento da fiscalização ambiental pelo governo
federal, os municípios da Microrregião de Paragominas enfrentaram um forte aumento
do desemprego. A intervenção do Estado através da ação de combate às práticas
irregulares instalou uma situação crítica na região e encerra o ciclo entusiástico que
motivou muitos colonizadores nas décadas anteriores a migrarem para a região.
25 O registro das operações do Ibama estão disponíveis em Notícias Ambientais do site oficial do Ibama
disponível em www.ibama.gov.br.
3.3. O ponto da virada: o caso de Paragominas
A publicação da lista suja dos municípios que mais desmatavam na Amazônia
representou um marco importante para o processo de transição de uma economia
centrada no uso irrestrito do solo para uma economia de base mais sustentável. Junto
com a publicação da lista veio a suspensão do crédito e o fechamento de oportunidades
para a localidade.
Desse modo, a publicação da “lista suja do desmatamento,” como é
conhecida, tornou-se um importante elemento da institucionalização da problemática
ambiental. A partir dessa medida pública, surgiram as respostas dos atores, que,
adotaram estratégias de saída coletiva da situação crítica.
No caso estudado, verificamos que os atores se apossaram do discurso
oficial de desenvolvimento sustentável para construir novas formas de produção que
levassem em conta o meio-ambiente, procurando inserir em seu contexto produtivo um
conjunto de práticas denominadas de “práticas verdes” ou “ambientalmente corretas”,
conquistando, assim, a legitimidade jurídica, social e política para a continuidade de sua
atividade econômica.
O ponto da virada começou no município de Paragominas, depois se espalhou
para os demais municípios da microrregião, como no caso de Dom Eliseu. Em 2008, a
“Operação Arco de Fogo” permaneceu por 40 dias em Paragominas, considerado um
dos municípios com piores indicadores de desmatamento na Amazônia. Nesse tempo, a
operação apreendeu produtos florestais, aplicou multas e outras ações para inibir as
atividades ilegais. Paralelamente a esse episódio, o gestor municipal, juntamente com
outras lideranças locais, se mobilizaram para apresentar a sociedade uma proposta de
reorganização dos processos produtivos do lugar, com vistas a atender as exigências
legais de controle do desmatamento.
Entretanto, alguns empresários do setor madeireiro reagiram violentamente a
essas operações e às restrições da extração ilegal de madeira. Dentre as reações dos
manifestantes, a mais agressiva foi a ação de atear fogo à sede do Ibama em
Paragominas, ato que obteve uma repercussão midiática intensa, produzindo em rede
nacional uma imagem muito negativa da cidade. Em resposta à reação violenta dos
empresários outras ações foram suscitadas, como um reforço maior à atuação do Ibama
no município, com o apoio de órgãos da segurança estadual e federal26
.
Após sofrer as consequências das ações estatais de fiscalização e controle do
desmatamento, o prefeito do município de Paragominas, o Sr. Adnan Demachki realizou
uma campanha para sensibilizar os atores locais a assumirem o compromisso de
cumprirem as exigências da legislação ambiental e dessa maneira evitar o
desmatamento ilegal. Essa mobilização resultou na assinatura do chamado “Pacto pelo
Desmatamento Zero”, compromisso assumido após evento público coordenado pelos
líderes da localidade, representados pelo prefeito e pelo presidente do SPR. A partir de
então, a prefeitura e entidades de Paragominas assumiram a iniciativa de construir
alternativas produtivas sem desmatar e desse modo cumprir com a legislação ambiental.
Com esse propósito lançaram o projeto “Paragominas Município Verde”.
O projeto “Paragominas Município Verde” teve como objetivo principal criar
as bases para a adequação ambiental dos processos produtivos em Paragominas, visando
retirar o município da lista suja do desmatamento, o aprimoramento do uso do solo e
dos recursos florestais rumo à uma produção sustentável (FERNANDES, 2011).
Para atingir esse objetivo o projeto foi estruturado em sete linhas de atuação:
a) Pesquisa: caracterização socioeconômica e florestal do município;
b) Monitoramento mensal do desmatamento: feito por imagens de satélite e
verificação em campo;
c) Apoio ao Cadastro Ambiental Rural: inserção de pelo menos 80% dos
imóveis rurais do município;
d) Capacitação de agentes ambientais: suporte para o gerenciamento do
monitoramento e gestão ambiental local;
26 Além dessa medida, o governo federal publica outros documentos normativos para fortalecer as
operações no Bioma Amazônia, como o decreto assinado pelos ministros do Meio Ambiente e da Justiça
concedendo autonomia ao Ibama para requerer a intervenção da Força Nacional de Segurança Pública no
combate a crimes ambientais sem um requerimento mediado pelos os governos dos Estados. Instituiu,
também, através de decreto, a CICCIA-NACIONAL. Um terceiro decreto cria a Guarda Nacional
Ambiental. Essas medidas emergiram tanto em razão dos episódios vivenciados no decurso das operações
como também para assessorar o cumprimento da legislação ambiental e dar suporte à continuidade das
ações.
e) Educação ambiental: inserção da educação ambiental no currículo das
escolas públicas municipais;
f) Ampliação das áreas de reflorestamento e manejo florestal;
g) Boas práticas agropecuárias: implantação de práticas sustentáveis de
produção através de articulação entre os setores produtivos e entidades de
pesquisa.
Procurando apoios para o encaminhamento do Projeto, a prefeitura do
município articulou parcerias de ONG‟s como o Instituto do Homem da Amazônia
(IMAZON), que já tinha trabalho de pesquisa realizado na região. Através dessa
parceria, foi possível, por exemplo, criar um sistema de monitoramento via satélite das
queimadas no território municipal. Outra parceria estabelecida foi com a ONG The
Nature Conservancy (TNC), que assegurou a execução do Cadastro Ambiental Rural de
quase todas as propriedades do município, uma ferramenta legal com informações sobre
o perímetro e um mapeamento de vegetação nativa e áreas abertas de cada
estabelecimento agropecuário (IMAZON, 2011)
Em março de 2010, após esforço conjunto da sociedade, Paragominas registrou
uma notável queda do desmatamento e mais de 80% dos estabelecimentos
agropecuários do município foram cadastrados no CAR. Com o cumprimento dessas
metas, o município foi o primeiro a sair da lista “suja” do desmatamento na Amazônia.
Mas além de cumprir os requisitos para sair da lista, Paragominas foi mais adiante e
implantou mudanças em sua base de produção agroflorestal e agropecuária
(WHATELY, 2013).
Com essas conquistas Paragominas tornou-se um exemplo para outros
municípios da Amazônia. Sua experiência no processo de transição de um modelo
baseado em atividades predatórias e extensivas para uma base mais intensiva e
sustentável foi referência para outros municípios que desejavam reverter sua situação
crítica e também foi fator de atração para investidores. Desse modo, o município
recuperou postos de trabalhos que havia perdido no momento de crise e agregou mais
qualidade nas áreas de reflorestamento e pecuária.
O título de “município verde” trouxe reconhecimento nacional. Paragominas
compartilhou sua experiência em vasta campanha midiática a fim de reverter a imagem
depreciativa imprimida pelas ocorrências passadas e divulgar uma imagem positiva de
lugar que respeita a legislação e o ambiente. O discurso de sustentabilidade passou a ser
um padrão para o discurso dos atores sociais locais: “o novo discurso verde se insere na
busca por novos investimentos para Paragominas que vem sendo prioridade para a
gestão pública municipal” (FERNANDES, 2011).
A partir da experiência de Paragominas, em 2011, o Governo do Estado do
Pará lançou o “Programa Estadual Municípios Verdes”, procurando estender a
experiência de mobilização contra o desmatamento para o conjunto dos municípios em
situação crítica. Assim, o governo estadual se apropria do modelo do Projeto Município
Verde e o transforma em uma política estadual de combate e controle do desmatamento
com foco nos municípios.
3.4. A criação do Programa Estadual Municípios Verdes
O Programa Estadual Municípios Verdes (PEMV) é um programa do Governo
do Pará desenvolvido em parceria com municípios, sociedade civil, iniciativa privada,
Ibama e Ministério Público Federal, com o objetivo de combater o desmatamento e
fortalecer a produção rural sustentável, desenvolvendo um conceito de "economia
verde" - com baixa emissão de carbono e alto valor agregado por meio de ações
estratégicas de ordenamento ambiental e fundiário e gestão ambiental, com foco em
pactos locais, monitoramento do desmatamento, implantação do Cadastro Ambiental
Rural e estruturação da gestão municipal, melhorando os sistemas municipais de meio
ambiente (WHATELY, 2013).
O Programa foi lançado em março de 2011, por meio do Decreto Estadual nº
54/2011, sob a coordenação da Casa Civil, especificamente gerida pela recém-criada
Secretaria Extraordinária do Estado para coordenar o Programa Municípios Verdes
(SEPMV). O programa conta com um Comitê Gestor multinstitucional responsável
pelas decisões estratégicas e pelo plano de ação do programa, composto por 21
integrantes, sendo dez representantes do governo e onze representantes da sociedade
civil, além do Ministério Público do Estado do Pará (WHATELY, 2013).
As ações são executadas por um conjunto de instituições governamentais e não
governamentais que compõem o Conselho Executivo do PEMV. As principais metas do
Programa são: i) redução do desmatamento em 80% no Estado do Pará até 2020,
comparada à média anual de 6.255 Km² (1996-2005) e obter a partir dessa data, o
desmatamento líquido zero; ii) crescimento de, no mínimo, 50% de inscrições no
Cadastro Ambiental Rural em 2012, meta já alcançada (WHATELY, 2013).
Para atingir essas metas, o PEMV estruturou quatro eixos ou linhas de ação:
a) Controle e monitoramento do desmatamento
Em nível de PEMV o monitoramento dos municípios é feito via satélite pelo
Imazon a partir do Sistema de Alerta de Desmatamento (SAD) “a cada mês, separamos
a melhor composição de imagens e enviamos para os municípios onde foi detectado
desmatamento”, diz Carlos Souza, coordenador de monitoramento do Imazon
(WHATELY, 2013). A partir das informações recebidas pelo município, a equipe da
SEMA municipal averigua a campo o desmatamento e, ao constatar a situação de
(i)legalidade ambiental, encaminha relatório para a secretaria do PEMV, que dá
seguimento às medidas cabíveis em caso de infração.
Essa atividade é realizada também pelo Instituto Nacional de Pesquisa
Espaciais (INPE), que usa os sistemas de monitoramento em tempo real – o Deter,
instrumento do PPCDAm.
b) Ordenamento territorial, ambiental e fundiário.
Com o lançamento do PEMV houve uma maior priorização das ações de
ordenamento territorial e ambiental envolvendo áreas privadas, com ênfase no CAR e
na participação dos municípios através de pactos locais. Esse componente prevê
também a criação e consolidação de áreas protegidas e ações de regularização fundiária.
O programa prevê ainda incentivos aos produtores que não desmatam e que estão em
processo de regularização ambiental, inclusive com acessibilidade ao crédito e ao
mercado consumidor. Com a demonstração de ordenamento do território se abre a
possibilidade de desembargo de áreas detectados com uso irregular no município
através de compromisso firmado com o Ibama e com o MPF.
Essa linha de atuação tem apresentado dificuldades, não apenas no Pará, mas
em todo o Bioma Amazônia a regularização fundiária tem sido um gargalo justamente
pelo processo desordenado como o que ocorreu na ocupação dos Estados Amazônicos.
Esse entrave alimenta os conflitos sociais e agrários, dificulta a intensificação do uso da
terra e por fim inibe os investimentos, considerado o vetor do desenvolvimento
socioeconômico.
c) Produção sustentável
Considerando o histórico predatório do uso dos recursos naturais no estado do
Pará, o desafio do PEMV é contribuir para a promoção de uma economia de baixo
carbono e que também colabore para a melhoria de vida das populações pobres através
de uma cultura agrícola diversificada e investindo em cadeias produtivas sustentáveis
como: i) manejo de florestas nativas; ii) intensificação da produtividade da
agropecuária; iii) apoio à silvicultura florestal; iv) restauração e/ou recomposição do
passivo ambiental estadual; e v) investimento em pecuária verde27
.
d) Gestão ambiental compartilhada.
Esse componente se apresenta como um dos diferenciais das demais políticas
de controle do desmatamento, posto que enfoca a descentralização da gestão ambiental
comprometendo vários atores institucionais, bem como uma maior responsabilização
dos atores locais, prefeito, SEMA municipal e Semagri por exemplo.
Nesse sentido o PEMV apoia, em parceria com a SEMA, os municípios para a
descentralização da gestão com instalação de sistemas municipais de meio ambiente,
com a criação de órgãos municipais de meio ambiente, com conselhos e fundos
específicos para a área ampliando a capacidade das prefeituras no combate ao
desmatamento capacitando os agentes municipais para atuarem no campo, promover,
incluir e validar o CAR das propriedades, licenciar atividades de impacto local com
prioridades para atividades rurais e outras que potencialize o cumprimento da legislação
ambiental.
27 Pecuária verde ou pecuária sustentável é um projeto que agrega mais qualidade na produção bovina e
valor ambiental. Consiste em produzir mais utilizando menos áreas através da inserção de conhecimento
e tecnologia e a capacitação dos atores; visa o maior aproveitamento das áreas antropizadas podendo
consorciar com a agricultura e silvicultura , diversificando a economia sem abrir novas áreas. O projeto
visa ainda agregação de valor produtivo à Reserva Legal.
A adesão dos municípios ao PEMV é voluntária. Mesmo assim, o governo até
dezembro de 2013 contava com a participação de 97 de 144 municípios. Segundo o
Coordenador Estadual do Programa, Justiniano Netto, a perspectiva é de que
brevemente seja atingida a meta de cem adeptos (WHATELY, 2013).
O Programa oferece as seguintes vantagens aos municípios para se tornar um
município verde (WHATELY, 2013):
a) Segurança jurídica: o cumprimento das leis ambientais garante
tranquilidade dos produtores, que não sofrerão com sanções como
multas e embargos econômicos;
b) Valorização no mercado- os consumidores têm optado por produtos
com procedência socioambiental correta e alguns países importantes
têm restringido o comércio de produtos que causam danos ao meio
ambiente. No Brasil, grandes varejistas, como Walmart, Carrefour e
Pão-de-Açúcar, declararam não comprar mais produtos oriundos de
desmatamento ilegal, assim sendo, assinaram TAC se comprometendo
a firmar negócios apenas com fornecedores ambientalmente
regulamentados.
c) Atração de investimentos- ser um município verde é um diferencial de
mercado e pode atrair bons investimentos, é o que tem acontecido nos
municípios que conquistaram o título de Município Verde.
d) Mais crédito, fomento e assistência técnica- o governo federal sinaliza
mediante mudança de postura em relação às questões ambientais e
sociais a priorização do crédito, fomento e assistência técnica.
e) Outras vantagens- o governo estadual planeja a redução de impostos
para os produtores com regularidade ambiental, além de prioridade na
regularização ambiental.
Embora seja uma política que ainda está se consolidando, onde a prudência e a
ponderação dos ânimos precisam estar presentes, todas essas vantagens produzem um
ambiente satisfatório para os municípios. Certamente, só o tempo poderá confirmar se
essas vantagens podem inferir mudanças no âmbito dos municípios e melhorar a
qualidade ambiental e produtiva.
A adesão do município implica no estabelecimento de sete metas estratégicas
com vistas a se atingir os objetivos do programa, são elas (WHATELY, 2013):
i. Celebrar o pacto local contra o desmatamento com a sociedade e
governos locais;
ii. Criar o grupo de trabalho municipal de combate ao desmatamento ilegal;
iii. Realizar as verificações em campo dos focos de desmatamento ilegal e
reportar ao programa;
iv. Manter a taxa anual de desmatamento abaixo de 40 km² (com base nos
critérios do Prodes/Inpe);
v. Possuir mais de 80% da área municipal cadastrada no CAR;
vi. Não fazer parte da lista dos municípios que mais desmatam na
Amazônia;
vii. Introduzir nas escolas municipais noções de educação ambiental.
O programa funciona alinhado com outras políticas de monitoramento e
controle do desmatamento e de promoção do desenvolvimento sustentável como o
PAS,28
PPCDAm e PPCAD com muitas ações simultâneas. A particularidade do PEMV
está nos arranjos institucionais, nas parcerias e no foco na descentralização da gestão
ambiental sustentado no comprometimento dos atores locais.
Além de instrumentalizar as prefeituras para capacidades de gestão ambiental,
o PEMV tem nas parcerias uma forte aliança, imprescindível para lograr suas metas. Na
rede de cooperação do PEMV destacamos:
a) Imazon
O Imazon é uma organização não governamental, um instituto de pesquisa na
área de desenvolvimento sustentável da Amazônia fundado em 1990, sediado em Belém
do Pará, seus estudos tem subsidiado a formulação de políticas públicas e disseminado
amplamente informações e formação profissional. Pelos trabalhos publicados, foi
qualificado pelo Ministério da Justiça do Brasil como Organização da Sociedade de
Interesse Público (Oscip). O Instituto tem sido parceiro do PEMV desde sua origem no
28 PAS, criado em 2008, propõe um conjunto de diretrizes para orientar o desenvolvimento sustentável da
Amazônia com valorização da diversidade sociocultural e ecológica e redução das desigualdades
regionais.
município de Paragominas, além do monitoramento do desmatamento via SAD dispõe
da ferramenta “PMV Indicadores Municipais” que funciona como um banco de
informações sobre os aspectos ambientais, econômicos e sociais dos 144 municípios do
Pará a respeito do desmatamento por municípios, informações demográficas, relatórios
do CAR, bem como gráficos com a visualização dos dados. Os principais termos da
cooperação entre Imazon e PEMV são:
As SEMAs disponibilizam mensalmente para o Imazon as informações
necessárias para a elaboração de produtos, estudos e pesquisas de
interesses em comum, em especial fornecendo a base de dados do
CAR; Fornecer informações sobre as validações em campo dos focos
de desmatamento realizadas pelo município a partir dos boletins
gerados pelo Imazon;
Divulgar e disponibilizar para ampla consulta pública a ferramenta
contendo indicadores ambientais, econômicos e sociais do município, a
ser doado pelo Imazon ao PEMV; Repassar ao município, definidos
em plano de trabalho ou projeto específico, os sistemas de gestão
CAR, denominados SIGCAR, doados pelo Imazon; Fornecer apoio
jurídico e técnico ao município na implementação dos sistemas de
gestão do CAR.
b) Ibama
A principal linha de ação do Ibama é de monitoramento, comando e controle,
um dos eixos do PPCDAM. As ações de fiscalização também ganharam impulso com a
criação do Plano Nacional Anual de Proteção Ambiental (PNAPA), por meio do qual o
Ibama programa suas ações de fiscalização, priorizando os locais onde ocorrem os
maiores desmatamentos ilegais e levando em conta a série histórica do monitoramento
por satélite. (WHATELY, 2013). O Ibama compõe a rede de parceiros institucionais do
PEMV e este fortalece as ações operacionais do órgão.
c) Ministério Público Federal
O papel do Ministério Público Federal no contexto das questões ambientais é o
de tutor, mesmo considerando que este é um campo de interesses sociais conflitantes e
difusos. Sendo assim, desde 2009 sua participação tem se evidenciada, com destaque
para o caso da investigação das cadeias produtivas vinculadas ao desmatamento ilegal
na Amazônia. Nesse contexto, a pecuária se destaca como a atividade que mais
pressionou a abertura da floresta. Mediante esse o fato, o MPF interviu com a chamada
das empresas do setor para a assinatura de Termos de Ajustamento de Conduta (TAC).
Através deles, os frigoríficos assumiram o compromisso de comprar gado apenas de
fazendas legalizadas. O acordo prevê várias etapas até se alcançar a legalidade e a
condição de sustentabilidade produtiva. A partir da assinatura do TAC, os produtores
deveriam ingressar no CAR e obter o LAR dando início à regularização das áreas de RL
e de APP.
O papel do MPF não é apenas junto aos proprietários rurais, mas também junto
ao estado e aos municípios que, com responsabilidades diferenciadas, igualmente são
chamados a assinar termo de compromisso com a instituição. Essa medida acelera a
adoção de políticas públicas. A atuação do MPF é disseminado por toda a Amazônia
Legal, porém no Pará esse esforço é compartilhado por vários órgãos e o PEMV se
destaca como uma política mobilizadora para qualificação das cadeias produtivas.
A ênfase em soluções locais adaptadas ao contexto socioambiental
materializada pelo PEMV e convertido em esforço com resultados positivos, o Conselho
Nacional do Ministério Público-CNMP premia os municípios que deixaram a lista com
o Prêmio CNMP como forma de inspirar e motivar os atores institucionais a
promoverem ações de controle do desmatamento e promoção das atividades
sustentáveis. Aliás, vale ressaltar a importância dada pelo PEMV às relações interativas
entre os atores e as instituições, considerando que o programa é operado a partir de
pactos que envolvem produtores rurais, organizações sociais e ambientais em parceria
com os governos locais e estadual.
3.5. Implantação do PEMV em Dom Eliseu-PA
As questões ambientais eram assunto distante para os atores sociais e
econômicos de Dom Eliseu até bem pouco tempo. Não havia consciência ambiental ou
preocupação com a degradação dos recursos naturais, embora já fossem frequentes
notícias e veiculação midiática das questões inerentes ao meio ambiente e já se notasse a
ação do Estado através do IBAMA realizando diligências de fiscalizações das práticas
irregulares em atividades com uso do solo.
A partir de 2008, as ações de controle do desmatamento se intensificaram, e
Dom Eliseu foi arrolado entre os municípios que mais desmatam compondo a lista
crítica do MMA, afetando negativamente as atividades produtivas ligadas à agricultura,
à pecuária e à exploração madeireira. Esse foi um momento tenso para o município,
marcado pela queda das atividades econômicas, a população viveu tempos nebulosos
com a baixa perspectiva de emprego. Essa situação definiu a instalação de uma crise
para a localidade.
O lugar que havia acolhido muitos empreendimentos pecuários, madeireiros e
comerciais estava sucumbido ao desânimo. O sentimento imediato dos atores locais foi
de indignação, longe de compreender a lógica motora das ações do Estado,
principalmente por parte do trabalhador comum. O pano de fundo do desmatamento tem
sido as atividades econômicas (pecuária, exploração madeireira, carvoejamento) que,
em algum nível, movimentaram a economia local e que ainda ocupa papel importante.
Dessa forma, tratar a questão do desmatamento pela lógica da repressão é reduzir o
problema ambiental como uma questão simples e desvinculá-lo do processo social e
histórico do lugar.
Foram mais de duas décadas construindo uma cultura econômica sustentada na
ideia de desenvolvimento associado à exploração florestal, que ainda não foi superada
de forma substantiva. Portanto, tratar os atores do processo produtivo meramente como
infratores não é uma forma apropriada de tratar a questão ambiental enquanto pretexto
para mudar as atividades antrópicas e como forma de construir novas bases para a
economia.
Assim, a hostilização inicial do Estado provocada pelas ações de comando e
controle, embora insuficiente para manter-se com exclusividade a um longo prazo, se
pôs como indispensável enquanto medida estatal de uma instituição que necessita
imprimir poder e autoridade sobre seu território, sobretudo tratando-se de um contexto
cujo histórico de ocupação ocorreu à revelia de uma política bem planejada. Foi
importante também para estabelecer uma orientação produtiva diferente, constado que o
processo de uso do solo e dos recursos naturais no conceito de desenvolvimento que
fundou a ocupação da Amazônia, digo de modo acelerado e desordenado, resultou em
pouca geração de qualidade de vida para os habitantes da região e em graves impactos
ambientais. Assim podemos declarar que esse momento da repressão deu início à
construção social da ilegitimidade do modelo de produção predatório na localidade,
forçando os atores a compreender que não podem dispor dos recursos naturais sem
considerar os critérios estabelecidos pela legislação ambiental.
Segundo Lenoir (1996, p.89), a tomada de posse de um problema social, digo o
reconhecimento pelas instâncias estatais, é o princípio da legitimação e
institucionalização do mesmo demandando políticas que respondam aos interesses
coletivos. No caso do desmatamento da Amazônia, a adoção das políticas ambientais,
exemplificada no capítulo anterior, significa o reconhecimento estatal desse problema
demandando estratégias para o enfrentamento da situação.
Entretanto, temos a convicção de que a consolidação dos princípios de uma
vida social e ambiental sustentável não se dá instantaneamente na consciência das
pessoas. E, desde que as políticas de controle do desmatamento começaram a se
materializar na localidade têm ocorrido uma forte divisão social, entre os que apoiam e
os que são contrários a essas medidas, como temos visto na ocorrência dos fatos. A
reação à intervenção do Estado revela que ainda é muito forte a resistência à aceitação
dos novos termos.
A inserção de Dom Eliseu na política de controle ao desmatamento não teve a
mesma força do movimento que ocorreu em Paragominas. Contudo, os elementos são
semelhantes nos dois processos, pois, as operações de fiscalização do IBAMA também
foram acompanhadas por ataques de madeireiros que insistem em infringir a legislação
em vigor e continuar derrubando ilegalmente a floresta nativa29
.
Nessa perspectiva, a inserção de Dom Eliseu no PEMV se apresenta, na
percepção dos gestores, não como uma política imposta diretamente, mas como um
mecanismo estratégico que permite enfrentar de maneira positiva o problema do
desmatamento, pois, apesar de ser uma política estadual, o foco do Programa está no
âmbito local. Considerando essas premissas vamos analisar as nuanças do PEMV no
município de Dom Eliseu.
Em 28 de maio de 2011, os principais atores coletivos do município de Dom
Eliseu assinaram o pacto pela redução do desmatamento e regularização ambiental,
materializando o envolvimento da comunidade local, primeira meta do Programa
Estadual do Município Verde. A partir de então, a Prefeitura Municipal tomou medidas
para fortalecer a Secretaria Municipal do Meio Ambiente (SEMA) ampliando a equipe
de atendimento para a criação do grupo de trabalho municipal de combate e controle do
desmatamento, cumprindo assim a segunda meta.
Juntamente com os parceiros, dentre os quais se destaca o Sindicato dos
Produtores Rurais (SPR), a prefeitura deu início à campanha de divulgação do
Programa, procurando sensibilizar os produtores para a realização do Cadastro
Ambiental Rural de suas propriedades. Os agentes municipais (funcionários da SEMA,
da SEMAGRI) realizaram um ciclo de reuniões com os diferentes interessados, de
forma a conquistar adeptos para o processo de regularização ambiental.
Diferentemente do que ocorreu em Paragominas, o processo de
georreferenciamento das propriedades para inserção de seus dados no CAR não contou
com o apoio de organizações não governamentais. Para realizar esse serviço foram
contratadas duas empresas, através de convênio com o MMA pelo período de um ano
(maio de 2011 a maio de 2012). Após esse período, a SEMA Municipal contratou uma
engenheira florestal para continuar o serviço.
29 Conforme notícia publicada no G1-Pará, disponível em:
http://g1.globo.com/pa/para/noticia/2012/12/ibama-reforca-seguranca-apos-sofrer-ataque-de-madeireiros-
em-dom-eliseu.html
A empresa Vale Florestar, que está na região desde 2007, também foi
colaboradora nessa ação, pois, como havia arrendado várias fazendas na região, deu
viabilidade ao processo de regularização ambiental destas propriedades.
Um ano depois, em 2012, o município já tinha atingido outra meta do PEMV,
com a redução do desmatamento para abaixo de 40 km². Faltava, portanto, atingir os
80% de imóveis rurais com o CAR.
Como a estrutura funcional da SEMA é pequena, composta por uma
engenheira florestal e um técnico administrativo, foi necessário estabelecer um mutirão
para dar celeridade ao trabalho. Nesse sentido, parcerias foram firmadas com órgãos
governamentais (a EMATER-PA, a SEMAGRI) e com as empresas Vale Florestar e
Laminadora Concrem que disponibilizaram técnicos capacitados para a realização de
inscrições no CAR e desse modo atingir o índice de 80% de cadastro e obter a exclusão
da “lista suja do desmatamento”.
Contudo, a maior dificuldade para atingir a meta de CAR foi no
convencimento dos proprietários que precisavam autorizar a inserção de dados no
sistema.
...nesse período de um ano fizemos várias oficinas de
conscientização, chamamentos, tiramos o escritório da cidade e
fomos pra Vila Nazaré e outras localidades para incentivar o
proprietário a fazer inserção de dados... nós saímos a campo,
com a lista dos proprietários, nós fomos visitar um por um, e
fazer o chamamento dentro da propriedade, procurando as
propriedades maiores, separamos os processos das maiores
propriedades para as menores, pra agente agilizar o processo. A
empresa parou em maio, e em agosto nos atingimos 87,4%
(agosto de 2012) do CAR, nós atingimos, ultrapassamos a
meta.(Entrevista com Adilberto Poggi, Secretário Municipal de
Meio Ambiente, realizada em 21/08/2013).
Em setembro de 2012, através da Portaria nº 324 de 28/09/2012, o município
de Dom Eliseu foi formalmente excluído da lista do MMA dos maiores desmatadores,
expedida pelo próprio Ministério. Com a apresentação de valores abaixo de 40 km² de
desmatamento anual e acima da porcentagem de 80% para o CAR, conforme as
exigências para a exclusão da lista, a situação do desmatamento no município o levou à
condição de monitorado e sob controle, obtendo prioridade na alocação de incentivos
econômicos e fiscais, bem como na inserção nos planos, programas e projetos da União
que tem como fundamento o desenvolvimento econômico e social sustentáveis.
(IMAZON, 2013). A partir de então, Dom Eliseu, juntamente com outros quatro
municípios além de obterem a saída da lista, passaram a recuperar condições políticas e
mercantis mais favoráveis dadas por esta nova condição.
Após controlar e monitorar o desmatamento e alcançar os 80% de CAR
considerada a segunda fase do Programa, o município inicia o processo de regularização
dos passivos ambientais e o licenciamento das atividades rurais. Permanece ainda o
desafio de manter a taxa anual de desmatamento abaixo de 40 km² (com base nos
critérios do Prodes/Inpe); aumentar o percentual da área municipal cadastrada no CAR,
visando alcançar 100% de estabelecimentos rurais inscritos; e implementar nas escolas
municipais a educação ambiental, considerando que já havia, antes da adesão ao PEMV,
um trabalho nas escolas com abordagem da temática, trabalhado esporadicamente, como
projeto transversal30
.
30 Essa condição de ensino aborda o conhecimento como um lugar secundário ou um não-lugar no
currículo escolar, um ensino que atravessa os componentes curriculares sem necessariamente fazer parte
dele.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A política de desenvolvimento atribuída à região, usando como critério de
referência a busca do crescimento econômico mostrou-se como decorrência do
esgotamento dos recursos naturais em outras regiões do país e da mudança de curso
viabilizada e justificada pela construção de obras de infraestrutura, como as importantes
rodovias cortando a selva e interligando regiões de porte econômico relevante. O
acentuado declínio do comércio madeireiro centrado no desmatamento é um dos
resultados produzidos pelas políticas desenvolvimentistas das décadas passadas.
O estudo em tela não objetivou provocar um debate do paradoxo entre
economia e ambiente com todas as contradições de interesses e de percepção do mundo
à grandeza do embate. Contudo não resta dúvida de que o caminho a ser trilhado pelo
Estado através da proposição de políticas públicas é em direção à construção de bases
produtivas ambientalmente e socialmente sustentáveis.
É com base nesse enunciado que as políticas públicas de combate e controle
do desmatamento se disseminam e se consolidam como orientadoras das ações
antrópicas, sejam elas pensadas para superar a lógica produtiva das décadas passadas,
para que não passe de uma moldura jurídica ilustrativa; ou sejam para ajustar-se às
novas lógicas produtivas orientadas por valores universais que circundam em torno do
ambiente.
De um lado, não discutimos a respeito do rompimento ou não com o
conceito desenvolvimentista das políticas de integração da Amazônia implantadas em
décadas anteriores ou de uma ruptura com a lógica capitalista de crescimento
econômico, sabemos que suas raízes são profundas demais para falarmos na perspectiva
de mudança de suas bases. De outro lado, também não cremos em consignas de
determinismo social. Trata-se, portanto, de não romantizar a questão ambiental e nem
tão pouco negligenciar a conjuntura de interesses em torno dos valores do capital.
O modelo de degradação florestal associado ao processo de ocupação da
região considerado uma das principais causas do desmatamento, resultou numa
economia de “boom-colapso”31
. Em contraposição ao que foi culturalmente estabelecido
o Estado busca reformular a base estrutural e espacial das economias regionais e locais
constituindo via mecanismos legais uma cultura mais preservacionista, uma
reaproximação da natureza, uma consciência coletiva de que o modelo de
desenvolvimento predatório é socialmente injusto.
Mesmo considerando a importância das políticas formuladas para o
complexo espaço amazônico, entendemos que elas não são suficientes para dirimir a
diversidade sociocultural, ecológica e econômica da Amazônia; não há como elaborar
estratégias válidas para todas as questões de todos os espaços.
Assim, o PEMV visa imprimir uma competência similar às dos planos
estaduais e regionais. Todavia, com a peculiaridade de focalizar os atores locais, os
problemas locais, responsabilizando as instituições diretamente envolvidas na gestão do
município. Nesse sentido, tem como estratégia de mobilização inicial inserir os
principais atores no debate das questões em pauta e promover uma ação conjunta das
organizações. Dessa forma, demonstra a pretensão de reduzir o impacto da
verticalização das medidas públicas sobre os afetados. Afinal, os principais atores da
implementação de uma política pública, além dos que a formula, são os que a operam
ou que sofrem operação com base nela.
Ponderando esse ângulo, o PEMV representa um braço estendido para as
demais políticas estaduais e regionais e uma resposta para às principais medidas que
afetam os atores locais decorridas dessas políticas. Dentre essas medidas merece
destaque a publicização do nome do município como desmatador, a disponibilização on
line dos proprietários e propriedades autuadas por infração ambiental, inibindo as
relações comerciais e trazendo constrangimento jurídico e moral para o município de
maneira geral.
Quanto à efetividade e longevidade sobre a regulação do comportamento
dos atores, faz se necessário a presença do Estado, inclusive respondendo positivamente
31 Isso significa que, nos primeiros anos da atividade econômica, ocorre um rápido e efêmero
crescimento (“boom”), seguido de um declínio severo em renda, emprego e arrecadação de impostos,
conforme esgotam- se os recursos naturais (“colapso”) (WHATELY, 2013, p.45)
às promessas feitas, à submissão dos atores às regras do jogo, todos esses acordos são
estimulados e sustentados por relações de troca. Os produtores aguardam que o Estado
seja mais eficaz na regularização das propriedades, considerada uma das questões mais
urgentes, porque a partir dessa equação haverá maior fluidez da economia local,
inclusive com mais acesso ao crédito, organização das cadeias produtivas e, por
conseguinte, ampliação das relações comerciais.
Um dos estimuladores para ampliação da fronteira agrícola e oscilação nas
taxas de desmatamento foi o aumento dos preços dos produtos agrícolas, por isso, as
políticas de controle do desmatamento precisaram mostrar um esforço na mesma
medida dos estímulos. Mesmo levando em conta o fortalecimento das operações de
fiscalização que ficaram mais efetivas com a apreensão de máquinas, produtos
(madeira, carvão, grãos) e animais em imóveis rurais com desmatamentos ilegais, há
uma preocupação quanto a suficiência das ações de combate e controle para dá conta de
conter ou mesmo erradicar o desmatamento ilegal em longo prazo e manter a mesma
intensidade das operações iniciais, considerando o elevado custo destas, conforme a
avaliação do PPCDAm.
Há a dúvida quanto à disposição para o retorno à ilegalidade, nesse caso, os
programas de incentivos podem surtir efeito positivo após fase de repressão e
restabelecimento da ordem. Em outras palavras, importa ao produtor a convicção de que
vale mais trilhar os caminhos da legalidade do que a obtenção do lucro a qualquer custo,
inclusive a sujeição a penalidades severas, como multas altíssimas que em alguns casos
se aproximam ao valor da propriedade, isso porque o cálculo é feito considerando o
dano ambiental. Registramos que, embora não buscamos os dados numéricos, os
pagamentos dessas multas são baixíssimos, outras se arrastam por longos períodos na
justiça e outras nem sequer são levadas em consideração.
De qualquer forma, a eficácia das políticas de combate e controle do
desmatamento do Estado aponta para as medidas de ordem regulatórias ou meramente
repressiva, e estas, por si só, não dão conta de alterar a lógica das atividades produtivas
e fomentar uma nova base econômica sustentável nos municípios da região. Isso porque
depende da presença ostensiva dos órgãos de fiscalização e na retirada deste os
expedientes ilegais e clandestinos entram em atividade novamente. As operações de
combate ao desmatamento são dispendiosas para o Estado mantê-las por tempo
indefinido.
Perguntamo-nos acerca da gestão ambiental local, se esta representa uma
semente plantada, mas ainda é muito cedo para avaliar se terá a força necessária para
indispor-se com as forças de resistência dos empresários locais que insistem na
atividade ilegal.
Contudo, ponderamos que o PEMV se fundamenta principalmente em um
pacto local, com ampla participação dos atores sociais e em um permanente diálogo
com o poder Estadual. A expectativa é de que as relações entre Estado e comunidade
sejam estreitadas, que haja espaço para as negociações, para o debate, para a construção
de atividades alternativas; e que, desse modo estimule a gestão local, fortalecendo assim
o Programa para a produção de resultados positivos na economia do município e
efetivamente possa implicar na melhoria das condições vida para os diferentes grupos
da sociedade.
No momento atual, ele divide opinião entre os que o avaliam como um
instrumento de disputa, utilizado pelo Estado para firmar poder e controle sobre os
produtores, opinião que é compartilhada mais entre os produtores de grãos. Mas há
também, os que o concebe como um instrumento necessário, resultado de uma
conjuntura global, portanto inevitável, que vai alicerçar o começo de um novo tempo
fundado em uma economia consolidada em bases sustentáveis. Esse discurso está
presente nos atores vinculados ao governo.
Controvérsias à parte, o PEMV soma-se às demais políticas públicas em
execução na Amazônia Legal que propõe o desafio de equilibrar atividade econômica e
proteção ambiental, um amplo diálogo que confronta diferentes interesses, um jogo de
disputa entre dois campos que não cabe e nem se encerra num único programa. Ainda
há um longo caminho a ser percorrido que envolve o comprometimento efetivo dos
diversos segmentos sociais, como da educação que vise à constituição de consciências
ambientais aos trabalhadores do campo, aos produtores, consumidores e outros atores.
Sem essas pretensões de longo prazo qualquer política ambiental se
mostrará frágil, considerando que a ação repressiva é uma medida mais imediata,
embora reconheçamos que deixe um legado positivo. Os incentivos financeiros é outro
viés animador que pode atrair adesões às regularizações das propriedades e dos
procedimentos dos atores; nesse caso, o Estado precisa observar suas promessas para
não gerar desconfianças e enfraquecer as dinâmicas das políticas propostas. Os
produtores precisam ser convencidos de que vale a pena percorrer os caminhos da
legalidade.
Em Dom Eliseu, embora haja a crença de que os tempos tempestivos estão
bem próximos da superação, há muito que se avançar no que tange principalmente a
criação da cultura de preservação e a construção de uma consciência ambiental, uma
consciência que oriente ações autônomas não justificadas pelo receio de sanções, mas
da necessidade de produzir e preservar agregando qualidade de vida aos munícipes.
Desse modo, a ciência da escassez dos recursos não teve relevância nas decisões dos
atores; nesse caso, a adesão ao Programa funda-se na pressão do Estado. Isso explica a
mobilização coletiva para a superação do estado crítico, posto que a iniciativa de
comprometer a economia do município e a cadeia produtiva pesou na condução das
atividades econômicas aos parâmetros legais.
A disposição dos atores na participação para a constituição de novas
diretrizes apresenta níveis de envolvimento diferente. Analisamos essa questão
avaliando a receptividade dos proprietários em relação ao Programa e outras políticas
públicas. Os produtores ou arrendadores de grãos se mostraram os menos interessados
nos discursos ambientais, pois acreditam que o Estado faz uso da lei para inibir o
potencial produtivo da região em função de interesses externos; os empresários
florestais compartilham dessa mesma percepção. Os proprietários arrendadores para o
reflorestamento apresentaram um discurso acerca da necessidade de se preservar para
assegurar condições ambientais sustentáveis para as gerações futuras. Os pequenos se
mostram mais receptíveis e sensíveis à causa ambiental.
Considerando os múltiplos interesses em volta do Programa, os aspectos
econômicos e políticos são mais evidentes do que a consciência da questão ambiental.
Desse modo, não há equívoco na afirmação de que as políticas públicas ambientais
formuladas para a Amazônia são, como sustenta Offe (1984), instrumentos estratégicos
para resolver questões estruturais do Estado.
As políticas integralistas que levaram ao desmatamento da Floresta
Amazônica como estratégia para torná-la produtiva, responde às críticas sobre a
(in)capacidade do Estado brasileiro de gerir sobre a totalidade do território e banir a
ideia de incursões estrangeiras na Amazônia. Assim as políticas das décadas de 1960-
1970 que estimularam a derrubada da floresta conferiram naquele período a
legitimidade política ao Estado brasileiro. E, concomitante, elas também aspiravam
fortalecer a economia brasileira ampliando o espaço produtivo do país.
Na mesma medida, as políticas de combate e controle do desmatamento
procuram responder às críticas ao Estado quanto à ingerência sobre os recursos naturais
que afeta também a questão da legitimidade e coloca ao mesmo o duplo desafio de
conter o uso ilegal dos recursos florestais e assegurar a operacionalidade da economia.
Considerando esse sentido as políticas públicas ambientais, enfatizamos que
as políticas de combate e controle do desmatamento se alinham à teoria de Offe (1984)
e procuram preencher um problema estrutural do Estado brasileiro.
Dessa forma, o Programa Estadual Município Verde reforça as políticas
federais e as demais estaduais que compartilham do propósito de combater e controlar o
desmatamento ilegal e subsidiar ações que estimulem as práticas produtivas
ambientalmente corretas. Como o Programa visa a uma aproximação maior entre o
Estado e a localidade, espera-se que essa proximidade produza efeitos mais consistentes
do que a produzida por políticas públicas com abrangência espacial mais ampla como é
o caso das políticas propostas pelo governo federal.
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