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Dirección General de Auditoría Interna “Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”
San José, 22 de diciembre del 2010
INF-DGAI-035-2010
Licenciada
Jeannette Solano García
Dirección General de Administración de Bienes
y de Contratación Administrativa
Asunto: Servicios de Auditoría
Informe de control interno
Estimada Jeannette:
Nos permitimos presentarle el informe INF-DGAI-035-2010 sobre la evaluación de la gestión de la
Dirección de Control y Supervisión en materia de administración de bienes.
En el estudio se determinaron algunos aspectos de control que se presentan en el apartado de resultados
que requieren ser revisados y fortalecidos, como parte de la mejora continua que debe llevar a cabo esa
Dirección, por lo que se emiten las recomendaciones correspondientes.
Las recomendaciones contenidas en este informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la
Ley Nº 8292 Ley General de Control Interno, que establecen un plazo improrrogable de diez días hábiles
contados a partir de la fecha de recibo del informe, para ordenar la implantación de las recomendaciones.
Por lo anterior, conforme con esa normativa y el Manual para la atención de informes de la Contraloría
General de la República y la Dirección General de Auditoría Interna vigente en la institución, le
agradecemos comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto, dentro del plazo antes
señalado, así como el plan de acción en un plazo razonable se defina para la efectiva implantación de lo
recomendado.
Atentamente,
Olman Saborío Alfaro
Director General
C. Estudio 004-2010
“Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”
INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA DIRECCIÓN DE CONTROL Y
SUPERVISIÓN EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES
INF-DGAI-035-2010
Diciembre, 2010
Dirección General de Auditoría Interna “Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”
INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA DIRECCIÓN DE CONTROL Y
SUPERVISIÓN EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES
TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN EJECUTIVO ...................................................................................................................................... i
1. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................... 1
1.1. Origen ......................................................................................................................................................... 1
1.2. Objetivo ...................................................................................................................................................... 1
1.3. Alcance ....................................................................................................................................................... 1
1.4. Comunicación oral de resultados ................................................................................................................ 1
1.5. Normativa relacionada ................................................................................................................................ 2
1.6. Aspectos generales ..................................................................................................................................... 2
2. RESULTADOS ............................................................................................................................................... 3
2.1. Aspectos positivos ...................................................................................................................................... 3
2.2. Necesidad de mejorar el “Instructivo para la evaluación de procesos de Contratación Administrativa y
Administración de Bienes” ................................................................................................................................... 4
2.3. Necesidad de corregir las diferencias existentes entre las compras de bienes registradas en SIBINET y
el SIGAF .............................................................................................................................................................. 6
2.4. Aspectos a mejorar en el análisis de la información que remiten las instituciones de la Administración
Central .................................................................................................................................................................. 8
2.5. Aspectos a mejorar sobre los expedientes de seguimiento y de inspección de bienes ............................. 10
3. CONCLUSIONES ......................................................................................................................................... 11
4. RECOMENDACIONES ............................................................................................................................... 12
Dirección General de Auditoría Interna “Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”
INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA DIRECCIÓN DE CONTROL Y
SUPERVISIÓN EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES
RESUMEN EJECUTIVO
Este informe es el resultado final del estudio sobre la evaluación de la gestión de la Dirección de Control y
Supervisión en materia de administración de bienes, el cual se realizó de conformidad con el Plan de Auditoría
del 2010.
El estudio comprendió la revisión de aspectos normativos, administrativos y de control relacionados con algunas
de las competencias conferidas a la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación
Administrativa en la Ley N ° 8131, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Público,
en su condición de órgano rector del Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, y las
funciones establecidas en el Decreto Ejecutivo Nº 33045-H Reglamento de la Organización de la DGABCA1
para la Dirección de Control y Supervisión (DCS) en materia de administración de bienes. Para efectos de lo
anterior, se analizó la información dispuesta en la Unidad auditada para el periodo comprendido del 01 de enero
al 31 de diciembre 2009, ampliándose cuando se consideró necesario.
La Dirección de Control y Supervisión (DCS) ha realizado esfuerzos que contribuyen a cumplir con las
competencias y objetivos establecidos a la DGABCA, en lo concerniente a la administración de bienes objeto de
estudio, al contar, principalmente con los siguientes elementos: Actividades realizadas para la implementación
de las disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República en sus últimos informes DFOE-SAF-IF-
02-2009 y DFOE-SAF-02-2009 y DFOE-SAF-IF-03-2010, sobre los resultados del estudio realizado en el
Ministerio de Hacienda, en relación con el informe sobre la administración de bienes correspondiente a los años
2008 y 2009, así como, lo referente a la verificación del cumplimiento de la normativa aplicable a la inspección
de bienes para dar de baja un bien, sea por donación o destrucción.
No obstante, se determinaron algunos aspectos importantes que requieren ser revisados y fortalecidos, entre
ellos: la necesidad de mejorar el “Instructivo para la evaluación de procesos de Contratación Administrativa y
Administración de Bienes”, diferencias existentes entre las compras de bienes registradas en SIBINET y SIGAF,
aspectos a mejorar en el análisis de la información que remiten las instituciones de la Administración Central
con relación al Informe final del Inventario de los inmuebles del Estado, y sobre la documentación que se
mantiene archivada en los expedientes de seguimiento y de inspección de bienes que se lleva en la DCS.
Las recomendaciones de este informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley General de
Control Interno N° 82922 y al Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y
de la Dirección General de Auditoría Interna3 y sus reformas, que establece un plazo improrrogable de diez días
hábiles contados a partir de la fecha de recibo del informe para ordenar la implantación de lo recomendado.
1 Publicado en la Gaceta N°82 del 28 de abril del 2006 2 Publicada en Gaceta Nº 169 del 04 de setiembre de 2002 3 Decreto Nº 34323-H publicado en Gaceta Nº 38 del 22 de febrero de 2008
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INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA DIRECCIÓN DE
CONTROL Y SUPERVISIÓN EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES
1. INTRODUCCIÓN
1.1. Origen
Este estudio se realizó de conformidad con el Plan de Auditoría del 2010.
1.2. Objetivo
Evaluar la efectividad de algunos procesos de la Dirección de Control y Supervisión en materia de
administración de bienes, a fin de determinar si se dispone de los mecanismos de control adecuados para
garantizar en forma razonable la salvaguarda de los recursos, la eficiencia y eficacia en las operaciones, el
cumplimiento normativo, y la confiabilidad y oportunidad de la información que se genera para toma de
decisiones.
1.3. Alcance
Comprende la revisión de aspectos normativos, administrativos y de control relacionados con algunas de
las competencias conferidas a la DGABCA en la Ley N ° 8131, Ley de Administración Financiera de la
República y Presupuestos Público, en su condición de órgano rector del Sistema de Administración de
Bienes y Contratación Administrativa, y algunas de las funciones establecidas en el Decreto Ejecutivo Nº
33045-H Reglamento de la Organización de la DGABCA4 para la Dirección de Control y Supervisión
(DCS) en la materia de administración de bienes, para el periodo comprendido entre el 01 de enero al 31
de diciembre 2009, ampliándose cuando se consideró necesario.
En el desarrollo del estudio se observaron las Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, en la
medida en que las circunstancias permitieron su aplicación, y las disposiciones del Reglamento de
Organización y Funcionamiento de la Dirección General de la Auditoría Interna del Ministerio de
Hacienda5.
1.4. Comunicación oral de resultados
Los resultados y las recomendaciones que contiene este informe fueron comunicados oralmente el 21 de
diciembre del 2010, a la Licda. Jeannette Solano García, Directora General de Administración de Bienes y
de Contratación Administrativa, y a la Licda. Jeannette Leveridge Earle, Directora de Control y
Supervisión, quienes indicaron que en términos generales estaban de acuerdo con los resultados expuestos
y las recomendaciones.
Las observaciones realizadas en esta comunicación oral de resultados en la medida de las circunstancias,
fueron consideradas en este informe.
4 Publicado en la Gaceta N°82 del 28 de abril del 2006 5 Decreto N° 34573-H publicado en Gaceta Nº 118 del 19 de junio de 2008.
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1.5. Normativa relacionada
A fin de prevenir efectos negativos por inobservancia de la legislación vigente, se transcriben a
continuación los artículos de la Ley General de Control Interno N° 8292, que regulan los deberes en
cuanto al sistema de control interno y el trámite de informes y los plazos que deben observarse, así como
las posibles responsabilidades en que se puede incurrir por incumplimiento injustificado de esas
disposiciones.
Artículo 10: Responsabilidad por el sistema de control interno. “Serán responsabilidad del jerarca y del
titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional.
Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar
su efectivo funcionamiento.”
Artículo 36.-Informes dirigidos a los titulares subordinados. “Cuando los informes de auditoría contengan
recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera: a) El titular
subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el
informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho
plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las
razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los
hallazgos detectados .b) Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días
hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida por el titular subordinado;
además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría interna, las soluciones alternas
propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa, debidamente fundamentadas. Dentro de
los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para
pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas. Las soluciones que el jerarca ordene
implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente,
a lo dispuesto en los artículos siguientes. c) El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al
titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda.”
Artículo 39.-Causales de responsabilidad administrativa. “El jerarca y los titulares subordinados incurrirán
en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes
asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva
relación de servicios.[…] // Igualmente, cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios
públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno
les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones
emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil
y penalmente.”
1.6. Aspectos generales
La Ley 8131, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos6 (LAFRPP) y
su Reglamento, establece que la Dirección General de Administración de Bienes y de Contratación
Administrativa es el órgano rector del Sistema de Administración de Bienes y Contratación
Administrativa, el cual comprende los principios, métodos y procedimientos utilizados así como por los
organismos participantes en el proceso de contratación, manejo y disposición de bienes y servicios por
parte de la Administración Central. Entre los objetivos definidos para ese Sistema están:
6 Publicada en la Gaceta Nº 196 el día 16 de octubre del 2001
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Propiciar que los bienes y servicios se administren atendiendo criterios técnicos y económicos.
Promover el mantenimiento adecuado de los bienes de la Administración Central.
Favorecer el desarrollo de mecanismos ágiles y eficientes para disponer de los bienes en desuso u
obsoletos.
Suministrar información sobre el estado, la ubicación y el responsable de los bienes muebles e
inmuebles de la Administración Central.
Propiciar la integración de los registros de los bienes del Gobierno al Sistema de Contabilidad.
Propiciar que los bienes se adquieran oportunamente y a satisfacción del interés público,
atendiendo los principios de publicidad y transparencia.
Para el desarrollo de las competencias conferidas a esa Dirección en la Ley 8131 de cita, se emite Decreto
Ejecutivo Nº 33045-H7 Reglamento de la Organización de la DGABCA, en donde se establece que para
el cumplimiento de sus funciones dispondrá de la estructura organizacional siguiente: Dirección General,
Subdirección General, Asesoría Jurídica, Departamento de Operaciones Tecnológicas, Dirección de
Normas y Procedimientos, y Dirección de Control y Supervisión.
2. RESULTADOS
2.1. Aspectos positivos
La Dirección de Control y Supervisión (DCS) ha realizado esfuerzos que contribuyen a cumplir con las
competencias y objetivos establecidos a la DGABCA en su condición de órgano rector del Sistema de
Administración de Bienes y Contratación Administrativa en la Ley 8131, LAFRPP, en lo concerniente a la
administración de bienes, al contar, principalmente con los siguientes elementos.
Actividades y acciones realizadas durante el año 2009 y 2010 por esa Dirección para la implementación
de las disposiciones emitidas por la Contraloría General de la República en sus últimos informes DFOE-
SAF-02-2009 y DFOE-SAF-IF-03-2010, sobre los resultados del estudio realizado en el Ministerio de
Hacienda, en relación con el informe sobre la administración de bienes.
Se efectuaron las gestiones correspondientes, ante los jerarcas de las entidades públicas
respectivas, con el fin de que a más tardar el 30 de setiembre de 2009, completen en el Sistema de
Registro y Control de Bienes (SIBINET), el registro del 100% de los bienes que tienen a su cargo;
disposición que fue atendida conforme a lo indicado por ese órgano contralor.
Se efectuaron gestiones ante los Ministerios y Órganos Adscritos a fin de que se realice un
análisis detallado de las cuentas de activos fijos denominadas “no patrimoniados”, con el objeto
de determinar las razones de las diferencias existentes entre las compras de bienes registradas en
el Sistema de Administración de Bienes (SIBINET) y las registradas en el SIGAF; la cual se
encuentra en proceso de implementación y cuyos resultados se presentan en el apartado 2.3 del
presente informe, en el que se determinó algunos aspectos susceptibles de mejora.
Se realizaron gestiones ante los jerarcas de las entidades públicas respectivas, con el fin de que
éstas lleven a cabo las investigaciones y comprueben la pertenencia de los bienes inmuebles
registrados a nombre del Estado identificados por el Programa de Regularización Catastro y
Registro, disposición que se encuentra en proceso de implementación y cuyos resultados se
7 Publicado en Gaceta Nº 82 del 28 de abril de 2006.
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presentan en el apartado 2.4 del presente informe, en el que se determinó algunos aspectos
susceptibles de mejora.
Se realizaron revisiones de campo en forma selectiva respecto de las certificaciones emitidas por
las entidades de la Administración Central, a fin de verificar la veracidad de la información
consignada en el SIBINET. Al respecto, esta Auditoría Interna verificó que a partir del mes de
agosto del 2010, la DCS comenzó a realizar la verificación de inventario selectivo a las diferentes
instituciones de la Administración Central, conforme a lo indicado por la CGR, las cuales se
encuentran documentadas en los reportes establecidos para tales efectos.
También se constató, que la documentación soporte cumple con los requisitos establecidos en la
normativa aplicable a la inspección de bienes para dar de baja a un bien, sea por donación o
destrucción.
No obstante lo anterior, se identificaron algunas oportunidades de mejora según se presenta en los
apartados siguientes.
2.2. Necesidad de mejorar el “Instructivo para la evaluación de procesos de Contratación
Administrativa y Administración de Bienes”
La norma 4.2 “Requisitos de las actividades de control” de las Normas de Control Interno para el Sector
Público8 (NCISP) dispone que: “e. Documentación: Las actividades de control deben documentarse
mediante su incorporación en los manuales de procedimientos, en las descripciones de puestos y procesos,
o en documentos de naturaleza similar. Esa documentación debe estar disponible, en forma ordenada
conforme a criterios previamente establecidos, para su uso, consulta y evaluación.”
La norma 4.4.2: Formularios Uniformes establece: “El jerarca y los titulares subordinados, según sus
competencias, deben disponer lo pertinente para la emisión, la administración, el uso y la custodia, por los
medios atinentes, de formularios uniformes para la documentación, el procesamiento y el registro de las
transacciones que se efectúen en la institución. Asimismo, deben prever las seguridades para garantizar
razonablemente el uso correcto de tales formularios.”
Para el desarrollo de las funciones que le corresponde realizar a la Dirección de Control y Supervisión, esa
Dirección dispone de un “Instructivo para la Evaluación de procesos de Contratación Administrativa y
Administración de Bienes realizados por las Instituciones de la Administración Central” emitido en el año
2005, que sirve de guía sobre aquellos aspectos que deben ser analizados al evaluar los procesos de
contratación administrativa y administración de bienes que han desarrollado los diferentes Ministerios y
Órganos adscritos a través de sus Proveedurías Institucionales.
Al respecto se determinaron los siguientes aspectos:
a) Nivel de especificidad de los procedimientos y su correlación con los cuestionarios. El nivel de
detalle de los procedimientos contenidos en el apartado B.-“Evaluación para la Administración de Bienes”
de ese Instructivo, es insuficiente, ya que a nivel de procedimientos lo que se consigna es una descripción
muy general en cuanto al qué, sin que se haga referencia a otros elementos importantes tales como la
definición de un objetivo, normativa que lo sustenta, formularios a utilizar en caso de corresponder, entre
8 Emitidas con resolución R-CO-9-2009 del 26 de enero de 2009, publicadas en La Gaceta Nº 26 del 6 de febrero de 2009.
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otros aspectos. Además, de que los cuestionarios que se adjuntan en los Anexos de ese Instructivo, no
guardan una correlación con el número y nombre de los procedimientos descritos en el mismo, y no todos
los procedimientos señalados en la referencia tienen asociado su respectivo cuestionario, según se detalla
en el Cuadro Nº 1 siguiente:
Cuadro Nº1
Procedimientos contenidos en el apartado B- “Evaluación para la
Administración de Bienes” del Instructivo
Nº y Nombre del Procedimiento Nº y Nombre del Procedimiento según Anexo
1. Entrada de Bienes a Bodega 1.Entrada de Bienes a la Administración
2. Requisición de Bienes 2.Salida Materiales y Activos de la Bodega
3. Asignación de Bienes 3.Devolución de Bienes
4. Devolución de Bienes 4.Reasignación Interna de Bienes
5. Reasignación Interna de Bienes Dentro del Ministerio
5.Préstamo de Bienes dentro de la Institución
6. Traslado de bienes entre instituciones 6.Préstamo de Bienes Fuera de la Institución
7. Control de Bienes por Inventario 7.Traslado de bienes entre Ministerios o Instituciones
8. Salida de bienes para Reparación 8.Salida de bienes para reparación
9. Reparación de Bienes 9.Reparación de Bienes Inmuebles
10. Atención Veterinaria a Semovientes 10.Atención Veterinaria a Semovientes
11. Préstamo de Bienes dentro de la dependencia 11. Bienes en Concesión
12. Préstamo de Bienes fuera de la dependencia 12. Baja de Bienes.
13. Bienes en concesión 13. Bienes Recibidos por Donación.
14. Baja de Bienes 14. Desmantelamiento de Bienes.
15. Recepción de Donaciones de Bienes 15. Hurto, Robo o Pérdida de Bienes.
16. Desmantelamiento de Bienes
17. Hurto, Robo o Pérdida de Bienes
b) Actividades relevantes relacionadas con la administración de bienes que no encuentran
formalmente documentadas. Se determinó que en la actualidad en la DCS se realizan actividades
importantes relacionadas con el proceso de supervisión de la administración de bienes que desarrollan los
funcionarios “enlaces” de esa Dirección, respecto a la revisión de los informes de certificación de bienes
trimestral que remiten a la DGABCA los Ministerios y Órganos adscritos, y el seguimiento al Informe
final del Inventario de los Inmuebles del Estado, entre otros, que no se encuentran formalmente
documentadas, en donde se definan los criterios y los aspectos mínimos que se deben considerar por parte
de los funcionarios, en relación con las diferentes actividades de coordinación, comunicación, control y
documentación, que se realizan como parte del proceso de supervisión, seguimiento y asesoría que en
materia de administración de bienes se brinda a las instituciones.
La Dirección de Control y Supervisión, dispone de un formato preestablecido de los informes que deben
presentar en forma periódica los funcionarios enlaces de esa Dirección, el cual comprende los siguientes
apartados: Actividades ejecutadas, Resultados obtenidos, Limitaciones, Comentarios y Observaciones.
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El disponer de un procedimiento formal de las actividades que realizan los funcionarios de “enlace” como
parte del proceso de supervisión, seguimiento y asesoría, brinda una mayor garantía de que las mismas se
ejecuten de una manera ordenada y sistemática, propicia la uniformidad de criterios en su aplicación, un
mayor respaldo documental de la labor que realiza la DCS en todas las proveedurías institucionales de la
Administración Central, de conformidad con la competencias y objetivos establecidos para esa Dirección.
c) Sobre la formalidad y modificaciones al Instructivo. En la carátula del Instructivo suministrado a
esta Auditoría Interna se indica que fue elaborado por la DCS en el año 2005, sin embargo ese documento
no permite conocer las veces en que el mismo ha sufrido modificaciones y las fechas en que éstas se
efectuaron, según el número de versión que se trate, así como tampoco hace referencia de los nombres y
cargos de las personas que participaron en la revisión y aprobación correspondientes.
d) Necesidad de tratar por separado temas de orden administrativo. En ese Instructivo se incorporan
temas que por su naturaleza son de orden administrativo, tales como aspectos a considerar por parte del
personal que labora en la DCS a la hora de efectuar un estudio en los Ministerios y Órganos adscritos que
están comprendidos dentro de su ámbito de acción, sea sobre los procesos de contratación administrativa o
de la gestión de administración de bienes, así como lo relativo al esquema básico para la elaboración de
planes de trabajo y esquema para la elaboración de informes, que podrían ser tratados por separado en otro
tipo de documento
Dado que a la fecha del presente informe han transcurrido casi 5 años en que fue elaborado ese
Instructivo, se estima conveniente que el mismo sea revisado de manera integral a efecto de actualizarlo,
conforme con los cambios que ha tenido la legislación en materia de contratación administrativa y
administración de bienes, y las nuevas funciones que se han dado en la DGABCA como parte de la
dinámica del trabajo y sus necesidades actuales.
Lo anterior, a efecto de que los funcionarios que laboran en la Dirección de Control y Supervisión, tengan
claro los procedimientos que se deben llevar a cabo para el desarrollo de las supervisiones que le compete
realizar a la DCS en los diferentes Ministerios y Órganos adscritos en cuanto a los procesos de
contratación administrativa y administración de bienes, y lograr eficiencia y eficacia en el cumplimiento
de los objetivos conferidos en la Ley 8131, LAFRPP, a la DGABCA en su condición de órgano rector de
ese sistema.
2.3. Necesidad de corregir las diferencias existentes entre las compras de bienes registradas en
SIBINET y el SIGAF
El artículo N° 134 inciso a) del Reglamento a la Ley de la Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos, establece que la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación
Administrativa deberá presentar a la Contabilidad Nacional informes mensuales a través de los sistemas
informáticos existentes; los cuales automáticamente afectaran los registros contables para su incorporación
dentro de la Contabilidad Patrimonial.
Por su parte, en el informe emitido por la Contraloría General de la República Nº DFOE-SAF-IF-03-2010
de fecha del 30 de abril del 2010, titulado “Informe sobre los resultados del estudio realizado en el
Ministerio de Hacienda, con relación al Informe sobre la Administración de Bienes correspondientes
al año 2009”, en el punto 4.a) dispone: “Girar las instrucciones correspondientes a la Dirección General
de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, para que en coordinación con la Contabilidad
Nacional, realice un análisis detallado de las cuentas de activos fijos, denominadas “no patrimoniados”,
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con el objeto de determinar las razones de las diferencias existentes entre las compras de bienes
registradas en el Sistema de Administración de Bienes (SIBINET) y las registradas en el SIGAF. Al
respecto, y de ser necesario deberá efectuarse las gestiones necesarias ante los ministerios y entidades
adscritas, de manera que esos entes, efectúen en el SIBINET los ajustes y correcciones que se requieran.”
De acuerdo con la información remitida por la DGABCA a la Contabilidad Nacional con oficio Nº
DGABCA-CS-656-10, esta última determinó que existen diferencias al comparar las compras de activos
reportadas en SIBINET durante el periodo 2009 con lo registrado en SIGAF, la cual asciende a un monto
total de ¢30.755.863.026,25, lo que motivó que con oficio DCN-698-2010 de fecha 26 de julio del 2010 le
solicitara a esa Dirección General que justifiquen esas diferencias encontradas con los debidos respaldos
para realizar el registro contable de los bienes de 2009.
En cuanto a estas solicitudes de información de la Contabilidad Nacional a la DGABCA, esta debe
cumplir con un formato preestablecido para efectos de registro contable, sin embargo el sistema SIBINET
tienen la limitación de que la misma no se puede generar en forma automática con las características
requeridas, por lo que ésta debe ser preparada en forma manual y adaptada a dicho formato.
Según lo indicado por la Directora de la DCS, se está trabajando en forma conjunta con la Dirección
General de Informática, la empresa CMA y la Contabilidad Nacional, en el diseño de un reporte para
que genere de forma automática los informes requeridos por esta última.
Así mismo, indica que la Dirección de Control y Supervisión ha venido trabajando desde el mes de marzo
del 2010 sobre este tema, y ha coordinado con el Comité Técnico Funcional SIGAF, para que genere un
reporte referente a los bienes ingresados en SIGAF, esto con el fin de conocer la composición de las
partidas del módulo que genera la información y determinar si hay otros aspectos que inciden en la
generación de las diferencias. Esta información fue remitida a los Ministerios para que se investigaran el
origen de las diferencias existentes entre el sistema SIGAF y el sistema SIBINET, y a su vez informar a la
DGABCA los resultados del mismo.
A la fecha, la DCS ha logrado identificar ¢27 mil millones aproximadamente, de la diferencia existente
entre SIBINET y SIGAF durante el periodo 2009 (¢30.755.863.026,25), por lo que falta identificar 3 mil
millones restantes, esto debido a que algunas instituciones no le han suministrado a la DGABCA la
justificación correspondiente información de la conciliación de sus cifras, por lo que no fue posible
determinar las diferencias restantes.
Según la información suministrada por los Ministerios a la DGABCA, algunas de las razones que dieron
origen a esas diferencias son:
El Ministerio de Obras Públicas y Transportes presenta una diferencia de ¢15.631.519.363.13,
entre lo registrado en SIGAF y SIBINET, la cual representa aproximadamente el 50% del
monto total correspondiente al periodo 2009, la cual se debió principalmente a reajuste de precios
y a obras en proceso.
El error humano en el registro de la información en SIBINET, es una de las razones que generan
inconsistencias de los datos.
Se incluyen bienes en partidas cuyo código no corresponde a la clase de bienes a la que
pertenece.
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Se registran conceptos que no generan la inclusión de activos como es la remodelación de
edificios, y la partida de obras en proceso porque esas partidas no se pueden considerar como un
activo, sino hasta que la obra esté terminada.
Es importante indicar que entre los factores del por qué la DGABCA no puede cumplir con el
requerimiento de remitir información en forma mensual a la Contabilidad Nacional para el registro
contable de los bienes del Estado, se debe fundamentalmente a las siguientes razones:
El SIBINET no es un sistema contable.
La DGABCA tiene que preparar y procesar la información en forma manual, cuyo proceso
demanda un tiempo considerable.
Existe una dependencia con la Dirección General de Informática para que envíe la información
correspondiente.
Esta labor de preparación de la información no se le puede dedicar tiempo completo, por cuanto
además se tienen que atender otras labores cotidianas de la Dirección de Control y Supervisión.
Sin embargo, la DGABCA emitió un reporte con la información solicitada por la Contabilidad en el mes
de setiembre del 2010 mediante oficio DGABCA-CS-862-10, del primer semestre del 2010.
En la comunicación oral de resultados, la Licda. Jeannette Solano García, Directora General de la
DGABCA, indica que es importante que se aligere la implementación del nuevo sistema de activos fijos
en SIGAF, para cumpli con los requisitos requeridos por la Contabilidad Nacional para efectos de registro
contable correspondiente.
2.4. Aspectos a mejorar en el análisis de la información que remiten las instituciones de la
Administración Central
El Reglamento de Organización de la DGABCA, en el artículo 10, inciso l), dispone lo siguiente:
“Promover el perfeccionamiento catastral y registral de los títulos de propiedad de la Administración
Central y requerir del organismo técnico competente las acciones necesarias para preservar el patrimonio
inmobiliario del Gobierno Central.”
La Norma 4.4.1 “Documentación y registro de la gestión institucional” que establece: “El jerarca y los
titulares subordinados, según sus competencias, deben establecer las medidas pertinentes para que los
actos de la gestión institucional, sus resultados y otros eventos relevantes, se registren y documenten en el
lapso adecuado y conveniente, y se garanticen razonablemente la confidencialidad y el acceso a la
información pública, según corresponda”.
Mediante oficio DM-2391-2008 de fecha 27 de octubre del 2008, el Señor Ministro de Hacienda solicitó
a la Dirección General de Bienes y de Contratación Administrativa darle seguimiento a las
recomendaciones al Informe final del Inventario de los Inmuebles del Estado elaborado por la Unidad
Ejecutora del Programa de Regularización de Catastro y Registro.
Por tal motivo, en el Informe Anual sobre la Administración de Bienes de la Administración Central en el
periodo 2009, se estableció un apartado en cuanto a este tema titulado “Del Programa de Regularización y
Catastro y Registro”, en donde se indica que esa Dirección General en el año 2008 envió oficio
DGABCA-CS-1099-08 a las instituciones de la Administración Central, con el fin de que éstas realizaran
las verificaciones correspondientes. De las respuestas recibidas, en el informe anual citado, se presenta
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un Cuadro resumen con la información suministrada por cada institución, así como un Cuadro estadístico
según se detalla a continuación:
ESTADÍSTICA DE RESPUESTAS RECIBIDAS DE INSTITUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN
CENTRAL CON RELACIÓN AL INFORME DEL PRCR
DESCRIPCIÓN CANTIDAD PORCENTAJE
Cantidad de Instituciones que no tienen fincas 16 29%
Cantidad de Instituciones que no tienen situaciones
pendientes 21 38%
Cantidad de Instituciones que se encuentran en etapa de
corrección ante el Registro Nacional 5 9%
Cantidad de Instituciones que aun se encuentran en etapa de
estudios y verificaciones 13 24%
Total 55 100%
De acuerdo con lo anterior, se tiene que la información que se brinda no es suficiente, ni ofrece el detalle
requerida para medir el avance que se va teniendo en relación con el registro de estos bienes, y tomar las
decisiones que correspondan en forma oportuna.
En nuestra opinión la información que se brinda al respecto, en el informe anual de bienes en referencia,
podría ser mejorada considerando otros elementos sobre la gestión que al respecto efectúa la DGABCA
por medio de la DCS, producto del análisis comparativo del informe final emitido por la Unidad Ejecutora
del Programa de Regularización de Catastro y Registro de cita, con las respuestas de recibidas de las
instituciones y las verificaciones que se realizan en el sistema SIBINET, que permitan medir en el
transcurso del tiempo el avance que se va teniendo en ese proceso de seguimiento, tales como:
Indicar la cantidad de las propiedades que ya han sido identificadas por las instituciones de la
Administración Central, con el nivel de detalle correspondiente.
Identificar cuáles de esas propiedades ya están registradas en el sistema SIBINET.
Especificar cuáles instituciones no poseen propiedades, pero administran terrenos de otras
instituciones.
Detallar cuáles instituciones ya identificaron y completaron el registro de las propiedades.
Como parte de las acciones que se establecieron en el Plan de Trabajo de la Dirección General, se
contempla dar seguimiento a las respuestas de las instituciones con respecto a la verificación de sus bienes
inmuebles, conforme resultados del informe final del Programa de Regularización de Registro y Catastro.
En consulta realizada a la Licda. Jeannette Leveridge Earle9 sobre el proceso de seguimiento y acerca de la
metodología aplicada, indicó lo siguiente: “En cuanto al proceso de Regularización de Catastro y Registro
se inició con la remisión de oficios a las entidades de la Administración Central con el propósito de que
informen a la DGABCA sobre la situación actual de esos bienes inmuebles, se recibieron las respectivas
respuestas de las instituciones y estos oficios fueron remitidos de forma simultánea al funcionario de
enlace y al funcionario encargado de llevar el proceso de seguimiento del Programa de Regularización,
estos funcionarios verificaron la información consignada en el oficio contra el sistema SIBINET y se
verifica que no exista ninguna anomalía, si existiera una, se la comunica a la institución para su respectiva
9 Minuta N°5, del 24 de setiembre del 2010.
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corrección. Además la Dirección general el reporte de bienes patrimoniales con el fin de verificar la
información o los bienes inmuebles de cada institución.”
En la comunicación de resultados, la Licda. Jeannette Solano, Directora General de la DGABCA y la
Licda. Jeannette Leveridge, Directora de la DCS, indican que comparten lo indicado en el sentido de que
en el apartado bajo el nombre “Del Programa de Regularización y Catastro y Registro” que se incluye en
el Informe Anual de Bienes que elabora esa Dirección General, se brinde un mayor nivel de detalle como
parte del proceso de seguimiento que se efectúa en cuanto al avance que se va teniendo por parte de las
instituciones de la Administración Central que se encuentran en esa condición, en el sentido de identificar
cuáles de los inmuebles que están a nombre del Estado son de su propiedad a fin de que se proceda a la
inscripción de ese bien en el Registro Público.
2.5. Aspectos a mejorar sobre los expedientes de seguimiento y de inspección de bienes
La Norma 5.5 “Archivo institucional” establece lo siguiente: “El jerarca y los titulares subordinados,
según sus competencias, deben implantar, comunicar, vigilar la aplicación y perfeccionar políticas y
procedimientos de archivo apropiados para la preservación de los documentos e información que la
institución deba conservar en virtud de su utilidad o por requerimiento técnico o jurídico. En todo caso,
deben aplicarse las regulaciones de acatamiento obligatorio atinentes al Sistema Nacional de Archivos.”
No obstante, que la documentación que se conserva en los expedientes de seguimiento referente a las
Certificaciones de bienes, oficios, correos, informes mensuales, certificaciones de bienes, avalúos, minutas
u otro tipo de documento, se mantiene ordenada y archivada de forma cronológica; situación similar a la
que se da con los expediente de inspección en donde la documentación se ordena y se archiva de acuerdo
con los requisitos establecidos en la normativa relacionada que la entidad debe aportar para el trámite
respectivo de la solicitud de destrucción o donación, según corresponda, sin embargo, se determinaron
algunos aspectos que requieren ser revisados y fortalecidos:
Los documentos que constan en los expedientes no se encuentran foliados.
Los expedientes carecen de un índice o tabla de contenidos.
Falta de uniformidad y suficiencia de información que se consigna en la portada de los
expedientes, respecto al tipo de información que éstos contienen. En el caso de los expedientes de
seguimiento, en la portada solamente se indica el nombre de la institución. En tanto que en el caso
de expedientes de inspección de bienes, se indica el nombre del proceso, el nombre de la
institución y la fecha en que se realizó la inspección, sin que se tomen en cuenta otros datos
importantes tales como: el número de oficio con el cual se dio la autorización, el número de de
oficio con que se hace la solicitud de la inspección por parte de la entidad interesada, y nombre
del funcionario a cargo de la inspección.
Esta condición genera una mayor exposición al riesgo de que no se tenga control sobre la totalidad de los
documentos que constan en los expedientes que se llevan en la DCS para tales efectos, y en caso de
extravío de uno o más documentos que no se pueda identificar cuáles serían los que están haciendo falta,
además de que dificulta la localización rápida de alguna información de interés por parte de los usuarios,
obliga a tener que revisar toda la documentación contenida en los mismos, y que no se pueda hacer
referencia cruzada en donde se encuentran ubicados esos documentos.
En la comunicación de resultados, la Licda. Jeannette Solano, Directora General de la DGABCA y la
Licda. Jeannette Leveridge, Directora de la DCS, indican que comparten lo indicado. Agregan, que en el
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caso de los expedientes de seguimiento se procedería a agrupar por tipo de documentos, y llevar en forma
independiente la foliación para cada una de esas secciones, y que cuando se tenga que cerrar el expediente,
se procedería a foliar en forma consecutiva toda la documentación que consta en el expediente, y a su vez
confeccionar el Índice de la tabla de contenido.
3. CONCLUSIONES
3.1 La Dirección de Control y Supervisión (DCS) ha realizado esfuerzos que contribuyen a cumplir
con las competencias y objetivos establecidos a la DGABCA en su condición de órgano rector del Sistema
de Administración de Bienes y Contratación Administrativa en la Ley 8131, LAFRPP, en lo concerniente
a la administración de bienes, respecto a las actividades y acciones realizadas durante el año 2009 y 2010
por esa Dirección para la implementación de las disposiciones emitidas por la Contraloría General de la
República en sus últimos informes DFOE-SAF-02-2009 y DFOE-SAF-IF-03-2010, sobre los resultados
del estudio realizado en el Ministerio de Hacienda, en relación con el informe sobre la administración de
bienes, orientadas a que las instituciones de la Administración Central tengan registrados en SIBINET el
100% de los bienes que tiene a su cargo, las diferencias existentes entre las compras de bienes registradas
en SIBINET y SIGAF, continuar con las gestiones ante esas entidades para que se investigue y compruebe
la pertenencia de los bienes inmuebles registrados a nombre del Estado identificados por el Programa de
Regularizacion y Catastro, la realización de revisiones de campo selectiva que lleva a cabo la DCS para
verificar la veracidad de la información de las certificaciones de bienes, así como, lo referente a la
verificación del cumplimiento de la normativa aplicable a la inspección de bienes para dar de baja un bien,
sea por donación o destrucción. Ver punto 2.1 del presente informe.
3.2 La Dirección de Control y Supervisión dispone únicamente de un “Instructivo para la Evaluación
de procesos de Contratación Administrativa y Administración de Bienes realizados por las Instituciones de
la Administración Central” que es la guía para analizar y evaluar los procesos de contratación
administrativa y administración de bienes, sin embargo el contenido de los procedimientos no tiene el
nivel de especificidad que permita entender de una más completa el proceso que se requiere evaluar,
además los cuestionarios adjuntos no ayuda a este análisis ya que no guarda una correlación con los
procedimientos. Por otra parte en el instructivo se desarrollan temas de orden administrativo que pueden
ser desarrollados en otro tipo de documento, además en el instructivo no se incluye un apartado donde se
indique las veces en que el mismo ha sufrido modificaciones y las fechas en que éstas se efectuaron, según
el número de versión, entre otros. Ver punto 2.2 del presente informe.
3.3 La Contabilidad Nacional determinó que existen diferencias en la cuenta de bienes “no
patrimoniados” al 31 de diciembre del 2009, cuyo saldo asciende a la suma de ¢30,755 millones,
producto de la comparación de las compras registradas en SIBINET y el SIGAF.
Entre las razones indicadas por las instituciones de la Administración Central y la DCS, que dan origen a
esas diferencias están por reajustes de precios, obras en proceso, errores humanos en el registro de la
información, ó que las instituciones no registraban oportunamente en SIBINET bienes recibidos, lo cual
crea discrepancias en el registro de la información con lo ingresado en SIGAF.
Al 30 de setiembre del 2010 el saldo de esta cuenta es de ¢2.955.214.691,80; sin embargo el proceso de
depuración de las diferencias es lento, debido a que hay instituciones que no aportaron la información de
la conciliación de sus cifras, y por que el proceso se realiza en forma manual, cuyo proceso demanda un
tiempo considerable, ya que inicialmente existe una dependencia con la Dirección General de Informática
para que envíe la información correspondiente. Condición que no le ha permitido a la DGABCA remitir
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en forma mensual, la información requerida por la Contabilidad Nacional para efectos de su registro
contable, tal y como lo establece la normativa al respecto.
Ver punto 2.3 del presente informe.
3.4 La DGABCA por medio de la Dirección de Control y Supervisión durante el 2009 continuó sus
gestiones ante las instituciones de la Administración Central a fin de que se identifiquen por parte de esa
entidades cuáles de los inmuebles que están a nombre del Estado son de su propiedad, de acuerdo con el
Informe final de inventario de inmuebles del Estado elaborado por el Programa de Regularización de
Catastro y Registro, sin embargo, en la información brindada en el informe anual de bienes en referencia
sobre esta temática, se determinó que esa Dirección podría mejorar el contenido del mismo, tomando en
consideración otros elementos que vendrían a fortalecer la gestión que al respecto efectúa la DGABCA,
además permitiría conocer cuál ha sido el avance que se tiene en términos porcentuales a través de un
análisis comparativo. Ver punto 2.4 del presente informe.
3.5 La documentación que se conserva en los expedientes de seguimiento se mantiene ordenada y
archivada de forma cronológica; situación similar a la que se da con los expediente de inspección en
donde la documentación se ordena y se archiva de acuerdo con los requisitos establecidos en la normativa
relacionada, sin embargo, los documentos que constan en los expedientes no se encuentran foliados, se
carecen de un índice o tabla de contenidos y falta de uniformidad en la rotulación e identificación de los
expedientes, porque la información consignada en la portada es insuficiente. Ver punto 2.5 del presente
informe.
4. RECOMENDACIONES
A la Directora General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa para que ordene las
siguientes acciones:
4.1 Efectuar una revisión integral del “Instructivo para la evaluación de procesos de Contratación
Administrativa y Administración de Bienes realizados por las Instituciones de la Administración
Central”, y se proceda con las actualizaciones que correspondan de los procedimientos existentes
asociados a las principales actividades relacionadas con la gestión de administración de bienes, y se
documenten con la formalidad debida aquellos que no lo están, conforme a los aspectos señalados en
el apartado 2.2 de este informe, y de acuerdo con las necesidades actuales de la DGABCA y las
competencias establecidas a esa Dirección General en la Ley 8131, LAFRPP, en su condición de
órgano rector del Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa y el
Reglamento de Organización de la DGABCA. Ver punto 3.2 del presente informe.
4.2 Continuar con los esfuerzos que realiza la DGABCA por medio de la Dirección de Control y
Supervisión, en coordinación con la Dirección General de Informática (DGI), la empresa CMA y la
Contabilidad Nacional, en el diseño de un reporte con las características de la información requerida
por esta última dependencia para efectos del registro contable de los bienes del Estado, conforme a lo
indicado en el apartado 2.3 de este informe. Asimismo, coordinar lo correspondiente para que se
agilice la implementación del nuevo sistema de activos fijos y que éste cumpla con los nuevos
requisitos requeridos por la Contabilidad Nacional para efectos de registro contable. Ver punto 3.3
del presente informe.
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4.3 Continuar con los esfuerzos que realiza la Dirección de Control y Supervisión, en el seguimiento y
control que efectúa sobre los Ministerios y Órganos adscritos, tendientes al perfeccionamiento del
registro catastral de los bienes inmuebles del Estado, a fin de disponer de información precisa y veraz
que permita identificar el nombre de la entidad propietaria y administradora de esos bienes
contenidos en el Informe final de Inventario de inmuebles del Estado elaborado por el Programa de
Regularización de Catastro y Registro, así como, mejorar el nivel de detalle de los resultados del
seguimiento que efectúa la DGABCA al respecto, conforme a lo indicado en el apartado 2.4 de este
informe, en cuanto a la información que se brinda en el Informe Anual de Bienes sobre este tópico.
Ver punto 3.4 del presente informe.
4.4 Ordenar lo correspondiente, para que los expedientes de seguimiento y de inspección de bienes que
se llevan en la Dirección de Control y Supervisión, cumplan con los requisitos mínimos señalados en
el apartado 2.5 de este informe a fin de propiciar un mejor control de la documentación que consta en
esos expedientes, identificación apropiada y preservar en buen estado los mismos, así como, facilitar
el acceso rápido de la documentación de interés por parte de los usuarios. Ver punto 3.5 del presente
informe.
Las recomendaciones contenidas en el presente informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36
de la Ley N° 8292 Ley General de Control Interno, que establecen un plazo improrrogable de diez días
hábiles, para ordenar la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de tales recomendaciones,
deberá dentro ese plazo elevar el informe de auditoría al jerarca, quién debe resolver en el plazo de veinte
días hábiles, ordenando la implantación de recomendaciones de la Auditoría Interna, las soluciones
alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa.
Con base en lo anterior, se le solicita respetuosamente a la Directora General de Presupuesto Nacional
proceder en lo que corresponda, con la aplicación de la Ley 8292 y el Manual para la atención de informes
de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna, según Decreto
Nº 34323-H y sus modificaciones, y comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto,
dentro del plazo de diez días hábiles señalado; así como el plan de acción que se defina para la efectiva
implantación de lo recomendado.
Moisés Mejías Cubero
Profesional de Auditoría Interna 2
Sonia Gin Lun
Coordinadora Auditoría Área de Egresos
Estudio Nº 004-2010