Post on 13-Dec-2018
Desafios da Gestão Pública
José Roberto Afonso
“Alternativas de Gestão Pública” Fórum Pensamento Estratégico/PENSES
Instituto de Economia / UNICAMP Campinas, 23/06/2015
Como administração pública pode ser mais ágil,
flexível, para ser mais efetiva?
o Descentralizar e desestatizar para ganhar agilidade
o Reformar instituições e instrumentos, investir em
pesado em modernização de gestão
Como governos servem mais e melhor com os
mesmos ou menos recursos?
o Missão impossível continuar elevando carga
tributária e dívida pública
o Imperioso melhorar produtividade do gasto e
modernizar gestão
Como executar (e mudar) políticas e práticas mas
sem prejudicar instituições?
o Reorientar política fiscal, inclusive para ativismo ou
anticiclica , não deveria mudar e ignorar regras
o Transparência necessária para credibilidade e
expectativas macro
Idéias ou ideais a desembarcar
Bom gerenciamento equaciona
políticas públicas e econômica
o Único país que enfrentou crise global
sem nenhuma reforma estrutural
o Contraria história recente
Gestão privada só se expande
com crédito e desonerações
estatais
o Dependência financeira brutal e
crescente do setor privado em
relação a recursos públicos, ainda
que indiretos
o Segurança jurídica e melhor
regulação deveriam suprir recursos
Experiência brasileira com definição de
instituições fiscais e sua contribuição para a
estabilidade macroeconômica
Mudança histórica de padrão de gestão
da indisciplina generalizada para um ajuste
fiscal duro e duradouro depois do Real e das
crises externas
Desafio maior é reconquistar confiança na
política fiscal e econômica que pode
requerer novo ciclo de reformas
institucionais
Fiscalidade Brasileira Dual
Dualidade tem sido característica marcanes das
políticas/práticas:
• Organizados e sofisticados sistemas
tributário, de orçamento, contabilidade, e
gestão – das reformas dos anos 60 e
culminou em 2000 com abrangente e
flexível Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
• Distorções e desvios na tributação pesada e
de má qualidade, endividamento não
computado e não limitado, estratagemas
crescentes para gerar artificialmente
recursos e resultados
Fiscalidade Brasileira Dual
Pós-Crise Global Tendências internacionais: sobretudo economias desenvolvidas
o ativismo - suporte financeiro; perda de receita; déficit e dívida
o consolidação fiscal – sem volta pré-crise; agenda de reformas fiscais
Novo “modelo” nacional :
o peculiar – expansionismo gasto; queda primário; se endividar para emprestar
o engenharia fiscal – sucessão de medidas atípicas; controle na boca do caixa
o finanças estaduais – novo ciclo de endividamento sem boom investimentos
Estratégias & perspectivas diferentes:
o gerenciamento – incentivos (crédito, desonerações) até maturar crescimento;
aversão à maior agenda legislativa (por ex., reforma tributária fateada)
o reformas – sem ajuste imediato; rever indicadores (resultado estrutural);
agenda de mudanças estruturais
Federativa:
• Estados: qual função na Federação? Evidências de
perda de importância política, tributária e fiscal
• Re-Centralização: governo central recentraliza
política tributária – contribuições (aumento de
carga) x impostos (desonerações); ligação direta
com prefeituras; endividamento estadual
Fiscal:
• Orçamento: sistema obsoleto; sem reforma
legislativa mas com modernização contábil via atos
profissionais
• LRF: incompleta (dívida federal, conselho de
gestão) e flexibilidade crescente
Tempo para revisão
Reestruturar instituições fiscais Indicadores fiscais – redimensionar..
o complementar indicadores financeiros (NFSP) por aqueles extraídos da
contabilidade pública (balanços e demonstrativos LRF)
o cobertura plena no orçamento e balanços, incluindo créditos concedidos
(em títulos), todos passivos (restos a pagar) e riscos fiscais; mas excluir
financiadores (banco central) e agregados monetários (base, reservas)
o novos indicadores como resultado estrutural, ajustado ao ciclo e variação
patrimonial, com única metodologia para todos os governos
LRF – completar regulação e aperfeiçoar…
o endividamento - limitação das dívidas federais
o conselho de gestão fiscal - watch dog; padronização, consenso e
regulamentação; troca e premiação de experiências
Lei Geral de Orçamento....
o atualizar Lei 4320; bases de novo padrão contábil; corrigir distorções
Estados perderam participação na divisão federativa do bolo tributário nacional: reforma tributária de 1988 mais municipalizou do que descentralizou
Municípios foram mais beneficiados
… a Constituição de 1988 elevou cota municipal de 20% do ICM para 25% do ICMS para compensar o ISS que não foi extinto. … a criação do FUNDEF/FUNDEB e a estruturação do SUS levaram à descentralização dos gastos com educação e saúde em detrimento de perda de posição relativa dos estados. … as transferências voluntárias da União passarão a beneficiar cada vez mais as prefeituras no lugar dos estados.
Alternativa aos Estados foi, recentemente, voltar a recorrer ao endividamento (como fizeram no auge da ditadura militar) como alternativa de financiamento, direta (bancos federais) ou indiretamente (garantias) junto ao governo federal.
Crise federativa ou estadual?
Modernização administrativa
Programas federais de apoio: renegociação de dívidas e desestatização
com componente de modernização, priorizados financiamentos (BID e
BNDES = programas específicos)
Gestão tributária : esforços concentrados mais na administração das
receitas – de financiamentos às soluções de mercado
Gestão da dívida : limitada à controle da rolagem (vedada emissão); por
anos, sem acesso a bancos e, recente, garantias flexibiliram processo
Gestão financeira, patrimonial e contábil: forte influência e dependência
de práticas e orientações da STN – plano de ajuste fiscal (rolagem), manuais
da LRF e nova contabilidade mundial
Governo eletrônico : investimentos pesados em TI; adoção e abertura ao
público de sistemas integrados (SIAFI); portais de transparência
Lógica dominante no fiscal: basta gerenciar (bem)!!! Dispensado ou
secundário reformas leis e instituições
Nova geração de investimentos em modernização de gestão Sistemas integrados: imperiosa mudança dos sistemas intergrados para
atender novos padrões contábeis, modernizar gestão financeira e aperfeiçoar a
transparência fiscal
Tesouros: priorizar investimentos nos tesouros estaduais para corrigir gap em
relação à modernização já empreendida na administração tributária – incluindo
adotar ou aperfeiçoar sistemas, ampliação e capacitação de pessoal
especializado, plano de carreira, etc.
Outras receitas: adotar ou melhorar sistemas para acompanhamento mais fino
de transferências federais (FPE, FUNDEB, royalties) e empréstimos
Contabilidade: completar transição para novo padrão mundial de
contabilidade e adotar sistemas próprios de contabilidade de custo
Eficiência de gestão: desenvolver sistemas permanente e eficaz para avaliar
qualidade do gasto, a começar por grandes projetos
Portais de transparência: melhorar conteúdo, ressaltar grandes contas,
oferecer pesquisas avançadas
Tributação:
novo sistema
Orçamento e Contabilidade: reestruturação
Responsabilidade fiscal:
austeridade
Gerenciar x reformar ?!
CRISE é o fracasso da idéia de que bom gerenciamento é
condição necessária e suficiente para superar crises
estruturais e dificuldades conjunturais…
OPORTUNIDADE é para adotar uma agenda ampla de
reformas institucionais no campo das finanças e da gestão
públicas
(Longa) História fiscal exitosa
1920 – Código de contabilidade pública.
Meados anos 60 – Estruturados novos sistemas de orçamento e
contabilidade, tributário, administração pública e financeiro (ditadura militar)
Meados anos 80 – Redefinidas funções das autoridades e das contas
monetárias versus fiscais.
1988 - Constituição da redemocratização – descentralização da receita
tributária e reestruturação do orçamento.
1994 – Moeda do Real criada sem plano ou medidas fiscais.
Final anos 90 – Reformas estruturais, como desestatização, rolagem das
dívidas subnacionais e LRF, e ajuste via aumento de carga tributária.
Século XXI – Bonança do crescimento e esquecida agenda de reformas.
Crise global – Crise de crédito enfrentada via endividamento público.
Economia e sociedade:
o Fechada (exterior); industrialização tardia;
o Governo militar promove reformas desenhadas
desde antes do golpe
Orçamento e contabilidade pública
o Lei 4320/1964 – normas gerais
o Iniciativa contadores (1950) e Congresso
o Inovador regime de competência despesa
Sistema tributário:
o Emenda Constitucional 18/1965
o Comissão de reforma FGV 1963
o Primeiro sistema nacional, inovador com primeiro
IVA no mundo (ICM e IPI) e fundos de
participação em tributos nacionais
Meio século de sistemas fiscais
Inovações: inédito capítulo à parte do Legislativo; normas gerais para
finanças públicas e detalhamento do processo orçamentário
Opinião: uma mudança estrutural mais importante que a do sistema
tributário, mas dependente de legislação complementar…
o redemocratização e transparência nos orçamentos
o diretrizes orçamentárias (LDO), suprindo ausência das regras
o plano plurianual (PPA), como balizador do programa de governo
o orçamento em separado, seguridade e investimento das estatais
o separação de contas fiscais das monetárias
o bases para criação da Lei de Responsabilidade Fiscal
Consequências:
o avanços inegáveis e reconhecimento internacional
o desinteresse do Executivo e no Legislativo na regulamentação
para ação sem limites tem criado distorções crescentes
Constituição de 1988: finanças públicas
Lei de Responsabilidade Fiscal, 2000
Lei Nacional– Lei complementar aplicada a todos os níveis de governo
Natureza – Código de boas condutas mesclado com limites e regras
Restrições – Controle da dívida (limite pelo Senado mas nenhum para
governo central) e de gastos com pessoal (diferencia por nível e poder)
Metas fiscais – Flexível e móvel pois cada governo fixa anualmente na lei
de diretrizes (LDO) metas para próximo ano e revisa dois seguintes. LRF não
obriga geração superávit primário (salvo se dívida extrapola limite)
Transparência – Exigidos relatórios bimestrais (resumo da execução do
orçamento), quadrimestral (cumprimento de limites) e anuais (consolidação
de balanços publicados nacionalmente)
Gestão singular – Não há meta e nem gestão nacional em federação
democrática com grande autonomia dos entes federados: governo central
resta agir via transferências voluntárias e, sobretudo, ao centralizar
empréstimos (renegociados do passado e novos via garantias)
Divisão federativa – Estados x Municípios
(em % da receita tributária nacional)
Descentralização ou
municipalização?
Divisão Federativa do Gasto Social
COMPOSIÇÃO RELATIVA DO GASTO TOTAL
Gastos Sociais - % da Função - por Esfera Administrativa - 2009
81.0%
14.0%
5.1%
16.1%
37.0%
46.9%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
União
Estados
Municípios
Proteção
Universais
Fonte: FINBRA. Elaboração: Própria.
José Roberto Afonso é economista, doutor pela UNICAMP,
pesquisador do IBRE/FGV, professor do mestrado do IDP e especialista em finanças públicas
Opiniões de exclusiva responsabilidade do palestrante.
Isabel Rodrigues deu suporte às pesquisas.
Mais trabalhos, próprios e de terceiros, no portal:
www.joserobertoafonso.com.br
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