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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES PÓS - GRADUAÇÃO LATO SENSO
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
COMPRAS PÚBLICAS NA ESFERA FEDERAL
MÁRIO LUIZ DEGLE ESPOSTE
RIO DE JANEIRO
2010
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES PÓS - GRADUAÇÃO LATO SENSO
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
COMPRAS PÚBLICAS NA ESFERA FEDERAL
Monografia apresentada ao Instituto A
Vez do Mestre - Universidade Candido
Mendes como requisito parcial do Curso
de Gestão Pública para obtenção de
grau de Especialista.
ORIENTADOR: PROF. DR. CARLOS CEREJA
Rio de Janeiro 2010
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Ao meu Pai, Antonio Esposte e à minha Mãe, Marly Esposte, que fazem parte de minha história e, principalmente, à minha Avó Percilia que, com sua força, superou perdas lastimáveis, para me educar e a meu irmão Marcos Esposte, por quem, hoje, tenho muito carinho e admiração.
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AGRADECIMENTOS
A DEUS, que está dentro de nós.
À minha esposa, Adriana Esposte, e aos meus filhos, Thiago e Matheus
Esposte, pois foram e, sempre, serão minhas inspirações para tudo nessa vida.
Ao meu Orientador Professor Fernando Alves, pela orientação segura e pelos
conselhos valiosos.
Aos demais Mestres que, com sua sabedoria, muito colaboraram para melhorar
minha vida pessoal e profissional.
À oportunidade de trabalhar com pessoas comprometidas com o aprendizado e
o conhecimento, fazendo, assim, despertar, cada vez mais, meu interesse
pelos estudos e pesquisas, para que um dia eu possa através das
experiências, práticas e formação pedagógica dividir e ampliar todos os
conhecimentos adquiridos.
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RESUMO
O presente estudo teve como objetivo geral, apresentar uma revisão da literatura acerca das compras públicas na esfera federal. Para tanto, procurou (1) esclarecer, com base na literatura, o procedimento da licitação; (2) analisar outros tipos de procedimentos utilizados nas compras do Governo Federal, como o pregão; (3) discutir o contrato administrativo e (4) apontar os sites da Internet que tratam das compras do Governo Federal. O estudo partiu da hipótese de que os procedimentos de compra facilitam e promovem a transparência nas compras do Governo Federal, limitando-se, porém, a analisar a literatura sobre a importância dos mecanismos de compras utilizados pelo Governo Federal. Tratou-se de uma pesquisa bibliográfica e documental. Bibliográfica, porque se valeu de material já publicado, como livros, artigos, dissertações e teses, bem como de material disponibilizado na rede eletrônica. Documental, porque buscou, em documentos oficiais embasamento para as ações de compras do Governo Federal. pode-se afirmar que a hipótese do estudo foi confirmada pela literatura visitada e que, realmente, os procedimentos de compra do Governo Federal passaram a se revestir de maior transparência, o que, certamente inibe a corrupção, pois os dados disponibilizados na rede eletrônica promovem e facilitam a participação do cidadão nas decisões governamentais, sinal do desenvolvimento do País. No entanto, acredita-se que há necessidade de mais estudos para ampliar a ideia de que as compras do governo são feitas em obediência estrita às leis que as embasam, dentro de uma Administração cada vez mais inserida na contemporaneidade.
Palavras-chave: compras do governo federal, licitação, pregão, transparência, cidadania
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METODOLOGIA
Trata-se de uma pesquisa bibliográfica e documental. Bibliográfica,
porque se vale de material já publicado, como livros, artigos, dissertações e
teses, bem como de material disponibilizado na rede eletrônica. Documental,
porque busca, em documentos oficiais embasamento para as ações de
compras do Governo Federal.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 08 CAPÍTULO 1 - LICITAÇÕES PÚBLICAS 10 1.1. CONCEITO 10 1.1.1. Princípios Basilares do Instituto da Licitação 11 1.1.2. Competência Legislativa 12 1.1.3. O Dever de Licitar 13 1.1.4. Procedimento Licitatório 14 1.1.4.1. Fase Interna 14 1.1.4.2. Fase Externa 17 1.2. MODALIDADES DE LICITAÇÃO 18 1.2.1. Concorrência, Tomada de Preços e Convite 18 1.2.2. Concurso 22 1.2.3. Leilão 24 1.3. FORMALIZAÇÃO: DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO
25
1.3.1. Definição do objeto a ser licitado 26 1.3.2. Catalogação de material – CATMAT e CATSER 27 CAPÍTULO II - OUTRAS FORMAS DE COMPRAR E CONTRATAR NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
38
2.1. PREGÃO 38 2.1.1. Instituição 38 2.1.2. Fases do Pregão 41 2.1.3. Pregão Eletrônico/Internet 47 2.2. EMPENHO COM GARANTIA DE PAGAMENTO 48 2.2.1. Base legal 2.3. SISTEMA DE COTAÇÃO ELETRÔNICA DE PREÇOS
48 49
2.3.1. O Sistema 49 2.3.2. Objetivo e Vantagens de Utilização do Sistema 50 2.3.3. Procedimentos para Utilização do Sistema de Cotação Eletrônica de Preços
51
2.3.4. Condições Gerais da Contratação 54 2.4. Cartão de Crédito Corporativo do Governo Federal 55 2.5. SUPRIMENTOS DE FUNDOS 57 2.6.SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS (SRP) 58 CAPÍTULO III - CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 65
8
3.1. A ESPECIFICIDADE DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
65
3.2. TIPOS DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 66 3.2.1. Contratos por Escopo 68 3.2.2. Contratos de Execução Continuada 69 3.3. LEGISLAÇÃO APLICÁVEL 69 3.3.1. Prazo de Duração na Lei n.º 8.666/93 71 3.3.2. Regra geral 73 3.3.3. Projetos relacionados a Plano Plurianual 3.3.4. Serviço Executado de Forma Contínua
73 74
3.3.5. Aluguel de equipamentos e a utilização de programas de informática
76
3.4. PRORROGAÇÃO VERSUS ALTERAÇÃO DO CONTRATO
77
CAPÍTULO IV - AS FERRAMENTAS DE TRANSPARÊNCIA QUE O GOVERNO FEDERAL DISPONIBILIZA PARA A SOCIEDADE
79
CONCLUSÃO 80 REFERÊNCIAS 81
9
INTRODUÇÃO
Este estudo denominado “COMPRAS PÚBLICAS NA ESFERA
FEDERAL” parte da definição de licitação, como procedimento administrativo
através do qual a Administração Pública seleciona a proposta que oferece mais
vantagens para o contrato de seu interesse, para mostrar de que forma o Poder
Público se comporta em relação às compras públicas, procedimento previsto
na Constituição em vigor e em legislação infraconstitucional, que se desenvolve
na idéia de competição isonômica entre os interessados em contratar.
Para tanto, analisam-se as diversas modalidades de licitação à luz da
literatura e suas características essenciais, enfatizando, dentre as outras
formas de compras, o pregão, que dinamiza o processo licitatório; inverte as
fases de julgamento e habilitação, ensejando muita polêmica entre
doutrinadores e aplicadores do direito, que alegam vícios de ilegalidade e
inconstitucionalidade nessa modalidade
Nesse contexto, considerando a importância crucial da licitação,
enquanto meio para a efetivação de contratações na Administração Pública,
promove-se uma revisão, para responder à seguinte questão: ”de que forma a
literatura se tem posicionado diante do procedimento licitatório?”
O estudo se justifica na inquietação do Autor que, por participar de
inúmeras licitações, sente a importância desse procedimento para além de
simples aquisição de bens, pois a necessidade de uma boa compra se revela
como meio de melhorar a qualidade de vida do povo brasileiro, de desenvolver
a cidadania, com consequente diminuição da violência, da corrupção.
Nesse sentido, a mudança da administração pública burocrática para
administração gerencial, baseada em conceitos atuais de administração e
eficiência, voltada para o controle dos resultados e descentralizada para chegar
ao cidadão, certamente, vai colaborar para tornar o cidadão mais participativo
nas “coisas do governo”.
Nessa perspectiva, este estudo se justifica, também, na oportunidade de
chamar a atenção, não apenas da comunidade científica, bem como do
cidadão comum da possibilidade de acesso a uma moderna rede de
10
comunicação de dados, interligada de forma segura e ágil à Administração
Pública, a partir da qual todos podem compartilhar as informações contidas em
bancos de dados dos diversos organismos ao aparelho do Estado, participando
na condução dos negócios, apresentados com transparência.
O presente estudo tem como objetivo geral, apresentar uma revisão da
literatura acerca das compras públicas na esfera federal. Para tanto, procura
(1) esclarecer, com base na literatura, o procedimento da licitação; (2) analisar
outros tipos de procedimentos utilizados nas compras do Governo Federal; (3)
discutir o contrato administrativo e (4) apontar os sites da Internet que tratam
das compras do Governo Federal.
O estudo parte da hipótese de que os procedimentos de compra
facilitam e promovem a transparência nas compras do Governo Federal.
A pesquisa se limita a analisar a literatura sobre a importância dos
mecanismos de compras utilizados pelo Governo Federal.
O presente trabalho foi dividido em capítulos. No primeiro, - da
Introdução – apresenta e delimita o tema; no segundo - da Licitação - trata da
licitação e de suas especificidades, contidas na Lei; no terceiro, do Contrato
Administrativo – apresenta o contrato, mostrando a sua relação com a Lei de
Licitação; no quarto elenca os sites da Internet voltados para o tema. Seguem-
se a conclusão, as sugestões e as referências bibliográficas.
11
CAPÍTULO 1
LICITAÇÕES PÚBLICAS 1.1. CONCEITO
Entende-se por licitação um procedimento administrativo destinado a
selecionar, entre outras, a proposta mais vantajosa para a Administração
Pública. Nesse sentido, todos os órgãos da Administração Pública, das esferas
federal, estadual, municipal e demais entidades controladas direta ou
indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, ao
contratarem os serviços de terceiros, obras, serviços, compras, alienações,
permissões e locações, deverão, obrigatoriamente, se submeter ao
procedimento administrativo prévio de licitação1.
Sayagues Laso a define como:
(...) um procedimento relativo ao modo de celebrar determinados contratos, cuja finalidade é a determinação da pessoa que ofereça à Administração condições mais vantajosas, após um convite a eventuais interessados para que formulem propostas, as quais serão submetidas a uma seleção2.
Para Odete Medauar:
Licitação, no ordenamento brasileiro, é processo administrativo em que a sucessão de fases e atos leva à indicação de quem vai celebrar contrato com a Administração. Visa, portanto, a selecionar quem vai contratar com a Administração, por oferecer proposta mais vantajosa ao interesse público. A decisão final do processo licitatório aponta o futuro contratado3.
Carlos Ari Sundfeld diz que:
Licitação é o procedimento administrativo destinado à escolha de pessoa a ser contratada pela Administração ou a ser beneficiada por ato administrativo singular, no qual são assegurados tanto o direito dos interessados à disputa como a seleção do beneficiário mais adequado ao interesse público4.
1 FIGUEIREDO, J.R. Licitações públicas para principiantes. Florianópolis: Insular, 2002. 2 SAYAGUES LASO, E. La licitación pública. 4. ed. Montevideo: Acali , 1978, p.9. 3 MEDAUAR, O. Direito administrativo moderno.São Paulo: Revista dos Tribunais, 1996, p. 205. 4 SUNDFELD, C.A. Licitação e contrato administrativo. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 15.
12
Celso Antonio Bandeira de Mello, por sua vez, afirma que:
Licitação – em suma síntese – é um certame que as entidades governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre os interessados em com elas travar determinadas relações de conteúdo patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa às conveniências públicas. Estriba-se na idéia de competição, a ser travada isonomicamente entre os que preencham os atributos e aptidões necessárias ao bom cumprimento das obrigações que se propõem assumir5.
1.1.1. Princípios Basilares do Instituto da Licitação
O instituto das licitações, como todo sistema jurídico, tem seus princípios
norteadores. Dentre eles, destacam-se:
§ Princípio da legalidade: como princípio geral previsto no art. 5º, II, da
Constituição de 1988, segundo o qual “ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer senão em virtude de lei”, obriga a Administração Pública,
quando da compra, obra, contração de serviços ou alienação, a
proceder de acordo com o que a Constituição Federal e Leis prevêem. A
não observação desse princípio impregnará o processo licitatório de
vício, trazendo nulidade como consequência.
§ Princípio da isonomia: assegura a igualdade no tratamento a todos
quantos venham participar do certame licitatório.
§ Princípio da competitividade: garante a livre participação, porém, essa
liberdade de participação é relativa, não significando que qualquer
empresa será admitida no processo licitatório.
§ Princípio da impessoalidade: evita a preferência por alguma empresa.
A não observação desse princípio implicaria prejuízo para a lisura do
processo licitatório e, como consequência, a decretação da nulidade do
processo.
§ Princípio da publicidade: visa tornar a futura licitação conhecida dos interessados e dar conhecimento aos licitantes, bem como à sociedade
5 MELLO, C.A.B. Curso de direito administrativo. 17. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2004, p.483.
13
em geral, sobre seus atos, além de garantir aos cidadãos o acesso à
documentação referente à licitação, bem como sua participação em
audiências públicas, nas hipóteses previstas no art. 39, da Lei nº.
8.666/93.
§ Princípio da economicidade: auxilia a aplicação dos recursos públicos
com zelo e eficiência.
1.1.2. Competência Legislativa
Compete à União legislar sobre normas gerais de licitação, segundo a
Carta Magna de 19886.
Art. 22 in verbis;
Compete privativamente à União legislar sobre: (...)
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III.
Nessa linha, a Lei nº. 8.666/937, como lei federal, submete Estados,
Municípios e o Distrito Federal ao dever de obediência a seus preceitos gerais
sobre licitações e, também, lhes concede competência para legislar dentro da
esfera concedida pelos dois diplomas legais, desde que não agridam os
preceitos dali emanados.
Hely Lopes Meireles ensina que: “Estados e Municípios podem legislar
sobre a matéria, observando as normas de cunho nacional e tratando do que
for específico em suas licitações e contratações, segundo as peculiaridades
locais8”.
6 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 25. ed. São Paulo: Saraiva, 2000. 7 BRASIL. Lei nº. 8.666, de 21 de junho de 1993. Estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. In Planalto. Legislação Republicana Brasileira. Brasília, 1993. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acessado em 26 de maio de 2010. 8MEIRELLES, H.L. Licitação e contrato administrativo. 13 ed. São Paulo: Malheiros, 2002.
14
1.1.3. O Dever de Licitar
Carlos Ari Sundfeld afirma que:
Têm o dever de promover licitação todos os entes estatais, independentemente do caráter público ou privado de sua personalidade. Destarte, são por ele colhidas tanto as pessoas governamentais de direito público (União, Estados e Municípios, suas autarquias e fundações governamentais de direito público) como as pessoas governamentais privadas (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações governamentais provadas)9.
O enunciado constitucional impõe aos órgãos da União, Estados,
Municípios, e DF, o dever de licitar, previsto no art. 37 da CF/886.
A outorga de concessão ou permissão de serviço público deve ser
concedida, também, mediante processo licitatório, de acordo com o previsto no
art. 175, caput, da Constituição in verbis:
Art. 175 Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos6.
Essas exigências são reafirmadas na Lei nº. 8.666/93, que reza, em seu
art. 2º:
Art. 2º As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei7.
No entanto, convém ressaltar que há situações em que não é possível
licitar, muitas vezes, devido ao valor, situação de emergência, calamidade
pública, inviabilidade de competição e demais hipóteses enumeradas nos arts.
24 e 25 da Lei7, denominadas como contratação direta.
A primeira forma é a dispensa, prevista no art. 24 e incisos da Lei nº.
8.666/93. A Administração Pública deve se acautelar para que a situação de
emergência não tenha sido causada por sua omissão, situação que acarretará
na responsabilidade dos agentes responsáveis.
9 SUNDFELD, A.S. Op.Cit., p. 36.
15
Os casos em que a licitação é inexigível estão previstos no art. 25 e
seus incisos, quando se tratar de compra de produtos exclusivos, serviços
técnicos de natureza singular e contratação de profissionais consagrados, e
outros casos ali especificados.
Tanto a contratação por dispensa quanto por inexigibilidade deverão
obedecer aos ditames do art. 26, que prevê a necessária justificação e
publicidade.
1.1.4. Procedimento Licitatório
O parágrafo único do art. 4º, da Lei nº. 8.666/93, reza que o
procedimento licitatório se caracteriza como ato administrativo formal. Segundo
a doutrina, a licitação pode ser analisada sob foco interno ou externo, assim
denominadas de fase interna e fase externa da licitação.
1.1.4.1. Fase Interna
Nessa fase se concentram os atos que definirão os rumos da licitação,
ou seja, o planejamento da licitação.
Ao iniciar uma licitação, a Administração Pública deve atentar para a
existência de previsão orçamentária, para não fazer uma licitação sem recursos
previstos. A Lei nº. 8.666/93, no art. 7º, § 2º, inc. III, prevê que:
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
(...)
III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma7.
Ainda, de acordo com o caput do art. 38, da Lei 8.666/93, desde a
abertura do processo administrativo da licitação é necessária a indicação dos
recursos apropriados. No edital, é obrigatório definir as condições para o
16
atendimento das obrigações necessárias ao cumprimento do seu objeto,
segundo o inciso VIII do art.40 da mesma lei7.
Também, pelo inciso III do § 2º do art. 40 da Lei 8.666/93, é preciso que
o edital da licitação esteja acompanhado da minuta do contrato a ser firmado,
onde, em cumprimento ao inciso V do art. 55, há que ficar estabelecido ‘o
crédito pelo qual correrá a despesa com a indicação da classificação funcional
programática e da categoria econômica’7.
Entretanto, a Lei nº. 8.666/93 tem como efetivamente grave e passível
de anulação a compra realizada sem a indicação dos recursos orçamentários
para seu pagamento, consoante o art. 14.
Além da previsão orçamentária, a Administração Pública deve ter
conhecido e definido quanto quer gastar com aquela contratação.
A Administração Pública deverá definir com clareza e exatidão o objeto
que vai atender suas necessidades, sendo livre para utilizar os recursos
disponíveis para chegar ao objeto que melhor atenda àquela necessidade.
Outro ponto importante é a definição expressa do tipo de licitação,
consubstanciado no § 1º do art. 45, da Lei de Licitações, pois, segundo
comentário de Marçal Justen Filho:
A definição do tipo de licitação produz reflexos não apenas sobre o julgamento das propostas. O próprio procedimento licitatório, em toda sua fase externa, variará consoante o tipo de licitação10.
Eis o Art. 45 in verbis, seguido de explicações:
§ 1º Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto na modalidade concurso:
I A de menor preço: quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração determinar que seja vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço;
II A de melhor técnica: leva em consideração a capacidade técnica do licitante, sendo vencedor o considerado tecnicamente melhor;
10 JUSTEN FILHO, M. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 12. ed. São Paulo: Dialética, 2008, p.554.
17
III Técnica e preço: considera a capacidade técnica do licitante e também o preço que ele ofertou;
IV A de maior lance ou oferta: nos casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso, sendo considerado vencedor aquele que fizer a oferta de maior valor.
Nessa primeira fase, o Edital tem importância crucial. Para Adilson
Abreu Dallari, entende-se por edital, em sentido amplo:
(...) instrumento pelo qual se faz pública, pela imprensa ou em lugares apropriados das repartições, certas noticias, fato ou ordenança, às pessoas nele referidas e outras que possam ter interesse a respeito do assunto que nele contém11.
Em sentido estrito, Hely Lopes Meirelles afirma que o edital é
instrumento pelo qual a administração leva ao conhecimento público sua
intenção de realizar uma licitação e fixa as condições de realização dessa
licitação12.
A elaboração do edital, ou ato convocatório, é atividade deve possuir
amplo caráter de legalidade, pois, é nele que se estipulam as regras aplicadas
à disputa: desde critérios de habilitação e classificação, a preço, pagamento, sanções, demais regras procedimentais, e minuta do contrato administrativo a
ser firmado com o vencedor.
O art. 41 da Lei nº. 8.666/937, prevê que qualquer cidadão é parte
legitima para impugnar edital de licitação por irregularidade na aplicação da Lei.
Dessa forma, o edital deve ser submetido à análise e aprovação da assessoria
jurídica do órgão que está promovendo a licitação, e, de acordo com o art. 41
da Lei nº. 8.666/93, a Administração não pode descumprir as condições do
edital, ao qual se acha estritamente vinculada. O parecer favorável da
assessoria jurídica finaliza, assim, a fase interna da licitação.
11 DALLARI, A.A. Aspectos jurídicos da licitação. São Paulo: Saraiva, 1992, p.90. 12 MEIRELLES, H. L. Licitação e contrato administrativo. Op.Cit.
18
1.1.4.2. Fase Externa
A Lei nº. 8.666/937 prevê, no art. 3º, § 3º, que a licitação não será
sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os seus atos, salvo quanto ao
conteúdo das propostas, até sua respectiva abertura.
Com a publicação do edital, os interessados tomam conhecimento da
licitação e das regras da disputa, e apresentam suas ofertas.
A habilitação tem como finalidade o exame de idoneidade jurídica,
técnica e financeira da empresa que pretende com a Administração Pública
contratar, de acordo com o previsto nos arts. 28, 29, 30 e 31, da Lei nº.
8.666/93.
Atendidos os requisitos de habilitação, o licitante terá suas propostas
técnica e comercial analisadas. Essa etapa é regida pelos arts. 44 a 48, da Lei
nº. 8.666/937. Para Marçal Justen Filho:
A Lei nº. 8.666 impôs a obrigatoriedade da distinção formal entre o exame da regularidade das propostas e o julgamento de sua vantajosidade. As propostas desconformes com o edital ou a lei serão desclassificadas. Passar-se-á ao exame apenas das propostas cujo conteúdo se encontrar dentro dos parâmetros exigidos13.
Segundo o art. 45 da Lei nº. 8.666/93, tem-se que:
Art. 45 O julgamento das propostas será objetivo, devendo a Comissão de licitação ou o responsável pelo convite realizá-lo em conformidade com os tipos de licitação, os critérios previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle7.
Vale ressaltar que, das decisões tomadas nesta fase cabem recursos,
previstos no art. 109, da Lei nº. 8.666/937.
Definido o vencedor, a Administração Pública procederá à homologação
e adjudicação da proposta, ato que antecede a formalização do contrato
administrativo. A execução do contrato administrativo não fugirá aos olhos da
Administração que, por lei, tem o dever de fiscalizá-lo, de acordo com os arts.
66 e 67, da Lei de Licitações7.
13 JUSTEN FILHO, M. Op.Cit., p. 572.
19
1.2. MODALIDADES DE LICITAÇÃO
A Lei n.º.666/937 prescreve, em seu art. 22, cinco modalidades de
licitação a concorrência, a tomada de preços, o convite, o concurso e o leilão.
Entretanto, a Lei nº. 10.520, de 17 de julho de 200214, instituiu a sexta
modalidade de licitação denominada Pregão, para aquisição de bens e serviços
comuns As modalidades de licitação têm características próprias, destinando-
se a determinados tipos de contratação.
A licitação é o gênero, do qual as modalidades são as espécies15, às
quais é possível se aplicarem os preceitos genéricos da licitação; os preceitos
específicos regem cada modalidade em particular.
1.2.1. Concorrência, Tomada de Preços e Convite
As três primeiras espécies previstas (concorrência, tomada de preços e
convite) são as mais importantes16, e dependem do valor que a Administração
irá, presumivelmente, dispender com a relação jurídica sucedânea.
A utilização da concorrência para o caso de valores mais elevados é
obrigatória. A tomada de preços e o leilão são previstos para negócios de vulto
médio, enquanto o convite se destina a negócios de modesta significação
econômica. A lei prevê que a Administração pode optar pela modalidade de
valor mais elevado, ao invés da correspondente ao respectivo patamar de
valor, sendo vedada, contudo, a utilização de modalidade correspondente a
valor inferior.
Com exceção do convite, essas espécies licitatórias, dependem de
publicação de aviso, com um resumo do edital, indicação do local onde os
interessados podem obter o texto completo, bem como todas as informações
acerca do certame. No caso do convite, a divulgação é feita por carta, seguida
de afixação de cópia do instrumento convocatório em local apropriado.
Existem prazos mínimos, fixados na Lei de Licitações e Contratos
Públicos, entre a divulgação e a apresentação das propostas ou a realização 14 BRASIL. Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002. Brasília: DOU, 2002. 15 BANDEIRA DE MELLO, C.A. Op. Cit., p. 394. 16 JUSTEN FILHO, M.Op.Cit., p.189.
20
do evento, que variam, de acordo com a modalidade adotada para o certame e
se contam a partir da data da última publicação do edital resumido ou da
expedição do convite. Se houver alterações no edital, haverá nova divulgação
e, se afetarem a formulação de propostas, recomeça-se a contar o prazo.
Esses prazos previstos em lei representam o mínimo a ser respeitado,
embora a Administração, verificando a complexidade do objeto da licitação ou
outros fatores, possa dilatar esses prazos mínimos, possibilitando uma efetiva
participação dos interessados.
A Medida Provisória n.º2.02617, de 04 de maio de 2000 e regulamentada
pelo Decreto n.º3.555, de 08 de agosto de 2000, instituiu, no âmbito da
Administração Federal, uma nova modalidade de licitação, o pregão, destinado
à aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor da
contratação, em que a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas
e lances, em sessão pública.
A concorrência é a modalidade de licitação que se realiza, com ampla
publicidade, para assegurar a participação de quaisquer interessados que
preencham os requisitos previstos no edital convocatório18. Configura-se como
a espécie apropriada para os contratos de grande vulto, grande valor, não se
exigindo registro prévio ou cadastro dos interessados, desde que satisfaçam as
condições prescritas em edital, que deve ser publicado com, no mínimo, trinta
dias de intervalo entre a publicação e o recebimento das propostas. Se for
adotado um certame de acordo com os tipos, como os de menor preço, técnica
e preço e melhor técnica, esse intervalo mínimo é dilatado para quarenta e
cinco dias19.
A concorrência é, estimando-se o valor do contrato posterior, a
modalidade obrigatória em razão de determinados limites que, por sua vez, se
sujeitam a revisões periódicas. Entretanto, independentemente do valor, a lei
prevê que a modalidade concorrência deve ser adotada nos seguintes casos:
a) compra de bens imóveis; b) alienações de bens imóveis para as quais não
17 PEIXOTO, M.A.V. Modalidades de licitação: da concorrência ao pregão. A inversão do procedimento de habilitação e julgamento e a polêmica Medida Provisória nº 2026/00. Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 52, nov. 2001. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br>. Acesso em: 25 mai 2010. 18 Idem. 19 Idem.
21
tenha sido adotada a modalidade leilão; c) concessões de direito real de uso,
serviço ou obra pública; d) licitações internacionais.
O Estatuto das Licitações e Contratos Públicos enfatiza a
obrigatoriedade da concorrência quando, em havendo parcelamento, o valor
das licitações das parcelas, em conjunto, correspondam a montante igual ou
superior ao previsto para a modalidade concorrência20.
De acordo com Marco Aurélio Ventura Peixoto29, existem algumas
ressalvas que devem ser feitas em relação aos ditames da lei: admite-se a
tomada de preços nas licitações internacionais, quando o órgão ou entidade
licitante possuir cadastro internacional de fornecedores, ou até convite, se não
existir fornecedor no país. Também, permite-se que seja realizado o leilão para
a alienação de bens imóveis, quando tenha sido adquirido por dação em
pagamento ou procedimentos judiciais.
Nessa linha, deve-se caracterizar a concorrência como uma espécie do
gênero licitação, adstrita aos mais diversos princípios, características e
requisitos do gênero mais amplo.
A tomada de preços é a modalidade de licitação realizada entre
interessados previamente cadastrados, ou que preencham os requisitos para
cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas,
observada a necessária qualificação. É a licitação para contratos de valor
estimado imediatamente inferior ao estabelecido para a concorrência.
A lei alterou a configuração da tomada de preços. Sob o Decreto-Lei n.º
300, de 198621, somente podiam participar aqueles regularmente inscritos no
cadastro do órgão licitante.
A nova lei determinou a possibilidade de participação, também, dos
interessados que atendam às condições até três dias antes do recebimento das
propostas, o que tem dado margem a controvérsias e disputas infindáveis e,
mesmo, insolúveis, no que entende o considerado administrativista22, com a
finalidade de tornar a licitação mais sumária e rápida. O objeto evidente da
alteração que a nova lei introduziu foi o de abrir as portas para um maior 20 PEIXOTO, M.A.V. Op.Cit. 21 DECRETO-LEI 2300/86. Disponível em: < www.planalto.gov.br>. Acesso: 25 mai 2010. 22 JUSTEN FILHO, M.Op.Cit.
22
número de licitantes. No entanto, não resta dúvida de que o procedimento da
tomada de preços acaba por se tornar tão complexo quanto o da
concorrência23.
Na legislação anterior, a comissão limitava-se a examinar os certificados
de registro cadastral, o que já não pode ocorrer sob a nova lei, pois, havendo
licitantes fora do cadastro, a comissão de licitação terá que examinar toda a
documentação para a qualificação.
A tomada de preços é admissível nas contratações de obras, serviços e
compras dentro dos limites de valor estabelecidos em lei e corrigidos por ato
administrativo competente. A grande característica dessa modalidade, que a
distingue da concorrência, é a existência de habilitação prévia dos licitantes,
através dos registros cadastrais fornecedores de bens, executores de obras e
serviços que ali se inscreveram, mantidos por órgãos e entidades
administrativas que frequentemente realizam licitações.
Na tomada de preços, deve correr um prazo de quinze dias, no mínimo,
entre a publicação e a data fixada para o recebimento das propostas. No
entanto, se o certame for julgado na conformidade dos "tipos", ou seja, pelos
critérios de "melhor técnica" ou de "técnica e preço", o prazo será de, pelo
menos, trinta dias, sendo a contagem feita da mesma forma que na
concorrência24.
O convite é a modalidade de licitação entre, no mínimo, três
interessados do ramo pertinente a seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos
e convidados pela unidade administrativa. Podem, também, participar aqueles
que, mesmo não sendo convidados, estiverem cadastrados na correspondente
especialidade e manifestarem seu interesse com antecedência de 24 horas da
apresentação das propostas25.
O convite é, dentre todas as modalidades de licitação, a mais simples,
sendo adequada a pequenas contratações, cujo objeto não contenha maiores
23 DI PIETRO, M.S.Z. Direito administrativo. 11 ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 317. 24DI PIETRO, M.S.Z. Op.Cit., p.317. 25 Idem.
23
complexidades, ou seja, de pequeno valor26. É a única modalidade de licitação
que não exige publicação de edital, pois a convocação é feita por escrito,
obedecendo a uma antecedência legal de cinco dias úteis, por meio da carta-
convite.
A Lei n.º 8.666/937 inovou, ao garantir a participação de outros
interessados, desde que cadastrados e havendo manifestação nesse sentido,
formalizada em até 24 horas antes da apresentação das propostas. Essa
medida visou aumentar o número de licitantes, mas, da mesma forma que
ocorreu com a tomada de preços, tornou mais complexo o procedimento.
Nesse sentido, ao permitir a participação dos "não convidados", deve a unidade
administrativa afixar cópia da convocação em local apropriado.
O convite deverá contar, em princípio, com, no mínimo, três licitantes
qualificados, ou seja, em condições de contratar. O Tribunal de Contas da
União já decidiu inclusive que, não se obtendo esse número legal de propostas,
impõe-se a repetição do ato, convocando-se outros possíveis interessados, a
fim de garantir a legitimidade do certame27.
A abertura de envelopes é feita em ato público, no dia, hora e local
especificados na carta-convite. O julgamento é feito por uma comissão ou
servidor designado pela autoridade administrativa.
Vale ressaltar que a lei veda a utilização do convite ou a tomada de
preços para parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou para obras e serviços
da mesma natureza e no mesmo local, que possam ser realizados conjunta e
concomitantemente, sempre que o somatório de seus valores caracterizar o
caso de tomada de preços ou concorrência, respectivamente.
1.2.2. Concurso
O concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados
para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição
de prêmio ou remuneração aos vencedores, segundo critérios constantes de
26 CITADINI, A.R. Comentários e jurisprudência sobre a lei de licitações públicas. 3. ed. São Paulo: Max Limonad, 1999, p. 165. 27DI PIETRO, M.S.Z. Op.Cit., p.319.
24
edital publicado na imprensa oficial. É comumente utilizado na seleção de
projetos, onde se busca a melhor técnica, e não o menor preço28.
Para Hely Lopes Meirelles29, o concurso é uma modalidade de licitação
de natureza especial, porque, apesar de se reger pelos princípios da
publicidade e da igualdade entre os participantes, objetivando a escolha do
melhor trabalho, dispensa as formalidades específicas da concorrência.
O concurso deve ser anunciado com ampla divulgação pela imprensa
oficial e particular, através de edital, publicado com uma antecedência mínima
legal de 45 dias para a realização do evento. A qualificação exigida aos
participantes será estabelecida por um regulamento próprio do concurso, que
conterá, também, as diretrizes e a forma de apresentação do trabalho, bem
como as condições de realização e os prêmios a serem concedidos30.
O julgamento é feito por uma comissão especial, integrada por pessoas
de reputação ilibada e reconhecido conhecimento da matéria, sejam ou não
servidores públicos. Esse julgamento será realizado com base nos critérios
fixados pelo regulamento do concurso.
O pagamento do prêmio ou da remuneração é condicionado à cessão,
por parte do autor do projeto, dos direitos a ele relativos, a fim de que a
Administração o possa utilizar de acordo com o prescrito no regulamento ou no
ajuste para sua elaboração.
O concurso acaba com a classificação dos trabalhos e o pagamento do
prêmio ou da remuneração, não sendo conferido qualquer direito a contrato
com a Administração. A execução do projeto escolhido será objeto de outra
licitação, revestida de outra modalidade (concorrência, tomada de preços ou
convite), vedada a participação do autor como licitante31.
28 DI PIETRO, M.S.Z. Op.Cit., p.319 29 MEIRELLES, H.L. Op.Cit., p.90. 30Idem. 31 Idem.
25
1.2.3. Leilão
O leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a
venda de bens móveis inservíveis para a Administração, ou de produtos
legalmente apreendidos ou penhorados, ou, ainda, para a alienação de bens
imóveis cuja aquisição haja derivado de procedimento judicial ou de dação em
pagamento.
Pode-se verificar a ocorrência de dois tipos de leilão: comum e
administrativo. O leilão comum, privativo do leiloeiro oficial, é regido pela
legislação federal pertinente, podendo a Administração estabelecer as
condições específicas; o administrativo é feito por servidor público.
Os bens ser previamente avaliados, constando, no Edital, o preço
mínimo a ser ofertado, a descrição dos bens, possibilitando sua perfeita
identificação, a identificação do local onde se encontram, possibilitando o
exame por parte dos interessados. O dia, horário e local do pregão são
especificados, também, pelo instrumento convocatório.
Para o leilão, não se exige qualquer tipo de habilitação prévia dos
licitantes, tendo em vista que a venda é feita à vista ou em curto prazo. Admite-
se, entretanto, a exigência, quando o pagamento não for todo à vista, de um
depósito percentual do preço, servindo como garantia.
Os lances no leilão deverão ser verbais, configurando uma disputa
pública entre os ofertantes, enquanto durar o pregão. Aquele que, ao final,
oferecer maior lance, de valor igual ou superior ao avaliado previamente,
arremata o objeto da licitação.
1.3. FORMALIZAÇÃO: DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DE
LICITAÇÃO
A lei nº. 8.666/937, em seus arts. 24 e 25 disciplinam os casos de
dispensa e inexigibilidade de licitação.
A regra é o procedimento licitatório: a dispensa e a inexigibilidade são
exceções. Ressalte-se que a dispensa é diferente da inexigibilidade. Mesmo a
administração podendo enquadrar uma contratação como dispensa, deve-se
26
levar em conta, sempre, a relação custo-benefício entre licitar ou dispensar. No
entanto, na inexigibilidade, não há possibilidade de licitar, pela inviabilidade de
competição.
Os casos de dispensa estão previstos no art. 24 da lei nº. 8.666/937; os
de inexigibilidade de licitação estão disciplinados no art. 25 da lei nº. 8.666/937.
Com exceção da dispensa de licitação por valor, todos os demais casos
de dispensa e inexigibilidade deverão ser formalizados pelos órgãos que os
processam.
O gestor público que autorizar a contratação com base na dispensa, na
inexigibilidade de licitação, ou no parcelamento da execução de obras ou
serviços, comunicará à autoridade superior no prazo de três dias. A
comunicação deverá estar devidamente justificada no processo, em que se
caracterizará a situação emergencial ou calamitosa, quando for o caso, as
razões de escolha do fornecedor ou executante e a justificativa do preço (art.
26, parágrafo único).
A autoridade superior tem prazo de cinco dias para ratificar a decisão e
mandar publicar na Imprensa Oficial, quando só então poderá ser lavrado o
contrato ou expedido o documento equivalente.
As minutas dos atos de inexigibilidade e os de dispensa de licitação,
bem como de ratificação destes, devem ser encaminhados ao órgão jurídico
para apreciação (lei nº. 8.666/937, art.38, inciso VI e lei complementar nº. 73,
de 10 de fevereiro de 199332).
O Governo Federal, com o objetivo de diminuir a aplicação das
dispensas e inexigibilidade; uma vez que essas situações, mesmo previstas na
lei, podem trazer prejuízos para a administração, quando não bem aplicadas,
demonstrando a falta de planejamento, comprando parcelado, com preço às
vezes mais caro, criou outras formas de comprar e contratar, como: pregão
presencial e eletrônico; normatizou o registro de preços, a utilização do cartão
de crédito corporativo e o sistema de cotação eletrônica de preços.
32 BRASIL. Lei Complementar nº 73, de 10 de Fevereiro de 1993. DOU DE 11/2/93. Institui a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e dá outras providências. Disponível em: <http://www. planalto.gov.br>. Acesso em: 30 mai.2010.
27
Assim, a administração deve proporcionar treinamento a seus servidores
para que se possam acompanhar as mudanças no processo de reforma
administrativa, diminuindo os seus custos, e comprando por meios mais
céleres.
As modalidades são definidas, dependendo do valor pesquisado pela
administração (art. 23, incisos I e II; art. 24, incisos I e II).
1.3.1. Definição do objeto a ser licitado
O objeto deve ser bem definido no instrumento convocatório, uma vez
que a finalidade da licitação será sempre a aquisição de seu objeto que pode
ser:
• Contratação de obra;
• Contratação de serviço;
• Uma compra;
• Uma alienação;
• Uma locação e
• Uma concessão ou uma permissão.
Qualquer que seja a modalidade de licitação, a administração deve
saber especificar o seu objeto, buscando no mercado, recorrendo às normas
existentes como as normas técnicas da Associação Brasileira de Normas
Técnicas (ABNT)33, bem como os catálogos de materiais/ serviços – CATMAT/
CATSER do SIASG34.
Muitas vezes, o insucesso de um processo licitatório se deve pelo fato
da unidade requisitante não ter sido claro no seu pedido, passando pela área
de compras e pela CPL, sem maiores análises, trazendo sérios prejuízos para
a instituição; uma vez que, a compra foi realizada, mas não atendeu ao
interesse da unidade que requisitou.
33ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas. Disponível em: <http:// www.abnt.org.br>.Acesso em: 30 mai.2010. 34 CATMAT/ CATSER. Disponível em: <http://www.comprasnet.gov.br>. Acesso em: 30 mai.2010.
28
1.3.2. Catalogação de material – CATMAT e CATSER
• Catálogo unificado de materiais e serviços
A catalogação de materiais e serviços é um conjunto de especificações
desenvolvidas no Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais
(SIASG), tendo como base primária os procedimentos adotados no Federal
Supply Classification35.
O sistema estabelece uma linguagem única e propicia a definição de
padrões determinados de qualidade e produtividade para os materiais e
serviços especificados nas compras da Administração Pública Federal.
• Catalogação
Catalogação significa inserir dados em um catálogo. Um catálogo
representa uma lista de nomes e códigos, aos quais estão associadas
informações com determinada finalidade, como: uso no comércio para
referência, preços e possibilitar pedidos; uso na indústria para facilitar a
distribuição de peças na linha de produção e seu emprego na fabricação de
equipamentos; uso técnico em diversas áreas do conhecimento,
biblioteconomia, química, biologia etc.
Todo catálogo encerra uma variedade de informações e procedimentos
sistemáticos para coletá-las, formatá-las e ordená-las. Assim, todo catálogo
remete a um sistema de catalogação composto de procedimentos, norma e
instituições responsáveis.
A inclusão de informações em um catálogo não é possível sem que se
completem todas as tarefas procedentes à sua obtenção, segundo o sistema
de catalogação a que pertençam. Portanto, pode-se considerar catalogação,
em um sentido amplo, como o conjunto de tarefas, normas e procedimentos
necessários à obtenção de uma informação e sua inclusão em catálogo.
35 Federal Supply Classification: sistema criado e desenvolvido pelo Departamento de Defesa dos Estados Unidos da América do Norte (EUA), com o objetivo de estabelecer e manter um sistema uniforme de identificação, codificação e catalogação para todos os órgãos componentes de sua estrutura.
29
• Item de produção
Um item de produção é uma peça ou um conjunto de peças ou objetos
agrupados sob a mesma referência de fabricante, em conformidade com os
mesmos desenhos de projeto de engenharia, especificações e testes de
inspeção.
• Item de suprimento
Todo item de produção deve ser identificado para torna-se um item de
suprimento.
• Nomes de item
O nome do item é a chave para a correta identificação do mesmo. É por
meio do nome que será feita a sua descrição. Portanto, a atribuição
equivocada de um nome a determinado item compromete irremediavelmente
sua descrição.
• Princípios e terminologia
Um dos objetivos primários é o estabelecimento de uma linguagem
única de suprimento, no âmbito da Administração Pública Federal. Cada item
de suprimento deve ser identificado por um nome, uma descrição (sempre
que possível) e por um número de estoque.
A seleção de um nome de item é o primeiro e o mais importante passo
no processo de identificação. O fundamento desse processo é formado por
meio de pesquisas na documentação técnica, como desenhos,
especificações, padrões e catálogos do fabricante e/ou governo36.
36PORTARIA nº 3/SLTI, de 29 de outubro de 2001 – CATMAT/ CATSER. Disponível em: < www.bndes.gov.br>. Acesso em: 30 mai.2010.
30
• Projeto básico/ executivo
Não é permitida a contratação de obras e serviços sem a elaboração e
aprovações dos projetos básico e executivo.
Projeto básico: conjunto de elementos com nível de precisão adequado,
que defina a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da
licitação, elaborado com base nas à execução completa das obras, de acordo
com as normas da ABNT37.
• Registros cadastrais/ habilitação
Os órgãos e entidades da administração pública que realizem licitações
manterão registros cadastrais para efeito de habilitação, válidos por, no
máximo, um ano, sendo facultado as unidades administrativas utilizarem-se
de registros cadastrais de outros órgãos (art. 34).
Ao requerer a inscrição no cadastro, ou atualização, o interessado
fornecerá os documentos exigidos no art. 27, descritos abaixo, distribuindo-se
em categorias, segundo a sua especialização profissional subdivididas em
grupos, de acordo com sua capacidade técnica e idoneidade financeira (art.
36).
I – Habilitação Jurídica;
II – Qualidade Técnica;
III – Qualidade Econômico-Financeira;
IV – Regularidade Fiscal;
V – Cumprimento do disposto no Inciso XXXIII do art. 7º da Constituição
Federal e na lei nº. 9.854, de 27 de outubro de 199938.
37Art. 6º, incisos indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental e que possibilite a avaliação do custo da obras, da definição dos métodos e do prazo de execução. 38BRASIL. LEI No 9.854, DE 27 DE OUTUBRO DE 1999. Regulamento Altera dispositivos da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, que regula o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 30 mai.2010.
31
Será fornecido aos inscritos um certificado, renovável, sempre que
atualizarem o registro. Esse certificado, na forma do art. 32, § 3º da lei nº.
8.666/937, substitui os documentos exigidos para Habilitação Jurídica,
Qualificação Econômico-Financeira e Regularidade Fiscal.
Por meio da Instrução Normativa nº. 5, de 21 de julho de 199539, do
extinto MARE, foi instituído o Sistema de Cadastramento Unificado de
Fornecedores (SICAF), nos termos que se constitui como Registro Cadastral
dos Órgãos que integram o SIASG e os demais órgãos ou entidades que,
expressamente, a ele aderirem (Poder Legislativo, Judiciário, Ministério
Público e Forças Armadas). Essa Instrução Normativa foi alterada pela nº. 1
de 2001/MP.
Por meio do Decreto nº. 3.722, de 09 de janeiro de 200140, que
regulamenta o art. 34 da lei nº. 8.666/93 (Registro Cadastral) e dispõe sobre
o SICAF, determina que para qualificação e habilitação dos fornecedores nas
licitações e nos contratos administrativos pertinentes à aquisição de bens e
serviços, inclusive de obras e publicidade, alienações e locações, no âmbito
do SIASG, é necessária prévia inscrição e regularidade cadastral no SICAF.
Os editais de licitação para as contratações deverão conter cláusula que
estipule a exigência de habilitação no SICAF, como condição para
participação no certame licitatório, ficando vedada à contratação de bens,
obras ou serviços de fornecedores estabelecidos no Território Nacional, não
inscrito ou em situação irregular no SICAF.
• Documentos/ habilitação
1. Habilitação Jurídica
Tem como objeto verificar se o interessado tem os pressupostos
jurídicos necessários à validade da contratação. Os documentos são os
previstos no art. 28 da lei nº. 8.666/937:
39 BRASIL. Instrução Normativa nº. 5, de 21 de julho de 1995, alterada pela Instrução Normativa n. 1 de 2001. Disponível em: <http:// www.mp.gov.br>. Acesso em: 30 mai.2010. 40 BRASIL. Decreto nº. 3.722, de 9 de janeiro de 2001. Regulamenta o art. 34 da Lei nº. 8.666, de 21 de junho de 1993, e dispõe sobre o Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF. Disponível em: <http:// www.planalto.gov.br>. Acesso em: 30 mai. 2010.
32
I – cédula de identidade;
II – registro comercial, no caso de empresa individual;
III – ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, devidamente
registrado em se tratando de sociedades comerciais, e, no caso de
sociedades por ações, acompanhado de documentos de eleição de seus
administradores;
IV – inscrição do ato constitutivo, no caso de sociedades civis,
acompanhada de prova de diretoria em exercício;
V – decreto de autorização, em se tratando de empresa ou sociedade
estrangeira em funcionamento no país e no ato de registro ou
autorização para funcionamento expedido pelo órgão competente,
quando a atividade assim o exigir.
2. Regularidade Fiscal
Comprovação do participante que está quite com as obrigações fiscais
nas áreas: federal, estadual, Distrito Federal e municipal.
Art. 29 da lei nº. 8.666/937:
I – Prova de inscrição no Cadastro de Pessoa Física (CPF) ou no
Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ);
II – Prova de inscrição no Cadastro de Contribuintes Estadual ou
municipal, se houver relativo ao domicílio ou sede do licitante pertinente
ao seu ramo de atividade e compatível com o objeto contratual;
III – Prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e
municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente na
forma da lei;
IV – Prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao FGTS,
demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais
instituídos por lei.
a) A prova de inscrição no CNPJ/ CPF ou na Fazenda Estadual/
Municipal, prevista no art. 29, incisos I e II será feita:
33
• Nas Tomadas de Preços, mediante apresentação obrigatória
do CRC e
• Nas concorrências, mediante apresentação facultativa do CRC
ou dos documentos relativos aos citados incisos.
b) A regularidade com a Fazenda Federal, Estadual e municipal, bem
como a regularidade com a Seguridade Social, previstas no art. 29,
incisos III e IV deverá ser comprovada mediante apresentação das
respectivas certidões, tanto nas Concorrências quanto nas Tomadas
de Preços, independentemente de apresentação de CRC.
c) A regularidade com a Fazenda Federal deve contemplar tanto a
Dívida Ativa da União quanto os Tributos Administrativos pela SRF.
d) Nos convites, devem ser apresentadas as certidões do INSS e
FGTS.
3. Qualificação Técnica
Condições de desempenho do participante na área profissional
pertinente ao objeto da licitação.
Art.30 da lei nº. 8.666/937:
I - registro ou inscrição na entidade profissional competente;
II – comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto de licitação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico, adequados e disponíveis para a realização do objeto de licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos;
III – comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que recebeu os documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de todas as informações e das condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da licitação; e
IV – prova de atendimento de requisitos previsto na lei especial, quando for o caso.
Limitadas as hipóteses previstas nos incisos do art. 30, as exigências de
qualificação técnica devem ser inseridas no edital de acordo com as
34
características e peculiaridades do objeto: compras, fornecimento, obras ou
serviços.
a) Nas compras para entrega imediata, as exigências podem ser
reduzidas ou até dispensadas, conforme o caso.
b) O art. 30, inciso III, em termos práticos, refere-se ao Termo de
Vistoria.
As exigências relativas à qualificação técnica, procedendo-se à
sistematização do rol previsto pela lei, resumem-se nos seguintes aspectos
básicos:
• Registro ou inscrição na entidade profissional competente;
• Aptidão para desempenho – certidões/ atestados, fornecidos
por pessoa jurídica de direito público ou privado, vedada a
limitações de tempo oi de época ou ainda em locais
específicos, ou quaisquer outras não previstas na lei que
inibam a participação na licitação;
• Recursos humanos e materiais;
• Capacitação técnico-profissional;
• Metodologia de execução;
• Atendimento de requisitos previstos em lei especial, quando
for o caso e
• Recebimento dos documentos e informações pertinentes.
4. Qualificação econômico-financeira
O objetivo é verificar se o licitante tem condições para realizar despesas
necessárias à execução do objeto na forma do edital.
Art.31 da lei nº. 8.666/937:
I – balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último
exercício social, já exigíveis a sua substituição por balancetes ou
balanços provisórios, podendo ser atualizados por índices oficiais
35
quando encerrado há mais de três meses da data de apresentação
da proposta;
II – certidão negativa de falência ou concordata expedida pelo
distribuidor da sede da pessoa jurídica, ou de execução patrimonial,
expedida no domicílio da pessoa física; e
III – garantia, nas mesmas modalidades e critérios previstos no caput
e art. 56, §1º, desta lei, limitados a 1% do valor estimado do objeto da
contratação.
1. A análise de balanço patrimonial e demonstrações contáveis
devem ser feitas por meio de índices contábeis previamente definidos
no edital.
2. A exigência de certidão negativa de falência ou concordata,
embora não seja obrigatória, proporciona maior segurança à
administração.
3. Análise dos balanços, bem como a comprovação de capital
social ou de patrimônio líquido, deve ser efetivada com o
assessoramento de contadores habilitados.
Para a qualificação econômico-financeira, o Edital pode exigir
basicamente três condições:
1. Apresentar balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último
exercício social;
2. Certidão negativa de distribuição de pedido de falência ou
concordata (pessoa jurídica), ou de pedido de execução patrimonial
(pessoa física);
3. Garantia, nas mesmas modalidades das contratuais, vedada a
indicação na modalidade pela administração, cabendo o licitante
escolher (caução em dinheiro ou títulos de dívida pública, seguro-
garantia, fiança bancária – art. 56).
• Revogação/anulação
1. Revogação: por razões de interesse público decorrente de fato superveniente devidamente comprovado (por exemplo: corte no orçamento).
36
2. Anulação: por ilegalidade ou por provocação de terceiros. A administração poderá revogar ou anular a licitação em qualquer de suas fases, desde que devidamente justificada.
O gestor público deve analisar bem antes de autorizar a abertura do
processo, uma vez que o mesmo deve observar o que consta dos arts. 15-17
da Lei Complementar nº. 101 de 04 de maio de 200041 (LRF), onde se
determina que a autoridade só possa autorizar a despesa, se a mesma
estiver prevista na PPA, LDO e Adequação Orçamentária e Financeira com a
LOA. Essas são condições para o gestor público autorizar a emissão de
empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras
(art. 16, § 4º; LRF)47.
Será considerada não autorizada, irregular lesiva ao patrimônio público a
despesa obrigatória de caráter continuada criada ou aumentada sem ser
compatível com o art.17, LRF47.
São vedados quaisquer procedimentos pelos ornadores de despesas
que viabilizarem a execução de despesas sem comprovada e suficiente
disponibilidade de dotação orçamentária (Lei nº. 10.266/2001 – LDO art.75)42.
• Recursos
Na forma do art. 113, § 1º - lei nº. 8.666/93, qualquer licitante,
contratado ou pessoa física ou jurídica, poderá representar ao Tribunal de
Contas ou aos órgãos integrantes do Sistema de Controle Interno Contra
Irregularidades. Podem-se considerar duas formas de recorrer: recurso
administrativo e vias judiciais.
41BRASIL. Lei Complementar nº. 101, de 04 de maio de 2000. DOU DE 05/05/2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em:<http:// www.stn.fazenda.gov.br>. Acesso: 30 mai.2010. 42 BRASIL. Lei no 10.266, de 24 de julho de 2001. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração da lei orçamentária de 2002 e dá outras providências. Disponível em: <http:// www.planalto.gov.br>. Acesso em: 30 mai. 2010.
37
• Recurso Administrativo
É o meio de revisão interna dos atos e decisões da administração,
apreciando-lhes a legalidade e o mérito.
Os arts. 109 e 110 (lei nº. 8.666/937) especificam os recursos
administrativos e seus respectivos prazos.
I – Recurso, no prazo de cinco dias úteis a contar da intimação do ato ou
da lavratura da ata, nos casos de:
a) Habilitação ou inabilitação do licitante;
b) Julgamento das propostas;
c) Anulação ou revogação da licitação;
d) Indeferimento do pedido de inscrição em registro cadastral, sua
alteração ou cancelamento;
e) Rescisão do contrato, a que se refere o inciso I do art. 79 desta lei; e
f) Aplicação das penas de advertência, suspensão temporária ou de
multa.
O recurso referente à habilitação/inabilitação e julgamento das propostas
terá efeito suspensivo (art. 109, § 2º)7. Interposto, será comunicado aos demais
licitantes, que o poderão impugnar no prazo de cinco dias úteis. No caso de
convite, esse prazo será de dois dias úteis.
Os prazos para recorrer só transcorrem em dias úteis e só se iniciam e
vencem em dias de expediente no órgão (art. 109, incisos I a III e art. 110,
Parágrafo único)7.
• Vias judiciais
Os atos praticados na licitação, na formalização e execução dos
contratos administrativos ficam sujeitos à correção judicial pelas vias legais
adequadas, cabendo ao Poder Judiciário decidir a conformidade do
procedimento licitatório.
38
• Edital
O Edital é o instrumento de divulgação do processo licitatório,
considerado a lei interna da licitação, porque vincula a administração e os
participantes às suas cláusulas, não se pode exigir nada que não esteja
previsto no Edital.
É considerado nulo o Edital omisso ou errôneo em pontos essenciais, ou
que contenha condições discriminatórias ou preferenciais, que afastem
determinados interessados e favoreçam outros.
Na forma do art. 38, Parágrafo único7, as minutas de Editais de
Licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem
ser previamente examinadas e aprovadas por Assessoria Jurídica da
Administração.
Qualquer cidadão pode impugnar o Edital viciado ou defeituoso
administrativamente até cinco dias úteis e pelo licitante até dois dias úteis antes
da data fixada para abertura dos envelopes de habilitação, devendo a
administração julgar e responder à impugnação em até três dias úteis, podendo
também, qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica, representar
junto ao Tribunal de Contas ou aos órgãos do sistema de controle interno
contra irregularidades (art. 41, § 1º a 4º; art. 113, § 1º, 2º)7.
39
CAPÍTULO II
OUTRAS FORMAS DE COMPRAR E CONTRATAR NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública com o objetivo de dar maior transparência aos
processos licitatórios, buscando a racionalização dos seus procedimentos, bem
como a redução de custos, em função do aumento da competitividade, criou
outras formas diferentes da lei n° 8.666/937:
1) Pregão: presencial/eletrônico;
2) Empenho com garantia de pagamento;
3) Sistema de cotação eletrônica de preços;
4) Cartão de crédito corporativo do Governo Federal;
5) Suprimento de fundos e
6) Sistema de registro de preços.
2.1. PREGÃO
2.1.1. Instituição
A modalidade de licitação denominada pregão foi instituída, inicialmente,
no âmbito da União, através da Medida Provisória n. 2.026, de 04 de maio de
200043, e regulamentada pelo Decreto n. 3.555, de 08 de agosto de 200044. O
regulamento estabelece as normas e os procedimentos relativos à nova
43 BRASIL. Medida Provisória no 2.026, de 04 de maio de 2000. Reeditada pela MP nº. 2.026-1, de 2000 Institui, no âmbito da União, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. Disponível em: < www.planalto.gov.>. Acesso em: 30 mai. 2010. 44 BRASIL. Decreto nº. 3.555, de 08 de agosto de 2000. DOU de 9/8/2000. Alterada pelo Decreto nº. 7.174, de 12 de maio de 2010 - DOU DE 13/5/2010. Aprova o Regulamento para a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. Disponível em: < www.planalto.gov.>. Acesso em: 30 mai. 2010.
40
modalidade, define as atribuições do pregoeiro e as regras das fases
preparatória e externa da licitação.
A Medida Provisória n. 2.026 foi reeditada até se transformar no Projeto
de Lei de Conversão n. 19/2002, aprovado pelo Congresso Nacional no dia 02
de julho de 2002.
O Presidente Fernando Henrique Cardoso sancionou, no dia 17 de julho
de 2002, a Lei n. 10.52045, que instituiu o pregão no âmbito da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios.
Acatando proposta do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão46, o Presidente decidiu vetar o caput do art. 2º, porque a redação
adotada implicaria a proibição da contratação de serviços de vigilância por
meio do pregão, com impacto indesejável sobre os custos e a agilidade de
procedimentos que estão atualmente em plena disseminação47. O Decreto n.
3.555/2000, que regulamentou o pregão, incluiu no rol dos bens e serviços
comuns, os serviços de vigilância ostensiva.
Desde sua implementação na Administração Federal, foram realizados
diversos pregões envolvendo compras e contratações, com redução média de
preços da ordem de 25% (diferença entre preço inicial e preço final). O tempo
gasto para uma licitação por pregão tem sido de aproximadamente 20 dias,
enquanto procedimentos, como concorrência, exigiam cerca de quatro meses,
segundo dados do Ministério do Planejamento.
A Lei n. 10.520/200232, também, permite a contratação pelo sistema de
registro de preços, ou seja, por meio de uma única licitação pode-se atender a
diversas requisições, de diferentes órgãos, agilizando procedimentos e
evitando diversas licitações para um mesmo tipo de produto ou serviço.
45 BRASIL. Lei n. 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. Brasília, DF, 2002. 46 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Presidente sanciona Lei do Pregão. Brasília, jul. 2002. Disponível em: <planejamento.gov.br>. Acesso em: 30 mai. 2010. 47 Este artigo foi vetado tendo em vista que os serviços de vigilância são itens de expressiva importância nas despesas de custeio da Administração Federal e a não existência de impedimento de ordem técnica à aplicação do pregão na contratação de serviços de vigilância, pois já existe experiência de normatização e fixação de padrões de especificação do serviço e de acompanhamento de desempenho. A Instrução Normativa n. 18/97, do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), tem regulamentação específica a respeito, que orienta as licitações de serviços de vigilância.
41
Convém ressaltar que, antes da aprovação da Lei do Pregão, o registro
de preços apenas era permitido na modalidade concorrência. Dessa forma, o
pregão passa a ser adotado na contratação por registro de preços, de bens e
serviços comuns da área de saúde, no âmbito do Sistema Único de Saúde
(SUS).
A escolha dessa nova modalidade não se relaciona com o valor da
contratação, pois o critério de cabimento do pregão é qualitativo e não
quantitativo, sendo modalidade adequada para contratação de objeto comum,
padronizado, simples, disponível no mercado. Diante disto, não poderá ser
questionado o valor da contratação. Neste sentido é irrelevante o critério de
valor para fixação do cabimento do pregão48.
Vale lembrar que não é possível substituir as modalidades convite,
tomada de preços e concorrência pelo pregão em toda e qualquer hipótese. A
opção pelo pregão somente poderá ser feita quando o objeto do contrato for
“bem ou serviço comum”, definido como aquele que pode ser adquirido de
modo satisfatório, com padrões mínimos de aceitabilidade, não necessitando
investigações ou cláusulas mais profundas, através de um procedimento de
seleção destituído de sofisticação ou minúcia. Essa terminologia não constava
da Lei n. 8.666/937, mas retratava uma tendência sempre observada nas
propostas de reforma da legislação49.
2.1.2.Fases do Pregão
• Fase Interna
A fase preparatória do pregão será iniciada pela autoridade competente
que deverá definir os seguintes critérios:
§ Necessidade de contratação;
§ Objeto do certame;
48 JUSTEN FILHO, M. Pregão: nova modalidade licitatória. São Paulo: 2002. Disponível em: <http://www2.uol.com.br.>.Acesso: 30 mai 2010. 49 Idem.
42
§ Exigências de habilitação;
§ Critérios de aceitação das propostas;
§ Sanções por inadimplemento;
§ Cláusulas do contrato;
§ Prazos para fornecimento.
A definição do objeto do certame deverá ser suficiente e clara, vedadas
especificações excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, que limitem a
competição.
Nos autos do procedimento, deverão constar a justificativa das
definições referidas no inciso I do art. 3º da Lei n. 10.520/200232, bem como os
indispensáveis elementos técnicos sobre os quais estiverem apoiados, além do
orçamento, elaborado pelo órgão ou entidade promotora da licitação, dos bens
ou serviços a serem licitados.
Os atos essenciais do pregão, inclusive os decorrentes de meios
eletrônicos, serão documentados no processo respectivo, com vistas à aferição
de sua regularidade pelos agentes de controle da Administração Pública.
A autoridade competente designará, dentre os servidores do órgão ou
entidade promotora da licitação, através de ato administrativo específico, o
pregoeiro e respectiva equipe de apoio integrada em sua maioria por
servidores ocupantes de cargo efetivo ou emprego da administração.
A competência do pregoeiro é mais ampla do que a de uma comissão de
licitação, justamente porque o procedimento do pregão é distinto e mais
complexo. Há diferenças no tocante especialmente à fase de lances, o que
exige uma atuação incentivadora do pregoeiro, mas não se pode dizer que é
uma espécie de “comissão unipessoal”35.
A Lei n. 8.666/937 delimita a competência da Comissão de Licitação, e
em comparação pode-se afirmar que, também, são atribuídas ao pregoeiro
para condução do certame as seguintes tarefas, dentre outras:
• Presidir a sessão de recebimento dos envelopes;
• Decidir sobre a habilitação preliminar;
43
• Promover a abertura das propostas;
• Decidir sobre a aceitabilidade e classificação das propostas;
• Conduzir os lances e apurar o vencedor;
• Promover a abertura dos envelopes de habilitação e julgar os
documentos;
• Promover a classificação definitiva;
• Processar os recursos;
• Adjudicar o objeto ao vencedor, quando não houver recurso.
A Administração poderá estruturar organizações destinadas a apoiar a
atividade do pregoeiro, além de um suporte técnico-jurídico, possibilitando a
rápida solução dos incidentes e o exaurimento imediato de todas as etapas.
Todos os eventos imprevisíveis deverão ser solucionados de imediato
pelo pregoeiro, investido de poder de polícia para condução dos trabalhos, o
que significa que ele dispõe de competência para regular a conduta de todas
as pessoas presentes, com poderes para impor silêncio, advertir, determinar
que os participantes cessem práticas aptas a impedir o bom andamento dos
trabalhos, impor a retirada compulsória, alertar acerca do risco de sanções
mais severas etc.
Dentro da fase interna, não se pode deixar de mencionar a elaboração
do Edital, que, na forma do inciso I do art. 3º da Lei n. 10.520/200235, conterá
as regras fundamentais do certame e a minuta do contrato, quando for o caso.
Em síntese, o conteúdo do instrumento convocatório deverá ser
adequado à natureza do procedimento e à padronização do objeto, e deve ser
preciso e claro. Entretanto, essa exigência apresenta importância ainda maior
no caso do pregão, que exige que o Edital deve ser elaborado com muita
cautela e sabedoria, suprimindo-se exigências desnecessárias e requisitos de
habilitação incompatíveis com a simplicidade do objeto licitado.
44
• Fase Externa
A fase externa do pregão inicia-se com a convocação dos interessados
por meio de publicação de aviso em diário oficial do respectivo ente federado
ou, não existindo, em jornal de circulação local. Facultativamente, o aviso será
publicado por meios eletrônicos e, conforme o vulto da licitação, em jornal de
grande circulação, nos termos do art. 11 do Decreto n. 3.555/2000. O aviso
conterá a definição do objeto licitado, a indicação do local, dias e horários em
que poderá ser lida ou obtida a íntegra do edital.
As cópias do edital e do respectivo aviso serão colocadas à disposição
de qualquer pessoa para consulta e divulgadas na forma da legislação vigente.
O prazo fixado para a apresentação das propostas, contado a partir da
publicação do aviso, não será inferior a 08 (oito) dias úteis. Aplica-se
subsidiariamente o regime da Lei de Licitações, computando-se o prazo a partir
da primeira publicação.
No dia, hora e local designados, em sessão pública, receber-se-ão as
propostas, devendo o interessado, ou seu representante, identificar-se e, se for
o caso, comprovar a existência dos necessários poderes para formulação de
propostas e para a prática de todos os demais atos inerentes ao certame, bem
como apresentar declaração dando ciência de que cumpriram plenamente os
requisitos de habilitação.
Os envelopes, entregues na sessão pública, deverão conter a indicação
do objeto e do preço oferecidos, procedendo-se à sua imediata abertura e à
verificação da conformidade das propostas com os requisitos estabelecidos no
instrumento convocatório.
A disciplina do pregão é entranhada pelos princípios da oralidade e da
concentração. Diante disso, os atos relevantes devem ser praticados em
sessões públicas, em que as partes manifestam suas razões de forma verbal,
significando que o interessado deve estar presente aos atos do pregão para
dinamizar o curso do procedimento. Cabe, ainda, ao pregoeiro elaborar a ata,
onde narrará todos os eventos ocorridos, consoante as regras usuais
consagradas no âmbito de licitações.
45
Após o recebimento dos envelopes e a comprovação dos requisitos
objetivos de participação, processa-se à abertura das propostas. O pregoeiro
deverá verificar a regularidade formal e material delas. Toda essa atividade
deverá realizar-se de imediato, tão logo abertos os envelopes de propostas. As
formalidades são as mesmas da Lei n. 8.666/937. O julgamento das propostas
obedece aos preceitos gerais acerca da matéria, cabendo desclassificar as
propostas inadmissíveis e irregulares, selecionando apenas as que preencham
os requisitos previamente estipulados.
Durante a sessão, o autor da oferta de valor mais baixo e os autores das
ofertas com preços até 10% (dez por cento) superiores àquela poderão fazer
novos lances verbais e sucessivos, até a proclamação do vencedor. Se não
houver pelo menos 03 (três) ofertas, poderão os autores das melhores
propostas, até o máximo de 03 (três), oferecer novos lances verbais e
sucessivos, quaisquer que sejam os preços oferecidos.
Para julgamento e classificação das propostas, será adotado o critério
de menor preço, observados os prazos máximos para o fornecimento, as
especificações técnicas e os parâmetros mínimos de desempenho e qualidade
definidos no edital. Quanto ao objeto e valor, caberá ao pregoeiro decidir
motivadamente a respeito da aceitabilidade da proposta classificada em
primeiro lugar.
Outra característica relevante do procedimento do pregão consiste na
inversão das fases de julgamento e habilitação, pois, somente são examinados
os documentos do licitante, cuja oferta se configurar como vencedora, apesar
de todos serem obrigados a apresentar a documentação relativa à habilitação.
Encerrada a etapa competitiva e ordenadas as ofertas, o pregoeiro
procederá à abertura do invólucro contendo os documentos de habilitação do
licitante que apresentou a melhor proposta, para verificação do atendimento
das condições fixadas no edital. A habilitação far-se-á com a verificação de que
o licitante está em situação regular e com a comprovação de que atende às
exigências do edital quanto à habilitação jurídica e qualificações técnica e
econômico-financeira. Será verificada a situação do licitante perante a Fazenda
Nacional, a Seguridade Social e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
(FGTS) e as Fazendas Estaduais e Municipais, quando for o caso.
46
Os licitantes poderão deixar de apresentar os documentos de habilitação
já constantes do Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores
(SICAF) e sistemas semelhantes mantidos por Estados, Distrito Federal ou
Municípios, assegurado aos demais licitantes o direito de acesso aos dados
neles constantes.
O licitante será declarado vencedor depois de verificado o atendimento
das exigências fixadas no edital. Se a oferta não for aceitável, ou se o licitante
desatender às exigências habilitatórias, o pregoeiro examinará as ofertas
subsequentes e a qualificação dos licitantes, na ordem de classificação, e,
assim, sucessivamente, até a apuração de uma que atenda ao edital, sendo o
respectivo licitante declarado vencedor. O pregoeiro poderá, ainda, negociar
diretamente com o proponente para que seja obtido preço melhor.
Após a declaração do vencedor, deverá ser lavrada a ata de julgamento
da habilitação e formalizada a classificação definitiva, sendo que outras
formalidades subsequentes dependerão da interposição de recursos. Caberá a
qualquer licitante manifestar imediata e motivadamente a intenção de recorrer,
quando lhe será concedido o prazo de 03 (três) dias para apresentação das
razões do recurso. Os demais licitantes ficam, desde logo, intimados para
apresentar contrarrazões, em igual número de dias, que começarão a correr do
término do prazo do recorrente, aos quais é assegurada vista imediata dos
autos. O acolhimento de recurso importará a invalidação apenas dos atos
insuscetíveis de aproveitamento. A falta de manifestação imediata e motivada
do licitante importará a decadência do direito de recurso e a adjudicação do
objeto da licitação pelo pregoeiro ao vencedor.
Vale ressaltar, ainda, que os interessados deverão anotar todas as
irregularidades que reputarem ocorrentes e aguardar o momento terminal,
quando terão oportunidade para exercitar o recurso, equivalendo tão somente à
concentração do cabimento do recurso em uma etapa terminal do
procedimento. Após a decisão final dos recursos, a autoridade competente fará
a adjudicação do objeto licitado ao vencedor.
Vencida a etapa da adjudicação, a autoridade competente deverá
homologar o procedimento, exercitando o juízo de legalidade e conveniência
acerca da licitação. Em seguida, o adjudicatário será convocado para assinar o
47
contrato no prazo definido em edital. Se o licitante vencedor, convocado dentro
do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o contrato, aplicar-se-á o
disposto no inciso XVI do art. 4º e no art. 7º da Lei n. 10.520/200235, que
estabelece que o segundo classificado seja convocado para celebrar o contrato
com sua própria oferta.
Nessa linha, observa-se que continuam a existir as modalidades
licitatórias previstas na Lei n. 8.666/937, que não foram revogadas, tampouco
os pressupostos de sua aplicação50.
O pregão é apenas mais uma modalidade de licitação e poderá ser
utilizado nas hipóteses em que seria cabível concorrência, tomada de preços
ou convite. A opção pelo pregão é facultativa, o que evidencia a não existência
de um campo específico, próprio e inconfundível. Trata-se, assim, de novo
procedimento de seleção que se poderá revelar uma solução satisfatória e
adequada, desde que utilizado com parcimônia, cautela e eficiência.
Vale lembrar, ainda, que não se aplica a licitação na modalidade de
pregão nas contratações de obras e serviços de engenharia, locações
imobiliárias e alienações em geral51.
Quanto à informática, também, não poderão ser adquiridos
equipamentos e utensílios – bens de informática52. No entanto, poderão ser
adquiridos microcomputador de mesa ou portátil (notebook), monitor de vídeo e
impressora53, desde que sejam fabricados no país, comprovando que o produto
deverá estar habilitado a usufruir do incentivo de isenção do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI), de que trata o art. 4°, da lei n° 8.248/91,
alterado pela lei m° 10.176, de 11 de janeiro de 200154, regulamentado pelo
50 MOTTA, C.P.C. Pregão – teoria e prática: nova e antiga idéia em licitação pública. São Paulo: Editora NDJ, 2001. 51 Decreto n° 3.555/2000 – art. 5°. Op.Cit. 52 BRASIL. Lei nº. 10.176, de 11 de janeiro de 2001. Altera a Lei nº. 8.248, de 23 de outubro de 1991, a Lei nº. 8.387, de 30 de dezembro de 1991, e o Decreto-Lei nº. 288, de 28 de fevereiro de 1967, dispondo sobre a capacitação e competitividade do setor de tecnologia da informação. Disponível em: < http://www2.camara.gov.br>. Acesso em: 30 mai. 2010. 53 Decreto n° 3.555/2000, alterado pelo decreto n° 3.693 de 20 de dezembro de 2000 – Anexo II – item 2.5 – art. 3°, § 3°, “a”, 5º 54BRASIL. Lei Federal n˚ 8.248/91. Dispõe sobre a capacitação e competitividade do setor de informática e automação. Disponível em: <http:// www.planalto.gov.br>. Acesso: 30 mai. 2010.
48
decreto n° 3.800 e 3.801, ambos de 20 de abril de 200155, observados os
termos da regulamentação estabelecida pelo Ministério da Ciência e
Tecnologia e Portaria Interministerial n° 253, de 28 de junho de
2001/MCT/MDIC56, bem como é possível a contratação dos serviços de apoio à
atividade de informática, como digitação e manutenção de equipamentos. Essa
exigência deverá constar do Edital de Licitação.
2.1.3. Pregão Eletrônico/Internet
A Administração Pública Federal Direta, os fundos especiais, as
autarquias, as fundações, as empresas públicas e as entidades controladas
direta e indiretamente pela União estão subordinados ao regulamento do
decreto n° 3.697, de 21 de dezembro de 2000 – DOU de 22 de dezembro de
200057, em que poderão ser realizadas licitações na modalidade de pregão, por
meio da utilização de recursos de tecnologia da informação, denominado
pregão eletrônico/comunicação pela internet, destinado à aquisição de bens e
serviços comuns.
• Operacionalização
Para os órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais – SISG
(Poder executivo, autarquias e fundações), o pregão eletrônico será conduzido
pelo órgão promotor da licitação, com apoio técnico e operacional do Ministério 55 BRASIL. Decreto nº. 3.800 - de 20 de abril de 2001. DOU de 23/4/2001 – Alterado pelo Decreto nº. 5.343 de 14 de janeiro de 2005 - DOU DE 17/1/2005. Alterado pelo Decreto nº. 4.944, de 30 de dezembro de 2003 - dou de 31/12/2003 (edição extra). Regulamenta os arts. 4º, 9º e 11 da Lei nº. 8.248, de 23 de outubro de 1991, e os arts. 8º e 11 da Lei nº. 10.176, de 11 de janeiro de 2001, que tratam do benefício fiscal concedida às empresas de desenvolvimento ou produção de bens e serviços de informática e automação, que investirem em atividades de pesquisa e desenvolvimento em tecnologia da informação, e dá outras providências. Disponível em: <http:// www6.senado.gov.br>. Acesso em: 30 mai. 2010. 56 PORTARIA INTERMINISTERIAL MCT/MDIC nº. 253, de 28/06/01: estabelece o roteiro para elaboração da Proposta de Projeto de P&D para fins de concessão dos benefícios fiscais da Lei de Informática e implantação e certificação do Sistema da Qualidade NBR ISO 9000 para empresas com faturamento bruto anual ou igual ou superior a R$ 5.320.000,00. Disponível em: <http:// www.geosync.com.br>. Acesso: 30 mai. 2010. 57 BRASIL. Decreto nº. 3.697, de 21 de dezembro de 2000. Regulamenta o parágrafo único do art. 2º da Medida Provisória nº. 2.026-7, de 23 de novembro de 2000, que trata do pregão por meio da utilização de recursos de tecnologia da informação. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso: 30 mai.2010.
49
do Planejamento, Orçamento e Gestão, representado pela secretaria de
Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), que atuará como provedor do
sistema eletrônico.
Aos demais poderes (Legislativo, Judiciário e Ministério Público), a SLTI
cederá o uso do sistema, mediante a celebração do Termo de adesão (decreto
n° 3.697/2000 – art. 2°, §2° e 3°)57.
Para o pregoeiro operar um pregão eletrônico, o mesmo deverá fazer o
seu cadastramento no SIASG.
• Desconexão
Se ocorrer, na etapa competitiva, a desconexão como o pregoeiro, o
sistema poderá permanecer acessível aos licitantes para recebimento dos
lances, devendo ser retomado pelo pregoeiro, quando possível, sempre juízo
dos atos realizados.
Quando a desconexão persistir por tempo superior a dez minutos, a
sessão do pregão será suspensa e terá reinicio somente após comunicação
expressa aos participantes.
2.2. EMPENHO COM GARANTIA DE PAGAMENTO
2.2.1. Base legal
• Decreto n° 2.439, de 23 de dezembro de 199758; e
• Decreto n° 4.120, de 07 de fevereiro de 200259 – Programação
Orçamentária e Financeira – art. 8° § 2°.
58BRASIL. Decreto nº. 2.439, de 23 de dezembro de 1997. Dispõe sobre procedimentos relativos à execução de pagamento de pequenas compras e dá outras providências. Disponível em: <http://www. cgu.gov.br>. Acesso: 30 mai.2010. 59BRASIL. Decreto nº. 4.120, de 7 de fevereiro de 2002. Dispõe sobre a compatibilização entre a realização da receita e a execução da despesa, sobre a programação orçamentária e financeira do Poder Executivo para o exercício de 2002, e dá outras providências. Disponível em: <http://www. planalto.com.br>. Acesso em: 30 mai. 2010.
50
• Aplicação
A sistemática do empenho com garantia de pagamento contra entrega é
utilizada para serviços e compras, cujo valor limite obedecerá ao teto fixado
para dispensa de licitação (art. 24, inciso II da lei n° 8.666/937 – 8.000,00).
Os fornecedores deverão ser inscritos no SICAF.
• Pagamento
A emissão da ordem bancária deverá ocorrer até 72 horas após a
liquidação da despesa, observados os procedimentos legais.
Caso o fornecedor não receba no prazo previsto, poderá comunicar à
Secretaria Federal de Controle, que, por meio do Sistema de Controle Interno,
adotará providências para investigação do fato, concluindo o processo no prazo
de 30 dias.
O SIAFI está dotado de mecanismo de identificação das notas de
empenho, viabilizando o pagamento, mediante a emissão de ordem bancária
pelas respectivas unidades gestoras on line, dispensando a transferência de
recursos da Conta Única do Tesouro Nacional por intermédio dos órgãos
setoriais de programação financeira.
2.3. SISTEMA DE COTAÇÃO ELETRÔNICA DE PREÇOS
2.3.1. O Sistema
O Sistema de Cotação Eletrônica de Preços, introduzido inicialmente
nos órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais – SISG60, por intermédio
da Portaria nº. 306/200161, vem se disseminando entre os demais níveis
60O Sistema de Serviços Gerais - SISG, integrado pelos órgãos e pelas entidades da Administração Federal direta, autárquica e fundacional, é o sistema que organiza a gestão das atividades de serviços gerais, compreendendo licitações, contratações, transportes, comunicações administrativas, documentação e administração de edifícios públicos e de imóveis. No âmbito do SISG, são estabelecidas diretrizes, normas e atividades operacionais que são comuns a todos os órgãos e entidades que o integram, visando à melhor coordenação e eficiência das atividades de apoio administrativo no Governo Federal. 61PORTARIA 306/2001 do MPOG. Disponível em: < http://www.comprasnet.gov.br>. Acesso: 30 mai. 2010.
51
governamentais (estadual e municipal) por apresentar uma transparente
racionalização dos procedimentos relativos às contratações de pequeno valor62
e ampliar a competitividade, elevando à possibilidade de contratações a um
preço mais justo.
Firma-se em uma infraestrutura informatizada (plataforma de internet)
voltada à composição dos processos administrativos referentes às aquisições
de bens e contratações de serviços comuns por dispensa de licitação
fundamentada nos termos do inciso II do art. 24 da Lei nº. 8.666/937,
convertendo à tradicional forma de pesquisa de mercado (cotação de preços)
em uma coleta eletrônica de preços, por um leilão reverso, no qual os
participantes têm a possibilidade de ofertar lances sucessivos e decrescentes
até o momento de seu encerramento.
Nesse sentido, trata-se de ferramenta da Administração Pública
Gerencial que virtualiza os procedimentos inerentes às contratações por
dispensa de licitação, desfazendo, dessa forma, a falta de agilidade, por parte
da Administração Pública, nas simples contratações pelo menor preço.
No contexto das práticas tecnológicas utilizadas pelas organizações
governamentais, quando comparado com o pregão eletrônico, evidencia-se que
o sistema de cotação eletrônica difere, não apenas devido ao valor limite das
aquisições e contratações, mas porque o pregão exige uma fase de
apresentação de propostas antes dos lances dos fornecedores. A cotação
eletrônica (cerne do sistema), porém, dispensa esta primeira etapa, tornando o
processo mais célere.
2.3.2. Objetivo e Vantagens de Utilização do Sistema
De acordo com o art. 1º do anexo I da Portaria 306/200161, a finalidade
do sistema é ampliar a competitividade e racionalizar os procedimentos
relativos às compras de pequeno valor, sendo as principais vantagens da
adoção desse sistema a transparência na gestão dos gastos públicos,
62 Compras de pequeno valor são aquelas enquadradas no inciso II do artigo 24 da lei de licitações. Ela estipula que até 10% do valor da modalidade carta convite, R$ 8.000,00, pode-se realizar a aquisição através de processo de dispensa. Cabe ressaltar que esse valor não pode ser uma parcela de uma compra de maior vulto, que possa ser realizada de uma só vez (§1º, art. 1º, anexo I, Portaria 306/2001 do MPOG).
52
impessoalidade nas contratações, agilidade nos procedimentos, economia dos
recursos públicos tendo em vista redução dos custos operacionais pela
substituição da tradicional forma de cotação de preços e aumento da qualidade
das contratações.
Vale ressaltar que a cotação de preço elimina o direcionamento nas
contratações/aquisições de pequeno valor e aumenta o número de participação
de fornecedores tratados com isenção de parcialidade, elementos que
maximizam a capacidade de adquirir produtos a um preço mais justo.
2.3.3.Procedimentos para Utilização do Sistema de Cotação
Eletrônica de Preços
O aspecto que deve ser destacado inicialmente, nos procedimentos, é
que o Órgão Promotor da Cotação, ao utilizar o sistema, deve observar as
orientações referentes a fracionamento de despesa, ou seja:
I. Efetuar estimativa do consumo anual, mediante levantamento dos
quantitativos adquiridos para um mesmo bem ou bens de uma mesma
linha de fornecimento nos últimos doze meses;
II. Calcular o valor previsto para a quantidade encontrada no levantamento,
com base em pesquisa de preço de mercado, ou com base no preço
médio de compra registrado em controles existentes na Administração e,
III. Caso o valor estimado encontrado para a estimativa anual superar o
valor estabelecido para dispensa de licitação por limite de valor, a
aquisição, por cotação eletrônica, somente poderá ser efetuada em caso
de insuficiência de recursos para a aquisição do todo, devidamente
justificado no processo.
A penalidade para o fracionamento de despesa determina que, para os
caso em que houver dispensa ou inexigibilidade de licitação fora das hipóteses
previstas em lei, a pena será de detenção, de 3 a 5 anos e multa. Além disso,
todos os que concorrerem para a consumação da ilegalidade estão sujeitos a
essa pena.
53
Constatada a dispensa de licitação, após levantamento de possíveis
fracionamentos de despesa, o Órgão Promotor realizará sessão pública virtual,
por meio do sistema eletrônico, que possibilite à comunicação entre Órgão e
fornecedores pela Internet63.
Para obter de acesso às cotações eletrônicas, o fornecedor deverá
credenciar-se previamente junto ao sistema, indicando os municípios e linhas
de fornecimento que pretende atender. Ao credenciar-se, o fornecedor
submete-se às normas do sistema e condições de contratação estabelecidas
no Pedido de Cotação Eletrônica de Preços64 lavrado pelo Órgão Promotor.
No que diz respeito ao Pedido de Cotação Eletrônico, de acordo com o
parágrafo único, art. 4º, anexo I, Portaria 306/200161, neste deverá constar
bens pertencentes apenas a uma linha de fornecimento, ou seja, um conjunto
de materiais pertencentes à mesma classe do Catálogo de Materiais65 do
SIASG.
No decorrer da sessão, os fornecedores poderão enviar proposta de
preços e apresentar lances sucessivos, em valor inferior ao último registrado,
durante o período indicado pelo Pedido de Cotação Eletrônica66.
Será estabelecido prazo para que os fornecedores incluam suas
propostas e apresentem seus lances no portal eletrônico. Segundo o §4º do art.
2º, anexo I, Portaria 306/200161, que instrui o modelo do portal de compras do
Governo Federal - ComprasNet (www.comprasnet.gov.br), esse prazo nunca
poderá ser inferior a quatro horas nem superior a quarenta e oito horas.
São regras fixadas pela Portaria 306/2001 MPO61 para os procedimentos
do Sistema de Cotação Eletrônica de Preços:
I. Os Pedidos de Cotação Eletrônica serão divulgados no Portal
ComprasNet e encaminhados, automaticamente (aleatório), por e-mail,
para um quantitativo de fornecedores que garantam a competitividade,
63 Art. 2º, anexo I, Portaria 306/2001. 64O Pedido de Cotação Eletrônica deverá informar o prazo limite para apresentação de lances e propostas. 65 CATMAT: banco de dados com o rol de todos os materiais permanente e de consumo, rotineiramente adquiridos pela Administração Publica Federal. 66§1º, art. 2º, anexo I, Portaria 306/2001.
54
declararam a intenção de vender o material da linha de fornecimento
pedida e que entreguem no município onde esteja localizado o Órgão
Promotor da Cotação;
II. No Pedido de Cotação Eletrônica, deve constar especificação do
material, quantidade, unidade de fornecimento, condições de
contratação, endereço, data e horário que ocorrerá a sessão virtual;
III. Deve-se utilizar como referência o horário de Brasília/DF;
IV. O fornecedor só participará após entrar com senha no sistema e
encaminhar proposta de preços;
V. O fornecedor deve assinar em campo próprio do sistema a inexistência
de fato impeditivo para licitar e o pleno conhecimento a aceitação das
regras (Portaria 306/2001);
VI. Depois de divulgado o Pedido, terá início à sessão, e será aceita
proposta de qualquer valor, vedada a apresentação de proposta em
papel;
VII. A partir do registro da proposta, os fornecedores terão conhecimento do
menor lance ofertado;
VIII. Só serão aceito lances inferiores aos últimos registrados pelo sistema;
IX. Durante a sessão, os fornecedores serão informados em tempo real
sobre o menor lance que tenha sido apresentado pelos demais
participantes, ficando vedada a identificação do detentor do lance;
X. Ao entrar em fechamento iminente, a sessão poderá fechar,
aleatoriamente, em até 30 minutos e
XI. Após encerramento da sessão o sistema apurará e divulgará a
classificação, apresentado, no caso do ComprasNet, até o máximo de 5
propostas.
Em síntese, os procedimentos supracitados, instituídos pela Portaria
306/2001 do MPOG61, são adotados como modelo para implantação de
Sistema de Cotação Eletrônica de Preços pelos órgãos das demais esferas
governamentais.
55
2.3.4. Condições Gerais da Contratação
As contratações oriundas do Sistema de Cotação Eletrônica de Preços
dispensarão à subscrição de instrumento contratual, ficando formalizadas
apenas pela emissão de Nota de Empenho comunicada ao adjudicatário.
As obrigações recíprocas, provenientes do pacto jurídico, existentes
entre Contratada e Órgão Contratante, correspondem ao estabelecido nas
condições gerais da contratação e no pedido de cotação eletrônica de preços,
em cujo bojo constarão as seguintes informações: a) local de entrega; b) prazo
máximo de entrega e pagamento; c) condições de recebimento do objeto; d)
sanções para o caso de inadimplemento; e) informações e casos omissos; e, f)
foro para dirimir possíveis litígios.
Em caso de manifestação de desistência do fornecedor, fica
caracterizado o descumprimento total da obrigação assumida, consoante o
estabelecido no art. 81 da Lei nº. 8.666/19937, sujeitando-o às penalidades
legalmente estabelecidas.
A eventual rescisão do ajuste se dará nas hipóteses previstas na Lei nº.
8.666/19937, não cabendo, à Contratada, direito a qualquer indenização.
A disposição que atualmente rege a dispensa de licitação para
aquisições de pequeno valor (inciso II do art. 24 da Lei nº. 8.666/937), aponta
para a necessidade de maior transparência, impessoalidade, agilidade nos
procedimentos adotados em boa parte dos Órgãos Públicos, e, principalmente,
evitar direcionamento nas aquisições de pequeno valor.
As legislações analisadas concedem à contratação fundada no art. 24,
inciso II, da Lei nº. 8.666/937, a robustez de um procedimento legal e eficaz,
fulcrado nos princípios administrativos e dá ao administrador tranquilidade na
transparência de seus atos, evitando, assim, futuros aborrecimentos no âmbito
da responsabilidade por improbidade administrativa.
56
2.4. Cartão de Crédito Corporativo do Governo Federal
O assunto está previsto no Decreto nº. 3.892, de 20 de agosto de
200167, pela Portaria nº. 265/ MP, de 16 de novembro de 200168. Poderão ser
adquiridos/ pagos pelo cartão de crédito corporativos do Governo federal, sem
prejuízo das demais formas de pagamento, prevista na Legislação:
I. Aquisição de bilhetes de passagens aéreas, nacional/internacional, com
tarifas promocionais, reduzidas ou não;
II. Compras de materiais e serviços realizados com os afiliados e
III. Saque em moeda corrente, para atender as despesas enquadradas
como suprimento de fundos (Decreto nº. 93.872/8669 – art. 45 a 47) e
Legislação Complementar (Portaria nº. 4º 265/MP/2001 – art. 4º).
• Utilização do cartão do Governo Federal
O uso do cartão de crédito coorporativo é exclusivo das unidades
gestoras dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta,
autarquia e fundacional, que aderirem ao contrato nº. 060/2001, firmado entre a
União, por intermédio do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e a
BB Administradora de Cartões de Créditos S/A – BB Cartões.
O ordenador de despesas é a autoridade competente para assinar em
nome da unidade gestora, a Proposta de Adesão e para indicar outros
portadores de cartão da respectiva unidade.
67 BRASIL. Decreto nº. 3.892, de 20 de agosto de 2001. Dispõe sobre a aquisição de bilhetes de passagem aérea e compras de materiais e serviços, mediante utilização do cartão de crédito corporativo, pelos órgãos e pelas entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, e dá outras providências. Disponível em: <http:// www.planalto.gov.br>. Acesso em: 30 mai. 2010. 68 PORTARIA nº. 265, de 16 de novembro de 2001. Estabelece instruções complementares ao Decreto nº. 3.892, de 2001, no que diz respeito às aquisições de bilhetes de passagens aéreas e às compras de materiais e serviços, com pagamento por intermédio de Cartão de Crédito Corporativo do Governo Federal. Disponível em: < http://www.comprasnet.gov.br>. Acesso: 30 mai.2010. 69 DECRETO nº. 93.872, de 23 de dezembro de 1986. Dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e dá outras providências. Disponível em: <http:// www.planalto.gov.br>. Acesso: 30 mai. 2010.
57
• Atribuições/ordenador de despesas
De maneira geral, são atribuições do ordenador:
1. Assinar a proposta de adesão;
2. Indicar nome de portadores de cartão;
3. Responsabilizar-se pelo cumprimento das regras contratuais/
demais instruções;
4. Responsabilizar-se pelo pagamento das despesas;
5. Definir o limite de crédito total da unidade gestora titular;
6. Definir o limite de crédito a ser concedido a cada um dos
portadores de cartão por ele autorizados, e os tipos de gastos
permitidos (bens, serviços, passagens aéreas, saque);
7. Autorizar a emissão de empenho;
8. Comunicar à BB Cartões alteração dos limites de crédito;
9. Glosar valores indevidos;
10. Efetuar o pagamento, impreterivelmente, até o dia 28 de cada
mês, ou até o quinto dia útil subsequente à data que forem
disponibilizados pela BB Cartões as informações solicitadas
do respectivo demonstrativo mensal;
11. Responsabilizar-se pelo pagamento de eventuais encargos
devidos à BB Cartões por descumprimento do prazo
estabelecido para pagamento mensal, inclusive aqueles
decorrentes de glosas indevidas e
12. O ordenador/ portador do cartão será responsável pelo
ressarcimento de eventuais transações fraudulentas como:
cartão roubado, furtado, perdido ou extraviado, mesmo que
efetuadas por terceiros, até a data e hora da comunicação da
ocorrência à central de atendimento da BB Cartões.
No julgamento das propostas, a comissão deverá considerar o disposto
no art. 44 da lei nº. 8.66/937, no que se refere ao percentual/ agências de
58
viagens sobre o valor do volume de vendas, cabendo a promoção de
diligências, conforme o art. 43, § 3º da referida lei, quando houver necessidade
de esclarecer ou complementar a instrução processual.
2.5. SUPRIMENTOS DE FUNDOS
Procedimentos adotados na forma de legislação mencionada (decreto
nº. 93.872/867 – art. 45 a 47).
• Art. 45. Excepcionalmente, a critério do ordenador de despesa e sob sua
inteira responsabilidade, poderá ser concedido suprimento de fundos a
servidor, sempre precedido do empenho na dotação própria às
despesas a realizar, e que não possam subordinar-se ao processo
normal de aplicação, nos seguintes casos (lei nº. 4.320/64 – art. 68 e
decreto-lei nº. 200/67 – art. 74, § 3º):
• I – para atender despesas em viagens ou serviços especiais que exijam
ponto pagamento em espécie;
• II – quando a despesa deve ser feita em caráter sigiloso, conforme se
classificar em regulamento e
• III – para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas
cujo valor, em cada caso, não ultrapassar limite estabelecido em
Portaria do Ministro da Fazenda.
Os valores limites para concessão de suprimentos de fundos, bem como
o limite máximo para despesas de pequeno vulto, serão fixados em portaria do
Ministro de Estado da Fazenda70 .
70 PORTARIA nº. 95, de 19 de abril de 2002. DOU de 23.04.02. Disponível em: <http:// www.fazenda.gov.br>. Acesso em: 30 mai 2010.
59
2.6. SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS (SRP)
O assunto será previsto no decreto nº. 3.931 de 19 de setembro
de 200171, alterado pelo decreto nº. 4342 de 23 de agosto de 200272,
que revogou o decreto nº. 2.743, de 21 de agosto de 199873, que
regulamentou o art. 15 da lei nº. 8.666 de 21 de junho de 19937,
garantindo a economia processual.
Dentre as vantagens de aplicação do registro de preços, verifica-
se que a existência de preços registrados não obriga à administração a
firmar as contratações que deles poderão aduir, ficando-lhe facultada a
utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações,
sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade
de condições.
A licitação para registro de preços será realizada:
I. Na modalidade de concorrência – tipo menor preço e
II. Excepcionalmente – tipo técnica e preço, a critério do órgão gerenciador.
• Situação/aplicação do SRP
Será adotado, preferencialmente, o SRP nas seguintes hipóteses:
I. Quando, pelas características do bem ou serviço, houver
necessidade de contratações frequentes;
II. Quando for mais conveniente a aquisição de bens com previsão de
entregas parceladas ou contratação de serviços necessários à
Administração para o desempenho de suas atribuições;
71 BRASIL. Decreto nº. 3.931 de 19 de setembro de 2001. Regulamenta o sistema de registro de preços previsto no art. 15 da lei 8.666, de 21 de junho de 1993, e dá outras providências. Disponível em: <http:// legislacao.planalto.gov.br>. Acesso em: 30 mai 2010. 72 BRASIL. Decreto nº. 4.342, de 23 de agosto de 2002. DOU DE 26/8/2002. Altera dispositivos do Decreto nº. 3.931, de 19 de setembro de 2001, que regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº. 8.666, de 21 de junho de 1993, e dá outras providências. Disponível em: <http://www. jusbrasil.com.br>. Acesso em: 30 mai 2010. 73BRASIL. Decreto nº. 2.743, de 21 de agosto de 1998. DOU de 24/8/98. Revogado pelo Decreto nº.3.931, de 19/09/2001.Regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº. 8.666, e 21 de junho de 1993, e dá outras providências. Disponível em: <http://www. jusbrasil.com.br>. Acesso em: 30 mai 2010.
60
III. Quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de
serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a
programas de governos e
IV. Quando pela natureza do objeto não for possível definir
previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.
Parágrafo único. Poderá ser realizado registro de preços para
contratação de bens e serviços de informática, obedecida a legislação
vigente, desde que devidamente justificada e caracterizada a vantagem
econômica.
• Definições
As contratações de serviços, a locação e a aquisição de bens
quando efetuadas pelo SRP, no âmbito da administração federal direta,
autarquia e fundacional, fundos especiais, empresas públicas, sociedade
de economia mista e demais entidades controladas, direta ou
indiretamente pela União, obedecerão ao disposto no decreto nº.
3.931/200174.
Parágrafo único. Para os efeitos deste decreto, são adotadas as
seguintes definições:
I – Sistema de Registro de Preços – SRP – conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços, aquisição e locação de bens, para contratações futuras;
II – Ata de Registro de Preços – documento vinculativo, obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, onde se registram os preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas no instrumento convocatório e propostas apresentadas;
III – Órgão gerenciador – órgão ou entidade da Administração Pública responsável pela condução do conjunto de procedimentos do certame para registro de preços e gerenciamento da Ata de Registro de Preços dele decorrente; e
IV – Órgão Participante – órgão ou entidade que participa dos procedimentos iniciais do SRP e integra a Ata de Registro de Preços.
74 BRASIL. Decreto 3.931/2001. Regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº. 8.666, de 21 de junho de 1993, e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br>. Acesso: 30 mai. 2010.
61
• Atribuições/órgão gerenciador
Caberá ao órgão gerenciador, além do controle e administração
do sistema, o seguinte:
I. Convidar, mediante correspondência eletrônica ou outro meio
eficaz, os órgãos ou entidades para participarem do registro de
preços;
II. Consolidar todas as informações relativas à estimativa individual e
total de consumo, promovendo adequação dos respectivos
projetos básicos, encaminhados para atender aos requisitos de
padronização e racionalização;
III. Promover todos os atos necessários à instrução processual para
a realização do procedimento licitatório pertinente, inclusive a
documentação das justificativas nos casos em que a restrição à
competição for admissível pela lei;
IV. Realizar a necessária pesquisa de mercado com vistas à
identificação dos valores a serem licitados;
V. Confirmar juntos aos órgãos participantes a sua concordância
com o objeto a ser licitado, inclusive quanto aos quantitativos e
projeto básico;
VI. Realizar todo o procedimento licitatório, bem como os atos dele
decorrentes, tais como a assinatura da ata e o encaminhamento
de sua cópia aos demais órgãos participantes;
VII. Gerenciar a ata de registro de preços, providenciando a
indicação, sempre que solicitado, dos fornecedores, para
atendimento às necessidades da administração, obedecendo à
ordem de classificação e os quantitativos de contratação definidos
pelos participantes da ata;
VIII. Conduzir os procedimentos relativos a eventuais renegociações
dos preços registrados e a aplicação de penalidades por
descumprimento do pactuado na Ata de Registro de Preços e
62
IX. Realizar, quando necessário, prévia reunião com licitantes,
visando informá-los das peculiaridades do SRP e coordenar, com
os órgãos participantes, a qualificação mínima dos respectivos
gestores indicados.
• Atribuições/Órgão Participante
O órgão participante deve manifestar seu interesse em participar do
registro de preços, encaminhando, ao órgão gerenciador sua estimativa de
consumo, especificações ou projeto básico, cronograma de contratação, na
forma da lei nº. 8.666/937, adequando ao registro de preço, devendo:
I. Garantir que todos os atos inerentes ao procedimento para sua inclusão no registro de preços a ser realizado estejam devidamente formalizados e aprovados pela autoridade competente;
II. Manifestar, junto ao órgão gerenciador, sua concordância com o objeto a ser licitado antes da realização do procedimento licitatório e
III. Tomar conhecimento da ata de registro de preços, inclusive as respectivas alterações porventura ocorridas, com o objetivo de assegurar, quando de seu uso o correto cumprimento de suas disposições, logo depois de concluído o procedimento licitatório.
• Ata de registro de preços
Homologado o resultado da licitação, o órgão gerenciador, respeitada a
ordem de classificação e a quantidade de fornecedores a serem registrados,
convocará os interessados para assinatura da ata de registro de preços, que,
depois de cumpridos os requisitos de publicidade, terão efeito de compromisso
de fornecimento nas condições estabelecidas.
Prazo de validade: não poderá ser superior a um ano, computadas as
prorrogações, sendo admitida a prorrogação por ais 12 meses na forma do art.
57, § 4º - lei nº. 8.666/937, quando a proposta continuar se mostrando mais
vantajosa.
A ata de registro de preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada
por qualquer órgão ou entidade da administração que não tenha participado do
certame licitatório, mediante prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que
devidamente comprovada a vantagem.
63
A ata poderá sofrer alterações, observando o art. 65 – lei nº. 8.666/937
(acréscimos/ supressões: 25% - 50%).
• Participante extraordinário
I. Os órgãos e entidades que não participaram do registro de preços,
quando desejarem fazer uso da ata de registro de preços, deverão
manifestar seu interesse junto ao órgão gerenciador da ata, para
que este indique os possíveis fornecedores e respectivos preços a
serem praticados, obedecidos a ordem de classificação.
II. Caberá ao fornecedor beneficiário da ata de registro de preços,
observadas as condições nela estabelecidas, optar pela aceitação
ou não do fornecimento, independentemente dos quantitativos
registrados em ata, desde que este fornecimento não prejudique as
obrigações anteriormente assumidas.
• Contratação/fornecedores registrados
A contratação com os fornecedores registrados, após a indicação pelo
órgão gerenciador do registro de preços, será formalizada pelo órgão
interessado, por intermédio de instrumento contratual, emissão de nota de
empenho de despesa, autorização de compra ou outro instrumento similar,
conforme disposto no art. 62 da lei nº. 8.666, de 1993.
• Revisão de preço
Art. 12. A Ata de Registro de Preços poderá sofrer alterações,
obedecidas às disposições contidas no art. 65 da lei nº. 8.666, de 19937.
§ 1º O preço registrado poderá ser revisto em decorrência de eventual redução daqueles praticados no mercado, ou de fato que eleve o custo dos serviços ou bens registrados, cabendo ao órgão gerenciador da Ata promover as necessárias negociações junto aos fornecedores.
§ 2º Quando o preço inicialmente registrado, por motivo superveniente, tomar-se superior ao preço praticado no mercado o órgão gerenciador deverá:
64
I. Convocar o fornecedor visando a negociação para redução de preços e sua adequação ao praticado pelo mercado;
II. Frustrada a negociação, o fornecedor será liberado do compromisso assumido e
III. Convocar os demais fornecedores visando igual oportunidade de negociação.
§ 3º Quando o preço de mercado torna-se superior aos preços registrados e o fornecedor, mediante requerimento devidamente comprovado, não puder cumprir o compromisso, o órgão gerenciador poderá:
I. Liberar o fornecedor do compromisso assumido, sem aplicação da penalidade, confirmando a veracidade dos motivos e comprovantes apresentados, e se a comunicação ocorrer antes do pedido de fornecimento e
II. Convocar os demais fornecedores visando igual oportunidade de negociação.
§ 4º Não havendo êxito nas negociações, o órgão gerenciador deverá proceder à revogação da Ata de Registro de Preços, adotando as medidas cabíveis para obtenção da contratação mais vantajosa.
• Preço registrado/indicação fornecedores
Art. 6º. Ao preço do primeiro colocado poderão ser registrados tantos
fornecedores quanto necessário para que, em função das propostas
apresentadas, seja atingida a quantidade total estimada para o item ou lote,
observando o seguinte:
I. O preço registrado e a indicação dos respectivos fornecedores
serão divulgados em órgão oficial da Administração e ficarão
disponibilizados durante a vigência da Ata de Registro de Preços;
II. Quando das contratações decorrentes de registro de preços,
deverá ser respeitada a ordem de classificação das empresas
constantes na Ata e
III. Os órgãos participantes do registro de preços deverão, quando da
necessidade de contratação, recorrerem ao órgão gerenciador da
Ata de Registro de Preços, para que este proceda à indicação do
fornecedor e respectivos preços a serem praticados.
Parágrafo único. Excepcionalmente, a critério do órgão gerenciador,
quando a quantidade do primeiro colocado não for suficiente para as demandas
estimadas, desde que se trate de objetos de qualidade ou desempenho
65
superior, devidamente justificada e comprovada a vantagem, e as ofertas
sejam em valor inferior ao máximo admitido, poderão ser registrados outros
preços.
66
CAPÍTULO III
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
3.1. A ESPECIFICIDADE DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
Contrato administrativo é uma espécie de contrato que requer a
aplicação de princípios e regras típicas do Direito Administrativo, que impõem
restrições e prerrogativas decorrentes da natureza pública da atividade
administrativa75.
Quando se trata de assegurar a continuidade do serviço público, não se
invocam as normas de Direito Civil ou de Direito Comercial que regem os
contratos privados. Aplica-se o regime jurídico de Direito Público, exorbitante e
derrogatório do direito comum, em que estão presentes a supremacia do
interesse público.
Como a administração firma contratos das mais diversas espécies,
variando o regime jurídico a que se submetem, vale lembrar que não se
encontram sob a égide do art. 57 da Lei n.º 8.666/937, de 21 de junho de
1993, os seguintes contratos:
I. Contratos de direito privado celebrados pela Administração, como: contratos de seguro, de financiamento, de locação, em que o Poder Público seja locatário, e os demais cujo conteúdo seja regido, predominantemente, por norma de direito privado, inclusive os contratos em que a Administração seja parte como usuária de serviço público, por força do art. 62, § 3º, da LLCA7;
II. Contratos de concessão de serviço público e de obras públicas, que, em regra, não acarretem ônus para a Administração. Isto porque as disposições do art. 57 versam sobre contratos que geram despesas para o poder público. Essas regras, porém, não são aplicáveis a contratos que não impliquem desembolso, como no caso das concessões;
III. Contratos relativos a operações de crédito interno ou externo, celebrados pela União, ou a concessão de garantia do Tesouro Nacional, excluídos pelo art. 121, parágrafo único, da LLCA7;
IV. Contratos relativos a imóveis do patrimônio da União, que continuam a reger-se pelas disposições do Decreto-lei n.º 9.760,
75 SUNDFELD, C.A. Licitação e contrato administrativo. Op.Cit.
67
de 5 setembro de 194676, com suas alterações, por força, também, do art. 12, parágrafo único, da LLCA7.
O disciplinamento da duração do contrato administrativo mereceu
dispositivo especial destinado a regulamentar o tema. O art. 57 da Lei n.º
8.666/937, com base na Constituição Federal de 19886, art. 167, inciso II e § 1º,
estabeleceu as regras disciplinando a vigência das obrigações assumidas pela
Administração Pública naqueles ajustes que importa no desembolso de
recursos.
Nessa linha, entende-se como duração do contrato administrativo o
prazo de sua vigência, ou seja, o tempo de existência do contrato. É o período
durante o qual o ajuste entre o Poder Público e o particular surtirá efeitos,
realizando os objetivos de sua efetividade. A vigência dos contratos
administrativos deve ser sempre determinada, pois o art. 57, § 2º, veda a
realização de contratos com prazo de vigência indeterminado.
3.2. TIPOS DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Os juristas pátrios classificam os contratos administrativos quanto à
forma de execução e quanto ao término de sua vigência.
Floriano P. Azevedo Marques Neto77 os diferencia em contratos dito de
escopo e os contratos de duração continuada. Segundo ele, nos contratos ditos
de escopo a Administração contrata tendo em vista a obtenção de um bem
determinado. O escopo do contrato estará consumado quando entregue o bem.
Certo deve estar que a fixação do prazo é relevante para que a Administração
possa exigir do particular executante um mínimo de eficiência e celeridade
necessário para a satisfação do interesse público. Nesse caso, o tempo em
que vai se desenrolar a execução do contrato não é essencial.
76 BRASIL. Decreto-lei n.º 9.760, de 5 setembro de 1946. Dispõe sobre os bens imóveis da União e da outras providencias. Alterado pela Lei 11481 de 31/05/2007, que prevê medidas voltadas a regularização fundiária de interesse social em imóveis da União; e da outras providencias. Disponível em: <http://www. www6.senado.gov.br>. Acesso: 31 mai. 2010. 77 MARQUES NETO, F.A. Estudos sobre a lei de licitações e contratos. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1995, p. 168-84.
68
Os contratos de duração continuada têm, de acordo com o referido
autor, por objeto a prestação de um serviço de forma contínua. Nesse tipo de
contrato se objetiva o serviço ou o potencial fornecimento, nos termos e
condições pactuadas durante certo tempo. As partes só estão desobrigadas
após o vencimento deste prazo.
Marçal Justen Filho78 salienta a necessidade de se distinguirem os
contratos de execução instantânea dos de execução continuada, para
determinar a duração dos contratos administrativos. Os contratos de execução
continuada, por sua vez, impõem à parte o dever de realizar uma conduta que
se renova ou se mantém no decurso do tempo. Não há uma conduta específica
e definida cuja execução libere o devedor (excluídas as hipóteses de vícios
redibitórios, evicção etc.), como ocorre com o contrato de locação, no qual o
locador deve entregar o bem locado ao locatário e assegurar-lhe a integridade
da posse durante o prazo previsto.
A problemática do prazo de vigência apresenta contornos distintos
segundo a natureza do contrato. Quando se trata de contrato de execução
instantânea, o prazo de vigência será aquele necessário a que a parte promova
a prestação devida.
Em princípio e considerando a grande maioria dos casos, o prazo será
fixado pela Administração tendo em vista sua conveniência. As dificuldades
maiores envolvem os contratos de execução continuada. A execução da
prestação que incumbe à parte pressupõe, necessariamente, a delonga.
Embora o silêncio do legislador, o art. 57 visa regular os contratos de
execução continuada. Quanto aos de execução imediata, devem considerar-se
extensíveis a eles as disposições do art. 57, no que forem aplicáveis.
Simone Miqueloto79 divide os contratos em contratos por prazo certo, em
cuja vigência somente o prazo fixado influirá, não sendo relevante a conclusão
do objeto, uma vez que visam, via de regra, à prestação de um fornecimento ou
de alguma atividade; e contratos por escopo, nos quais o fim almejado consiste
na conclusão de um objeto que é certo e determinado, como, por exemplo
78 JUSTEN FILHO, M. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. Op.Cit. 79 MIQUELOTO, S. Da vigência e da prorrogação dos contratos por prazo certo. Disponível em: <http://zenite.com.br>. Acesso em: 31 mai. 2010.
69
obras e projetos. Nesses, a extinção do contrato se dá com a conclusão do
objeto; naqueles, com o término do prazo.
Carlos Ari Sundfeld80, estudando a distinção entre modalidades de
contratos, para efeito de determinação de seu prazo máximo de vigência, se
refere, de um lado, a contratos por escopo, em que a Administração pretende a
entrega de certo objeto acabado e, de outro lado, a contratos relativos à
prestação de serviços a serem executados de forma contínua.
Hely Lopes Meirelles81 leciona sobre as formas naturais de extinção do
contrato dividindo-os em duas categorias. Na primeira categoria, os contratos
que se extinguem pela conclusão de seu objeto, nos quais o que se tem em
vista é a obtenção de seu objeto concluído, operando o prazo como limite de
tempo para a entrega da obra, do serviço ou da compra sem sanções
contratuais. Na segunda categoria, os contratos que se extinguem pela
expiração do seu prazo de vigência, nos quais o prazo é de eficácia do negócio
jurídico contratado, e, ao se expirar, extingue-se o contrato, qualquer que seja
a fase de execução de seu objeto, como ocorre na concessão de serviço
público ou na simples locação de coisa por tempo determinado.
A partir dessas classificações, consideram-se duas modalidades de
contratos: contratos por escopo e contratos de execução continuada.
3.2.1. Contratos por Escopo
A Administração contrata a obtenção de um bem determinado e o
escopo do contrato estará consumado, quando cumprido o objeto do contrato
na entrega da obra, do serviço ou da compra.
Nesse tipo de contrato, pela sua natureza, ocorrerá sua extinção normal
com a conclusão de seu objeto. Então, a fixação do prazo será relevante para
que a Administração possa exigir do particular executante um mínimo de
eficiência e celeridade necessário para a satisfação do interesse público. Este
80 SUNDFELD, C.A. Licitação e contrato administrativo. Op.Cit. 81 MEIRELLES, H.L. Direito administrativo brasileiro, 21. ed. São Paulo: Malheiros, 1996.
70
tipo de contrato se enquadra no art. 57, caput, para as compras, projetos,
reformas e pequenas obras - e no inciso I, para os casos de obra de grande
porte.
3.2.2. Contratos de Execução Continuada
Os contratos de execução continuada são os que se prolongam no
tempo, e se caracterizam pela prática de atos reiterados em período mais ou
menos longo. São prestados de maneira seguida, ininterrupta e indiferenciada
ao longo do tempo. O que a Administração visa neste tipo de contrato é uma
atividade executada de forma contínua, caracterizada por atos reiterados.
Nesse tipo de contrato, o prazo é condição essencial. Contrata-se o
serviço por um prazo determinado, pois não há um objeto específico a ser
prestado, mas uma sucessão de atos ininterruptos. Dessa forma, como o tipo
de atividade perseguida pela Administração não se exaure, resta delimitar por
quanto tempo o tipo de serviço objeto do contrato será prestado pela mesma
empresa contratada, sem realizar nova licitação. Como exemplos de contrato
de execução continuada: locação, limpeza pública, segurança, manutenção de
elevadores e veículos, manutenção especializada de jardins, publicidade
institucional etc.
3.3. LEGISLAÇÃO APLICÁVEL
Segundo o princípio da anualidade, que rege a elaboração e execução
do orçamento, as previsões de receita e despesa devem referir-se sempre a
um período determinado de tempo. Ao período de vigência do orçamento
denomina-se exercício financeiro e, no Brasil, de acordo com o art. 34 da Lei
n.º 4.320/6482, coincide com o ano civil: 1º de janeiro a 31 de dezembro.
Trata-se de princípio previsto na Constituição Federal6, art. 165, § 5º,
quando diz que a lei orçamentária será anual. Também, está assentado,
expressamente, no art. 2º da Lei n.º 4.320/6482, que a Lei de Orçamento 82 BRASIL. Lei n.º 4.320/64. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: <http:// www.planalto.gov.br>. Acesso em: 31 mai. 2010.
71
conterá a discriminação da receita e da despesa, de forma a evidenciar a
política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo,
obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade.
Luiz Emydio F. da Rosa Jr83. afirma que a vigência periódica do
orçamento fundamenta-se, principalmente, nas seguintes razões: limitação da
capacidade humana de previsibilidade orçamentária, maior controle quanto à
sua execução e maior proteção do contribuinte.
José Afonso da Silva84 considera que o orçamento é previsão,
programação de atividades e projetos a serem realizados no futuro. Nessa
linha, supõe a periodicidade, que tem interesse:
I. Do ponto de vista político, por conceder ao Congresso Nacional a
oportunidade de intervir periodicamente na atividade financeira, quer
aprovando a proposta de orçamento para o período seguinte, quer
fiscalizando a administração financeira do governo e tomando-lhe
contas;
II. Do ponto de vista financeiro, porque marca um período durante o qual
se efetuam a arrecadação e a contabilização dos ingressos e se
comprometem as despesas autorizadas, encerrando as contas públicas
em determinado momento;
III. Do ponto de vista econômico, para o fim de influir nas flutuações dos
ciclos econômicos.
Em consonância com o princípio da anualidade, o art. 167, inciso II, da
Constituição Federal de 19886, veda a realização de despesas ou a assunção
de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.
Esse dispositivo tem razão de ser, pois seria incompatível com a anualidade do
orçamento, a assunção de obrigação que ultrapassassem o exercício
financeiro, uma vez que não haveria crédito orçamentário para cobrir as
despesas decorrentes dos encargos assumidos.
83 ROSA JUNIOR, L.E.F. Manual de direito financeiro e direito tributário. 11. ed. Rio de Janeiro:Renovar, 1997. 84 SILVA, J.A. Curso de direito constitucional positivo. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 1999.
72
Por sua vez, o § 1º do art. 167, dispõe que nenhum investimento cuja
execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia
inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de
crime de responsabilidade. Eis o art. 167 in verbis:
• "Art. 167. São vedados:
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos orçamentários ou adicionais.
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que
autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade".
Dessa forma, no caso de investimentos que ultrapassem um exercício
financeiro, este só poderá ser iniciado e executado, se previsto no plano
plurianual. Segundo o § 1º do art. 165 da Constituição Federal, a lei que
instituir o plano plurianual estabelecerá as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras dela
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
A regra geral estipulada pela norma constitucional é de que os contratos,
as obrigações, terão sua duração limitada à vigência do respectivo crédito
orçamentário. No caso especial de investimento, a duração pode superar um
exercício financeiro, desde que previsto no plano plurianual.
3.3.1. Prazo de Duração na Lei n.º 8.666/937
Em consonância com a norma constitucional, a LLCA7, em seu art. 57,
estabeleceu que os contratos administrativos têm sua vigência restrita aos
respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos contratos que tenham
por objeto projetos relacionados a plano plurianual, serviços contínuos e
locação de equipamentos e utilização de programas de informática. Eis o art.57
in verbis:
• "Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à
vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos
relativos:
73
I. Aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas
estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados,
se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido
previsto no ato convocatório;
II. À prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que
poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos
períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais
vantajosas para a Administração, limitada a sessenta meses;
III. (vetado);
IV. Ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de
informática, podendo a duração se estender pelo prazo de até 48
(quarenta e oito) meses após o início da vigência do contrato.
(...)
§ 3º - É vedado o contrato com prazo de vigência indeterminado.
§ 4º - Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante
autorização da autoridade superior, o prazo de que trata o inc. II do caput
deste artigo poderá ser prorrogado em até doze meses".
À primeira vista, a impressão que se tem é de que apenas os contratos
que se enquadram no caput do art. 57 estariam com a vigência adstrita ao
respectivo crédito orçamentário, o que não ocorreria nas "exceções" listadas
nos incisos I, II e IV. Entretanto, o art. 57 fixa que o prazo do contrato deverá
estar limitado à vigência do crédito orçamentário, mas em casos especiais,
poderá ter sua duração prorrogada85.
Sobre o tema Jorge Ulisses Jacoby Fernandes lecionou que:
À toda evidência, a Constituição não autoriza a assinatura do contrato, mesmo no caso de serviço de execução continuada, por mais do que, no máximo doze meses, deixando evidente que o limite máximo é o respectivo crédito orçamentário ou adicional86.
85 SILVA, J.A. Op.Cit. 86 FERNANDES, J.U.J. A duração dos contratos de prestação de serviços serem executados de forma contínua. Boletim de licitações e contratos administrativos, n.º 02, São Paulo: NDJ, 1996.
74
O inc. II do art. 167 transcrito, porém, não acarreta a
inconstitucionalidade do art. 57, inc. II da Lei 8.6661937. Cabe ao intérprete a
tarefa de harmonizar a legislação infraconstitucional com o alicerce
fundamental do Direito Positivo pátrio.
Qualquer interpretação do art. 57, inc. II, da Lei n.º 8.666, de 21 de junho
de 19937, deve resultar em um contrato limitada a vigência do crédito
orçamentário, pois o que o legislador infraconstitucional autoriza são as
sucessivas prorrogações, sempre, porém, com respeito àquele princípio
presente na Constituição Federal6.
3.3.2. Regra geral
Na regra geral, prevista no caput do art. 57, encontram-se os contratos
ditos por escopo, exceto no caso de investimento de grande porte previsto no
inciso I do mesmo artigo. Na compra de um bem, na contratação de uma obra
ou serviço, a vigência do contrato estará adstrita ao respectivo crédito
orçamentário. Nesse caso, não pode o administrador firmar o contrato com
prazo superior à vigência do crédito orçamentário, nem prorrogá-lo para
exercícios seguintes.
Essa regra é consentânea inclusive com o art. 7º, § 2º, inciso III, da
LLCA, que estabelece que o administrador só possa licitar, quando houver
previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das
obrigações assumidas.
3.3.3. Projetos relacionados a Plano Plurianual
O primeiro inciso do art. 57 contempla os projetos de longo prazo, desde
que previstos no Plano Plurianual. Essa previsão é consequência do preceito
contido no § 1º do art. 167 da Constituição Federal6, do qual decorre
expressamente que investimentos, cuja duração ultrapasse um exercício
financeiro, deverão ser incluídos no plano plurianual, ou seja, os recursos
estariam garantidos para os anos seguintes.
75
A duração deste tipo de contrato pode ser fixada, desde o seu ajuste
inicial, pelo prazo superior ao respectivo exercício financeiro, pois a lei que
instituir o Plano Plurianual estará garantindo as verbas necessárias para cobrir
as despesas decorrentes da contratação. Nesse tipo de contrato, o prazo
máximo de vigência não está limitado a 05 anos, como constava da legislação
anterior, todavia não significa que vigência indeterminada.
3.3.4. Serviço Executado de Forma Contínua
Nesse inciso, enquadram-se os contratos de execução continuada que,
embora, aparentemente, sejam de fácil percepção, têm gerado muita polêmica.
Primeiro, porque o legislador não os conceituou; segundo, porque é conceito
relativamente novo no Direito Administrativo.
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes86 diz que o contrato de prestação de
serviços a serem executados de forma contínua não foi, acertadamente,
conceituado pelo legislador, mas segundo a majoritária doutrina, são aqueles
em que a execução se protrai no tempo e cuja interrupção trará prejuízos à
Administração. Não apenas a continuidade do desenvolvimento, mas também a
necessidade de que não sejam interrompidos, constituem os requisitos
basilares para que se enquadrem como prestação de serviços a serem
executados deforma contínua.
Para Leon Fredjda Szklarowsky87, são aqueles que "não podem ser
interrompidos, não podem sofrer solução de continuidade, sob pena de causar
prejuízo ou dano".
Marçal Justen Filho diz que:
A lei presume, de um lado, a inevitabilidade da disponibilidade de recursos para custeio dos encargos contratuais. Tanto mais porque os contratos de prestação de serviços não usam montar a valores que possam afetar as disponibilidades orçamentárias. Em princípio, qualquer que seja a distribuição de verbas na lei orçamentária posterior, certamente existirão recursos para o pagamento dos serviços. Ademais, os serviços prestados de modo contínuo teriam de ser interrompidos, caso fosse vedada a contratação superior ao prazo de vigência dos créditos orçamentários. Isso imporia sério risco de continuidade da atividade administrativa. Suponha-se, por exemplo, serviços de fornecimento de alimentação. A Administração seria
87 SZKLAROWSKY, L.F. Contratos contínuos. Direito & justiça. Correio brasiliense, 29/06/98.
76
constrangida a promover contratação direta, em situação de emergência, ao final de cada exercício, caso a contratação não pudesse se fazer por prazo mais longo88.
Dessa forma, serviços executados de forma contínua seriam aqueles
cuja necessidade se prolonga por um período indefinido ou definido e longo,
essencial ao atingimento de um objetivo de caráter indivisível, que não podem
ser interrompidos, sob pena de causar prejuízo à Administração.
Entende-se por necessidade contínua aquela que não se extingue
instantaneamente, exigindo a execução prolongada, sem qualquer interrupção.
Não satisfaz a necessidade pública contínua a prática de um só ato ou de mais
de um ato de forma isolada. Está relacionada com a forma de execução do
contrato.
Como a lei orçamentária autoriza a realização de despesas e assunção
de obrigações para o período limitado ao exercício financeiro, que corresponde
ao ano civil, não há crédito orçamentário para suprir as despesas vindouras em
exercícios subsequentes ao contratado.
A Constituição Federal6, especialmente no art. 167, não excepcionou o
caso de serviço contínuo, portanto, não há embasamento jurídico para que a
Administração firme um contrato de prestação de serviço a ser executado de
forma contínua por período superior ao respectivo exercício financeiro.
Ressalte-se que a possibilidade de prorrogação deverá ser prevista no
edital. Se não estiver prevista, não pode haver a prorrogação, pois afetaria o
princípio da isonomia, da proposta mais vantajosa para a Administração e da
vinculação ao instrumento convocatório.
A modalidade de licitação deverá ser determinada levando em conta a
duração estimada do contrato, ou seja, o prazo de duração total do contrato
levando em consideração as possíveis prorrogações. Assim, por força do art.
23 da LLCA7, o valor estimado do contrato será aquele correspondente ao
período em que o contrato poderá ter vigência.
88 JUSTEN FILHO, M. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. Op.Cit., p. 89.
77
Em casos excepcionais, e por razões de oportunidade e conveniência
administrativa, devidamente justificadas, pode a Administração prorrogar o
contrato além de 60 meses, por até 12 meses, conforme autoriza o § 4º do
art. 577.
3.3.5. Aluguel de equipamentos e a utilização de programas
de informática
No inciso IV, do art. 57, o legislador contemplou o aluguel de
equipamento e a utilização de programas de informática, que se trata de
contrato de execução continuada e poderia estar inserido na disposição
anterior (art. 57, II). No entanto, em virtude da evolução de bens e serviços de
informática, que gera a obsolescência muito rápido dos equipamentos, o
legislador procurou resguardar a Administração de eventuais contratações
lesivas por vincular o poder público a tecnologias que se mostrem superadas.
Então, limitou-se em até 48 meses após o início da vigência o contrato.
A forma de execução do contrato, entretanto, é a mesma do serviço
contínuo, porque a locação de equipamentos e utilização de programas de
informática são considerados serviços executados de forma contínua. No
entanto, pode-se discutir exposto, considerando que:
I. A limitação máxima do prazo de vigência do contrato não afasta a
possibilidade de se fazer nova licitação, descrevendo, como objeto
desta, o mesmo equipamento ou programa até então contratado;
II. O regime de duração do contrato adstrito ao exercício financeiro permite
que, no momento da prorrogação, a autoridade competente aprecie a
conveniência, oportunidade e a economicidade de se manter
contratação, procedendo à lavratura do termo aditivo de prorrogação, se
presentes os motivos que justifiquem a continuidade da locação do
equipamento ou da utilização dos programas de informática.
O dispositivo aponta que a duração pode se estender pelo prazo de até 48
meses, o que, em princípio, pode parecer que o contrato seria firmado
integralmente por até 48 meses. Mas, o contrato é firmado pelo prazo
78
equivalente ao respectivo crédito orçamentário, que poderá ser prorrogado
até o limite máximo de 48 meses, após o que é vedada qualquer prorrogação.
3.4. PRORROGAÇÃO VERSUS ALTERAÇÃO DO CONTRATO
A prorrogação do contrato ou prorrogação do prazo de vigência é o
prolongamento de sua vigência além do prazo ajustado inicialmente, com o
mesmo contratado e nas mesmas condições anteriores. É feita mediante termo
aditivo e independe de nova licitação e não configura alteração quantitativa do
objeto do contrato, previsto no art. 65, § 1º7.
Nesse caso, faz-se necessário averiguar se a lei permite ou não a
prorrogação do contrato. Se a lei não a permite, não há que dilatar a sua
vigência com base no art. 65, §7, ao contrário, também, não há que falar nos
limites expressos nesse artigo.
Prorrogação do contrato não se confunde com prorrogação dos prazos
para a execução de seu objeto. Na primeira, o contrato é prorrogado; na
segunda, há somente a prorrogação dos prazos de início de etapas de
execução, de conclusão ou de entrega. Nesses casos, a prorrogação é
condicionada aos requisitos constantes dos parágrafos 1º e 2º do art. 577.
Como se pode observar a classificação dos contratos administrativos em
contratos por escopo e contratos de execução continuada, permite que,
diante da necessidade de cada tipo de contrato, se estabeleçam os prazos de
duração. Os contratos por escopo são enquadráveis no caput e no inciso I do
art. 57 da Lei n. 8.666/937; os de execução continuada, nos incisos II e IV do
art. 577.
Nessa linha, com exceção dos projetos relacionados a plano plurianual,
todos os contratos deverão ter a sua duração fixada para o respectivo crédito
orçamentário, tendo em vista o disposto no inciso II do art. 167 da
Constituição Federal6. Nos casos de serviços executados de forma contínua,
a duração inicial poderá ser prorrogada por até 60 meses e, no caso
específico de aluguel de equipamentos e a utilização de programas de
79
informática, que também são serviços executados de forma contínua,
poderão ser prorrogados por até 48 meses.
80
CAPÍTULO IV
AS FERRAMENTAS DE TRANSPARÊNCIA QUE O
GOVERNO FEDERAL DISPONIBILIZA PARA A
SOCIEDADE
Sites que o governo disponibiliza para acesso da sociedade:
• www.camara.gov.br
• www.comprasnet.gov.br
• www.contaspublicas.gov.br
• www.cgu.gov.br
• www.portaldatranparencia.gov.br
• www.convenio.gov.br
• www.tesouro.fazenda.gov.br
• www.senado.gov.br
81
CONCLUSÃO
A presente revisão permitiu apontar as principais características das
compras públicas na esfera federal, para oferecer uma visão ampliada dos
mecanismos de realização dessas compras.
Para tanto, a revisão privilegiou os aspectos documentais e, com a ajuda
de eminentes juristas, buscou interpretar como esses recursos estão sendo
aplicados e, se estão sendo bem utilizados, enfatizando a importância dessas
compras para a economia do País como um todo, pois, com origem nos
princípios constitucionais da consensualidade, formalidade, onerosidade e
comutatividade, o tema se reveste de importância social.
O estudo partiu da hipótese de que os procedimentos de compra
facilitam e promovem a transparência nas compras do Governo Federal,
limitando-se, porém, a analisar a literatura sobre a importância dos
mecanismos de compras utilizados pelo Governo Federal.
Nessa linha, pode-se afirmar que a hipótese do estudo foi confirmada
pela literatura visitada e que, realmente, os procedimentos de compra do
Governo Federal passaram a se revestir de maior transparência, o que,
certamente inibe a corrupção, pois os dados disponibilizados na rede eletrônica
promovem e facilitam a participação do cidadão nas decisões governamentais,
sinal do desenvolvimento do País.
No entanto, acredita-se que há necessidade de mais estudos para
ampliar a ideia de que as compras do governo são feitas em obediência estrita
às leis que as embasam, dentro de uma Administração cada vez mais inserida
na contemporaneidade.
82
REFERÊNCIAS
ABNT - Associação Brasileira de Normas Técnicas. Disponível em: <http:// www.abnt.org.br>.Acesso em: 26 mai. 2010.
BRASIL. Decreto-lei n.º 9.760, de 5 setembro de 1946. Dispõe sobre os bens imóveis da União e da outras providencias. Alterado pela Lei 11481 de 31/05/2007, que prevê medidas voltadas a regularização fundiária de interesse social em imóveis da União; e da outras providencias. Disponível em: <http:// www6.senado.gov.br>. Acesso: 31 mai. 2010.
_____. Lei n.º 4.320/64. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: <http:// www.planalto.gov.br>. Acesso em: 31 mai. 2010.
_____. Decreto nº. 93.872, de 23 de dezembro de 1986. Dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e dá outras providências. Disponível em: <http:// www.planalto.gov.br>. Acesso: 30 mai. 2010.
_____. Decreto nº. 2.743, de 21 de agosto de 1998. DOU de 24/8/98. Revogado pelo Decreto nº.3.931, de 19/09/2001. Regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº. 8.666, de 21 de junho de 1993, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br>. Acesso em: 30 mai 2010.
_____. Lei Federal n˚ 8.248/91. Dispõe sobre a capacitação e competitividade do setor de informática e automação. Regulamenta os arts. 4º, 9º e 11 da Lei nº. 8.248, de 23 de outubro de 1991, e os arts. 8º e 11 da Lei nº. 10.176, de 11 de janeiro de 2001, que tratam do benefício fiscal concedida às empresas de desenvolvimento ou produção de bens e serviços de informática e automação, que investirem em atividades de pesquisa e desenvolvimento em tecnologia da informação, e dá outras providências. Disponível em: <http:// www.planalto.gov.br>. Acesso: 30 mai. 2010.
_____. Lei Complementar nº. 73, de 10 de Fevereiro de 1993. DOU DE 11/2/93. Institui a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 30 mai. 2010.
_____. Lei nº. 8.666, de 21 de junho de 1993. Estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. In Planalto. Legislação
83
Republicana Brasileira. Brasília, 1993. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 26 de maio de 2010.
_____. Lei nº. 8.883, de 08 de junho de 1994. Altera dispositivos da Lei nº. 8.666, de 21 de junho de 1993, que regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e dá outras providências. In: Planalto. Legislação Republicana Brasileira. Brasília, 1993. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 26 de maio de 2010.
_____. Instrução Normativa nº. 5, de 21 de julho de 1995, alterada pela Instrução Normativa n. 1 de 2001. Disponível em: <http:// www.mp.gov.br>. Acesso em: 30 mai. 2010.
_____. Decreto nº. 2.439, de 23 de dezembro de 1997. Dispõe sobre procedimentos relativos à execução de pagamento de pequenas compras e dá outras providências. Disponível em: <http://www.cgu.gov.br>. Acesso: 30 mai. 2010.
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