Post on 30-Sep-2020
Beleidsadvisering in de Vlaamse overheid
Een analyse van de organisatie van de Vlaamse beleidsadvisering en een
verkenning van mogelijkheden voor optimalisering
Rapport
Nele Bossens, Jan Van Damme,
Marleen Brans
׀ i ׀
Dankwoord
Graag danken we het departement Bestuurszaken voor hun hulp bij de
voorbereiding van de survey. Zij gaven advies over hoe de groep van
beleidsmedewerkers binnen de Vlaamse overheid het best geïdentificeerd
kon worden en leverden ons de nodige contactgegevens aan.
Verder danken we alle respondenten die via een interview of via hun
deelname aan de survey hebben bijgedragen aan dit onderzoek. Wij
bedanken Professor Michael Howlett (Simon Fraser University Burnaby,
Canada en Lee Kuan Yew School of Public Policy, National University of
Singapore) voor het ter beschikking stellen van de survey over ‘policy work’
in Canadese administraties. We danken ook Professor B. Guy Peters
(University of Pittsburg) voor zijn advies bij de aanvang bij dit onderzoek.
Ten slotte bedanken we de deelnemers aan de International Conference on
Public Policy in Grenoble voor hun kritische lezing van het theoretisch kader
van voorliggende studie.
׀ iii ׀
Inhoudstafel
Lijst tabellen vii
Lijst figuren ix
1. Inleiding 17
> 1.1. Inleiding tot het onderzoek 17
> 1.2. Doelstellingen en onderzoeksvragen 18
> 1.3. Structuur van het rapport 20
2. Theoretisch kader 21
> 2.1. Beleidsvoering als een interactief en politiek proces 21
> 2.2. Beleidsadvisering gesitueerd in de beleidscyclus 23
> 2.3. Trends in de beleidsadvisering 24
3. Conceptueel kader 27
> 3.1. Beleidsadvies en beleidsadvisering 27
> 3.1.1. Een definitie 28
> 3.1.2. Beleidsadvisering als een communicatieproces 29
> 3.1.3. Besluit en operationalisering 35
> 3.2. Beleidsadvisering als een systeem 35
> 3.2.1. De actoren van het beleidsadviessysteem – Wie levert er
advies? 36
> 3.2.2. Kenmerken van adviesverwerving - Hoe wordt advies
gevraagd? 40
> 3.2.3. Besluit en operationalisering 44
> 3.3. Een performante beleidsadvisering 45
> 3.3.1. Inleiding 45
> 3.3.2. De verschillende functies van advies in het beleidsproces
vanuit een theoretisch perspectief 45
׀ iv ׀
> 3.3.3. Verwachtingen van beleidsmakers 47
> 3.3.4. Randvoorwaarden voor een ‘performante’
beleidsadvisering 50
> 3.3.5. Besluit en operationalisering 53
> 3.4. Gebruik van beleidsadvies 55
> 3.4.1. Types van doorwerking 55
> 3.4.2. Stadia van doorwerking 56
> 3.4.3. Besluit en operationalisering 57
> 3.5. Algemeen besluit 59
4. Onderzoeksopzet 65
> 4.1. Inleiding 65
> 4.2. Een gecombineerde methode 65
> 4.3. Koppeling aan onderzoeksvragen 66
> 4.4. Uitvoering van het onderzoek 67
5. De organisatie van beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid 69
> 5.1. Ter inleiding: Een analyse van het consultatiebeleid in
België door de OECD 69
> 5.2. Kenmerken van de beleidsvoering: ministeriële kabinetten72
> 5.3. Actoren en structuren van de Vlaamse beleidsadvisering:
neo-corporatisme en gevestigde adviesraden 74
> 5.3.1. Traditie van neo-corporatisme 74
> 5.3.2. Het Vlaamse adviesstelsel 75
> 5.4. Processen en procedures van de Vlaamse beleidsadvisering79
> 5.4.1. De procedure voor opmaak van regelgeving 79
> 5.4.2. Reguleringsimpactanalyse en consultatie 80
> 5.4.3. Andere 83
> 5.5. Algemeen besluit 83
6. Beleidsadvisering in de praktijk: analyse van zes case studies 85
׀ v ׀
> 6.1. Inleiding 85
> 6.2. Case selectie 85
> 6.3. Aanpak 87
> 6.4. Bevindingen per case 91
> 6.4.1. Proefproject lange zwaardere vrachtwagens 91
> 6.4.2. Kilometerheffing voor vrachtwagens en wegenvignet 105
> 6.4.3. Voorschoolse kinderopvang 121
> 6.4.4. Persoonsvolgende financiering voor personen met een
handicap 139
> 6.4.5. Vlaamse huurpremie 152
> 6.4.6. Beleidsplan Ruimte 165
> 6.5. Algemene bevindingen 180
> 6.5.1. Wie levert welk type beleidsadvies? Op welke manier en
op welk moment winnen beleidsmakers advies in bij deze
actoren? (OV 1 - 4) 180
> 6.5.2. Ervaren beleidsmakers competitie? (OV 7) 198
> 6.5.3. Welke verwachtingen hebben beleidsmakers van
beleidsadvies? (OV 6) 199
> 6.5.4. Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de bestaande
procedures? (OV 9) 203
> 6.6. Algemeen besluit 204
7. Survey 213
> 7.1. Inleiding 213
> 7.2. Aanpak 214
> 7.3. Respons 216
> 7.4. Bevindingen uit de survey 218
> 7.4.1. Actoren die beleidsadvies leveren 218
> 7.4.2. Verplichte, vrijwillige en spontane adviesverwerving 229
> 7.4.3. Competitie 230
> 7.4.4. Verwachtingen 233
׀ vi ׀
> 7.4.5. Tegemoetkoming advies aan verwachtingen 238
> 7.4.6. Tevredenheid met adviezen 250
> 7.4.7. Gebruik 254
> 7.4.8. Knelpunten in de huidige processen, procedures, cultuur
en instrumenten 255
> 7.5. Besluit 265
8. Algemeen besluit 271
> 8.1. Situering : probleemstelling en centrale onderzoeksvraag271
> 8.2. Methodologie : aanpak en respons 272
> 8.3. Performante beleidsadvisering ? 275
> 8.4. Resultaten van het empirische onderzoek 277
> 8.5. Aanbevelingen en pistes voor optimalisering 287
> 8.5.1. Actoren (‘Wie levert advies’)? 289
> 8.5.2. Type advies (‘Wat’?) 291
> 8.5.3. Manier en moment waarop beleidsadvies wordt
ingewonnen (‘Hoe’ en ‘Wanneer’?) 293
9. Referenties 297
10. Bijlagen 315
> 10.1. Bijlage 1 – Criteria voor goed beleidsadvies opgesteld door
New Zealand Institute of Economic Research (NZIER) 315
> 10.2. Bijlage 2 – Voorbeeld van vragenlijst 318
> 10.2.1. Het beleidsproces 318
> 10.2.2. Actoren 319
> 10.2.3. Algemeen 319
> 10.3. Bijlage 3 – Vragenlijst survey 321
׀ vii ׀
Lijst tabellen
Tabel 1- Knowledge bases (Head 2009) ............................................ 31 Tabel 2- Kennistypes (Tenbensel, 2008, gebaseerd op Flyvbjerg, 2001) .... 32 Tabel 3 – Verspreiding van beleidsadvies (geïnspireerd op Lindquist, 1990 en
Binderkrantz, 2005) .............................................................. 34 Tabel 4 – Locatie van advies en mate van overheidsinvloed (Halligan, 1995)
...................................................................................... 37 Tabel 5 – Actoren van het adviessysteem (bewerking van Halligan, 1995) .. 39 Tabel 6 – NZIER’s criteria voor kwalitatief beleidsadvies ...................... 51 Tabel 7- Verwachtingen die beleidsmakers hebben van beleidsadvies ...... 54 Tabel 8 – Stadia van doorwerking (Knott & Wildavsky, 1980).................. 57 Tabel 9 –Verwachtingen van beleidsmakers ...................................... 62 Tabel 10 – Overzicht onderzoeksvragen en methode ............................ 66 Tabel 11 – Overzicht respondenten per beleidsproces .......................... 88 Tabel 12 – Analysekader voor de bevindingen per case ......................... 89 Tabel 13 - Overzicht interne beleidsadvisering ................................. 181 Tabel 14 - Overzicht externe, niet-wetenschappelijke beleidsadvisering .. 183 Tabel 15 – Overzicht externe wetenschappelijke adviesverlening ........... 193 Tabel 16 – Verdeling respondenten over beleidsdomeinen en organisatietype
..................................................................................... 217 Tabel 17- Frequentie waarmee beleidsambtenaren aan actoren advies
vragen ............................................................................. 219 Tabel 18- Frequentie waarmee beleidsambtenaren van actoren spontaan
advies ontvangen ................................................................ 224 Tabel 19- Verhouding tussen gevraagd en spontaan advies ................... 229 Tabel 20 – Verhouding tussen verplicht en vrijwillig gevraagd advies ...... 230 Tabel 21 – Perceptie tegenstrijdigheid en verzoenbaarheid adviezen ...... 232 Tabel 22 - Perceptie tegenstrijdigheid en verzoenbaarheid adviezen in
verschillende beleidsdomeinen ............................................... 233 Tabel 23 – Verwachtingen m.b.t. het advies van de strategische adviesraden
in de verschillende beleidsdomeinen ........................................ 235 Tabel 24 – Verschillen verwachtingen tussen departement en agentschap 237 Tabel 25 – Beoordeling advies SAR’s .............................................. 239 Tabel 26 - Tevredenheid over adviesraden naar respondentengroep ....... 252 Tabel 27 – Tevredenheid over steunpunten naar respondentengroep....... 253 Tabel 28- Tijd en mankracht om advies te verwerken ......................... 258
׀ viii ׀
Tabel 29 – Tijd om adviezen te verwerken in verschillende beleidsdomeinen
..................................................................................... 260 Tabel 30 – Mankracht om adviezen te verwerken in verschillende
beleidsdomeinen ................................................................ 260
׀ ix ׀
Lijst figuren
Figuur 1 – Factoren die (de effecten van) het beleid vormgeven (Parsons,
1995) ............................................................................... 63 Figuur 2- Gemiddelde frequentie waarmee beleidsambtenaren aan actoren
advies vragen .................................................................... 220 Figuur 3- Gevraagd advies per categorie per beleidsdomein ................. 222 Figuur 4 – Gemiddelde frequentie waarmee beleidsambtenaren advies
vragen vs. ontvangen van bepaalde actoren ............................... 225 Figuur 5 – ‘Ik vraag doorgaans van dezelfde actoren beleidsadvies’ ........ 227 Figuur 6 – Verwachtingen m.b.t. het advies van de strategische adviesraden
..................................................................................... 235 Figuur 7 – Beoordeling advies SAR’s met rangschikking verwachtingen ..... 240 Figuur 8 – Aandacht voor technische haalbaarheid beleidsvoorstellen ..... 241 Figuur 9 – Wetenschappelijk onderbouwd ........................................ 242 Figuur 10 – Zicht bieden op maatschappelijk draagvlak ....................... 243 Figuur 11 - Aandacht voor toekomstige evoluties en trends .................. 244 Figuur 12 – Beargumenteerde afweging van voor -en nadelen beleidsopties
..................................................................................... 245 Figuur 13 - Helder en to the point geformuleerd ............................... 246 Figuur 14 – Goed gestructureerd (tabellen, titels…) en informatiebronnen
kenbaar maken .................................................................. 247 Figuur 15 – Formuleert concrete, te ondernemen stappen voor het beleid en
gestaafd met praktijkvoorbeelden ........................................... 248 Figuur 16 – Inpasbaar in de beleidsvisie van de minister en inspelend op
informatiebehoefte ............................................................. 249 Figuur 17 – Tevredenheid over adviesraden met frequentie .................. 251 Figuur 18 – Tevredenheid over steunpunten met frequenties ................ 252 Figuur 19 – Gebruik van beleidsadvies: “Ik gebruik beleidsadvies…” ........ 254 Figuur 20 – “Ik heb voldoende tijd om beleidsadviezen in te winnen wanneer
nodig” ............................................................................. 257 Figuur 21- Capaciteit om adviezen te verwerken ............................... 258 Figuur 22 – “Ik vind het belangrijk dat er meer bindende regels komen rond
het vragen van adviezen” ..................................................... 261 Figuur 23 - "Ik ben vertrouwd met de ondersteunende Consultatiecode van
de Vlaamse overheid 'Stappenplan voor publieke raadpleging…'" ...... 262 Figuur 24 - "Ik vind het belangrijk om feedback te geven aan organisaties
waaraan ik advies gevraagd heb" ............................................. 263
׀ x ׀
Figuur 25 - "Ik vind het belangrijk om te experimenteren met nieuwere
vormen van consultatie (bvb. notice and comment, burgerpanels)" .. 264
׀ 11 ׀
Managementsamenvatting
De groeiende complexiteit van de beleidsomgeving maakt dat beleidsmakers
steeds meer nood hebben aan informatie, kennis, expertise en steun voor
het beleid. Wanneer zij hiernaar op zoek gaan, consulteren zij niet enkel
‘professionele’ beleidsadviseurs binnen de overheid, maar ook organisaties
en individuen extern aan de overheid (Weaver & Stares, 2001). De
samenleving verwacht bovendien steeds meer dat beleidsmakers openstaan
voor ideeën en feedback geleverd door verschillende groepen binnen de
samenleving (Peters & Barker, 1993). Informatie wordt aangeleverd door
een groot aantal belanghebbenden die allemaal een zekere impact op het
overheidsbeleid nastreven (Lacey en Furner, 1993).
In dit onderzoek, dat gevoerd wordt binnen het kader van het Steunpunt
Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV), kijken we naar de positie van
de beleidsmaker als ontvanger van beleidsadvies. De algemene vraagstelling
van dit onderzoek luidt: Op welke manier is beleidsadvisering in Vlaanderen
georganiseerd en hoe kan ze geoptimaliseerd worden? We kijken daarbij
naar de actoren, instellingen en organisaties intern en extern aan de
overheid die actief zijn in het leveren van beleidsadvies en de verschillende
systemen die gehanteerd worden om advies te verwerven. Ook stellen we
de vraag hoe beleidsmakers de ‘verbreding’ in bronnen van beleidsadvies
ervaren. Ten slotte kijken we naar de verwachtingen die zij hebben van het
advies dat ze ontvangen en in welke mate het advies hieraan tegemoet
komt. Op basis van deze analyse formuleren we aanbevelingen om de
bestaande processen van beleidsadvisering te optimaliseren. De focus van
het onderzoek ligt op beleidsmakers binnen de administratie en (in mindere
mate) op beleidsmakers op het kabinet.
In het theoretisch kader in hoofdstuk 2 formuleren we de belangrijkste
uitgangspunten van het onderzoek. In navolging van Lindblom, beschouwen
we beleid voeren als meer dan louter een rationele analyse: ook
onderhandelen en overleggen zijn belangrijke elementen van het
beleidsproces. De manier waarop beleidsmakers beleid voeren en ook advies verwerven, wordt bovendien beïnvloed door instituties. Dit zijn enerzijds
formele instituties (structuren, regels, procedures) en anderzijds informele
instituties (cultuur, gewoonten). We staan in het theoretisch kader ook stil
׀ 12 ׀
bij een aantal ‘trends’ in de beleidsadvisering en bij het onderscheid tussen
(neo-)corporatistische en pluralistische systemen.
In het conceptueel kader in hoofdstuk 3 definiëren we beleidsadvies als een
beargumenteerde opinie of aanbeveling die wordt aangereikt als een
leidraad voor toekomstig beleid (Van Damme, Brans & Fobé, 2011). Advies is
vanuit deze definitie niet bindend en kan van verschillende actoren komen
die zich binnen de overheid of de ruimere samenleving bevinden.
Beleidsadvisering vatten we op als een communicatieproces tussen een
adviesgever en een adviesontvanger (zie ook Rich & Oh, 2000, p. 179).
Belangrijke elementen in het communicatieproces zijn de zender,
ontvanger, boodschap, kanaal en tijdstip. In de bespreking van deze
verschillende elementen werd onder meer stilgestaan bij de verschillende
kennistypes (episteme, techne en phronesis) die onderdeel kunnen uitmaken
van een beleidsadvies.
Bij onze definiëring van performante beleidsadvisering leggen we de nadruk
op de bijdrage van het advies aan een kwaliteitsvol beleid. Hierbij moet er
onder meer aandacht zijn voor aspecten zoals inhoudelijke verrijking en
draagvlak. Het advies moet voldoende aansluiten bij de verwachtingen van
beleidsmakers maar ook kritische vragen durven stellen. Op een meer
operationeel niveau dient performant beleidsadvies onder meer
beargumenteerd, onderbouwd, gebruiksvriendelijk, gedocumenteerd, helder
en to the point, etc. te zijn. Het adviessysteem dient maatwerk toe te laten
en er moet voldoende capaciteit zijn om advies in te winnen en te
verwerken.
Het onderzoek combineerde een kwalitatieve en een kwantitatieve
onderzoeksmethode (cfr. hoofdstuk 4). Deze aanpak laat toe om een aantal
elementen in de diepte te verkennen en daarnaast ook een algemene
analyse te maken van de beleidsadvisering ten aanzien van de
departementen en agentschappen van de Vlaamse overheid. De kwalitatieve
methode bestond uit een documentanalyse waarbij de bestaande
wetgeving, het beleid en de procedures en structuren met betrekking tot de
beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid in kaart werden gebracht. Ook
werden er zes case studies uitgevoerd, waarbij in drie verschillende
beleidsdomeinen telkens twee beleidsprocessen werden onderzocht, met
focus op de beleidsadvisering. De kwantitatieve methode bestond uit een
׀ 13 ׀
survey gericht naar alle beleidsambtenaren in de departementen en
agentschappen van de Vlaamse overheid.
In hoofdstuk 5 schetsen we een beeld van de belangrijkste structuren en
procedures op het vlak van beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid. We
bespreken de centrale elementen in de organisatie van de beleidsadvisering
bij de Vlaamse overheid, namelijk een traditie van neo-corporatisme, de
aanwezigheid van een stelsel van strategische adviesraden, een zich
ontwikkelend consultatiebeleid in het kader van de
reguleringsimpactanalyse en de belangrijke rol van ministeriële kabinetten
ten aanzien van de beleidsvoering. We typeren het Vlaamse
beleidsadviessysteem als hybride: het combineert de bestaande elementen
van een neo-corporatistische beleidscultuur, met een aantal nieuwere
elementen die eerder kaderen binnen een pluralistische beleidscultuur.
In hoofdstuk 6 bespreken we de resultaten van de case studies. We brachten
zes beleidsprocessen stap voor stap in kaart aan de hand van documenten
en een interview met de betrokken beleidsmaker(s) en strategische
adviesraad. Hieronder geven we enkele vaststellingen uit deze case studies
weer, met telkens een verwijzing naar de onderzoeksvraag (een overzicht is
terug te vinden op p. 18):
Advies is doorgaans een mix van verschillende kennistypes.
Vertrekkend vanuit deze kennistypes, stellen we vast dat de
adviesraden uit de cases verschillende profielen hebben. (OV2)
De strategische adviesraden werden in onze cases eerder vroeg in
het beleidsproces betrokken, evenals de raadgevende comités (in
het beleidsdomein WVG). Er is geen overlap in de rol van de
strategische adviesraad en de raadgevende comités (in het
beleidsdomein WVG). (OV 4)
Meer transparante manieren van consulteren waarbij een brede
groep belanghebbenden betrokken worden, doen hun intrede
(burgerdebat, online belanghebbendenbevraging,…). Bij de
organisatie van deze consultaties, hangt veel af van het initiatief en
de competenties van de beleidsmakers. (OV 4)
Beleidsmakers vinden het idee van ‘competitie’ tussen adviesgevers
herkenbaar. Vooral kabinetsmedewerkers hebben het gevoel dat ze
soms wel veel adviezen ontvangen, maar beschouwen dit niet als
een probleem: het is een deel van de job. (OV 7)
׀ 14 ׀
In hoofdstuk 7 bespreken we de resultaten van de survey, op basis van de
antwoorden van 403 beleidsambtenaren uit departementen en
agentschappen van de Vlaamse overheid. Hieronder geven we enkele
vaststellingen weer.
Beleidsambtenaren vragen over het algemeen vaker advies aan
interne actoren en aan de adviesorganen bij de Vlaamse overheid
dan dat ze externe actoren consulteren. Daarbij zijn er wel
belangrijke verschillen tussen de 13 beleidsdomeinen.
Beleidsambtenaren ontvangen bovendien niet zo vaak advies vanuit
het middenveld. (OV 1)
Bestaande procedures spelen een vrij belangrijke rol in het
beleidsadvies dat ambtenaren vragen: iets meer dan de helft van de
adviezen die beleidsambtenaren vragen, worden ingewonnen als
verplicht onderdeel van een procedure. (OV5)
Beleidsmakers vinden het vooral belangrijk dat het advies van de
strategische adviesraden de voor -en nadelen van verschillende
beleidsopties beargumenteerd afweegt; toekomstige evoluties,
trends en ontwikkelingen in acht neemt en zicht biedt op
maatschappelijk draagvlak voor beleidsvoorstellen. Daarnaast
hechten ze ook belang aan de communicatie van het beleidsadvies
(to the point, gestructureerd etc.). (OV6)
Beleidsambtenaren gebruiken advies niet enkel om
beleidsvoorstellen bij te sturen, maar eveneens om nieuwe
perspectieven te ontwikkelen, achtergrondkennis te verwerven en
zicht te krijgen op het draagvlak. (OV 8)
Beleidsambtenaren vinden niet dat er méér bindende regels moeten
komen rond het vragen van advies. De Consultatiecode, die
ondersteuning moet bieden aan beleidsambtenaren bij het plannen
en uitvoeren van consultaties via, is weinig bekend. De meerderheid
van de beleidsambtenaren is wel bereid om te experimenteren met
nieuwere vormen van consultatie (bv. notice and comment). (OV 9)
Ongeveer de helft van de beleidsambtenaren vindt dat hij/zij over
onvoldoende tijd beschikt om advies in te winnen. Daarnaast vindt
ongeveer 1 op 5 dat er problematisch weinig tijd en problematisch
weinig mankracht is voor het verwerken van adviezen. (OV 9)
Op basis van de resultaten van de survey en de case studies, formuleren we
in het besluit in hoofdstuk 8 een aantal aanbevelingen voor een
׀ 15 ׀
optimalisering van het bestaande beleidsadviessysteem. Deze aanbevelingen
zijn terug te vinden vanaf p. 287.
׀ 17 ׀
1. Inleiding
> 1.1. Inleiding tot het onderzoek
De groeiende complexiteit van de beleidsomgeving maakt dat beleidsmakers
een toenemende nood aan informatie, kennis, expertise en steun voor het
beleid ervaren (Peters & Barker, 1993). Wanneer zij hiernaar op zoek gaan,
consulteren zij niet enkel ‘professionele’ beleidsadviseurs binnen de
overheid, maar ook organisaties en individuen extern aan de overheid.
Bovendien verwacht de burger ook steeds meer dat beleidsmakers
openstaan voor ideeën en feedback geleverd door verschillende groepen
binnen de samenleving (Peters & Barker, 1993).
We zien internationaal dat het aantal arrangementen van
overheidsgeïnitieerde advisering, consultatie en participatie in de
beleidsvorming toeneemt (Lowndes et al. 2001; Papadopoulos and Warin
2007; Van Damme and Brans 2008a). In Vlaanderen zien we naast meer
traditionele arrangementen, zoals adviesraden en overlegcomités, de
opkomst van meer interactieve vormen van consultatie, zoals interactieve
planprocessen maar ook rechtstreekse bevragingen van de burger,
bijvoorbeeld via opiniepeilingen. Ook is er sprake van een toenemende
waardering voor de inbreng van actoren betrokken bij de uitvoering van het
beleid, aangezien hun ervaringsdeskundigheid kan bijdragen aan het
ontwerpen van technisch haalbaar beleid (Brans, Van Damme & Gaskell,
2010:15). Informatie wordt aangeleverd door een groot aantal
belanghebbenden die allemaal een zekere impact op het overheidsbeleid
nastreven (Lacey en Furner, 1993). De intensifiëring van gevraagd en
ongevraagd advies kan echter leiden tot een toegenomen competitie op het
vlak van beleidsadvisering, waarbij beleidsmakers geconfronteerd worden
met een toevloed aan concurrerende kennisclaims (Halligan, 1993; Hoppe &
Halffman, 2004:53; Van Damme, Brans & Fobé, 2011).
In dit onderzoek, dat gevoerd wordt binnen het kader van het Steunpunt
Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV), kijken we naar de positie van
de beleidsmakers als ontvangers van beleidsadvies. Hoe ervaren
beleidsmakers deze ‘verbreding’ in bronnen van beleidsadvies en de
competitie die daar mogelijks uit volgt? Welke verwachtingen hebben zij ten
׀ 18 ׀
aanzien van het advies dat ze ontvangen? En in welke mate voldoet het
advies aan deze verwachtingen? Daarnaast willen we een beter inzicht
verwerven in het advieslandschap in Vlaanderen. We kijken daarbij naar de
actoren, instellingen en organisaties intern en extern aan de overheid die
actief zijn in het leveren van beleidsadvies en de verschillende systemen die
gehanteerd worden om advies te verwerven. Op basis van deze analyse
formuleren we aanbevelingen om de bestaande processen van
beleidsadvisering te optimaliseren.
Beleidsadvies wordt in dit onderzoek gedefinieerd als een opinie of
aanbeveling die wordt aangereikt als een leidraad voor toekomstig beleid
(Van Damme, Brans & Fobé, 2011). We beperken ons tot beleidsinhoudelijk
advies, louter juridisch advies of taaladvies valt buiten het opzet van het
onderzoek. Advies is vanuit deze definitie niet bindend en kan van
verschillende actoren komen die zich binnen de overheid of de ruimere
samenleving bevinden. Ook onderzoek dat aanbevelingen voor het
toekomstig beleid formuleert (beleidsgericht onderzoek), wordt als advies
beschouwd.
Om de organisatie van de beleidsadvisering in kaart te brengen, wordt een
documentanalyse uitgevoerd en worden zes cases onderzocht. Bij de case
studies wordt zowel het perspectief van kabinetsmedewerkers als van
beleidsambtenaren als ontvangers van beleidsadvies meegenomen. Deze
case studies zijn eerder verkennend van aard. Daarnaast wordt een survey
naar de departementen en agentschappen van de Vlaamse overheid
uitgestuurd om tot bredere bevindingen te komen. Daarbij staat het
perspectief van de beleidsambtenaren centraal.
> 1.2. Doelstellingen en onderzoeksvragen
De algemene vraagstelling van dit onderzoek luidt: Op welke manier is
beleidsadvisering in Vlaanderen georganiseerd en hoe kan ze
geoptimaliseerd worden?
Om te beginnen, willen we een beter inzicht verwerven in het de
organisatie en actoren van het Vlaamse beleidsadviessysteem. Volgende
vragen staan daarbij centraal:
׀ 19 ׀
1. Wie levert beleidsadvies? Zijn er belangrijke verschillen tussen de
verschillende beleidsdomeinen van de Vlaamse overheid?
2. Welk type beleidsadvies leveren deze actoren?
3. Op welke manier verspreiden zij hun beleidsadvies?
4. Op welke manier en welk moment winnen beleidsmakers advies in?
5. Wat is de rol van wetgeving, beleid, procedures, structuren,
standaarden, cultuur en gewoonten met betrekking tot
beleidsadvisering?
Daarnaast ligt de focus van het onderzoek ook op de beleidsmakers als
ontvangers en (eventuele) gebruikers van het beleidsadvies.
6. Welke verwachtingen hebben beleidsmakers ten aanzien van het
advies dat zij ontvangen? In welke mate voldoet het aanbod hieraan
volgens hen?
7. Ervaren beleidsmakers competitie tussen actoren die beleidsadvies
leveren?
8. Hoe beoordelen beleidsmakers zelf hun gebruik van beleidsadvies?
Deze analyse moet ten slotte ook inzicht bieden in de tevredenheid van
beleidsmakers met de huidige processen en structuren op het vlak van
beleidsadvisering. Op basis daarvan worden aanbevelingen geformuleerd.
We stellen daarbij de volgende vraag:
9. Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de huidige processen,
procedures en structuren (ter ondersteuning) van de
beleidsadvisering? Welke knelpunten zijn er op dit vlak?
10. Hoe kan het bestaande adviessysteem in Vlaanderen
geoptimaliseerd worden? In welke mate vereist dit een ingrijpen in
wetgeving, procedures, interne en externe structuren, of capaciteit?
׀ 20 ׀
> 1.3. Structuur van het rapport
Na dit inleidend hoofdstuk, volgt in hoofdstuk 2 en 3 het theoretisch en
conceptueel kader. Daarin wordt het concept beleidsadvies zoals wij dit
opvatten in dit onderzoek, afgebakend en uitgediept. Ook worden een
aantal kaders voorgesteld die we hanteren voor de analyse van actoren en
systemen van beleidsadvisering. Op basis van de literatuur maken we verder
een eerste schets van de verwachtingen die beleidsmakers kunnen hebben
ten aanzien van beleidsadvies. Een laatste thema is de doorwerking van
beleidsadvies.
In het vierde hoofdstuk wordt het onderzoeksopzet toegelicht. In het vijfde
hoofdstuk schetsen we een beeld van de belangrijkste structuren en
procedures op het vlak van beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid.
Onder meer de werking van de strategische adviesraden en de procedure
voor de opmaak van regelgeving komen hier aan bod.
Het zesde hoofdstuk bestaat uit een analyse van de case studies die werden
uitgevoerd in het kader van dit onderzoek. Eerst worden de case studies
afzonderlijk besproken, vervolgens worden algemene bevindingen
geformuleerd. Dit hoofdstuk geeft een beeld van hoe beleidsmakers in de
praktijk advies verwerven en welke verwachtingen zij hebben ten aanzien
van beleidsadvies. De case studies zijn voornamelijk verkennend van aard.
In het zevende hoofdstuk worden de resultaten geanalyseerd van een survey
die uitgevoerd werd bij beleidsambtenaren in departementen en
agentschappen. Deze survey brengt onder meer de actoren in de Vlaamse
beleidsadvisering en verwachtingen die beleidsambtenaren hebben van het
advies van de strategische adviesraden in kaart. In het laatste hoofdstuk
formuleren we ten slotte conclusies en aanbevelingen voor een performante
beleidsadvisering.
׀ 21 ׀
2. Theoretisch kader
Met het oog op een efficiënte, rechtvaardige en duurzame beleidsvoering, is
het van belang dat beleidsmakers over kwaliteitsvol beleidsadvies
beschikken (Weaver & Stares, 2001). Wanneer zij nieuwe regelgeving
voorbereiden of een beleidsplan opstellen, hebben ze nood aan goede
informatie waarop zij hun politieke keuzes kunnen baseren. Bovendien
draagt de betrokkenheid van actoren bij aan het draagvlak voor het beleid.
Het inwinnen van beleidsadvies, maar ook het voeren van overleg en
onderhandelingen, is dan ook een essentieel onderdeel van de
beleidsvoering (Peters & Barker, 1993). Daarbij worden beleidsmakers
echter geconfronteerd met een steeds ‘drukkere’ beleidsomgeving waarin
heel veel verschillende actoren actief zijn. Beleid voeren wordt steeds
vaker begrepen als een spel met vele spelers (Colebatch, 2010; Brans &
Vancoppenolle, 2005).
In dit onderdeel gaan we in op de beleidsvoering als een rationeel en
probleemoplossend maar ook interactief en politiek besluitvormingsproces.
Van ‘idee’ tot ‘wet’ wordt een heel traject afgelegd. Dit traject is enerzijds
formeel vastgelegd, anderzijds zijn informele gewoonten en praktijken van
groot belang. Beleidsadvisering is een essentieel onderdeel van dit
besluitvormingsproces. We situeren beleidsadvies ook in de beleidscyclus.
Op het einde van dit onderdeel bespreken we op basis van de literatuur
enkele trends in de huidige beleidsadvisering.
> 2.1. Beleidsvoering als een interactief en politiek proces
Lindblom definieert beleidsvoering als een complex en interactief proces
zonder begin of einde (Lindblom & Woodhouse, 1993:11). Hij stelt daarmee
het rationele perspectief op de beleidsvoering in vraag, dat een beslissing
ziet als de uitkomst van rationele processen. Volgens het rationele model
volgen beleidsmakers doelgericht een aantal stappen die leiden tot de
oplossing van een beleidsprobleem. Ze leggen een beleidsdoel vast, lijsten
mogelijke strategieën op om dit doel te bereiken, voorspellen de
belangrijkste gevolgen en kiezen ten slotte de beste strategie (Carley,
1980:11). Lindblom meent echter dat beleid voeren meer is dan een
rationele analyse uitvoeren en dat ook onderhandelen en overleggen
׀ 22 ׀
belangrijke elementen zijn van het beleidsproces. Volgens Lindblom komt
beleid vaak tot stand via incrementele veranderingen en wederzijdse
tegemoetkomingen.
Zoals eerder gesteld is beleidsadvisering een essentieel onderdeel van het
besluitvormingproces ten aanzien van beleid. Beleid opmaken gebeurt niet
in een vacuüm maar binnen een specifieke maatschappelijke context.
Bovendien zijn er allerlei formele en informele “instituties” die de
beleidsvorming mee bepalen. Ook de manier waarop de beleidsadvisering
verloopt wordt beïnvloed door instituties. Onder deze instituties vallen niet
enkel formele structuren en regels maar ook meer informele (cultureel
bepaalde) gewoonten.
De politieke cultuur en informele gewoonten spelen een belangrijke rol in
de manier waarop beleidsmakers omgaan met opinies en aanbevelingen
vanuit de samenleving. Zo is het in een consensusdemocratisch systeem als
het onze de gewoonte om uitgebreid stakeholders te consulteren alvorens
beleidsbeslissingen te nemen (Hendriks, 2006). In dit kader kunnen we ook
wijzen op het verschil tussen pluralistische en (neo-)corporatistische
systemen.
Een pluralistisch systeem wordt gekenmerkt door de aanwezigheid van een
veelheid aan maatschappelijke groepen met gelijke toegang tot het
beslissingsproces, een grote competitie tussen deze groepen en een
toegankelijke overheid die neutraal is in haar relatie met deze groepen
(Knill & Tosun, 2012; Vancoppenolle, 2006). (Neo-)corporatistische systemen
worden daarentegen gekenmerkt door hiërarchisch geordende
maatschappelijke groepen waarbij slechts een aantal geprivilegieerde
groepen toegang hebben tot het beleidsproces. Deze groepen krijgen het
monopolie om de belangen van hun achterban te vertegenwoordigen en
controleren in ruil hun achterban (Knill & Tosun, 2012). In plaats van
competitie, streeft men eerder samenwerking na. België en Vlaanderen
worden doorgaans getypeerd als neo-corporatistisch. Binnen één land
kunnen er wel grote verschillen zijn tussen verschillende sectoren (Grant,
1992).
Bepaalde gewoonten en gebruiken kunnen zich ook vertalen in structuren en
procedures. Zo worden beleidsmakers in Vlaanderen bij de opmaak van
׀ 23 ׀
decreten en strategische uitvoeringsbesluiten formeel verplicht om advies in
te winnen bij specifieke actoren, zoals de strategische adviesraden.
> 2.2. Beleidsadvisering gesitueerd in de beleidscyclus
Vooraleer nieuw beleid tot stand komt, moet een heel traject worden
afgelegd. De “beleidscyclus” is een vaak gehanteerd model om dit traject in
kaart te brengen. Hoewel beleidsvorming in werkelijkheid niet altijd even
systematisch gebeurt als dit model suggereert, heeft het een belangrijke
meerwaarde (Howlett e.a. 2009, p. 13). Ten eerste vergroot de opdeling in
fases die afzonderlijk bestudeerd kunnen worden het inzicht in een vaak
complex beleidsproces. Daarnaast maakt dit model de verschillende rollen
van actoren, ideeën en instituties in het proces duidelijk.
Ons onderzoek gaat in op de rol van advies in de voorbereiding van beleid,
aansluitend op onze definitie van beleidsadvies als “een leidraad voor
toekomstig beleid”. We beperken ons dus tot de fases van agendasetting,
beleidsbepaling en besluitvorming. Advies kan ook bij de implementatie en
evaluatie van beleid een rol spelen, maar dit valt niet binnen de focus van
ons onderzoek.
Volgens Howlett, Ramesh & Perl (2009) verschilt het aantal actoren dat
betrokken wordt per fase. De agendasetting is een fase waarin een grote
groep actoren een rol speelt bij het definiëren van beleidsproblemen en het
agenda-setting
beleids-bepaling
besluit-vorming
imple-men-tatie
evaluatie
׀ 24 ׀
ijveren voor overheidsactie. Het aantal actoren betrokken bij de
beleidsbepaling of het formuleren van alternatieve beleidsoplossingen, is
kleiner. Men spreekt hier over een subsysteem. Dit subsysteem bestaat
doorgaans enkel uit die actoren die voldoende kennis hebben van het thema
of die een belang te verdedigen hebben. De beleidsbepaling wordt
gereserveerd voor een kleine groep van bestuurders, die we ook wel ‘de
beleidsmakers’ noemen. Dit wil echter niet zeggen dat er helemaal geen
externe invloed is: wanneer een beleidsoptie grote steun krijgt van de
publieke opinie, zullen de beleidsmakers druk voelen om deze optie te
aanvaarden (Brans, Van Damme & Gaskell, 2010, p. 24).
> 2.3. Trends in de beleidsadvisering
In de huidige beleidsadvisering kunnen we een aantal internationale trends
waarnemen die relevant zijn voor ons onderzoek. Ten eerste is de rol van
wetenschappelijke experts in de beleidsvoering de voorbije decennia sterk
uitgebreid (Hoppe & Halffman, 2004; Brans, Van Damme & Gaskell,
2010:15). Dit kadert in een toegenomen professionalisering van de
beleidsvoering, met een groeiende belangstelling voor wetenschappelijke
beleidsanalyse en evaluatie, en in een streven naar meer ‘evidence based
policy’ (Brans & Vancoppenolle, 2005; Brans, Van Damme & Gaskell,
2010:15; Nutley, 2002; Tenbensel, 2004; Brans e.a., 2012). In Nederland
wordt deze wetenschappelijke expertise geïntegreerd in het bestaande neo-
corporatistische systeem. Gevestigde belangengroepen spelen een
belangrijke rol in de totstandkoming van beleid en de belangrijkste
maatschappelijke vertegenwoordigers gaan samen op zoek naar een
aanvaardbaar compromis. Wetenschappelijke experts krijgen de rol
toegeschreven van ‘grensrechters’, die de grenzen bewaken waarbinnen de
onderhandelingen tussen deze belangengroepen dienen plaats te vinden
(Hoppe & Halffman, 2004:39-40).
Ten tweede is er sprake van een trend naar interactiviteit en
vermaatschappelijking (Brans & Vancoppenolle, 2005; Brans, Van Damme &
Gaskell, 2010:15; Hoppe & Halffman, 2004). Door in interactie te treden
met burgers en belangenvertegenwoordigers, zenden overheden een signaal
uit dat zij de belangen van hun burgers ter harte nemen. Ook is er een
toenemende waardering voor de inbreng van actoren betrokken bij de
uitvoering van het beleid, gezien hun ervaringsdeskundigheid kan bijdragen
aan het ontwerpen van technisch haalbaar beleid (Brans, Van Damme &
׀ 25 ׀
Gaskell, 2010:15). Hoppe & Halffman (2004: 52) geven wel aan dat veel
instellingen een aarzelende houding aannemen tegenover nieuwe methoden
van kennisproductie die expertkennis en ‘lekenkennis’ als evenwaardig
behandelen.
Ten derde is er een neoliberaal geïnspireerde technocratische trend
waarneembaar (Hoppe & Halffman, 2004). Deze trend kenmerkt zich door
het externaliseren van expertise en onderzoek in op afstand geplaatste
agentschappen of het uitbesteden ervan aan commerciële consultants of
andere onderzoeksorganisaties. Dit kan verschillende voordelen opleveren.
Wanneer onderzoek plaats vindt in ‘onafhankelijke’ instellingen, worden
resultaten als meer legitiem gepercipieerd (ibidem:46). De onderlinge
concurrentie tussen kennisleveranciers zou bovendien kunnen leiden tot een
verlaging van de kosten van expertise zonder dat er een kwaliteitsverlaging
plaatsvindt. Er zijn echter ook nadelen, bijvoorbeeld op het vlak van
kennisaccumulatie en transactiekosten. Men kan zich ook vragen stellen bij
de ‘onafhankelijkheid’ van de kennisproducent, die zich op een
competitieve markt mogelijks toch niet zo kritisch durft uitspreken over de
praktijken van de opdrachtgever (ibidem: 56).
“Nieuwe” spelers doen dus hun intrede in het beleidsproces. Daarbij treden
zij in competitie treden met “oudere” spelers (Hoppe & Halffman, 2004:53).
Dit kan er toe leiden dat beleidsmakers erg veel en mogelijks conflicterend
advies ontvangen van diverse actoren. Indien dit het geval is, welk effect
heeft dit dan op de dagelijkse activiteiten van beleidsmakers?
Op deze vraag biedt de literatuur geen eenduidig antwoord. Volgens het
rationele perspectief gaan beleidsmakers op zoek naar zo veel mogelijk
informatie om op basis daarvan een weloverwogen keuze te maken tussen
verschillende beleidsalternatieven. In dat opzicht is het probleem van ‘te
veel informatie’ onbestaande. Herbert Simon meent daarentegen dat er
grenzen zijn aan de rationaliteit waarmee beleidsmakers beslissingen
nemen. De mate van informatie die actoren kunnen verzamelen en
verwerken op een betekenisvolle manier, is begrensd (Knill, 2012). Eerder
dan de best mogelijke actie te kiezen, zullen beleidsmakers op zoek gaan
naar oplossingen die bevredigend zijn.
Rich & Oh (2000) menen bovendien dat wanneer een beslisser over meer
informatie beschikt, dit de onzekerheid van de beslisser kan verhogen. Een
׀ 26 ׀
teveel aan informatie en de tegenstrijdige interpretaties die de informatie
mogelijks bevat, kan de ware aard van de problemen namelijk onduidelijk
maken. Deze verhoogde onzekerheid kan er toe leiden dat beslissingsmakers
een beperkte hoeveelheid informatie gebruiken.
We kunnen uit dit literatuuronderzoek concluderen dat beleidsmakers
steeds meer advies ontvangen en verwerken. Om een als legitiem
gepercipieerd beleid te voeren, moeten zij maatschappelijke actoren zo
veel mogelijk betrekken. Om hun beleid zo goed mogelijk te onderbouwen
(evidence-based), moeten zij experts en ervaringsdeskundigen met kennis
van zake betrekken. Er is dus nood aan een performant
beleidsadviessysteem dat de toename van allerlei vormen van advies en
consultatie kan opvangen en optimaal kan organiseren.
׀ 27 ׀
3. Conceptueel kader
In dit hoofdstuk lichten we de kernbegrippen uit onze onderzoeksvragen
toe. Ook operationaliseren we deze begrippen. Op die manier worden ze
vertaald naar een concreter niveau, zodat ze geobserveerd en geanalyseerd
kunnen worden. In een volgend hoofdstuk lichten we onderzoeksstrategie en
methodologie toe.
We vertrekken vanuit de beschikbare literatuur rond beleidsadvisering. Deze
literatuur is erg divers. Veel studies focussen op de rol van individuele
actoren, zoals beleidsadviseurs binnen de overheid (Craft & Howlett, p.3,
2012). Vanaf de jaren 90’ werd de aandacht verruimd naar de brede groep
van actoren die advies verlenen voor het beleid, waarbij de term ‘policy
advisory system’ opgang maakte (Ibid., 2012). Ten slotte is ook de vertaling
van wetenschappelijke kennis naar het beleid een vaak onderzocht thema.
Voor het conceptueel kader van dit onderzoek hebben we getracht
bevindingen uit deze verschillende onderzoeksterreinen te integreren.
In het eerste deel van dit conceptueel kader bespreken we het begrip
beleidsadvies zoals het in dit onderzoek wordt opgevat. Aan de hand van de
elementen van het communicatieproces, wordt dit begrip ook verder
uitgediept. In het tweede deel bespreken we het concept
beleidsadviessysteem. We kijken welke actoren deel uitmaken van een
beleidsadviessysteem, en hoe we die kunnen categoriseren. Ook worden de
kenmerken van verschillende mechanismen om advies te verwerven
besproken. In een derde deel bekijken we hoe een performant
beleidsadviessysteem er uit kan zien. Het vierde deel behandelt ten slotte
het gebruik van beleidsadvies.
> 3.1. Beleidsadvies en beleidsadvisering
Wat verstaan we in dit onderzoek onder beleidsadvies en beleidsadvisering?
Wie stelt dit advies op en wie ontvangt het advies? Waaruit bestaat de
boodschap? Geïnspireerd door het werk van Rich & Oh (2000) over het
proces van informatieverwerking binnen overheden, wordt beleidsadvisering
in dit hoofdstuk geconceptualiseerd als een communicatieproces. We staan
stil bij de verschillende elementen van dit proces en bakenen ook de scope
׀ 28 ׀
van het onderzoek af. Het vertrekpunt is de definitie van beleidsadvies die
opgesteld werd door Brans, Van Damme & Gaskell (2010).
> 3.1.1. Een definitie
In hun studie over adviesraden onderwijsbeleid in Europa, omschrijven
Brans, Van Damme en Gaskell beleidsadvies als “an opinion or
recommendation offered as a guide for future policy”. Ook in dit onderzoek
definiëren we beleidsadvies als opinies en aanbevelingen aangeboden als
leidraad voor het toekomstig beleid. Advies wordt daarbij niet beperkt tot
de opvattingen van “neutrale” deskundigen binnen of buiten de overheid.
Ook de opinies van middenveldorganisaties die een bepaald belang
behartigen, vallen onder deze definiëring.1 We spreken wel slechts van
advies als opinies of aanbevelingen onderbouwd worden met argumenten.2
Advies wordt in deze definitie als formeel niet-bindend opgevat:
beleidsmakers kunnen kiezen of ze het advies al dan niet volgen. Hierin
verschilt advies van overleg, dat tot doel heeft om tot een akkoord te
komen waar beide partijen zich aan houden. Wanneer advies aangeleverd
wordt door actoren die de macht hebben om beleid te implementeren, te
blokkeren of te hinderen, kan het in de praktijk wel erg moeilijk zijn om
met het advies geen rekening te houden (Geul, 1998; Brans, Van Damme &
Gaskell, 2010).
Beleidsadvisering is het proces waarbij beleidsmakers advies ontvangen van
of vragen aan actoren intern of extern aan de overheid. Een specifieke vorm
van beleidsadvisering zijn beleidsconsultaties. Bij consultaties ligt het
initiatief steeds bij het bestuur. Consultaties zijn processen waarbij het
bestuur belanghebbenden of deskundigen raadpleegt om input te krijgen
1 De Vlaamse overheid stelde zelf , naar aanleiding van de hervorming Beter Bestuurlijk
Beleid,een striktere definitie op van adviesverlening namelijk de “formulering van een
deskundige en onderbouwde opvatting of raadgeving over een welbepaalde, duidelijk
omschreven beleidsaangelegenheid.” Hier werd aan toegevoegd dat “de beleidsadviseur
een bepaalde problematiek vanuit zijn deskundigheid benadert” en dat “zijn advies
losstaat van belangenbehartiging en in volstrekte onafhankelijkheid aan de overheid wordt
uitgebracht” (http://www2.vlaanderen.be/bbb/woordenlijst/index.htm).
2 Deze argumenten kunnen gebaseerd zijn op wetenschappelijke kennis, op eigen ervaringen,
….
׀ 29 ׀
voor de verdere ontwikkeling van het beleid of de voorgestelde regelgeving
(Popelier e.a., 2010).
> 3.1.2. Beleidsadvisering als een communicatieproces
Beleidsadvisering kan worden opgevat als een communicatieproces tussen
een adviesgever en een beleidsmaker (zie ook Rich & Oh, 2000, p. 179). In
wat volgt bespreken we zender, ontvanger, boodschap, kanaal en tijdstip.
> 3.1.2.1. Zender van het advies
Zoals reeds vermeld, is de groep van actoren die beleidsadvies kan
aanleveren divers: ambtenaren binnen de overheid, vakbonden,
werkgeversorganisaties, politieke partijen, individuele burgers, consultants,
academici enzovoort. Sommige van deze actoren verdedigen een specifiek
belang, andere promoten dan weer een meer algemene zaak, bijvoorbeeld
de bescherming van het leefmilieu (Hague & Harrop, 2010, p.229). Van
sommige actoren wordt ook verwacht dat zij zich neutraal opstellen, zoals
consultants die op basis van een contract voor de overheid werken. Welke
actoren een belangrijke rol spelen in de beleidsvoering, is afhankelijk van
factoren zoals het beleidsdomein en het beleidsthema (Halligan, 1995). In
het volgende hoofdstuk staan we stil bij verschillende modellen om deze
actoren in kaart te brengen.
> 3.1.2.2. Ontvanger van het advies
Advies is gericht tot de ‘beleidsmaker’ die (een bepaalde mate van)
beslissingsmacht heeft met betrekking tot een beleidsthema. Zoals we
verder zullen aangeven, communiceert men echter niet steeds rechtstreeks
met de beleidsmakers. Een adviesgever kan zijn advies ook verspreiden naar
het grote publiek, bijvoorbeeld via de (sociale) media, om zo indirect
beleidsmakers te beïnvloeden.
De groep van beleidsmakers bij de Vlaamse overheid bestaat uit de
regering, kabinetsmedewerkers, beleidsambtenaren binnen de administratie
en leden van het parlement. Omdat het tijdsbestek voor dit onderzoek
beperkt is, wordt beleidsadvisering in dit onderzoek benaderd vanuit het
perspectief van beleidsmakers binnen kabinet en administratie en niet
vanuit het perspectief van leden van het parlement.
׀ 30 ׀
De term ‘beleidsmakers’ hanteren we in dit onderzoek dus als een
verzamelterm voor beleidsmakers in het kabinet én de administratie.
Wanneer we enkel willen verwijzen naar beleidsmakers op het kabinet,
gebruiken we de term kabinetsmedewerkers. Wanneer we enkel verwijzen
naar beleidsmakers binnen de administratie, spreken we over
beleidsambtenaren. Hoewel zowel het perspectief van
kabinetsmedewerkers als beleidsambtenaren via de case studies aan bod
komt, ligt de nadruk in dit onderzoek toch op het perspectief van
beleidsambtenaren. Zij werden immers, in tegenstelling tot
kabinetsmedewerkers, ook apart bevraagd via de survey die werd
uitgestuurd binnen de entiteiten van de Vlaamse overheid.
Beleidsmakers kunnen ‘actief’ advies inwinnen of ‘passief’ advies ontvangen
(Peters & Barker, 1993). Enerzijds gaan zij actief op zoek naar advies,
bijvoorbeeld door belanghebbenden te consulteren of beleidsgerichte
onderzoeksopdrachten uit te schrijven. Soms worden deze consultaties
opgelegd door regelgeving.3 Anderzijds ontvangen zij ook regelmatig
ongevraagd advies, dat opgesteld werd op eigen initiatief van actoren
binnen de samenleving of de overheid.
> 3.1.2.3. Boodschap
Advies werd in dit onderzoek gedefinieerd als “an opinion or
recommendation offered as a guide for future policy” (Brans, Van Damme &
Gaskell, 2010). Het gaat dus om een vorm van informatie die wordt
aangeboden met het doel richting te geven aan het toekomstig beleid.
Peters & Barker (1993) menen dat men een onderscheid moet maken tussen
opinies en feiten wanneer men naar de inhoud van beleidsadvies kijkt. De
auteurs waarschuwen wel voor een al te strikt onderscheid tussen beide.
‘Zuivere’ feiten op zich bestaan niet, ook niet in de natuurwetenschappen.
Feiten en opinies zijn vaak sterk verweven en moeilijk van elkaar te
onderscheiden. Dit zou overigens ook niet wenselijk zijn, stellen de auteurs:
“Successful policy-makers may not want to have the two
components of their information divided. Raw facts, as noted
above, may be almost useless unless they are placed in a framework
3 We komen hier in hoofdstuk 5 op terug.
׀ 31 ׀
relevant to government and its policy tasks.” (Peters & Barker,
1993)
Volgens Head kan men ook een onderscheid maken tussen de inhoud van
adviezen naargelang de actor die de kennis verschaft (zie Tabel 1). Niet
enkel de kennis aangebracht door wetenschappelijke experts vormt een
belangrijke input voor een geïnformeerde beleidsvoering. Ook de
strategieën en ‘tactieken’ van politici en politieke partijen, en de thema’s
die zij op de agenda plaatsen, zijn van belang. Zij hebben immers een
hoofdrol in het bepalen van prioriteiten en van de algemene aanpak. Ideeën
en waarden spelen hierin een belangrijke rol. Daarnaast is er de
professionele kennis van dienstverleners en programmacoördinatoren die
cruciaal advies kunnen geven over de haalbaarheid van het beleid. Zij
hebben inzicht in wat werkt en niet werkt en met welke contextfactoren
men rekening moet houden. Ten slotte is ook de kennis van de gebruikers
van bepaalde diensten en van stakeholders van groot belang om een
doelgroepgericht beleid te kunnen voeren. Zij hebben mogelijks een ander
perspectief dan de dienstverleners en coördinatoren zelf. Al deze actoren
situeren zich in een bepaalde context die voor een deel gevormd wordt door
de media en de politieke cultuur:
Tabel 1- Knowledge bases (Head 2009)
Political
knowledge
Scientific
rigorous
knowledge
Professional-
managerial
knowledge
Client and
stakeholder
knowledge
The mass media and political culture
Het probleem met deze typologie is dat ze weinig rekening houdt met het
feit dat actoren verschillende types informatie kunnen aanleveren.
Stakeholders kunnen bijvoorbeeld gebruik maken van wetenschappelijke
kennis om hun standpunten te onderbouwen en wetenschappers kunnen
bijvoorbeeld gedreven worden door specifieke belangen. We hebben dus
׀ 32 ׀
nood aan een typologie waarin de inhoud wordt losgekoppeld van het soort
actor.
Een dergelijke typologie vinden we bij Tenbensel (2008). Hij onderscheidt
drie kennistypes die relevant zijn voor het beleid (zie Tabel 2) en baseert
zich daarbij op een kennistypologie die ontworpen werd door Aristoteles en
recent opnieuw onder de aandacht werd gebracht door Bent Flyvbjerg
(2001).
Tabel 2- Kennistypes (Tenbensel, 2008, gebaseerd op Flyvbjerg, 2001)
Episteme Techne
Phronesis
“What is objectively
true?”
“What works in
practice?”
“Where are we going?
Is it desirable?
What must be done?”
Een eerste type is episteme, en wordt omschreven als universalia en de
productie van kennis die onveranderlijk is in tijd en ruimte en die wordt
bereikt met behulp van analytische rationaliteit. Episteme verwijst in feite
naar “het ideaal van de moderne, objectieve wetenschap”. Volgens
Tenbensel krijgt episteme een gepriviligieerde positie in de meeste
benaderingen van evidence-based policy. Een tweede kennistype is techne.
Techne verwijst naar concrete, veranderlijke en contextafhankelijke kennis
en verschaft ons informatie over wat in de praktijk werkt. Technische
kennis en vaardigheden worden toegepast op basis van een pragmatische
instrumentele rationaliteit. Phronesis ten slotte betreft de analyse van
waarden als vertrekpunt bij het bepalen van actie. Phronesis wordt
omschreven als een “praktische” waardenrationaliteit gebaseerd op
ervaring. Het biedt een antwoord op vragen als ‘waar gaan we naartoe, is
dat wenselijk en wat moet er gedaan worden?
Volgens Tenbensel (2008) combineert succesvol beleid deze drie
kennistypes. Vanuit een uitsluitend wetenschappelijk perspectief, zou een
beleid rond obesitas bijvoorbeeld kunnen bestaan uit het invoeren van een
heffing op energierijk voedsel, het wegnemen van taksen op vers voedsel
en/of het verbieden van fast-food reclame gericht op kinderen. De kansen
op succes zullen echter beperkt zijn als men geen rekening houdt met de
׀ 33 ׀
manier waarop zulke oplossingen de belangen van voedselproducenten,
verkopers en de reclame industrie schaden en geen rekening houdt met
praktische problemen op het vlak van implementatie. Bovendien zou deze
benadering ondoordacht zijn als ze er van uitging dat de steun van de
bevolking om diabetes te bestrijden, automatisch omgezet kan worden in
steun voor maatregelen die de voedingskeuze beperken en voor beperkingen
gericht op de voedings- en reclame-industrie (Tenbensel, 2008). Hoewel
goed beleid dus verschillende kennistypes combineert, meent Tenbensel wel
dat de verschillende kennistypes wel eens weinig samenhang kunnen
vertonen en kunnen conflicteren.
Prasser (2006) maakt ten slotte een onderscheid tussen advies gericht op
korte of op lange termijn. Advies op de korte termijn is volgens de auteur
gebaseerd op gefragmenteerde informatie, meningen of ideologieën en is
partijdig en gericht op ‘winnen’. Advies op lange termijn is gebaseerd op
informatie en onderzoek, is onafhankelijk/neutraal en is ten slotte gericht
op de oplossing van een probleem. Deze typologie zien we ook terugkeren
bij Craft & Howlett (2012). Hoewel het onderscheid zeker relevant is, lijkt
deze opdeling toch enigszins zwart-wit. Het is volgens ons ook moeilijk om
precies af te bakenen wat korte en wat lange termijn is.4
> 3.1.2.4. Kanaal
Actoren die advies verstrekken, kunnen hun opinies, informatie en kennis op
verschillende manieren verspreiden. Lindquist (1990:33) maakt een
onderscheid tussen informatieverspreiding via publicaties enerzijds
(memo’s, rapporten, papers, tijdschriften en boeken) en verspreiding via
bijeenkomsten anderzijds (briefings, workshops, symposia, conferenties).
Hij onderscheidt met andere woorden schriftelijke en mondelinge adviezen.
Wanneer we dit onderscheid toepassen op beleidsadvies, moeten we wel
rekening houden met onze definitie van beleidsadvies als ‘an opinion or
recommendation offered as a guide for future policy’. Enkel informatie die
gepubliceerd wordt met als expliciet doel het beleid richting te geven,
wordt hier beschouwd als beleidsadvies. Dit betekent bijvoorbeeld dat
4 Advies hoeft verder ook niet altijd betrekking te hebben op de inhoud van het beleid maar
kan ook gericht zijn op het proces (‘hoe moet de beslissing genomen worden?’) (Craft &
Howlett, 2012). In dit onderzoek zal advies over het proces echter grotendeels buiten
beschouwing worden gelaten.
׀ 34 ׀
wetenschappelijke publicaties die niet met dit doel werden opgesteld, niet
als advies worden beschouwd, ook al gaan beleidsmakers mogelijks op zoek
naar deze publicaties bij de beleidsvoering.
Actoren kunnen bij het verspreiden van hun advies ook een keuze maken
tussen directe en indirecte strategieën van communicatie (Binderkrantz,
2005). Een boodschap kan rechtstreeks worden overgebracht via directe
contacten met de beleidsmakers maar ze kan ook indirect verspreid worden
via de media, via publieke acties enz. Verschillende strategieën kunnen
gecombineerd worden.
Tabel 3 – Verspreiding van beleidsadvies (geïnspireerd op Lindquist, 1990
en Binderkrantz, 2005)
Kijken naar het medium dat een actor gebruikt om advies te verlenen is
relevant, omdat deze tussenliggende kanalen kunnen functioneren als een
informatiefilter (Beers, van Asselt, Vermunt & Kirschner, 2003). Via deze
kanalen gebeurt er immers een selectie in de informatie die beleidsmakers
ontvangen.5
5 Adviesraden bijvoorbeeld, worden door Van Damme, Brans & Fobé omschreven als ‘boundary
organisations’ die bepalen in welke mate iemand al dan niet als expert beschouwd kan
worden en de relaties tussen beleidsmakers en experts coördineren (Halffman & Hoppe,
2004).
׀ 35 ׀
> 3.1.3. Besluit en operationalisering
Beleidsadvies omschreven we, naar het voorbeeld van Brans, Van Damme en
Gaskell (2010:25) als een opinie of aanbeveling aangeboden als leidraad
voor toekomstig beleid. Beleidsadvies is per definitie niet bindend. Onze
definitie is eerder breed: we beschouwen niet alleen de opvattingen van
‘neutrale’ deskundigen maar ook de opinies van organisaties die een
bepaald belang behartigen als beleidsadvies. Bij het in kaart brengen van
beleidsadvies in dit onderzoek beperken we ons tot de adviezen die worden
verstrekt aan beleidsmakers in kabinetten en binnen de administratie.
Beleidsadvisering is een proces waaraan een diverse groep van actoren
deelneemt. In een verschillende verhouding brengen zij verschillende types
kennis en informatie aan, namelijk episteme of wetenschappelijke inzichten
rond bijvoorbeeld oorzaken en gevolgen, techne of praktijkkennis die
uitspraak doet over de haalbaarheid en de uitvoerbaarheid van een beleid
en phronesis of waarden die uitspraak doen over de wenselijkheid van een
beleid. Volgens Tenbensel (2008) combineert succesvol beleid deze drie
kennistypes. In onze case studies zullen we nagaan of deze drie types
aanwezig zijn in het beleidsproces, hoe en door wie ze worden aangeleverd
en welke rol ze spelen in de beleidsvoering.
Adviesgevers communiceren hun advies schriftelijk of mondeling aan
beleidsmakers, waarbij ze gebruik maken van directe en indirecte kanalen.
Wij zullen in onze case studies nagaan via welke directe en indirecte
kanalen advies bij beleidsmakers terecht komt.
> 3.2. Beleidsadvisering als een systeem
Beleid komt niet tot stand in een vacuüm, maar binnen een bepaalde
cultuur en structuur. Deze cultuur en structuur staan niet los van elkaar: de
bestaande cultuur vertaalt zich in een structuur, die op zijn beurt ook weer
de cultuur beïnvloedt. Met het concept ‘beleidsadviessysteem’ willen we
verwijzen naar de culturele en structurele elementen van de besluitvorming
en meer in het bijzonder van de beleidsadvisering. Daarbij kijken we ook
naar de actoren die een rol spelen in de beleidsadvisering (zie ook: Brans &
Aubin, te verschijnen in 2015).
׀ 36 ׀
Hoe willen we het Vlaamse beleidsadviessysteem in dit onderzoek concreet
in kaart brengen? Op operationeel niveau kijken we naar de constellatie van
actoren die advies verlenen aan beleidsmakers (beleidsambtenaren in de
survey) binnen de Vlaamse overheid, maar ook binnen de verschillende
beleidsdomeinen.6 Daarnaast kijken we naar de manier waarop
beleidsmakers advies verwerven van deze actoren.
In dit onderdeel gaan we op basis van de literatuur eerst op zoek naar een
classificatie van adviesactoren. We bespreken ook de relatie tussen actor en
advies. Ten slotte bespreken we de kenmerken van verschillende
adviesmechanismen.
> 3.2.1. De actoren van het beleidsadviessysteem – Wie levert er
advies?
Verschillende auteurs hebben een conceptueel model opgesteld dat
structuur brengt in de veelheid van actoren die een rol spelen in de
beleidsvoering. Ze richten zich daarbij op een breed geheel van actoren en
informatiestromen. We bespreken enkele modellen die kunnen dienen als
uitgangspunt bij ons onderzoek.
> 3.2.1.1. Het locatiegebaseerde model van Halligan
In het model van Halligan (1995) worden actoren binnen een
beleidsadviessysteem voorgesteld op een assenstelsel met twee dimensies,
namelijk de locatie van de actor en de mate waarin de overheid controle
heeft over het advies (Tabel 4). Wat de locatie betreft zijn drie posities
mogelijk. Actoren en processen kunnen deel uitmaken van de overheid in
strikte zin, bijvoorbeeld als beleidsambtenaar in een departement. Ze
kunnen ook behoren tot de bredere overheid, wanneer zij bijvoorbeeld deel
uitmaken van adviesraden. Ten slotte kunnen ze zich als maatschappelijke
of wetenschappelijke actor extern aan de overheid situeren. De overheid
kan ofwel een grote controle uitvoeren over de inhoud van het advies ofwel
6 Craft en Howlett definiëren het beleidsadviessysteem meer precies als “an interlocking set of
actors, with a unique configuration in each sector and jurisdiction, who provide
information, knowledge and recommendations for action to policy-makers” (Craft &
Howlett, 2012: 80).
׀ 37 ׀
een beperkte controle. Halligan reikt voor de verschillende categorieën
voorbeelden aan van organisaties.
Tabel 4 – Locatie van advies en mate van overheidsinvloed (Halligan,
1995)
Modellen van het adviessysteem die de locatie van een actor als
uitgangspunt nemen, worden ook wel locatiegebaseerde modellen
(locational models) genoemd (Craft & Howlett, 2012). Halligan erkent dat
locatie niet de enige factor is die de rol van een actor bepaalt. Ook de
controle die de overheid uitoefent over de actor is van belang en wordt
meegenomen als een dimensie in dit model. Desondanks, stellen Craft &
Howlett, wordt locatie als de belangrijkste bepalende factor beschouwd,
omdat in dit model aangenomen wordt dat overheden in het algemeen meer
controle uitoefenen over interne actoren dan over externe.
> 3.2.1.2. De kritiek van Craft & Howlett
Craft & Howlett (2012) geven in een recent artikel kritiek op de locatie-
gebaseerde modellen van het adviessysteem. Hun kritiek is tweevoudig. Ten
eerste gaan locatiegebaseerde modellen er onterecht van uit dat de mate
van invloed van adviesverlenende actoren kan afgeleid worden uit hun
locatie ten opzichte van de overheid, namelijk intern of extern (Craft &
Howlett, 2012). Actoren die zich dicht bij de beleidsmakers bevinden, zijn
volgens deze modellen het meest invloedrijk.
׀ 38 ׀
Ten tweede suggereren deze modellen volgens Craft & Howlett onterecht
dat de aard van het advies (politiek vs. technisch) samenhangt met de
locatie van de actor ten opzichte van de overheid. Er wordt aangenomen
dat externe actoren ‘politiek’ advies aanleveren en interne actoren
‘technisch’ advies. Het aanbrengen van technisch advies is echter niet
langer - als dit al ooit het geval zou geweest zijn - een monopolie van
overheden, menen Craft & Howlett. Ook externe adviesverleners kunnen
technisch advies aanbrengen, net zoals interne adviesverleners politiek
advies kunnen aanleveren. De auteurs concluderen dat locatie-gebaseerde
modellen niet meer volstaan om de aard van een beleidsadviseringssysteem
te kunnen vatten7.
> 3.2.1.3. Operationalisering van het model van Halligan
Het model van Halligan beschouwen we als een relevant model om
beleidsactoren in kaart te brengen, mits enkele aanvullingen. Ten eerste
neemt Halligan wetenschappelijke actoren niet expliciet op als aanbrengers
van beleidsadvies in zijn model. Dit is opvallend, gezien deze actoren wel
een heel belangrijke rol spelen in bijvoorbeeld de literatuur rond
‘knowledge utilization’ of het gebruik van kennis voor de beleidsvoering.8
Wij voegen de categorie van externe wetenschappelijke actoren toe als een
belangrijke groep van adviesverleners.
Ten tweede maken we binnen de groep van externe niet-academische
adviesverleners een onderscheid tussen consultants die op basis van een
contract werken en autonome actoren zonder contract. Dit sluit aan bij de
opmerking van Craft & Howlett dat actoren extern aan de overheid ook
meer technisch (in tegenstelling tot politiek) advies kunnen aanleveren. Op
7 Craft & Howlett (2012) reiken een nieuw conceptueel kader aan dat gebaseerd is op de
inhoud van het advies. We verwezen kort naar hun model bij het bespreken van de inhoud
van adviezen (zie Boodschap). De kritiek die Craft & Howlett geven op de assumpties
onderliggend aan de locatiegebaseerde modellen, is relevant. Hun alternatieve model
biedt volgens ons echter niet voldoende antwoord op de vraag hoe we de verschillende
actoren binnen het beleidsadviessysteem in kaart kunnen brengen.
8 Volgens Lindquist (1990) focust deze literatuur zich zo sterk op de rol van (sociale)
wetenschappers in de beleidsvoering, dat de bijdrage van andere actoren vaak vergeten
wordt (p. 22).
׀ 39 ׀
basis van deze aanpassingen komen we tot onderstaand model (Tabel 5), dat
we zullen gebruiken bij de analyse van onze case studies en survey. We
geven telkens een aantal voorbeelden van actoren.
Tabel 5 – Actoren van het adviessysteem (bewerking van Halligan, 1995)
Locatie Actoren Voorbeeld
Intern
(Semi- intern)
Beleidsadviseurs binnen de
overheid
(Adviesstructuren binnen de
overheid die (deels) uit
externen bestaan)
Beleidsambtenaren binnen de
Vlaamse overheid of binnen andere
overheden
(strategische adviesraden)
Extern & niet-
academisch
Externe beleidsadviseurs die
in opdracht werken
Consultants
Autonome externe
beleidsadviseurs
Vakbonden, werkgevers,
sectorfederaties, bedrijven, andere
belangengroepen, studiediensten
van politieke partijen,
burgerplatformen…
Extern &
academisch
Academische
beleidsadviseurs
Wetenschappelijke onderzoekers
gebonden aan steunpunten van de
Vlaamse overheid9, universiteiten,
hogescholen, onderzoeks-
instellingen,…
We merken nog op dat de actoren uit Halligans categorie internal to
government, in bovenstaand schema opgenomen als ‘adviesstructuren
binnen de overheid die (deels) uit externen bestaan’, ook wel als
adviesmechanismen kunnen worden beschouwd in plaats van louter als
9 Om het beleid van de Vlaamse overheid wetenschappelijk te ondersteunen, werd in 2001 een
steunpuntenprogramma opgestart. Verschillende thematische steunpunten werden daarbij
structureel gefinancierd voor een periode van 5 jaar om beleidsrelevant onderzoek uit te
voeren. Op 1 januari 2012 ging de derde generatie steunpunten van start, met een
looptijd tot eind 2015.
׀ 40 ׀
actoren. Via deze mechanismen vraagt de overheid advies aan bepaalde
actoren. In onze case studies bekijken we de adviesraden in de eerste plaats
als een adviesmechanisme. In onze survey werden ze daarentegen wel mee
opgenomen in het lijstje van actoren.
> 3.2.1.4. Actoren en advies
Welk advies leveren deze verschillende actoren? Zoals reeds vermeld, stelt
Tenbensel dat er verschillende types beleidsrelevante kennis bestaan,
namelijk wetenschappelijke kennis (episteme), ervaringsdeskundigheid
(techne) en praktische waardenrationaliteit (phronesis) (Flyvbjerg, 2001;
Tenbensel, 2008). Volgens deze auteur is goed beleid gebaseerd op een mix
van verschillende types van kennis. Wij beschouwen episteme, techne en
phronesis als verschillende componenten waaruit advies kan bestaan, in
verschillende combinaties. Daarbij kan één component dominant zijn,
afhankelijk van de actor. Het advies van academici zal waarschijnlijk een
belangrijke wetenschappelijke component hebben, terwijl het advies van
vakbonden eerder technisch of waardengerelateerd zal zijn.
Het lijkt ons echter niet juist om een te sterk verband te leggen tussen
actor en advies. Dezelfde actor kan immers verschillende types advies
leveren, naargelang het onderwerp. Bovendien is advies meestal niet puur
wetenschappelijk, puur technisch of puur waardengerelateerd. Wanneer
een vakbond bijvoorbeeld voor hogere minimum lonen ijvert, zal ze in haar
advies waarschijnlijk verwijzen naar het belang van waarden als gelijkheid
en rechtvaardigheid (phronesis). Misschien zal ze ook argumenteren dat
hogere minimumlonen tot economische groei leiden, en zal ze dit staven
met wetenschappelijk onderzoeksmateriaal (episteme). Een ander
voorbeeld zijn academici die enquêtes organiseren bij de doelgroep over de
wenselijkheid van een voorgesteld beleid. Zij leveren dan
wetenschappelijke kennis (episteme) en kennis van de waarden van de
doelgroep (phronesis) aan (Tenbensel, 2008).
> 3.2.2. Kenmerken van adviesverwerving - Hoe wordt advies
gevraagd?
Hierboven bespraken we de verschillende actoren die advies kunnen
verlenen aan beleidsmakers. Beleidsmakers kunnen via verschillende
‘adviesmechanismen’ advies inwinnen bij deze actoren, bijvoorbeeld via de
׀ 41 ׀
strategische adviesraden, via individuele consultaties, via de oprichting van
een expertenpanel enz. In de volgende paragrafen gaan we in op de
kenmerken van deze verschillende mechanismen. Ook kijken we, los van het
gebruikte adviesmechanisme, naar de kenmerken van de adviesverwerving
in het algemeen.
> 3.2.2.1. Kenmerken van adviesmechanismen
Permanente structuren vs. ad hoc
Beleidsmakers kunnen advies verwerven via permanente structuren die tot
op bepaalde hoogte geïnstitutionaliseerd zijn (bv. met werkingsregels
verankerd in regelgeving) of via ad hoc mechanismen. Een voorbeeld van
een (semi-)permanente structuur zijn de 13 strategische adviesraden bij de
Vlaamse overheid. Deze zijn per decreet opgericht en leveren advies over
strategische thema’s. Daarnaast kunnen beleidsmakers ook advies
verwerven via ad hoc mechanismen. Voorbeelden zijn adviesverwerving via
tijdelijke of eenmalige expertencomités, debatdagen, publieke
internetconsultaties en individuele vragen om schriftelijke reacties.
Het voordeel van geïnstitutionaliseerde structuren zoals adviesraden, is dat
de leden kennis kunnen opbouwen over bepaalde beleidsthema’s en
ervaring kunnen opdoen met het participeren aan besluitvormingsprocessen.
Daardoor zijn leden van deze raden mogelijk meer effectief in het
participeren aan beleid en het oplossen van problemen (Beierle & Cayford,
2002). Het (semi-)permanente karakter van de raden zorgt bovendien voor
continuïteit (Ibid.). Een mogelijk nadeel is dat er binnen deze structuren
minder nieuwe of unieke ideeën en probleemperspectieven gegenereerd
worden. Ook blijkt dat instellingen zich (relatief) moeizaam aanpassen aan
veranderde omstandigheden en bijvoorbeeld niet altijd gemakkelijk nieuwe
leden opnemen (Ibid.). Tijdelijke, niet-geïnstitutionaliseerde mechanismen
zijn dan weer flexibeler. Zij hebben het voordeel dat men ze kan inrichten
met het oog op een specifiek thema, een specifieke informatienood, een
specifieke doelgroep,...
Consensueel vs niet consensueel
Binnen de structuren voor adviesverwerving, kunnen we nog een
onderscheid maken tussen structuren die in consensus advies uitbrengen, en
׀ 42 ׀
structuren die een meerderheidsstandpunt nastreven. De meeste
strategische adviesraden streven consensus na bij het verschaffen van
advies. Consensus-adviezen verschaffen beleidsmakers zicht op het
draagvlak voor een beleid. Verondersteld wordt dat deze adviezen sterker
doorwerken in het beleid, juist omdat ze het draagvlak weergeven. Maar
voor een overheid kan het ook interessant zijn om de individuele
strekkingen binnen de groep te kennen (Fobé e.a., 2009, p. 167), wat het
belang van consensusadviezen nuanceert. Bovendien zijn consensus-
adviezen soms ‘vager’ omdat ze gebaseerd zijn op een compromis. Voor
beleidsmakers kan het soms interessant zijn individuele perspectieven en
meningen te kennen.
> 3.2.2.2. Kenmerken van de adviesverwerving
Verplichte, facultatieve en spontane adviesverwerving10
Het verwerven van advies kan verplicht zijn door wetgeving. Zo zijn
beleidsmakers binnen de Vlaamse overheid bij de opmaak van decreten en
besluiten verplicht om een aantal interne adviezen in te winnen. Ook
moeten ze bij de opmaak van decreten en van strategische11
uitvoeringsbesluiten de strategische adviesraad raadplegen. Ten slotte
moeten ze advies vragen aan de Raad van State bij de opmaak van decreten
en reglementaire besluiten.
Beleidsmakers kunnen ook uit eigen beweging advies vragen, wanneer zij
bijvoorbeeld nood hebben aan specifieke informatie. We spreken dan over
facultatieve adviezen (Popelier e.a., 2010).
Ten slotte is er sprake van spontane adviesverwerving, wanneer actoren
spontaan (ongevraagd) advies verstrekken zonder dat de beleidsmaker hen
om advies gevraagd heeft (Popelier e.a., 2010). De strategische adviesraden
hebben bijvoorbeeld het recht om op eigen initiatief advies te verlenen.
Maar ook allerlei belangengroepen adviseren beleidsmakers op eigen
initiatief.
10 Popelier e.a., 2010
11 Over het al dan niet strategisch karakter doet de Vlaamse Regering een uitspraak per dossier
(zie stroomschema, www.bestuurszaken.be).
׀ 43 ׀
Formele vs. informele adviesverwerving
Adviesverwerving kan een formeel proces zijn of een informeel proces
(Peters & Barker, 1993, p. 143). Bij een formeel proces weet het grote
publiek waar ideeën vandaan komen en wie er invloed heeft uitgeoefend
over het beleid. Bij een informeel proces is dit minder zichtbaar. Ook kan
een formeel systeem een garantie op inspraak bieden aan groepen die op
informele wijze geen toegang vinden tot beleidsmakers (Peters & Barker,
1993, p.143). Ten slotte, wanneer beleidsmakers de inspanningen doen om
formeel advies in te winnen (bv. via officiële hoorzittingen) doen zij
misschien ook meer inspanningen om dit advies ook effectief mee te nemen
in het beleidsproces (Ibid.). Een nadeel van formele adviesprocessen, is dat
de ‘scope’ van informatie die men ontvangt mogelijk beperkt wordt.
Wanneer procedures voor het ontvangen van informatie geformaliseerd
worden, zullen meer controversiële of twijfelachtige opinies misschien
systematisch uitgesloten worden (Ibidem).
Veel of weinig interactie met adviesvrager
Adviezen kunnen tot stand komen zonder grote betrokkenheid van de
adviesvrager of ontvanger. Het is echter ook mogelijk dat de adviesvrager in
sterke mate betrokken is bij de opmaak van het advies. Een mogelijk gevolg
is dat de adviesvrager sterker gebonden is aan de inhoud van het advies (dat
in feite werd gecoproduceerd) en dus achteraf moeilijker het advies naast
zich kan leggen. Een voordeel is de sterkere afstemming tussen
adviesvragers en adviesgevers. Zo kan er een gedeelde probleemperceptie
ontwikkeld worden, en mogelijk ook eensgezindheid groeien over concrete
oplossingen of oplossingsrichtingen.
Op verschillende momenten in het beleidsproces
De beleidsvorming is een proces met verschillende fasen. De “beleidscyclus”
is een vaak gehanteerd model om dit proces in kaart te brengen (cfr. supra:
Howlett e.a., 2009). Ons onderzoek is gericht op de beleidsvoorbereiding,
die start met de fase van agendasetting en uitmondt in de besluitvorming.
Beleidsmakers kunnen in elk van deze fasen advies vragen: in de fase van de
agendasetting (bijvoorbeeld over de aard en omvang van het probleem of
over de beleidsdoelstellingen), in de beleidsbepaling (bijvoorbeeld over
׀ 44 ׀
mogelijke oplossingen) en in de vroege besluitvormingsfase (bijvoorbeeld
over voorlopig goedgekeurde beleidsvoorstellen).
> 3.2.3. Besluit en operationalisering
Beleid komt niet tot stand in een vacuüm maar wel binnen een bepaalde
cultuur en structuren. Met het concept ‘beleidsadviessysteem’ doelen we op
de structuren van de beleidsadvisering. Om dit beleidsadviessysteem in
kaart te brengen, kijken we om te beginnen naar de constellatie van
actoren die advies verlenen aan beleidsmakers binnen de Vlaamse overheid,
maar ook binnen de verschillende beleidsdomeinen. De diversiteit aan
adviesactoren is groot. Beleidsmakers kunnen niet enkel advies vragen aan
beleidsadviseurs binnen de overheid, maar ook van beleidsadviseurs in de
bredere overheid, consultants, maatschappelijke actoren en academici. In
onze case studies maar vooral ook in de survey brengen we die actoren in
kaart. In de survey maken we bovendien de vergelijking tussen de actoren
waarvan beleidsmakers vooral advies vragen en de actoren waarvan zij
vooral advies ontvangen.
Ook de manier waarop beleidsmakers advies verwerven, maakt deel uit van
ons concept ‘beleidsadviessysteem’. Beleidsmakers kunnen via verschillende
‘adviesmechanismen’ (adviesraden, belanghebbendenbevragingen,
individuele consultaties…) advies inwinnen. Sommige van deze mechanismen
zijn meer permanent, andere meer ad hoc. De permanente structuren geven
advies in consensus of bij (gewone/absolute) meerderheid. Wat de
adviesverwerving betreft, kan ook een onderscheid gemaakt worden tussen
verplicht, vrijwillig en spontaan advies en tussen formele en informele
adviesverwerving. Ten slotte kan ook het moment in het beleidsproces
waarop beleidsmakers advies vragen, en de mate van interactie bij de
totstandkoming van het advies verschillen.
In ons onderzoek ligt de focus op ‘formele’ adviesverwerving, gezien de
informele adviesverwerving per definitie minder ‘zichtbaar’ is. In hoofdstuk
5 geven we een eerste beeld van de organisatie van het
beleidsadviessysteem bij de Vlaamse overheid. We brengen de belangrijkste
structuren, actoren en procedures met betrekking tot de beleidsadvisering
bij de Vlaamse overheid in kaart aan de hand van een documentanalyse. In
de case studies onderzoeken we aan de hand van de belangrijkste
kenmerken van adviesverwerving (permanente structuren vs. ad hoc advies,
׀ 45 ׀
moment waarop men advies vraagt, verplicht vs. vrijwillig vs. spontaan) hoe
beleidsmakers advies vragen. In de survey vragen we bovendien ook naar de
verhouding tussen verplicht, vrijwillig en spontaan advies.
> 3.3. Een performante beleidsadvisering
> 3.3.1. Inleiding
Eerder werd gesteld dat er internationaal een aantal trends waargenomen
kunnen worden met betrekking tot de beleidsvoering en de
beleidsadvisering. Algemeen kunnen we spreken van een intensifiëring van
beleidsconsultatie en –advisering. In wat volgt bespreken we de
functionaliteit van beleidsadvies. We bespreken dit eerst vanuit een
theoretisch perspectief, om dit dan te vertalen naar mogelijke
verwachtingen van beleidsmakers.
Daarna gaan we in op performant beleidsadvies en een performant
beleidsadviessysteem. Hoe ziet een performant beleidsadviessysteem er uit?
Welke randvoorwaarden vinden we terug in de literatuur? En wat is
kwaliteitsvol advies? We verwijzen daarbij ook beknopt naar Nieuw-Zeeland,
waar men ervaring heeft met het evalueren van beleidsadvies.
> 3.3.2. De verschillende functies van advies in het beleidsproces
vanuit een theoretisch perspectief
Advies kan verschillende functies vervullen in het beleidsproces. Putters
e.a. (2004) onderscheiden een informatiefunctie (advies om het beleid
helpen onderbouwen), de functie van tegenmacht of countervailing power
(advies dat een kritische stem ten aanzien van het beleid vertolkt), de
symboolfunctie (advies om de aandacht van lastig beleid af te leiden), de
legitimatiefunctie (advies om de aanvaardbaarheid van het beleid te
vergroten) en de ijskastfunctie (advies om de besluitvorming uit te
stellen).12
12 Ook vanuit het perspectief van de beleidsgever is er sprake van een aantal functionaliteiten,
zoals het verwerven van invloed, het (mee) richting geven van toekomstig beleid, het
verwerven van een invloedrijke positie, etc. Ook dit wordt kort besproken.
׀ 46 ׀
In wat volgt, gaan we na hoe beleidsadvies kan bijdragen aan kwaliteitsvol
beleid en aan draagvlak voor het beleid. Dit zijn immers twee heel
belangrijke functies van beleidsadvisering.
> 3.3.2.1. Bijdrage advies aan kwaliteitsvol beleid
De beleidsthema’s waar overheden mee geconfronteerd worden, worden
steeds complexer en vragen steeds meer informatie en kennis (Peters &
Barkers, 1993). Door gebruik te maken van de kennis, informatie,
deskundigheid en ervaring van betrokkenen en experts, kan een overheid
haar probleemoplossend vermogen vergroten (Edelenbos, 2000).
De informatie die overheden zoeken kan heel divers zijn. Het kan gaan om
informatie over de aard, omvang en ernst van een problematiek, over
mogelijke probleemdefinities, over randvoorwaarden van het beleid, over
de voor -en nadelen en de uitvoerbaarheid van een gegeven beleidsaanpak
of om nieuwe oplossingen (Pröpper, 2009).
Zoals we eerder bespraken, kunnen verschillende actoren deze informatie
aanreiken. Het kan gaan om wetenschappelijke experts,
ervaringsdeskundigen, betrokken burgers enz. De informatiefunctie van
advies staat centraal in het pleidooi rond evidence-based policymaking.
Uitgangspunt is dat men tot succesvol beleid komt door de hoeveelheid en
het type informatie geproduceerd voor de beleidsvoering, net zoals de
methode gebruikt voor de beoordeling van deze informatie, te verbeteren
(Morgan & Henrion, 1990).
> 3.3.2.2. Bijdrage advies aan het draagvlak voor beleid
Beleidsmakers kunnen ook advies vragen met de bedoeling het draagvlak
voor het beleid te vergroten en eventuele weerstand te verminderen. Deze
functie is voornamelijk belangrijk voor beleidsadvisering door
belanghebbenden (Popelier, 2010). In de literatuur rond interactieve
beleidsvoering, wordt het belang van betrokkenheid voor draagvlakcreatie
benadrukt (Pröpper & Steenbeek, 2001; Edelenbos, 2000). De redenering
luidt dat belanghebbenden eerder geneigd zijn beleid te steunen, wanneer
hun opinies en aanbevelingen meegenomen worden in het beleid (Pröpper &
Steenbeek, 2001: 152). Steun en draagvlak ontstaan dus vooral wanneer
׀ 47 ׀
betrokkenen zien dat hun opinies of aanbevelingen ook werkelijk
doorwerken in het beleid.
Maar ook dankzij het proces van betrokkenheid kan de steun voor het beleid
verhogen. Wanneer beleidsmakers en betrokkenen in interactie treden, kan
dit bijdragen tot begrip voor beslissingen. Ook wanneer betrokkenen
onderling in interactie treden, kan dit leiden tot meer begrip voor elkaars
standpunten en het besef creëren dat de overheid niet aan ieders
standpunten tegemoet kan treden (Pröpper & Steenbeek, 2001: 152).
Natuurlijk is de interactie niet in elk adviesproces even intensief. Soms
vragen beleidsmakers bijvoorbeeld individuele schriftelijke adviezen van
verschillende betrokkenen, in plaats van, of aanvullend op, een
gemeenschappelijk advies.
Door het vergroten van het draagvlak van beleid, kan het beleidsproces
worden versneld (Edelenbos, 2000; Pröpper & Steenbeek, 2001). Er is
immers een kleinere kans op tegenwerking van het beleid (Pröpper &
Steenbeek, 2001).
> 3.3.3. Verwachtingen van beleidsmakers
Welke verwachtingen hebben beleidsmakers concreet ten aanzien van het
advies dat zij ontvangen? Wanneer we deze verwachtingen in kaart brengen,
moeten we ruimer kijken dan de theoretische functies van advies. Ook meer
praktische elementen kunnen immers een rol spelen in de verwachtingen
van beleidsmakers.
Er is weinig literatuur voorhanden die een antwoord biedt op deze vraag. De
literatuur rond ‘knowledge utilization’, die ingaat op het gebruik van
wetenschappelijke kennis door beleidsmakers, is wel een aanknopingspunt.
Uit deze literatuur blijkt dat, bij het gebruik van kennis door beleidsmakers,
niet enkel de inhoud van een rapport of ander document, maar ook
elementen die te maken hebben met communicatie, interactie en
organisatiebelangen en -doelstellingen een rol spelen. Dit geeft ons een
idee van de verwachtingen van beleidsmakers ten aanzien van het advies
dat zij ontvangen. We zullen de verwachtingen van beleidsmakers dan ook
bekijken vanuit drie perspectieven:
verwachtingen die te maken hebben met de inhoud van advies
׀ 48 ׀
verwachtingen die te maken hebben met de communicatie van
advies, in het bijzonder de vorm van advies
verwachtingen die te maken hebben met de aansluiting bij de
beleidsstandpunten en beleidsdoelstellingen van de beleidsmakers
> 3.3.3.1. Inhoud van het advies
Uit het theoretisch perspectief op de functies van advies (cfr. supra), blijkt
dat advies beleidsmakers nieuwe informatie en kennis moet verschaffen om
de kwaliteit van het beleid te verbeteren. De inhoud van advies is dus
zonder twijfel van belang. Welke informatie advies precies moet aanleveren
opdat het kan bijdragen aan een kwaliteitsvol beleid, is ongetwijfeld
contextafhankelijk. Het hangt bijvoorbeeld af van de aard van het
beleidsprobleem, de belanghebbenden die betrokken zijn en de fase van het
beleidsproces (Durrant, 1995).
Toch denken we dat het mogelijk is een aantal algemene verwachtingen te
formuleren met betrekking tot de inhoud van advies. We stellen ons daarbij
de vraag welke informatie beleidsmakers nodig hebben om een goed beleid
te kunnen formuleren. Om een antwoord te bieden op deze vraag, steunen
we op het onderzoek van Tenbensel (2008) dat reeds eerder aan bod kwam,
en op een analysekader dat door het New Zealand Institute of Economic
Research (NZIER) werd opgesteld om de kwaliteit van het advies van
agentschappen te beoordelen.
Tenbensel (2008) stelt dat succesvol beleid doorgaans gebaseerd is op een
mix van verschillende types kennis, namelijk wetenschappelijke, technische
en waardengerelateerde kennis. We bespraken deze verschillende soorten
kennis eerder al. Op basis hiervan veronderstellen we dat beleidsmakers
(idealiter) nood hebben aan adviezen die hen een wetenschappelijk,
technisch en/of waardegerelateerd perspectief opleveren ten aanzien van
een bepaald probleem. Beleidsmakers verwachten met andere woorden dat
advies wetenschappelijk onderbouwd is, stilstaat bij de
׀ 49 ׀
technische/praktische haalbaarheid van beleid en/of hen een zicht geeft op
de wenselijkheid (het draagvlak) voor beleid.13
In Nieuw-Zeeland werd een kader uitgewerkt om de kwaliteit van advies van
beleidsagentschappen te toetsen, bestaande uit dertien criteria voor
kwalitatief advies. Dit kader komt verderop in dit hoofdstuk nog aan bod.
Op basis van dit kader, veronderstellen we dat beleidsmakers ook
verwachten dat advies rekening houdt met toekomstige evoluties, trends en
ontwikkelingen en op een beargumenteerde wijze verschillende
beleidsopties afweegt.
> 3.3.3.2. Communicatie van het advies
Beleidsmakers zijn doorgaans druk bezet en mogelijk niet altijd specialisten
in elk beleidsprobleem dat zij moeten behandelen. Bijgevolg verwachten we
dat naast inhoud ook de communicatie van het advies van belang is. Volgens
Weimer & Vining (2005: 358) hebben beleidsmakers een voorkeur voor
advies dat kort en to the point is, gestructureerd, zonder al te veel jargon
en zorgvuldig gedocumenteerd in functie van de geloofwaardigheid.
Hierbij aansluitend, blijkt uit onderzoek naar de doorwerking van
wetenschappelijke kennis op het beleid, dat beleidsmakers sneller gebruik
maken van onderzoek wanneer onderzoekers hun ‘product’ aanpassen aan
de noden van beleidsmakers. Criteria om van aanpassing te spreken, zijn
onder meer dat een onderzoeksrapport gemakkelijk leesbaar is, conclusies
of aanbevelingen bevat die specifiek en operationaliseerbaar zijn, focust op
variabelen waarvoor interventie mogelijk is en aantrekkelijk opgesteld is
(grafieken, kleuren…) (Landry, Lamari & Amara, 2003). We kunnen
veronderstellen dat deze factoren voor gebruik ook iets zeggen over de
verwachtingen van beleidsmakers naar beleidsadvies toe. Op basis van het
analysekader dat in Nieuw-Zeeland werd uitgewerkt, veronderstellen we ten
13 Kingdon stelt dat goed beleid technisch haalbaar is, financieel haalbaar en
acceptabel voor de publieke opinie, voor verkozen politici en voor de
beleidsgemeenschap13 is (Kingdon, 1984: 143-144). Dit sluit aan bij onze
veronderstellingen. Advies kan beleidsmakers helpen om de technische en financiële
haalbaarheid en het draagvlak voor het beleid af te toetsen.
׀ 50 ׀
slotte dat beleidsmakers een voorkeur hebben voor advies dat gestaafd is
met praktijkvoorbeelden.
> 3.3.3.3. Aansluiting bij beleidsstandpunten – en doelstellingen
van de beleidsmakers
Rich & Oh stelden in hun onderzoek naar het gebruik van kennis door
beleidsmakers vast dat het organisatiebelang een belangrijke rol speelt
wanneer beleidsmakers informatie verwerven. Actoren maken keuzes die
het organisatiebelang (o.m. budget, personeel, missie) zo veel mogelijk
moeten veilig stellen (Rich & Oh, 2000). Op het vlak van
informatieverwerving, betekent dit dat beslissingsmakers vooral informatie
selecteren en gebruiken die op dat moment nuttig is voor de beleidsmaker
en/of aansluit bij de belangen of doelstellingen van zijn organisatie. Men
gaat dus niet altijd op zoek naar alle mogelijke bronnen van informatie
maar men selecteert op een strategische manier bepaalde feiten of opinies
van bepaalde bronnen. Rich & Oh stellen vast dat beleidsmakers vooral
informatie zoeken binnen de eigen organisatie, omdat zij er van uitgaan dat
informatie van interne bronnen hun beleidsstandpunten en de belangen van
de organisatie zal ondersteunen.
In ons onderzoek willen we nagaan of beleidsmakers ook van advies
verwachten dat het aansluit bij de beleidsstandpunten of
beleidsdoelstellingen van de organisatie. De term ‘organisatie’ vinden we
hier echter te beperkt. Daarom spreken we van de beleidsstandpunten of
beleidsdoelstellingen van de bevoegde minister. We veronderstellen dat
beleidsmakers een voorkeur hebben voor advies dat aansluit bij het
beleidsthema dat op dat ogenblik op de beleidsagenda staat en makkelijk
inpasbaar is in de beleidsvisie van de bevoegde minister.
> 3.3.4. Randvoorwaarden voor een ‘performante’ beleidsadvisering
> 3.3.4.1. Criteria voor een performante beleidsadvisering
We kunnen spreken van een performante beleidsadvisering wanneer
beleidsmakers over voldoende kwaliteitsvol advies beschikken en hierop
beroep doen voor de beleidsvoering. Dit advies kan, zoals we eerder zagen,
komen van zowel interne, semi-interne als externe actoren.
׀ 51 ׀
Welke principes moeten er voor zorgen dat beleidsmakers beschikken over
kwaliteitsvol advies en dit aanwenden in de beleidsvoering? Ten eerste
moeten beleidsmakers over meerdere bronnen van advies beschikken
(Halligan, 1995, p. 162). Verwacht wordt immers dat wanneer
beleidsmakers beschikken over meerdere opinies en perspectieven,
problemen beter geanalyseerd kunnen worden en betere oplossingen
gecreëerd kunnen worden, doordat uit meerdere vormen van kennis,
informatie en expertise wordt geput (Edelenbos, 2000).
Ten tweede hebben zij nood aan flexibiliteit, zodat zij op maat van het
beleidsthema de meest geschikte adviesactoren kunnen consulteren op de
manier die het meest geschikt is (Halligan, 1995). Permanente structuren
hebben bepaalde voordelen (bvb. kennisopbouw en continuïteit, cfr. supra)
maar ook ad hoc mechanismen zijn van belang om op maat van het
beleidsprobleem specifieke actoren gericht te kunnen consulteren. Te
strikte adviesprocedures kunnen de flexibiliteit van beleidsmakers
beperken.
Verder is het ook belangrijk om adviessystemen regelmatig te evalueren,
evenals de effectiviteit van advies (Ibid., 1995). Een voorbeeld van
evaluaties van de kwaliteit van beleidsadvies vinden we terug in Nieuw-
Zeeland. Daar werd door het New Zealand Institute of Economic Research
(NZIER) een set van dertien criteria uitgewerkt om de kwaliteit van advies
van beleidsagentschappen te toetsen. Aan de hand van deze criteria wordt
jaarlijks een benchmarking uitgevoerd van het advies afkomstig uit een
aantal agentschappen. Het volledige schema is terug te vinden in bijlage.
De criteria zijn onderverdeeld volgens vier thema’s. We geven deze
hieronder samengevat weer.
Tabel 6 – NZIER’s criteria voor kwalitatief beleidsadvies
Communicatie
Anticipatie = rekening houden met informatienoden van het beleid en met toekomstige ontwikkelingen
Presentatie = professionele lay-out, heldere taal, nodige details
Stijl = aangepaste structuur, duidelijke tabellen e.d.
׀ 52 ׀
Analyse
Probleemdefiniëring = duidelijke probleemdefiniëring, logische opbouw van redenering
Context = rekening houden met ruimere context, zoals de opinies van belanghebbenden
Nauwkeurigheid = gebruik van theoretische benaderingen of ander bewijsmateriaal, duidelijke taal
Opties = aanbevelingen op basis van afweging van onderscheiden alternatieven
Onderbouwing
Gebruiksvriendelijkheid = aandacht voor praktische uitvoering van aanbevelingen, controleerbaarheid van risicovolle componenten
Bewijsvoering = gebruik van ondersteunend bewijsmateriaal, met aandacht voor de specifieke (nationale) context
Praktijkvoorbeelden
= gebruik van praktijkvoorbeelden aangepast aan de situatie
Risico
Accuraatheid
= onderbouwing van feitenmateriaal, weergave van bronnen
Betrouwbaarheid
= evaluatie van betrouwbaarheid van de gebruikte logica en assumpties
Anticipatie op risico’s = aandacht voor het beheersen van risico’s
Opdat advies zijn rol kan spelen in het beleidsproces, is het verder van
belang dat de overheid over voldoende tijd en mankracht beschikt om
advies te verwerken. De beleidscapaciteit moet met andere woorden
voldoende groot zijn.
Ten slotte is het van belang dat de relatie tussen adviesgever(s) en
adviesontvanger(s) constructief is. De professionaliteit van de beleidsmaker
in adviesprocessen kan hierbij een rol spelen. Voor een goed verloop, moet
er duidelijkheid zijn over de rol van advies in het beleidsproces en moeten
verwachtingen worden afgestemd (cfr. Pröpper, 2009). Ook is het belangrijk
dat beleidsmakers feedback geven op het advies. Verder moeten
adviesverleners voldoende tijd geven om advies te verlenen (Ibid.).
׀ 53 ׀
> 3.3.4.2. Risico’s van beleidsadvisering
Hoewel beleidsadvies verschillende belangrijke functies vervult in het
beleidsproces, zijn er toch ook een aantal risico’s verbonden aan het
consulteren van belanghebbenden en deskundigen. Dit wijst erop dat men
voldoende aandacht moet besteden aan de organisatie en het managen van
deze consultaties.
Een eerste mogelijk nadeel het consulteren van verschillende actoren is dat
het tijd vraagt. Men moet de geconsulteerde actoren immers genoeg tijd
geven opdat zij een kwalitatief advies kunnen opstellen. Wanneer
consultaties echter leiden tot een goed uitgewerkt, uitvoerbaar en aanvaard
beleid, wint men tijd bij de implementatie van het beleid (Pröpper &
Steenbeek, 2001:154). In elk geval moet men er over waken dat door
uitgebreide consultaties het beleid niet op de lange baan geschoven wordt.
Vervolgens kunnen consultaties het beleid ook inhoudelijk verarmen,
doordat men zich genoodzaakt voelt om compromissen te zoeken en het
beleid daardoor wordt afgezwakt (Pröpper & Steenbeek, 2001:150).
Ten slotte moet de groep van geconsulteerde belanghebbenden evenwichtig
samengesteld zijn, anders kan hun betrokkenheid ook een negatief effect
hebben op het democratisch gehalte van het beleid (Ibidem).
> 3.3.5. Besluit en operationalisering
Uit de literatuur blijkt dat beleidsadvisering verschillende functies vervult
in het beleidsproces. Zo wordt er een inhoudelijke bijdrage aan het beleid
geleverd, zodat het beleid verbeterd kan worden, en worden
belanghebbenden betrokken bij het beleid, wat een positieve impact kan
hebben op draagvlak. In dit onderzoek zullen we via interviews nagaan of
beleidsmakers vooral advies vragen omwille van de inhoudelijke verrijking
van het beleid, om draagvlak te creëren, of om andere redenen (bv.
verplichting tot consultatie).
Welke concrete verwachtingen hanteren beleidsmakers wanneer zij advies
vragen? Op basis van onze literatuurstudie veronderstellen we dat de
verwachtingen van beleidsmakers te maken hebben met de inhoud,
׀ 54 ׀
communicatie en aansluiting bij beleidsstandpunten en -doelstellingen. In
de tabel geven we deze verwachtingen weer.
Tabel 7- Verwachtingen die beleidsmakers hebben van beleidsadvies
Inhoud
Aandacht voor technische haalbaarheid
Wetenschappelijk onderbouwd
Maatschappelijk draagvlak
Toekomstige evoluties in acht nemend
Beargumenteerd
Communicatie
Helder en tot the point geformuleerd
Goed gestructureerd
Informatiebronnen kenbaar makend
Geeft stappen voor beleid
Gestaafd met praktijkvoorbeelden
Aansluiting bij standpunten
en doelstellingen
Inpasbaar in beleidsvisie minister
Inspelend op informatiebehoefte
Via de interviews voor onze case studies vervolledigen we ons beeld van wat
beleidsmakers verwachten. In de survey willen we daarnaast ook kijken of
het advies dat beleidsambtenaren momenteel ontvangen, aan deze
verwachtingen voldoet. Daarbij focussen we ons op het advies afkomstig van
de strategische adviesraden. Verwachtingen kunnen immers verschillen
naargelang de actor waarvan het advies afkomstig is en het was dan ook
belangrijk deze te specificeren. We kozen voor adviesraden om twee
redenen. Ten eerste zou het minder zinvol zijn om beleidsmakers een
oordeel te laten vormen over de mate waarin advies van externe actoren
(belangengroepen, wetenschappers) aan hun verwachtingen voldoet, omdat
ze op deze externe adviezen sowieso niet zo veel impact hebben.
Adviesraden vormen een intermediaire actor, ten opzichte waarvan de
overheid wel bepaalde verwachtingen kan formuleren. Ten tweede verrichte
het Instituut voor de Overheid reeds eerder onderzoek naar adviesraden.
Deze bevraging zou hierop dus een aanvulling kunnen zijn.
׀ 55 ׀
> 3.4. Gebruik van beleidsadvies
Hoe gaan beleidsmakers om met het advies dat zij ontvangen? In dit laatste
onderdeel zullen we het gebruik of de doorwerking van advies in het beleid
bespreken. Doorwerking wordt in de literatuur vooral behandeld in de
context van de invloed van (sociaal-)wetenschappelijk onderzoek op beleid.
Hoewel de focus in deze literatuur dus verschilt van onze focus in dit
onderzoek, blijkt deze literatuur toch een aantal interessante kaders en
perspectieven aan te reiken. Om tot een goed begrip te komen van wat
doorwerking inhoudt, zullen we in wat volgt verschillende types en stadia in
het proces van doorwerking onderscheiden.
> 3.4.1. Types van doorwerking
Het debat rond de doorwerking van kennis in het beleid, vertrok
oorspronkelijk vanuit het normatieve idee dat kwalitatief beleid zo veel
mogelijk gebruik moet maken van wetenschappelijke inzichten. Het idee
heerste dat de overheid te weinig beroep deed op de kennis uit sociaal-
wetenschappelijk onderzoek (Weiss, 1977). Het ‘gebruiken’ van onderzoek
werd daarbij heel instrumenteel opgevat, namelijk het rechtstreeks
toepassen van sociaal-wetenschappelijke kennis bij een specifieke beslissing
of op specifieke problemen.
In de jaren zeventig en tachtig werd deze instrumentele visie echter
uitgedaagd. Op basis van een grootschalig onderzoek bij hooggeplaatste
ambtenaren in de Verenigde Staten, ontwikkelde Caroll Weiss verschillende
alternatieve modellen van doorwerking van kennis naar het beleid (Weiss,
1980). In dit onderzoek werden 155 hooggeplaatste ambtenaren
geïnterviewd over hun ontvankelijkheid voor wetenschappelijk onderzoek.
De grote meerderheid van de ambtenaren gaf aan gebruik te maken van
sociaalwetenschappelijk onderzoek voor hun werk, maar slechts heel weinig
onder hen konden aangeven welke onderzoeksresultaten ze gebruikt hadden
voor welke beslissing. Zij gaven aan gebruik te maken van onderzoek om de
richting van het beleid uit te zetten, op de hoogte te zijn van bepaalde
problemen en noden, hun standpunten te ondersteunen en anderen te
overtuigen. Wanneer men dit breder perspectief aanneemt op de
doorwerking van onderzoek, blijkt dat onderzoek op grotere schaal gebruikt
wordt dan oorspronkelijk gedacht werd.
׀ 56 ׀
Het idee ontwikkelde zich dat men verschillende types van doorwerking van
kennis kan onderscheiden (Beyer, 1997; Snoeck & Sutz, 2010). We kunnen
deze typologie ook toepassen op beleidsadvies (Bekkers e.a., 2004). We
spreken van ‘instrumentele gebruik’ wanneer advies leidt tot onmiddellijke
veranderingen in lijn met de aanbevelingen van het onderzoek. In het geval
van ‘conceptuele gebruik’ leidt advies tot een verandering in de kennis,
opinie of argumentatie van individuen of organisaties. Er is dus wel invloed,
maar deze invloed is minder direct en specifiek dan bij instrumentele
doorwerking het geval is en laat zich pas op lange termijn gelden. Er is
sprake van “gradual enlightenment”. Men spreekt over strategisch gebruik,
wanneer advies gebruikt wordt om eigen politieke doelstellingen te
realiseren. Beyer (1997:17) noemt dit ook wel ‘symbolische doorwerking’,
namelijk het gebruiken van advies om vooraf ingenomen posities te
legitimeren. Ten slotte kan men ook spreken van agenderend gebruik,
wanneer ten gevolge van het advies een nieuw thema op de
maatschappelijke of de beleidsagenda geplaatst wordt.
> 3.4.2. Stadia van doorwerking
Wat betekent doorwerking precies? Gaat het louter om het ontvangen van
informatie, of ook om het lezen en begrijpen ervan, het aanpassen van
referentiekaders op basis hiervan, het toepassen van de informatie en het
bereiken van resultaten op basis hiervan (Knott & Wildavsky, 1980)?
Het is duidelijk dat het gebruik van beleidsrelevante informatie beschouwd
kan worden als een proces met verschillende stadia. Knott en Wildawsky
(1980) onderscheiden 7 stadia. Deze stadia kan men als cumulatief
beschouwen, waarbij elk stadium voortbouwt op het vorige stadium (Landry,
Lamara & Amara, 2003). Desondanks zal niet alle informatie de hogere
stadia bereiken.
De vraag blijft natuurlijk vanaf welk stadium men effectief kan spreken van
doorwerking. Is het louter ontvangen van deze informatie voldoende om van
doorwerking te spreken? Een oplossing voor dit vraagstuk is een opdeling te
maken tussen het ontvangen van advies (1e stadium), pre-doorwerking (2e
stadium), doorwerking in beleidsplannen (3e, 4e en 5e stadium) en
doorwerking in de implementatie (6e en 7e stadium). Doorwerking in de
implementatie zal geen onderwerp zijn van dit onderzoek, omdat dit ons te
ver zou brengen.
׀ 57 ׀
Tabel 8 – Stadia van doorwerking (Knott & Wildavsky, 1980)
> 3.4.3. Besluit en operationalisering
Er bestaan verschillende vormen van doorwerking van advies. Bij
instrumenteel gebruik hebben elementen uit het advies een onmiddellijke
invloed op het beleid. Bij conceptueel gebruik is de invloed indirect en
heeft het advies impact op de kennis, opinie of argumentatie van individuen
of organisaties. Men spreekt over strategisch gebruik wanneer advies
gebruikt wordt om eigen politieke doelstellingen te realiseren. Bij
agenderend gebruik wordt een nieuw probleem op de agenda geplaatst ten
gevolge van het advies.
Daarnaast is het ook van belang een onderscheid te maken tussen
verschillende stadia van doorwerking: het ontvangen van beleidsadvies, de
pre-doorwerking of het lezen van het advies, de doorwerking in de
beleidsplannen en de doorwerking in de implementatie. Advies ondergaat
dus verschillende keren een selectieproces waarbij beleidsmakers (1) het
advies al dan niet ontvangen (2) al dan niet beslissen het advies te lezen en
(3) zij al dan niet beslissen om het advies te gebruiken.
׀ 58 ׀
In het onderzoek gaan we na hoe beleidsmakers advies gebruiken. Het
uitvoeren van invloedsanalyses is steeds een moeilijke opdracht (March,
1995: 434; Loomis & Cigler 1995: 25; Dür, 2008: 46). Het is echter wel
mogelijk om de perceptie van beleidsmakers zélf in kaart te brengen over
de manier waarop zij beleidsadvies gebruiken. In onze survey vragen we aan
beleidsmakers om in dit verband een aantal stellingen te beoordelen.
׀ 59 ׀
> 3.5. Algemeen besluit
Het inwinnen van beleidsadvies is een essentieel onderdeel van de
beleidsvoering binnen onze overheden (Peters & Barker, 1993). Typisch aan
advies is het niet-bindend karakter. Beleidsadvisering heeft verschillende
functies. Om te beginnen kan advies helpen de juiste beslissingen te nemen.
Door gebruik te maken van de kennis, informatie, deskundigheid en ervaring
van betrokkenen en experts, vergroot een overheid haar probleemoplossend
vermogen (Edelenbos, 2000). Bovendien draagt de betrokkenheid van
(maatschappelijke) actoren bij aan het draagvlak voor het beleid. Beleid
voeren is dan ook geen louter rationeel en probleemoplossend proces, maar
vooral ook een interactief en politiek proces.
Van ‘probleemherkenning’ tot ‘beleid’ wordt een heel traject afgelegd. Dit
traject is enerzijds formeel vastgelegd, anderzijds zijn informele gewoonten
en praktijken van groot belang. Beleidsadvisering is een essentieel
onderdeel van dit besluitvormingsproces. De “beleidscyclus” is een vaak
gehanteerd model om dit traject in kaart te brengen. Hoewel
beleidsvorming in werkelijkheid niet altijd even systematisch gebeurt als dit
model suggereert, biedt het inzicht in wat vaak een complex proces vormt
(Howlett e.a., 2009).
Ons onderzoek gaat in op de rol van advies in de voorbereiding van beleid,
aansluitend op onze definitie van beleidsadvies als “een leidraad voor
agenda-setting
beleids-bepaling
besluit-vorming
imple-men-tatie
evaluatie
׀ 60 ׀
toekomstig beleid”. We beperken ons dus tot de fases van agendasetting,
beleidsbepaling en besluitvorming. De agendasetting is de fase waarin
problemen erkend en gedefinieerd worden en een plaats krijgen op de
beleidsagenda. De beleidsbepaling is de fase waarin voorstellen
geformuleerd en bediscussieerd worden. Deze fase mondt ten slotte uit in
de besluitvorming. Hoewel deze laatste fase in feite gereserveerd is voor
een kleine groep van beleidsmakers, mag men ook hier de rol van andere
actoren, die druk kunnen uitvoeren op deze bestuurders, niet verwaarlozen.
De verschillende elementen waaruit het adviesproces is opgebouwd, werden
in hoofdstuk 3 uitgebreid besproken. We overlopen ze hier kort.
Actor die advies verleent. Beleidsadviseurs bevinden zich niet enkel
binnen de overheid, maar ook binnen de samenleving.
Beleidsmakers streven een evidence-based policy of geïnformeerd
beleid na en doen in toenemende mate beroep op
wetenschappelijke experts. Maar ook de ervaringsdeskundigheid van
belangengroepen en burgers wordt sterk gewaardeerd en zij worden
steeds vaker betrokken bij de beleidsvoering. Ten slotte is er ook
een trend naar het uitbesteden van beleidsgericht onderzoek aan
consultants.
Advies. In dit onderzoek wordt advies gedefinieerd als “een opinie
of aanbeveling aangeboden als leidraad voor toekomstig beleid”.
Adviezen kunnen verschillende types kennis aanbrengen:
wetenschappelijke kennis (episteme), praktische, concrete en
contextgebonden kennis gebaseerd op praktijkervaring (techne), en
ten slotte kennis gebaseerd op een analyse van waarden (phronesis).
Doorgaans zal er sprake zijn van een mix van kennistypes. Advies
kan ook eerder gericht zijn op lange termijn of eerder op korte
termijn.
Beleidsmaker. Advies is gericht aan een beleidsmaker. Deze
beleidsmaker kan werkzaam zijn binnen een kabinet, binnen een
administratie of binnen het parlement. Om het onderzoek binnen de
beschikbare tijd uit te kunnen voeren, beperken we ons tot
beleidsmakers binnen administratie en kabinet.
׀ 61 ׀
Kanaal. Actoren kunnen hun advies op verschillende manier
overbrengen. We maken een onderscheid tussen publicaties en
convocaties/bijeenkomsten. Publicaties kunnen rechtstreeks gericht
zijn aan beleidsmakers (memo’s, rapporten) of onrechtstreeks
gecommuniceerd worden (via de media). Ook convocaties kunnen
rechtstreeks gericht zijn tot de beleidsmakers (mondeling komen
toelichten van advies) of trachten op onrechtstreekse wijze
aanbevelingen en opinies voor het beleid te communiceren
(workshops, symposia, conferenties… voor een breder publiek met
als uiteindelijk doel het beleid te beïnvloeden).
Adviesmechanismen en hun kenmerken: De wijze waarop advies
ingewonnen wordt, hangt nauw samen met de kenmerken van het
beleidsadviessysteem maar verschilt ook naargelang de noden van
het beleidsproces. Beleidsmakers kunnen gebruik maken van
permanente structuren of ad hoc adviesmechanismen.
Adviesverwerving kan formeel verlopen of eerder informeel.
Beleidsmakers kunnen verder ook verplicht zijn om advies te
vragen, uit eigen beweging advies vragen, of spontaan advies
krijgen zonder dat zij dit gevraagd hebben (Popelier e.a., 2010).
In dit onderzoek willen we niet enkel de beleidsadvisering in kaart brengen,
maar ook kijken naar de verwachtingen van beleidsmaker ten aanzien van
beleidsadvies. We bekeken deze verwachtingen vanuit drie perspectieven,
namelijk verwachtingen die te maken hebben met de inhoud van het advies,
met de communicatie van het advies en met de aansluiting bij
beleidsstandpunten-en doelstellingen. We merken wel op dat de
verwachtingen zullen verschillen naargelang de actor die het advies
verstrekt. Beleidsmakers hebben waarschijnlijk andere verwachtingen voor
intern advies dan voor advies van maatschappelijke actoren. In de survey
zullen we kijken naar de verwachtingen die beleidsambtenaren hebben van
het advies van de strategische adviesraden. Een overzicht van mogelijke
verwachtingen wordt weergegeven in Tabel 9.
׀ 62 ׀
Tabel 9 –Verwachtingen van beleidsmakers
Inhoud
Aandacht voor technische haalbaarheid
Wetenschappelijk onderbouwd
Maatschappelijk draagvlak
Toekomstige evoluties in acht nemend
Beargumenteerd
Communicatie
Helder en tot the point geformuleerd
Goed gestructureerd
Informatiebronnen kenbaar makend
Geeft stappen voor beleid
Gestaafd met praktijkvoorbeelden
Aansluiting bij standpunten
en doelstellingen
Inpasbaar in beleidsvisie minister
Inspelend op informatiebehoefte
Advies dat voldoet aan de verwachtingen, zal vermoedelijk ook gebruikt
worden. Gebruik van advies kan verschillende vormen aannemen, namelijk
instrumenteel of rechtstreeks gebruik, conceptueel of onrechtstreeks
gebruik, strategisch gebruik gericht op eigen belangen en agenderend
gebruik gericht op de agendasetting. We kunnen er van uit gaan dat hoe
meer advies aansluit bij de verwachtingen van beleidsmakers, hoe meer het
gebruikt zal worden.
Onderstaand schema geeft ten slotte aan dat beleid en beleidseffecten
vorm gegeven worden door een veelheid aan (f)actoren. Nieuw beleid komt
tot stand onder invloed van het reeds bestaande beleid en wordt mee
gevormd door de economische situatie, de heersende cultuur en
opvattingen, de formele instituties, eerder gevoerd beleid, de politieke
partijen en het politieke leiderschap, de organisatie van belangen…. De
addviesverlening door belangengroepen, ambtenaren, politieke partijen,
burgers enz. is dan ook slechts één van de vele factoren die een invloed
heeft op het uiteindelijke beleid. Beleidsmakers zijn niet verplicht om
rekening te houden met de ontvangen adviezen. Maar advies kan wel
bijdragen tot een kwalitatief beleid dat aanvaard wordt door een
meerderheid van betrokkenen. Hoewel het advies aangeleverd door een
veelheid aan actoren dus slechts één factor is die het beleid mee
vormgeeft, is dit element wel van aanzienlijk belang voor de inhoud van het
uiteindelijke beleid (Figuur 1).
׀ 63 ׀
Figuur 1 – Factoren die (de effecten van) het beleid vormgeven (Parsons,
1995)
׀ 65 ׀
4. Onderzoeksopzet
> 4.1. Inleiding
Dit onderzoek combineert een kwalitatieve en een kwantitatieve
onderzoeksmethode. Deze aanpak laat toe om een aantal elementen in de
diepte te verkennen en tegelijkertijd ook een algemene analyse te maken
van de beleidsadvisering ten aanzien van de Vlaamse overheid. In dit
hoofdstuk gaan we dieper in op deze gecombineerde onderzoeksmethode.
De concrete aanpak van de case studies en de survey wordt verder
toegelicht in hoofdstuk 6 en 7.
> 4.2. Een gecombineerde methode
De kwalitatieve methode bestaat uit een documentanalyse waarbij de
bestaande wetgeving, het beleid en de procedures en structuren met
betrekking tot de beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid in kaart wordt
gebracht. Daarbij wordt gebruik gemaakt van beleidsdocumenten,
praktijkgerichte handleidingen, rapporten, enz. Ook worden er zes case
studies uitgevoerd, waarbij in drie verschillende beleidsdomeinen telkens
twee beleidsprocessen worden onderzocht, met focus op de
beleidsadvisering. We brengen de verschillende stappen van het
beleidsproces in kaart, gaan na aan wie en op welke manier beleidsmakers
advies gevraagd hebben en peilen ten slotte naar de verwachtingen en
tevredenheid van beleidsmakers met het advies. Data worden verzameld
aan de hand van een analyse van beleidsdocumenten gecombineerd met
interviews.
De kwantitatieve methode bestaat uit een survey uitgestuurd naar alle
beleidsambtenaren in de departementen en agentschappen van de Vlaamse
overheid. De belangrijkste vragen hebben betrekking tot de actoren die
beleidsadvies leveren, de verwachtingen die beleidsmakers hebben en in
welke mate advies hieraan tegemoet komt, hoe beleidsmakers gebruik
maken van het advies en welke algemene knelpunten er eventueel zijn.
׀ 66 ׀
> 4.3. Koppeling aan onderzoeksvragen
Zoals reeds gesteld, moet de documentanalyse een beeld opleveren van de
bestaande wetgeving, het beleid, de procedures en de structuren met
betrekking tot beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid. Deze
documentanalyse brengt met andere woorden het ‘formele’ kader in kaart.
Dankzij de case studies en de survey moet duidelijk worden hoe dit kader
zich vertaald naar de beleidspraktijk en welke informele cultuur en
gewoonten er zijn wat beleidsadvisering betreft. De onderzoeksvragen
waarop de case studies en de survey een antwoord moeten bieden,
overlappen soms. Meer dan de case studies laat de survey echter toe om
algemene uitspraken te doen wat de beleidsadvisering bij de Vlaamse
overheid betreft. Dankzij de survey is ook een vergelijking tussen de
verschillende beleidsdomeinen mogelijk. Daarbij richt de survey zich wel
enkel tot beleidsambtenaren, terwijl de case studies zowel het perspectief
van kabinetsmedewerkers als beleidsambtenaren in beeld brengt.
De case studies bieden dan weer de mogelijkheid om meer exploratief te
werk te gaan voor de thema’s waar weinig literatuur over bestaat. Dit is
bijvoorbeeld van belang bij het in kaart brengen van mogelijke knelpunten
in het bestaande beleidsadviessysteem of van competitie. In Tabel 10 wordt
een overzicht gegeven van de onderzoeksvragen die aan de hand van de
documentanalyse, de case studies en de survey beantwoord zullen worden:
Tabel 10 – Overzicht onderzoeksvragen en methode
Thema Onderzoeksvragen Doc. Cases Survey
Org
anis
atie
en
act
ore
n
1. Wie levert beleidsadvies? Zijn er belangrijke
verschillen in actoren tussen de
beleidsdomeinen?
x
x
2. Welk type beleidsadvies leveren deze
actoren? x
3. Op welke manier verspreiden zij hun advies? x
4. Op welke manier en welk moment winnen
beleidsmakers advies in? x
׀ 67 ׀
5. Wat is de rol van wetgeving, beleid,
procedures, structuren, standaarden, cultuur
en gewoonten met betrekking tot
beleidsadvisering?
x (x)
Ver
wac
hti
nge
n
en g
ebru
ik
6. Welke verwachtingen hebben beleidsmakers
t.a.v. beleidsadvies? In welke mate voldoet
het aanbod aan beleidsadvies hieraan?
x
x
7. Ervaren beleidsmakers competitie tussen
actoren die beleidsadvies leveren? Welk
effect heeft deze competitie volgens hen op
de beleidsprocessen?
x x
8. Hoe beoordelen beleidsmakers zelf hun
gebruik van beleidsadvies? x
Tevr
eden
hei
d e
n
op
tim
alis
erin
g
9. Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de
huidige procedures, processen en structuren
(ter ondersteuning) van de beleidsadvisering?
Welke knelpunten zijn er op dit vlak?
x x
10. Hoe kan het bestaande adviessysteem in
Vlaanderen geoptimaliseerd worden? In welke
mate vereist dit een ingrijpen in wetgeving,
procedures, interne en externe structuren, of
capaciteit?
x x x
> 4.4. Uitvoering van het onderzoek
Het onderzoek werd opgestart in januari 2013. Van januari tot en met mei
werd de literatuur geraadpleegd en werd het theoretisch en conceptueel
kader uitgewerkt en geoperationaliseerd. Ook werd de bestaande
wetgeving, het beleid en de procedures en structuren met betrekking tot de
beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid in kaart gebracht aan de hand van
een documentanalyse. In de periode van juni tot en met oktober werden de
case studies uitgevoerd. Ook werd in oktober de survey uitgestuurd naar de
beleidsmakers. In een volgende fase werden de resultaten geanalyseerd en
werd het rapport opgesteld. In het voorjaar van 2014 werd het rapport
gefinaliseerd.
׀ 69 ׀
5. De organisatie van beleidsadvisering bij de
Vlaamse overheid
In dit hoofdstuk willen we een algemeen beeld schetsen van hoe de
beleidsadvisering georganiseerd is binnen de Vlaamse overheid. We kijken
daarbij vooral naar de rol van bepaalde actoren en structuren, processen en
procedures in de Vlaamse beleidsadvisering. De nadruk ligt op het formele
kader of het beleidskader voor beleidsadvisering.
> 5.1. Ter inleiding: Een analyse van het consultatiebeleid in België
door de OECD
In 2008 kreeg België van de OECD een score van 4,5 (en 4,0 in 2005) voor de
indicator ‘formele en open consultatieprocessen bij de opmaak van
regelgeving’ (OECD, 2009, 46). Zoals eerder gesteld, beschouwen we in dit
onderzoek consultatie als een vorm van beleidsadvisering. Bijgevolg is het
relevant om de conclusies van de OESO hier te bespreken. Gezien het
gemiddelde voor de OECD op 7,3 lag, kunnen we zeggen dat België een lage
score behaalde.14 De indicator meet de mate waarin formele en open
consultatieprocessen ingebouwd zijn in de sleutelfases van het ontwerp van
beleidsvoorstellen, evenals de mechanismen die bestaan opdat de
resultaten van deze consultatie de voorbereiding van wetten en regels kan
beïnvloeden. De gegevens die aan de basis liggen van de landenscores,
werden aangeleverd door de landen zelf. Deze data werden vervolgens aan
een kwaliteitscontrole onderworpen via een ‘peer review’ door experts
(OECD, 2009, p.14).
Verschillende sub-items liggen aan de basis van de indicator over formele en
open consultaties:
o Vormt de consultatie van belanghebbenden een routine-
onderdeel van het ontwerpen van nieuwe regelgeving?
14 De minimumscore in 2008 is 2 (Chili) en de maximumscore 11,5 (Verenigd Koninkrijk). Er zijn
geen cijfers beschikbaar over Vlaanderen als aparte regio.
׀ 70 ׀
o Is publieke consultatie gebaseerd op richtlijnen? Welke vorm
neemt de consultatie aan en kan elke burger deelnemen?
o Wat is de lengte voor de periode voor commentaar binnen de
overheid en voor consultatie van het publiek?
o Worden de opinies en aanbevelingen van deelnemers publiek
gemaakt en zijn ze opgenomen in de RIA’s? Moeten
beleidsmakers schriftelijke feedback geven? Bestaan er
processen om de kwaliteit van de consultatie op te volgen en
bestaan er richtlijnen bestaan over hoe men effectief moet
consulteren?
De indicator geeft overigens enkel een beeld van de ‘de jure’ situatie, maar
zegt niet of het systeem al dan niet goed werkt. Dat België een lage score
behaalt op deze indicator, betekent niet dat er weinig geconsulteerd wordt
in ons land. In België (en Vlaanderen) is het de gewoonte grote
maatschappelijke groeperingen uitgebreid te consulteren (OECD, 2009, 45).
De lage score is waarschijnlijk te verklaren door het feit dat het formele en
verplichte kader voor consultatie van stakeholders buiten de overheid, bij
de meeste regelgeving beperkt is tot de verplichte consultatie van de
strategische adviesraden (cfr. infra). Deze verplichte consultatie is dus niet
open voor iedereen en geldt niet voor alle regelgevingsinitiatieven, enkel
voor de (meeste) voorontwerpen van decreet en strategische
uitvoeringsbesluiten. Er zijn weinig andere consultatieverplichtingen: België
kent bijvoorbeeld geen publieke ‘notice and comment’15 procedure als
standaardonderdeel van de opmaak van regelgeving. Dit hoeft niet negatief
te zijn, want het laat ruimte voor maatwerk. Anderzijds betekent dit
natuurlijk dat veel afhankelijk is van de ‘goodwill’ van beleidsmakers om
andere belanghebbenden te consulteren.
In 2010 bracht de OECD een reeks landenrapporten uit waarin het beleid
rond, en de capaciteit voor, de opmaak van regelgeving in 15 OECD-landen
werd geëvalueerd. Ook België maakte deel uit van de onderzochte landen
(OECD, 2010). Het rapport bevat ook een evaluatie van de structuren,
15 Een publieke notice-and- comment procedure is een open en inclusief proces, waarbij alle
stakeholders de mogelijkheid hebben om een voorstel van regelgeving in te kijken en
opmerkingen aan te leveren (OECD, 2006).
׀ 71 ׀
regels en gewoonten op het vlak van consultatie voor regelgeving, zowel op
federaal als op regionaal niveau, gezien de OECD (transparante)
publieksconsultaties als een belangrijk onderdeel van de opmaak van
regelgeving beschouwt. We vatten hier kort de belangrijkste conclusies
samen, omdat dit een goed overzicht biedt van de procedures en gewoonten
op het vlak van adviesverwerving in België maar ook binnen de Vlaamse
overheid.
De OECD stelt vast dat de consultatie van externe belanghebbenden bij de
voorbereiding van nieuwe regelgeving in de verschillende Belgische
overheden geïnstitutionaliseerd werd via adviesraden opgezet door elke
overheid. Consultatie wordt zowel door overheden maar ook door een grote
groep van belanghebbenden gezien als een instrument om “tot consensus te
komen en spanningen te overstijgen”. Stakeholders worden geconsulteerd
omwille van hun representativiteit en expertise (OECD, 2010, p. 95).
Het Belgische consultatiebeleid is volgens de OECD ‘dynamisch’. Vooral in
de regio’s wordt er geëxperimenteerd met nieuwe vormen van consultatie
naast de traditionele structuren, zoals bijvoorbeeld ‘notice and comment’
procedures, ronde tafels en brede ad hoc consultaties (OECD, 2010, p. 96).
De OECD verwijst ook naar de hervorming van het stelsel van adviesraden in
de regio’s, waarbij het aantal raden beperkt werd en de procedures
gestroomlijnd werden. Het is volgens de OECD nog niet duidelijk in hoeverre
deze hervorming de transparantie verbeterd heeft en tegemoet komt aan de
noden van belanghebbenden (OECD, 2010, p.95-96).
Volgens de OECD zou, ondanks deze belangrijke ontwikkelingen, de
algemene benadering van consultaties baat hebben bij een ‘geactualiseerd
en helderder beleidskader om processen te ondersteunen en de
transparantie te versterken’. In dit kader doet de organisatie vier
aanbevelingen (OECD, 2010):
Hervorm het systeem van adviesraden verder (met het oog op eenvoud,
transparantie, tijdstip van consultering, uiterste datum van antwoord,
toegang tot de raden, feedback aan belanghebbenden enz.).
׀ 72 ׀
Ontwikkel, naast de traditionele vormen, nieuwe vormen van
consultatie waarbij de burger en de individuele bedrijven actief en
rechtstreeks worden aangesproken.
Ontwerp een algemene, afdwingbare leidraad en ondersteunend
materiaal voor consultaties16, waarin minimumstandaarden voor alle
beleidsdomeinen worden vastgelegd en advies wordt gegeven rond
nieuwe vormen van consultatie.
Stimuleer een gedeelde benadering van publieke consultaties rond
thema’s waar een nood aan intergouvernementele coördinatie wordt
vastgesteld.
In het vervolg van dit hoofdstuk bespreken we eerst een meer algemeen
kenmerk van de beleidsvoering in België en Vlaanderen, namelijk de
aanwezigheid van ministeriële kabinetten. Daarna zullen we stilstaan bij het
systeem van adviesraden en bij de richtlijnen die beleidsmakers moeten
navolgen omtrent het vragen van advies bij de opmaak van regelgeving.
> 5.2. Kenmerken van de beleidsvoering: ministeriële kabinetten
De aanwezigheid van ministeriële kabinetten is een belangrijk kenmerk van
de manier waarop de beleidsvoering in de Vlaamse overheid georganiseerd
is. Éen van de principes van de hervorming Beter Bestuurlijk Beleid, was om
deze kabinetten af te slanken door het doorschuiven van
beleidsvoorbereiding, – evaluatie en –voortgang naar de departementen
(Verlet, 2008). Na de regeringsvorming in 2009 is het aantal personeelsleden
op de kabinetten inderdaad gedaald. Uit een onderzoek van Verhoest e.a.
(2013) dat gevoerd werd op basis van gesprekken met verschillende
stakeholders, blijkt wel dat er geen duidelijke taakoverdracht naar de
administratie heeft plaatsgevonden. De beleidsvoorbereiding gebeurt nog
vaak door politieke kabinetten (of agentschappen) (Spanhove & Verhoest,
2008; Verhoest e.a., 2013).
In 2006 maakte Vancoppenolle een analyse van het rolverschil tussen
ambtenaren en kabinetsmedewerkers in de beleidsvoering. Dit onderzoek
16 In de Vlaamse Overheid werd in 2012 een Consultatiecode geïntroduceerd door de Dienst
Wetsmatiging. We komen hier verder nog op terug.
׀ 73 ׀
geeft een genuanceerd beeld van de verschillen in de activiteiten en de
rollen die kabinetsmedewerkers en ambtenaren opnemen. Uit deze analyse
bleek ten eerste dat kabinetsmedewerkers veel meer met beleid dan met
beheer bezig zijn. Bij ambtenaren zijn beide aspecten meer in evenwicht
(Vancoppenolle, 2006, p.298).
Vancoppenolle onderscheidt verschillende arena’s waar ambtenaren en
kabinetsmedewerkers in kunnen interageren, namelijk de verticale
overheidsinterne bureaupolitieke arena, de horizontale overheidsinterne
bureaupolitieke arena, de politiek-parlementaire arena en de extern-
maatschappelijke arena (p. 129). Vancoppenolle stelt vast dat zowel
kabientsmedewerkers als beleidsambtenaren in alle arena’s interageren.
Wel besteden ambtenaren meer tijd dan kabinetsmedewerkers aan
interacties in de eigen interne arena en aan de maatschappelijke arena,
terwijl kabinetsmedewerkers meer communiceren met andere
beleidsdomeinen en meer interageren in de politiek-parlementaire arena
dan ambtenaren (Vancoppenolle, 2006, p. 300). De verwachting dat het
kabinet een centrale rol zou spelen in het ontvangen van en overleggen met
actoren uit de maatschappelijke arena, werd niet bevestigd (Vancoppenolle,
2006, p. 300).
Een laatste belangrijke vaststelling in dit onderzoek is dat
kabinetsmedewerkers en ambtenaren gemiddeld ‘af en toe’ door
belangengroepen gecontacteerd worden (Vancoppenolle, 2006, p. 207).
Kabinetsmedewerkers worden wel iets vaker aangesproken dan ambtenaren.
Hetzelfde verschil doet zich voor wat actieve (op initiatief van de
kabinetsmedewerker of ambtenaar zelf) contacten betreft. Kabinetten
blijken dus iets meer passieve en actieve contacten te onderhouden met
belangengroepen dan ambtenaren, maar ook ambtenaren onderhouden
contacten met belangengroepen (Ibidem). De conclusie uit vroeger
onderzoek dat belangengroepen zich amper tot ambtenaren zouden richten,
wordt in dit onderzoek voor Vlaanderen weerlegd (Ibidem).
De survey voor dit onderzoek werd, met het oog op de tijd voorzien voor het
onderzoek, gericht tot beleidsambtenaren in de verschillende
beleidsdomeinen. Hoewel op die manier een belangrijk deel van de
beleidsadvisering in kaart wordt gebracht, moeten we er rekening mee
houden dat dit geen volledig beeld biedt. In de case studies werden naast
׀ 74 ׀
ambtenaren echter ook kabinetsmedewerkers bevraagd, om zo een
vollediger beeld van de beleidsadvisering te verkrijgen.
> 5.3. Actoren en structuren van de Vlaamse beleidsadvisering: neo-
corporatisme en gevestigde adviesraden
Het adviessysteem in een bepaald land of regio wordt onder meer bepaald
door het politieke systeem in dat land of regio en door de mate van
openheid van dit systeem voor externe invloeden (Halligan, 1995). Op basis
van de toegankelijkheid van het systeem voor externe actoren, kan men een
onderscheid maken tussen pluralistische systemen en (neo-)corporatistische
systemen.
De Belgische overheden kennen een traditie van neo-corporatisme. Dit zien
we bijvoorbeeld in het bestaan van verschillende advies -en overlegorganen
waarin er voor de representatieve werkgevers -en werknemersorganisaties
een bijzondere rol is weggelegd. Eén van deze organen is de Sociaal-
Economische Raad van Vlaanderen, die een bijzondere rol speelt in het
Vlaamse stelsel van adviesraden. Naast de SERV zijn er nog verschillende
andere adviesraden, die doorgaans verbonden zijn aan een specifiek
beleidsdomein. Hoewel adviesraden aan verschillende belangengroepen (en
experts) een toegang bieden tot de beleidsvoering, leiden deze structuren
tot op zekere hoogte ook tot ‘uitsluiting’ van andere belangen (Fraussen,
Beyers, & Donas, 2014). In die zin houden de adviesraden verband met de
traditie van neo-corporatisme in België en, meer specifiek, in Vlaanderen.
> 5.3.1. Traditie van neo-corporatisme
In het theoretisch kader stonden we reeds stil bij het verschil tussen (neo-)
corporatistische en pluralistische systemen. In algemene termen kan men
zeggen dat (neo-)corporatisme wijst op “het betrekken van bepaalde
groepen bij het (sociaaleconomisch) overheidsbestuur, via een
geprivilegieerde relatie, waardoor ze invloed krijgen op het formuleren en
implementeren van beleid” (Devos, 2006).
In België worden de representatieve werknemers -en werkgeversorganisaties
vertegenwoordigd in de beleidsvoering dankzij een geïnstitutionaliseerd
stelsel van sociaal overleg. Via verschillende fora kunnen de sociale partners
׀ 75 ׀
deelnemen aan het overleg en de besluitvorming over socio-economische
thema’s. Voorbeelden van deze fora zijn het Vlaams Economisch Sociaal
Overlegcomité (VESOC) en de Sociaal-Economische Raad Vlaanderen (SERV).
Ook voor het brede middenveld meer algemeen, wordt een belangrijke rol
voorzien in de beleidsvoering (Fobé e.a., 2009). Dit blijkt bijvoorbeeld uit
de werking van een stelsel van strategische adviesraden binnen de Vlaamse
overheid, waar we verder nog op ingaan.
Onderzoek wijst overigens uit dat men niet zomaar mag uitgaan van een één
op één relatie tussen een land en een politiek systeem. Vaak zijn er binnen
één land heel grote verschillen afhankelijk van de sector (Grant, 1992).
Waar in sommige beleidsdomeinen een aantal traditionele grote spelers een
geprivilegieerde rol toegeschreven krijgen in de beleidsvoering, zullen er in
andere beleidsdomeinen dan weer veel kleine belangengroepen met elkaar
in competitie treden.
> 5.3.2. Het Vlaamse adviesstelsel
We bespreken hier de adviesorganen van de Vlaamse overheid die – minstens
voor een deel – uit externen bestaan. In de eerste plaats zijn dit de
strategische adviesraden. Daarnaast zijn er nog een aantal (kleinere)
adviescomités en werkgroepen.
> 5.3.2.1. Het stelsel van strategische adviesraden
Kaderend in de hervorming van de Vlaamse overheidsadministratie ‘Beter
Bestuurlijk Beleid’, werd in 2003 beslist tot een herinrichting van het
Vlaamse stelsel van adviesraden. Aanleiding tot deze reorganisatie was het
gebrek aan overzicht door de “veelheid aan ingestelde, maar niet uniform
functionerende, adviesraden” (Stroobants & Victor, 2000, p.110). Ook was
er sprake van een gebrek aan een duidelijke opdeling tussen advies, overleg
en onderhandeling. Het doel van de reorganisatie was dan ook om het
stelsel van adviesraden te vereenvoudigen en te stroomlijnen (Stroobants &
Victor, 2000).
Een beperkt aantal ‘grote’ en permanente strategische adviesraden werd
opgericht, die het Vlaams Parlement, de Vlaamse regering of de individuele
ministers moesten adviseren over strategische beleidsaangelegenheden.
Daarbij werd het principe van één strategische adviesraad per
׀ 76 ׀
beleidsdomein nagestreefd.17 Daarnaast bleven ook een aantal (kleinere)
reeds bestaande adviesorganen behouden die op een specifiek terrein
werkzaam waren (Kris Peeters, 26.10.2011). Ook werden een aantal
bestaande adviesorganen als een subraad geïntegreerd in de nieuwe
strategische adviesraden.
In september 2013 werd de conceptnota betreffende de beperking van het
aantal entiteiten bij de Vlaamse administratie door de Vlaamse regering
goedgekeurd. In de nota wordt onder meer voorgesteld dat een aantal
adviesraden zouden kunnen worden opgenomen als subraad van de SERV
(MORA, Woonraad, SAR WGG, SARC) en dat de Minaraad en de SARO één
Omgevingsraad zouden kunnen worden. De Vlaamse regering vroeg de SERV
om advies over de conceptnota. De strategische adviesraden stelden daarop
een gezamenlijk advies op waarin ze zelf een aantal opties voor “de
verbetering van zowel de adviesprocessen als het advieslandschap”
formuleren (Vlabest e.a., 20.12.2013). Zij vragen onder meer een betere
planning van de beleids- en regelgevingsprocessen. Ook vragen zij vroegere
consultaties en transparante feedback.
> 5.3.2.2. Werkingsprincipes van de strategische adviesraden
De werkingsprincipes van het nieuwe strategische adviesstelsel werden
vastgelegd in een Kaderdecreet. De belangrijkste kenmerken van de
strategische adviesraden worden hier uiteen gezet:
De strategische adviesraden zijn een permanent orgaan en
beschikken over een rechtspersoonlijkheid. Zij beschikken ook over
een eigen secretariaat (Art. 2, 3 en 12 Kaderdecreet). Deze
17 In de praktijk werd deze één-op-één relatie in de meeste gevallen gerealiseerd. Er zijn
enkele uitzonderingen. Zo heeft het beleidsdomein Financiën en Begroting geen
adviesraad, terwijl er binnen het beleidsdomein Ruimtelijke Ordening, Wonen en
Onroerend Erfgoed twee verschillende adviesraden zijn (Fobé, 2009). De SERV
functioneert als strategische adviesraad voor het beleidsdomein Diensten voor het
Algemeen Regeringsbeleid, voor het beleidsdomein Werk en Sociale Economie, voor het
gedeelte Economie van het beleidsdomein Economie, Wetenschap en Innovatie, en voor
het beleidsveld Energie van het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie (Decreet tot
wijziging van het decreet van 7 mei 2004 inzake de Sociaal-Economische Raad van
Vlaanderen).
׀ 77 ׀
elementen dragen bij tot de onafhankelijke positie van de
strategische adviesraden (Fobé e.a., 2009).
De Vlaamse regering is verplicht om advies te vragen over de
(meeste) voorontwerpen van decreet en ontwerpen van besluit met
een strategisch belang (basisuitvoeringsbesluiten). Dit advies wordt
gevraagd na de eerste principiële goedkeuring door de Vlaamse
Regering en in de regel ten laatste dertig dagen na ontvangst van de
adviesvraag verstrekt18 (Departement Bestuurszaken, 2012).
Daarnaast kunnen de SAR’s ook op eigen initiatief advies uitbrengen
(Art. 4 Kaderdecreet). De adviesraden zijn vragende partij om
vroeger in het beleidsproces geconsulteerd te worden (zie
bijvoorbeeld advies VLABEST, 27.10.2009). Door in een vroegere
fase betrokken te worden, hopen zij meer impact te hebben op het
beleid.
De adviezen uitgebracht door de strategische adviesraden zijn
openbaar (Art. 4 Kaderdecreet).
De strategische adviesraden zijn ofwel samengesteld uit
vertegenwoordigers uit het maatschappelijk middenveld ofwel
samengesteld uit vertegenwoordigers uit het maatschappelijk
middenveld én onafhankelijke deskundigen. De leden worden
benoemd voor een periode van vier jaar. Vertegenwoordigers van
het maatschappelijke middenveld worden voorgedragen door van
representatieve middenveldorganisaties, onafhankelijke
deskundigen worden aangesteld na een openbare oproep tot
kandidaatstelling (Art. 5 en 6 Kaderdecreet).19
De adviesraden brengen advies uit in consensus. Als er geen
consensus wordt bereikt, wordt er gestemd. Er kan dan ook een
minderheidsstandpunt worden toegevoegd aan het advies (Art. 16
Kaderdecreet).
18 Bij gemotiveerde hoogdringendheid kan de Vlaamse regering de termijn inkorten tot tien
werkdagen.
19 In de praktijk bestaan de meeste adviesraden voornamelijk uit vertegenwoordigers van het
maatschappelijk middenveld.
׀ 78 ׀
De strategische adviesraden kunnen een gezamenlijk advies
uitbrengen (Art. 17 Kaderdecreet). Dit is bijvoorbeeld interessant
wanneer een thema onder de bevoegdheid van verschillende
adviesraden valt (Fobé, 2009).
Een strategische adviesraad beschikt over een jaarlijkse dotatie. Deze
dotaties verschillen sterk tussen de verschillende raden. De Sociaal
Economische Raad van Vlaanderen (SERV) ontvangt het grootste budget20,
gevolgd door de Vlaamse Onderwijsraad (VLOR), de Vlaamse Raad voor
Wetenschap en Innovatie (VRWI) en de Milieu-en Natuurraad van Vlaanderen
(Minaraad)21 (Kris Peeters, 26.10.2011). De SERV beschikt overigens over
een bijzondere positie in het stelsel van adviesraden. Deze raad adviseert
het beleid in verschillende domeinen (Werk en Sociale Economie, Economie,
Energie en Diensten voor Algemeen Regeringsbeleid) en is naast adviesraad
ook een overlegorgaan. De SERV adviseert ook over het begrotingsbeleid van
de Vlaamse Gemeenschap. Bovendien zijn de Mobiliteitsraad van Vlaanderen
(MORA) en de Strategische Adviesraad Welzijn, Gezondheid en Gezin (SAR
WGG) ingebed in de SERV (SERV, 2013).
> 5.3.2.3. Andere adviescomités
Naast de strategische adviesraden, bestaan er ook nog een aantal kleine
adviescomités met een specifieke doelstelling. Waar de strategische
adviesraden advies verschaffen over beleidskwesties “op strategisch
niveau”, zijn deze commissies of werkgroepen vaak eerder technisch van
aard. Voor de bevoegdheid ‘toerisme’ in het beleidsdomein Internationaal
Vlaanderen waren er in 2011 bijvoorbeeld zes adviescomités of commissies
actief, waaronder bijvoorbeeld een adviescomité van toeristische logies dat
maatregelen ter uitvoering van het decreet betreffende het toeristische
logies voorstelt (Kris Peeters, 26.10.2011). Voor de bevoegdheid onroerend
erfgoed binnen het beleidsdomein Ruimtelijke Ordening, Wonen en
Onroerend Erfgoed is er bijvoorbeeld een Koninklijke Commissie voor
Monumenten en Landschappen actief.
20 De dotatie aan de MORA is ook inbegrepen in de dotatie aan de SERV.
21 Op basis van de gegevens uit het begrotingsjaar 2011.
׀ 79 ׀
> 5.4. Processen en procedures van de Vlaamse beleidsadvisering
De Vlaamse overheid heeft in haar regelgevingsbeleid aandacht voor het
inwinnen van advies bij maatschappelijke actoren. Beleidsmakers zijn
verplicht om bij de opmaak van decreten en strategische
uitvoeringsbesluiten de strategische adviesraad te consulteren. Ook worden
consultaties als een belangrijk onderdeel beschouwd van de opmaak van de
reguleringsimpactanalyse (RIA). In 2012 werd ook een Consultatiecode
opgesteld om beleidsmakers te ondersteunen bij het raadplegen van
maatschappelijke actoren. Deze Consultatiecode kadert in een aanpak
gericht op maatwerk in plaats van algemene verplichtingen, zoals blijkt uit
de inleiding:
“Elk consultatieproces is maatwerk en de consultatiecode is dan ook
bedoeld als een hulpmiddel. Het is dus geen verplicht
stappenplan.” (Departement Bestuurszaken, 2012b, p. 3)
> 5.4.1. De procedure voor opmaak van regelgeving
De opmaak van regelgeving (decreten en besluiten) verloopt binnen de
Vlaamse overheid volgens een aantal vastgelegde stappen. Er is sprake van
drie fasen, die uitmonden in de definitieve goedkeuring door de Vlaamse
regering (Departement Bestuurszaken, 2012). Bij een ontwerp van decreet,
volgt hierop de parlementaire behandeling. In elke fase moeten adviezen
gevraagd worden van welbepaalde actoren.
Fase 1 start bij de opmaak van een basisdossier door kabinet en
administratie en eindigt met een beslissing van de Vlaamse Regering
(‘eerste principiële goedkeuring’). Aan het begin van deze fase moet een
reguleringsimpactanalyse worden opgesteld. Van beleidsmakers wordt
verwacht dat zij bij de voorbereiding hiervan intern en extern advies
inwinnen. In deze fase moeten beleidsmakers ook vier verplichte adviezen
inwinnen: een advies van de Inspectie van Financiën, een taaladvies, een
wetgevingstechnisch advies, een RIA-advies22 en advies over de
22 Het RIA-advies doet uitspraak over de (minimale)kwaliteitscriteria voor een RIA.
׀ 80 ׀
compensatieregeling voor administratieve lasten23, en in sommige gevallen
een JoKER-advies24. Gezien we onderzoek voeren naar beleidsinhoudelijk
advies en de meerderheid van deze adviezen eerder juridisch/technisch
zijn, zullen de adviezen uit deze eerste fase slechts beperkte aandacht
krijgen.
Zodra de Vlaamse Regering heeft ingestemd met het voorstel van beslissing,
gaat fase 2 in. In deze fase moeten (de meeste) voorontwerpen van decreet
en de 'strategische' uitvoeringsbesluiten worden voorgelegd aan minstens
één strategische adviesraad. Deze krijgt in principe 30 dagen de tijd om te
reageren. Zoals eerder vermeld, zijn de adviesraden vragende partij om
vroeger in het beleidsproces geconsulteerd te worden.
Adviesraden kunnen ook op eigen initiatief advies brengen, maar hebben
dan niet altijd een beleidstekst ter beschikking waarop ze kunnen reageren.
De SERV merkt overigens op dat de adviestermijnen kort zijn (SERV, 26
oktober 2009). Korte adviestermijnen kunnen het moeilijk maken om de
achterban grondig te consulteren. In de tweede fase zijn nog andere
externe adviesvragen mogelijk, in een aantal gevallen is dit zelfs verplicht.
Deze fase mondt uit in de tweede principiële goedkeuring door de Vlaamse
Regering.
Fase 3 start met de aanvraag van een verplicht advies aan de Raad van State
en eindigt met de definitieve goedkeuring door de Vlaamse Regering. Gezien
de eigen specificiteit van het advies van de Raad van State, dat een voorstel
juridisch-technisch toetst en nagaat of het past binnen de bevoegdheden
van de initiatiefnemer, bespreken we dit advies niet apart in dit onderzoek.
> 5.4.2. Reguleringsimpactanalyse en consultatie
Bij de opmaak van voorontwerpen van decreet en besluiten van de Vlaamse
Regering die een regulerend effect hebben op de burger, het bedrijfsleven
of non-profit organisaties, moet er, mits enkele uitzonderingen, door
23 Het advies over de compensatieregel voor administratieve lasten doet uitspraak over
de correcte meting van de administratieve lasten
(http://www.bestuurszaken.be/stroomschema).
24 De JoKER of kind- en jongereneffectrapportage onderzoekt de effecten van een wetgevend
initiatief (decreet) op kinderen en jongeren.
׀ 81 ׀
beleidsmakers een reguleringsimpactanalyse (RIA) worden opgesteld
(Omzendbrief VR 2008/13). De RIA maakt deel uit van het basisdossier dat
door de beleidsmakers opgesteld wordt aan het begin van het
regelgevingsproces (fase 1, cfr. supra).
Een RIA is een internationaal wijdverspreide ‘tool’ om verschillende
beleidsopties te vergelijken en een ex ante-evaluatie van de positieve en
negatieve effecten van deze beleidsopties op het maatschappelijk welzijn
en op verschillende doelgroepen te maken (Radaelli, 2004). Het doel is om
empirische kennis in het beslissingsproces te brengen, het reguleringsproces
meer transparant te maken en verantwoording af te leggen (Radaelli, 2004).
Ook is één van de doeleinden van RIA’s om de betrokkenheid van
stakeholders te versterken. Consultatie van andere diensten, stakeholders
en experten wordt dan ook gezien als een onmisbaar onderdeel van het
uitvoeren van een RIA (Departement Bestuurszaken, 2012c). Enerzijds
verhogen consultaties de kwaliteit van en het draagvlak voor de RIA en de
voorziene regelgeving. Anderzijds kan de RIA gehanteerd worden als een
middel om de discussie met belanghebbenden en burgers te structureren.
Hoeveel, op welke wijze en wie men consulteert, kan de RIA-opsteller zelf
bepalen. Als richtlijn geldt dat de omvang van de consultaties in verhouding
moet staan tot het objectieve of politieke belang van de problematiek. RIA-
opstellers worden dus vrijgelaten om een consultatieproces op maat uit te
werken. Als hulpmiddel voor het uitvoeren van deze consultaties werd een
Consultatiecode opgesteld, waar we reeds eerder naar verwezen. Deze
reikt tips en goede praktijken aan voor medewerkers binnen de Vlaamse
overheid die consultaties plannen, uitvoeren of evalueren.
De dienst Wetsmatiging volgt de kwaliteit van de RIA’s die bij de
geagendeerde regelgevingsdossiers gevoegd zijn op. Aan de 37 RIA’s die in
2013 werden ingediend, werd volgende beoordeling gegeven:
׀ 82 ׀
Waardering Aantal
Goed 0
Voldoende 18
Zwak 18
Slecht 1 (Bron: Departement Bestuurszaken, 2013)
Deze beoordeling wijst er op dat de kwaliteit van de RIA’s nog ontoereikend
is. De SERV meent dat RIA’s meestal te laat in het beleidsproces worden
opgesteld en “louter omdat het moet, niet om de kwaliteit van de
beslissingen te verbeteren” (SERV, 11.03.2010).
Er worden ook cijfers bijgehouden met betrekking tot de kwaliteit van de
consultaties zoals vermeld in de RIA’s. De aandachtspunten opgenomen in
de RIA ‘checklist’ gelden daarbij als uitgangspunt (Departement
Bestuurszaken, 2012d). Uit deze cijfers blijkt dat de RIA’s vooral niet zo
goed scoren op de (vermelding van) consultatie van externe stakeholders.
Iets minder dan de helft van de RIA’s scoort lager dan voldoende. Ook op
vlak van (vermelding van) repliek op de consultaties en adviezen, liggen de
scores laag. Men moet wel opletten bij de interpretatie van deze laatste
score: de score wordt immers gegeven op het moment dat het dossier nog
niet principieel is goedgekeurd door de Vlaamse regering, en er dus nog
geen formeel advies is gevraagd aan de strategische adviesraden en/of
andere formele adviesorganen. Er kan wel repliek worden opgenomen op de
adviezen die de minister en/of administratie uit eigen beweging heeft
gevraagd in aanloop naar het formele traject.
Nee Slecht Zwak
Vol-
doende Goed
Zeer
goed
Uitste-
kend
Interne consultatie: Werd vermeld
welke en hoe andere
beleidsdomeinen, -velden of
entiteiten betrokken werden bij
opmaak regelgeving?
0 3 10 11 10 3 0
Externe consultatie: Werd vermeld
welke en hoe de stakeholders
geconsulteerd werden ter
1 7 9 14 4 3 0
׀ 83 ׀
voorbereiding van de 1e principiële
goedkeuring door de Vlaamse
Regering?
Repliek op consultatie en
adviezen: Werd vermeld op welke
manier rekening werd gehouden
met consultaties en adviezen?
13 2 12 9 1 0 0
(Bron: Dienst Wetsmatiging, 2014)
> 5.4.3. Andere
Sinds enkele jaren moet een minister bij zijn beleidsbrief en beleidsnota
een regelgevingsagenda toevoegen, waarin alle geplande nieuwe
regelgeving of geplande aanpassingen van bestaande regelgeving worden
weergeven. De regelgevingsagenda’s zijn ook online raadpleegbaar. Dit
creëert transparantie over het geplande beleid. Adviesraden kunnen hier
bijvoorbeeld hun werkprogramma op afstemmen.
Maatschappelijke groepen uiten soms de kritiek dat zij te laat in het
beleidsproces betrokken worden. Via Groen -en Witboeken en conceptnota’s
kunnen zij vroeger bij de beleidsontwikkeling betrokken worden. Groen- en
Witboeken en conceptnota’s worden vroeg in het beleidsproces opgesteld,
onder meer om het debat te stimuleren rond een bepaald onderwerp. We
zien dat de huidige regering dit soort beleidsdocumenten regelmatig
gebruikt, met als bekende voorbeelden het groen- en witboek over de
interne staatshervorming, het groenboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen en
een groot aantal conceptnota’s (Van Humbeeck, 2011).
> 5.5. Algemeen besluit
Een belangrijk kenmerk van de organisatie van de beleidsadvisering bij de
Vlaamse overheid, is de aanwezigheid van een stelsel van strategische
adviesraden. De adviesraden hebben een vrij sterke en duurzame positie. De
werkingsprincipes van deze raden werden immers verankerd in een
Kaderdecreet en de adviesraden beschikken over een rechtspersoonlijkheid
en een eigen secretariaat. Via de adviesraad wordt aan verschillende
belanghebbenden een toegang tot het beleid geboden.
׀ 84 ׀
De Vlaamse regering is verplicht om advies te vragen aan deze raden bij de
opmaak van decreten en basisuitvoeringsbesluiten. Deze adviezen worden
steeds openbaar gemaakt. Ondanks deze verplichting, krijgt België van de
OESO geen hoge score op de aanwezigheid van formele en open
consultatieprocessen bij de opmaak van regelgeving. De lagere score kan
onder meer verklaard worden door het feit dat deze consultatie niet open is
voor iedereen en niet voor alle regelgevingsinitiatieven geldt. Er zijn weinig
andere consultatieverplichtingen: zo is een publieke ‘notice and comment’25
procedure geen standaardonderdeel van de opmaak van regelgeving.
Dit betekent echter niet dat actoren die niet in de adviesraad zetelen, geen
inspraak krijgen. Wel betekent het dat beleidsmakers de keuze hebben of
zij andere actoren consulteren in het beleidsproces, wanneer zij dit doen en
hoe zij dit doen. Positief is dat dit de mogelijkheid biedt tot maatwerk. Via
diverse instrumenten zoals de reguleringsimpactanalyse, de ondersteunende
consultatiecode, de regelgevingsagenda en de Groen-en Witboeken, tracht
men beleidsmakers bovendien aan te moedigen om belanghebbenden te
consulteren, de kwaliteit van de consultaties te verhogen en consultaties
meer transparant te maken.
Een ander typisch kenmerk voor de beleidsvoering in de Vlaamse overheid is
de aanwezigheid van ministeriële kabinetten. Terwijl na de
regeringsvorming in 2009 het aantal personeelsleden op de kabinetten
aanzienlijk gedaald is, blijkt uit onderzoek van Verhoest e.a. (2013) dat er
geen duidelijke taakoverdracht naar de administratie heeft plaatsgevonden.
Uit het onderzoek van Vancoppenolle (2006) blijkt dat zowel
kabinetsmedewerkers als beleidsambtenaren in diverse ‘arena’s’
interageren. Wel besteden ambtenaren meer tijd dan kabinetsmedewerkers
aan interacties in de eigen interne arena en aan de maatschappelijke arena,
terwijl kabinetsmedewerkers meer communiceren met andere
beleidsdomeinen en meer interageren in de politiek-parlementaire arena
(Vancoppenolle, 2006, p. 300).
25 Een publieke notice-and- comment procedure is een open en inclusief proces, waarbij alle
stakeholders de mogelijkheid hebben om een voorstel van regelgeving in te kijken en
opmerkingen aan te leveren (OECD, 2006).
׀ 85 ׀
6. Beleidsadvisering in de praktijk: analyse van
zes case studies
> 6.1. Inleiding
Voor dit onderzoek combineren we een kwantitatieve onderzoeksmethode,
bestaande uit zes case studies, met een kwantitatieve methode, bestaande
uit een survey. In hoofdstuk 4 werd meer uitleg gegeven bij de algemene
onderzoeksaanpak. In dit hoofdstuk worden de bevindingen uit de case
studies besproken. De resultaten van de survey worden in het volgende
hoofdstuk geanalyseerd.
We bespreken eerst de case selectie en de concrete stappen die werden
ondernomen bij het uitvoeren van de casestudies en de analyse ervan.
Vervolgens geven we onze bevindingen weer. Dit doen we in twee delen. In
het eerste deel worden de resultaten per case besproken. Op basis daarvan
worden, vertrekkend vanuit onze onderzoeksvragen, in het tweede deel
algemene bevindingen geformuleerd.
> 6.2. Case selectie
Voor de case studies werden zes beleidsprocessen geselecteerd in drie
beleidsdomeinen. Bij de selectie golden een aantal uitgangspunten, die we
hieronder verduidelijken.
(1) Het doel van de case studies is vooral verkennend en beschrijvend. We
willen immers in kaart brengen aan wie beleidsmakers advies vragen, op
welke manier en op welk moment ze dat doen, welke verwachtingen ze
hierbij hebben van het advies… Met dit doel voor ogen, werd gekozen voor
cases die van elkaar verschillen. Op die manier wordt de bestaande
diversiteit aan actoren en adviesmechanismen immers zichtbaar gemaakt:
De geselecteerde beleidsdomeinen verschilden van elkaar: we kozen
voor een beleidsdomein met een maatschappelijke dimensie
(namelijk Welzijn, volksgezondheid en Gezin) en met een meer
technische dimensie (Mobiliteit en Openbare werken). Het derde
beleidsdomein (Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend
Erfgoed) heeft zowel een technische als maatschappelijke dimensie.
׀ 86 ׀
We verwachten dat, gezien de aard van de beleidsthema’s verschilt,
ook de geconsulteerde actoren, het type advies dat zij leveren en
de functie van dit advies in het beleidsproces zou verschillen.
Per domein werd telkens gekozen voor twee verschillende
beleidsprocessen: enerzijds een ‘geformaliseerd’ beleidsproces
(uitgemond in een decreet of uitvoeringsbesluit) en anderzijds een
niet-geformaliseerd beleidsproces (uitgemond in een conceptnota,
groenboek, witboek, beleidsnota…). We verwachten dat
beleidsmakers in de niet-geformaliseerde beleidsprocessen over
meer vrijheid en flexibiliteit beschikken om het beleids- en
adviestraject vorm te geven dan in geformaliseerde
beleidsprocessen (waarbij het verloop is vastgelegd in een
procedure26) en dat zij bijgevolg in deze processen meer gebruik
maken van diverse adviesmechanismen om een adviestraject ‘op
maat’ te organiseren.
(2) Zoals verder nog verduidelijkt wordt, trachten we elk beleidsproces in
kaart te brengen via een analyse van beschikbare documenten en via
interviews. Om voldoende informatie te kunnen verzamelen in de
interviews, is het belangrijk dat het proces nog ‘vers in het geheugen ligt’
bij de respondenten (Vancoppenolle, 2006). Daarom kozen we
beleidsprocessen die tamelijk recent afgerond werden, of eventueel nog
aan het afronden zijn.
Op basis van deze uitgangspunten kwamen we tot volgende selectie:
26 De procedure voor de opmaak van besluiten en decreten is binnen de Vlaamse overheid in
uitgeschreven in een ‘stroomschema’, dat de verschillende fasen in de opmaak van
regelgeving en de doorlooptijd van elke fase toelicht, cfr. supra (Departement
Bestuurszaken, 2012).
׀ 87 ׀
Beleidsdomein Thema (Voorlopig)
resultaat
Goedgekeurd/
bekrachtigd op
Beleidsdomein
MOW
1. Proefproject LZV's (F) decreet 3/05/2013
2. Kilometerheffing voor
vrachtwagens (N-F)
architectuur
-nota 21/12/2012
Beleidsdomein
WVG
3. Voorschoolse kinderopvang
(F) decreet 20/04/2012
4. Persoonsvolgende
financiering (N-F) conceptnota 7/05/2012
Beleidsdomein
RWO
5. Vlaamse huurpremie (F) besluit 04/05/2012
6. Opmaak beleidsplan ruimte
(N-F) groenboek 04/05/2012
(F = geformaliseerd, N-F = niet geformaliseerd)
> 6.3. Aanpak
Het onderzoek van de verschillende cases gebeurde via een
documentenanalyse gecombineerd met interviews. We interviewden waar
mogelijk zowel de beleidsmaker(s) in het kabinet als in de administratie die
het beleidsproces van dichtbij opgevolgd hadden. Dit vulden we aan met
een interview met een vertegenwoordiger van de strategische adviesraad
van het beleidsdomein, vanuit de veronderstelling dat men binnen de
adviesraad, waarin de belangrijkste stakeholders en experts van het
beleidsdomein vertegenwoordigd zijn, een goed zicht heeft op het verloop
van het beleidsproces. In totaal werden er 15 personen geïnterviewd (zie
Tabel 11).27
27 De respondenten van de strategische adviesraden binnen het beleidsdomein WVG en MOW
werden voor hun beleidsdomein in het kader van beide beleidsprocessen geïnterviewd.
׀ 88 ׀
Tabel 11 – Overzicht respondenten per beleidsproces
BD Thema SAR Admin. Kabinet
MOW Proefproject LZV's X
X
X
Kilometerheffing X X
WVG Voorschoolse kinderopvang X
X
X X
Persoonsvolgende financiering X
RWO Vlaamse huurpremie X X X
Opmaak beleidsplan ruimte X X X
De data-verzameling en -analyse gebeurde in verschillende stappen. Eerst
brachten we het verloop van elk beleids- en adviesproces chronologisch in
kaart. Dit levert een beeld op van de verschillende adviezen die gevraagd of
uitgebracht werden in de verschillende fasen van het beleidsproces. We
maakten hiervoor gebruik van online beschikbare documenten en vulden dit
vervolgens aan met informatie verkregen uit interviews.28 Bij de bespreking
van de bevindingen per case verder in dit hoofdstuk, geven we dit
procesverloop telkens schematisch weer. Ook werd een volledige bespreking
van het procesverloop per case toegevoegd. Gezien de case studies
uitgevoerd werden van juni tot oktober 2013, worden nieuwe
ontwikkelingen na deze periode niet meer besproken in het onderzoek.
Vervolgens brachten we zo nauwkeurig mogelijk in kaart hoe beleidsmakers
advies gevraagd hebben, welk type advies dit was en wat de functie van het
advies was. We maakten opnieuw gebruik van online beschikbare
documenten en van informatie verkregen uit interviews.
De resultaten van de analyse van de individuele cases werden verwerkt aan
de hand van een analysekader (Tabel 12). Zoals eerder aangegeven, laten
we de meer (wetgevings-)technische adviezen die verplicht gevraagd
moeten worden in de eerste fase van de beleidsvoering (advies van de
Inspectie van Financiën, taaladvies, wetgevingstechnisch advies, RIA-advies
en advies over de compensatieregel voor administratieve lasten) buiten
beschouwing. We lichten dit analysekader hieronder verder toe.
28 Een voorbeeld van een interviewvragenlijst werd opgenomen in bijlage 3.
׀ 89 ׀
Tabel 12 – Analysekader voor de bevindingen per case
Type actor
Actoren/
organisa-
ties
Adviesmechanisme
- permanent vs. ad
hoc
Type
advies
Functie van
het advies
Timing
Intern
Extern niet-
wetenschappelijk
Extern
wetenschappelijk
Toelichting analysekader
Type actor We baseren ons op het schema uit ons theoretisch kader. We
onderscheiden interne, externe niet-wetenschappelijke, en externe
wetenschappelijke actoren. We gebruiken geen aparte categorie voor
consultants, gezien dit voor de meeste beleidsprocessen niet relevant
bleek te zijn.
Actoren/
organisaties
Welke zijn de belangrijkste organisaties/ individuen/ groepen die
advies geleverd hebben (per type actor)?
Advies-
mechanisme
Via welke mechanismen werd advies gevraagd/geleverd? We maken
een onderscheid tussen permanente structuren (adviesraden of
comités) en ad hoc mechanismen (debatdagen, expertenpanel,
internetbevraging,…).
Type advies Welk advies werd geleverd? We maken een onderscheid tussen drie
componenten waaruit advies kan worden opgebouwd, namelijk
episteme of wetenschappelijke inzichten rond bijvoorbeeld oorzaken
en gevolgen, techne of praktijkkennis in verband met de haalbaarheid
en implementatie van een beleid en phronesis of waarden in verband
met de wenselijkheid van een beleid. We geven aan welke
componenten het belangrijkst zijn en welke minder belangrijk zijn.
Eerder stelden we al dat we in dit onderzoek focussen op
beleidsinhoudelijk advies en dat we dus niet expliciet stilstaan bij de
bijdrage van juridisch advies aan de beleidsvoering. Toch hebben we
׀ 90 ׀
voor de volledigheid ook juridische kennis, of kennis omtrent de
juridische aspecten die van belang zijn voor een beleidsontwerp, in
onze tabel ook opgenomen als een type advies.
Functie van
het advies
Waarom vroeg een beleidsmaker advies? Vaak heeft een adviesvraag
meerdere doelstellingen, we onderscheiden hier enkel de
belangrijkste. We maken een onderscheid tussen inhoudelijke
bijdrage (techne, phronesis, episteme), draagvlak kennen, of
draagvlak creëren. Verder is het ook mogelijk dat beleidsmakers
advies vragen omdat regelgeving hen hiertoe verplicht.
Timing Op welk moment werd het advies geleverd? Om genuanceerdere
uitspraken te kunnen doen over timing, onderscheiden we vier
perioden waarin advies geleverd kan worden. Deze perioden vallen
(deels) samenvallen met een fase uit de beleidscyclus. In het
procesverloop geven we deze vier perioden in elk beleidsproces weer
met vier kleuren.
Voorfase = agendasetting: een onderwerp wordt op de
agenda gezet [lichtbruin]
Begin = aanvang van de beleidsbepaling: een onderwerp
staat op de agenda maar de lijnen van het beleid zijn nog niet
uitgetekend (m.a.w. er is nog géén conceptnota, green paper,
formeel standpunt… opgesteld) [groen]
Midden = vervolg van de beleidsbepaling: de lijnen van het
beleid zijn reeds uitgetekend maar er is nog geen sprake van
besluitvorming (m.a.w. er is sprake van een conceptnota,
green paper, officieel standpunt of dergelijke, maar er is nog
geen principiële goedkeuring) [rood]
Einde = de besluitvorming: het beleid is principieel
goedgekeurd. Deze fase eindigt wanneer het beleid wordt
bekrachtigd en afgekondigd, en de implementatie start. Enkel
de geformaliseerde beleidsprocessen doorlopen/doorliepen
deze fase. [blauw]
׀ 91 ׀
Ten slotte werden overkoepelende bevindingen geformuleerd. Wie levert
welke advies op welke manier en op welk moment? In welke mate ervaren
beleidsmakers competitie? Welke verwachtingen hebben zij van
beleidsadvies? En zijn zij tevreden met de huidige procedures voor
beleidsadvisering? Deze algemene bespreking vormt het laatste deel van
dit hoofdstuk. Eerst bespreken we de bevindingen per case.
> 6.4. Bevindingen per case
In dit eerste deel behandelen we de verschillende cases afzonderlijk. We
bespreken beknopt de inhoud van de case en we geven een overzicht van
het procesverloop (zowel tekstueel als schematisch). Daarna geven we onze
bevindingen weer op basis van het analysekader dat eerder in dit hoofdstuk
werd toegelicht.
> 6.4.1. Proefproject lange zwaardere vrachtwagens
Binnen het domein mobiliteit werd in mei 2013 het Decreet goedgekeurd
dat de opstart van een proefproject met Lange zwaardere vrachtwagens op
een aantal Vlaamse wegen mogelijk maakt (Decreet van 3 mei 2013). Lange
zwaardere vrachtwagens (LZV) zijn vrachtwagens die de maximale
afmetingen en het maximale gewicht dat momenteel toegelaten is,
overschrijden. De voorbereidingen van het decreet werden reeds opgestart
tijdens de vorige legislatuur. In maart 2014 werd ook een ministerieel
besluit goedgekeurd omtrent het proefproject (Ministerieel besluit van 21
maart 2014).
Het ging hier om een geformaliseerd beleidsproces over een
maatschappelijk gevoelig thema.29 Dat mobiliteit zowel een bevoegdheid is
op federaal als op Vlaams niveau, maakte dat het proces ook vanuit
juridisch oogpunt (bevoegdheidsverdeling) eerder complex was.30 In het
29 Zoals de minister zelf in de commissie mobiliteit stelt zou “het kleinste incident dit
proefproject onmiddellijk begraven” (Commissie Mobiliteit en Openbare Werken,
9.06.2011).
30 Het bevorderen van een veilig en vlot verkeer wordt door de Raad van State als een federale
bevoegdheid geduid, terwijl de Vlaamse overheid bevoegd is over de bescherming van de
weginfrastructuur (Vlaamse regering, 22.06.2012). Om het proefproject te kunnen
׀ 92 ׀
beleidsproces werd advies ingewonnen bij de MORA en ook apart bij de
transportsector. Wetenschappelijk onderzoek in de vorm van een studie bij
het steunpunt verkeersveiligheid, speelde eveneens een belangrijke rol.
> 6.4.1.1. Inleiding
LZV’s worden beschouwd als efficiënter dan ‘gewone’ vrachtwagens op
economisch (aantal chauffeurs) en ecologisch (uitstoot CO²) vlak, gezien
één LZV twee gewone vrachtwagens vervangt. Omwille van het verwachtte
ecologische voordeel, worden ze door voorstanders ook wel ‘ecocombi’s’
genoemd. Tegenstanders menen echter dat dit ecologische voordeel wegvalt
wanneer men vanuit een breder perspectief kijkt. Wanneer transport op de
baan voordeliger wordt, dan is er een gevaar dat méér vracht over de baan
zal vervoerd worden in plaats van via het spoor of de binnenvaart (de
zogenaamde ‘reverse modal shift’). Bovendien vrezen zij voor een negatieve
impact op de verkeersveiligheid. Daarom wil de Vlaamse overheid via een
proefproject de effecten van LZV’s evalueren. Pas na dit proefproject zal
beslist worden of LZV’s al dan niet algemeen worden toegelaten.
Concreet laat het Decreet betreffende de bescherming van de
verkeersinfrastructuur in geval van bijzonder wegtransport, dat op 3 mei
2013 werd bekrachtigd door de Vlaamse Regering, een proefproject met een
aantal LZV’s op bepaalde trajecten toe. De concrete modaliteiten van het
proefproject (hoe vergunning aanvragen, hoe evalueren…) werden recent in
een ministerieel besluit vastgelegd (Ministerieel besluit van 21 maart 2014).
> 6.4.1.2. Procesverloop
Het dossier LZV’s kent reeds een langere historiek. Al in de vorige
legislatuur werden de voorbereidingen van het proefproject opgestart.
Minister Crevits was, oorspronkelijk als minister van Openbare Werken,
Energie, Leefmilieu en Natuur en vervolgens als minister van Openbare
invoeren, moesten zowel de federale als de Vlaamse overheid hun wetgeving aanpassen en
op elkaar afstemmen.
׀ 93 ׀
Werken en Mobiliteit, van het begin betrokken bij dit dossier (aanvankelijk
samen met minister Van Den Brempt).
In Nederland was er al eerder een proefproject opgestart met LZV’s. De
transportorganisaties die hierin mee stapten, waren dan ook vragende partij
om ook in België met LZV’s te kunnen rijden. In België pleitte het Vlaams
Instituut voor de Logistiek voor het toelaten van een experiment met LZV’s
op een aantal wegen. Deze vraag werd ondersteund door de transportsector
en enkele grote bedrijven, onder meer omwille van de economische
voordelen (Van Breedam, 2007).
Een belangrijk moment in de opstart van dit proefproject was een voorstel
van resolutie, aangenomen door het Vlaams parlement op 10 juli 2007,
omtrent het opzetten van een proefproject voor ‘ecocombi’s’. Het Vlaams
Parlement vroeg daarin aan de Vlaamse Regering om “de nodige stappen te
ondernemen om een proefproject voor Ecocombi’s op te zetten, met het
oog op een verbetering van de efficiëntie van het wegtransport op
ecologisch en economisch vlak, zonder dat aan het marktaandeel van het
spoor en de binnenvaart wordt geraakt” (Voorstel van Resolutie,
10.07.2007).
De Vlaamse Regering bestelde een studie bij het Steunpunt Mobiliteit en
Openbare Werken over de impact van LZV’s op verkeersveiligheid. Deze
studie werd in oktober 2007 afgeleverd. Op basis van een literatuurstudie
werd een analyse gemaakt van de verkeersveiligheidseffecten bij een
eventuele invoering van LZV’s. Ook werden randvoorwaarden opgesteld voor
de invoer van LZV’s in Vlaanderen en werden drie mogelijke trajecten
geëvalueerd (Steunpunt MOW, 10.2007). Deze studie gold als uitgangspunt
voor het verdere studiewerk in dit dossier. Zo werden in 2010 opnieuw een
aantal trajecten geanalyseerd op basis van de afwegingscriteria van het
Steunpuntonderzoek (Commissie Mobiliteit, 5.02.2009).
Op 20 juli zette de Vlaamse Regering formeel het licht op groen voor een
proefproject. In 2009 vond er een consultatie van de sector plaats. Drie
organisaties uit de transport en logistieke sector (SAV, FEBETRA, UPTR)
evenals de federatie van de technologische industrie (Agoria) waren hierbij
aanwezig. Deze consultatie was er niet op gericht het draagvlak af te
toetsen: de sector was immers vragende partij voor LZV’s. De bedoeling was
om technische informatie in te winnen en met de sector te bekijken onder
׀ 94 ׀
welke voorwaarden het proefproject zou kunnen plaatsvinden. Via een
invulfiche konden de transportorganisaties vervolgens routes voorstellen
voor het proefproject. Deze voorstellen werden in 2010 gescreend door de
administratie.
Op 12 februari 2009 werd ook advies gevraagd aan de Mobiliteitsraad van
Vlaanderen, de strategische adviesraad voor het beleidsdomein Mobiliteit en
Openbare Werken (MORA, 30.03.2009). In deze adviesraad zetelen
verschillende vertegenwoordigers uit het middenveld, namelijk
vertegenwoordigers van de werknemers (6), de werkgevers (6), de Lijn (1),
de NMBS (1), de milieuverenigingen (2), de mobiliteitsverenigingen (6), de
VVP (1) en de VVSG (1). Daarnaast zetelen in deze adviesraad ook
deskundigen (3). Aan de MORA werd gevraagd om zich uit te spreken over de
wenselijkheid van het proefproject. Het advies van de MORA werd
uitgebracht op 30 maart. Het aftoetsen van het maatschappelijk draagvlak
speelt hier dus een belangrijke rol zoals de MORA zelf ook aangeeft:
“De huidige adviesvraag aan de MORA kan worden gekaderd binnen
een voorafgaandelijke maatschappelijke aftoetsing van de
opportuniteit en de wenselijkheid van een proefproject LZV’s en de
verwachtingen van de MORA ten aanzien van dergelijk proefproject
(o.m. de randvoorwaarden waaraan het proefproject moet voldoen”
Het advies spreekt zich positief uit over het proefproject maar formuleert
een aantal randvoorwaarden. Zo moet men bijvoorbeeld werk maken van
het maatschappelijk draagvlak, moet er een onafhankelijke validering van
het proefproject zijn, moet het proefproject goed afgebakend worden en
moet de Mobiliteitsraad geconsulteerd worden bij wijzigingen aan het opzet
van het proefproject.
Na de verkiezingen van 2009 werden de voorbereidingen van het
proefproject verder gezet. In de beleidsnota Mobiliteit en Openbare Werken
werd opnieuw verwezen naar de doelstelling om een proefproject op te
starten (Beleidsnota MOW, 3.02.2010, p.34).
De trajecten die door de sector waren voorgelegd aan de minister, werden
in 2010 getoetst door het Agentschap Wegen en Verkeer op basis van
afwegingscriteria uit het Steunpunt onderzoek. Ook door het departement
werd een analyse gemaakt. In juni 2011 wordt aan de Mobiliteitsraad ook
׀ 95 ׀
nog advies gevraagd over deze trajecten. Gezien de MORA geen
verkeersdeskundigen heeft, doet de raad geen uitspraak over de individuele
trajecten (MORA, 24.06.2011). Wel beklemtoond ze opnieuw dat werk moet
worden gemaakt van het maatschappelijk draagvlak. Ondertussen wordt
minister Crevits verschillende keren in de commissie Mobiliteit en Openbare
Werken bevraagd over de stand van zaken met betrekking tot het geplande
proefproject (Commissie MOW, 05.02.2009; Commissie MOW, 17.03.2011;
Commissie MOW, 09.06.2011; Commissie MOW, 29.09.2011, Commissie
MOW, 02.02.2012). Het dossier wordt omschreven als een ‘neverending
story’ (Commissie MOW, 09.06.2011; Commissie MOW, 02.02.2012).
Naast een meer technisch traject, namelijk de selectie van de routes, moest
dit dossier ook een belangrijk juridisch traject doorlopen, waarbij zowel de
federale als Vlaamse overheid hun regelgeving moesten aanpassen. In maart
2012 werd op federaal niveau het Koninklijk Besluit betreffende langere en
zwaardere slepen in het kader van proefprojecten goedgekeurd. Dit besluit
laat het gebruik van LZV’s in het kader van het proefproject onder bepaalde
voorwaarden toe. De weg ligt nu open voor het Vlaamse decreet.
In april 2012 kwam er een onderzoek uit van Komimo (Koepel milieu en
mobiliteit) in samenwerking met de Belgische milieuverenigingen BBL, IEW
en Greenpeace. Daarin werd aan 1000 Belgen gevraagd om onder meer de
stelling ‘LZV’s mogen op alle wegen toegelaten worden’ te beoordelen.
87,8% van de respondenten gaat niet akkoord. De studie kreeg heel wat
aandacht in de media, onder meer in het programma Peeters & Pichal op
Radio 1 en in meerdere kranten. Deze gebeurtenis toont de polarisering
rond dit thema aan.
In juni 2012 werd het voorontwerp van decreet principieel goedgekeurd en
ter advies voorgelegd aan de SERV, de MORA en de Raad van State. De MORA
gaf aan dat ze pas “ten gronde kan geven” over het proefproject wanneer
“de concrete modaliteiten en uitvoeringsbesluiten worden voorgelegd”. Wel
benadrukte de MORA nogmaals de aandachtspunten die reeds in vorige
adviezen werden vemeld (MORA, 24.07.2012). Ook aan de SERV werd advies
gevraagd, maar die formuleerde geen advies en verwees naar de
besprekingen van het dossier in de MORA (SERV, 27.06.2012).
Op de definitieve goedkeuring van het decreet door de Vlaamse Regering,
volgde de parlementaire behandeling. Het decreet werd aangenomen in het
׀ 96 ׀
Vlaams Parlement op 17 april 2013 en bekrachtigd door de Vlaamse Regering
op 3 mei 2013. Het uitvoeringsbesluit met de concrete modaliteiten van het
proefproject is momenteel nog in opmaak. Na de eerste goedkeuring, werd
reeds advies gegeven door de MORA. In dit advies oordeelt de
Mobiliteitsraad dat “de meeste bepalingen van het voorontwerp sporen met
de uitgangspunten van de eerdere adviezen” (MORA, 20.09.2013). Zo wordt
bijvoorbeeld het georganiseerde middenveld betrokken in de voorziene
evaluatiecommissie. Dit komt tot op bepaalde hoogte tegemoet aan de
vraag van de MORA om werk te maken van het maatschappelijk draagvlak.
׀ 97 ׀
> 6.4.1.3. Schema procesverloop31
31 * = advies op vraag, [eigen init.] = advies op eigen initiatief van de adviesgever (spontaan
advies)
׀ 98 ׀
׀ 99 ׀
> 6.4.1.4. Bevindingen
Actor Adviesverwerving Type
advies
Primaire functie van
het advies
Timing
(1) Intern x Raad van State
x departement MOW32
x ambtenaren
agentschap Wegen en
Verkeer
x ambtenaren
beleidsdomein LNE
x collega’s op
internationale
conferenties
- permanente
structuren
- ad hoc
(informele en
formele
aftoetsing)
(a) T + J
(a) Inhoudelijke
verrijking: techne +
juridisch
(a)
Doorlopend
32 Beleidsvoorbereidende rol
׀ 100 ׀
(2) Extern
niet-
weten-
schappelijk
x werkgevers-
organisaties
x vakbonden
x beroepsfederaties
transportsector
x milieuverenigingen
x mobiliteits-
verenigingen
x koepelorganisaties
lokale besturen en
provincies
(….)
- permanente
structuren:(a)
MORA
- ad hoc:
(b) consultatie
transportsector
(a) P + T (+ E)
(b) T
(a) Maatsch.
draagvlak kennen/
creëren + inhoude-
lijke verrijking:
techne
(b) Inhoudelijke
verrijking: techne
(a) Midden
+ einde
(b) Midden
(3) Extern
weten-
schappelijk
x steunpunten
x onafhankelijke
deskundigen
(c) advies in vorm
van onderzoeks-
rapport
(d) MORA
(c) E (+ T)
(d) E
(c) Inhoudelijke
verrijking: episteme
(d) zie supra
(c) Begin +
einde
(d) zie
supra
׀ 101 ׀
(1) Beleidsadvisering door interne actoren
Op ambtelijk niveau werd dit dossier voorbereid binnen het departement
MOW. Advies van interne actoren werd doorgaans op meer informele wijze
ingewonnen. Dit advies was soms eerder technisch advies (bv. van het
agentschap Wegen en Verkeer) en soms eerder juridisch (bv. van het eigen
departement of van het agentschap). Ook werd het dossier afgetoetst bij
medewerkers uit het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie en bij
collega’s op internationale conferenties rond het thema.
Er werd ook advies gezocht bij andere landen. Zo woonde de betrokken
beleidsambtenaar bijvoorbeeld een internationaal congres bij over
uitzonderlijk vervoer en LZV’s, waardoor ze van verschillende landen advies
kon krijgen. Voor de volledigheid vermelden we ook dat er voor dit dossier
een overlegstructuur werd opgericht, om tot afstemming te komen tussen
de federale, Vlaamse, Waalse en Brusselse administraties. We beschouwen
dit echter niet als een adviesorgaan maar als een coördinatie-orgaan.
(2) Beleidsadvisering door externe, niet-wetenschappelijke actoren
Externe belanghebbenden werden op verschillende manieren betrokken bij
het dossier. Om te beginnen was de MORA een heel belangrijke adviserende
partner van de Vlaamse Regering in dit dossier. De MORA is volgens de
beleidsambtenaar vooral belangrijk omdat de raad zo’n groot draagvlak
vertegenwoordigt:
“We houden absoluut rekening met wat de MORA zegt, de MORA
heeft een heel breed… is qua background een heel belangrijke
adviserende partner, omdat zij ook een heel groot draagvlak
vertegenwoordigen.”
Volgend citaat van Minister Crevits illustreert dat de MORA als de ‘stem van
het middenveld’ wordt gezien:
“Iedereen die betrokken is bij het mobiliteitsgebeuren, maakt deel
uit van de MORA. (…) Alle stakeholders zijn betrokken. Voor mij is
dat het veld.” (Commissie Mobiliteit, 29.09.2011)
׀ 102 ׀
De consultatie van de adviesraad moest informatie aanleveren over de
wenselijkheid van het beleid (phronesis) vanuit het oogpunt van de
stakeholders. In de tweede plaats moest het advies ook concrete informatie
uit de praktijk (techne) aanleveren. We zien dat advies van de MORA dus
verschillende functies vervult: naast informatie aanleveren voor het beleid,
is de adviesraad vooral belangrijk om zicht te bieden op het draagvlak en
draagvlak te creëren. Volgens de beleidsambtenaar zijn beide functies
ongeveer even belangrijk. Om zicht te kunnen bieden op het draagvlak,
geeft de MORA advies in consensus. Een moeilijkheid is wel dat het advies
daardoor niet altijd sterk in detail kan gaan. De beleidsambtenaar geeft aan
dat ze soms wel graag wat meer details heeft, maar, “er is er ook een reden
waarom ze er niet instaan. Maar dan kunnen we wel gaan luisteren”.
De MORA werd verschillende keren geconsulteerd in het beleidsproces,
zowel vóór en na de 1e principiële goedkeuring van het decreet. Voor de
MORA is het wel niet helemaal duidelijk wat er met haar advies gebeurd is:
“Er wordt veel naar de MORA verwezen in dit dossier, maar de minister
geeft niet aan waar precies het advies concreet gevolgd wordt”.33 In zijn
meest recente advies is de raad overigens wel positief dat het voorontwerp
van besluit “grotendeels spoort” met haar adviezen.
Naast het meer ‘formele’ traject waarbij de MORA schriftelijk advies
aanlevert, wordt zowel door de beleidsambtenaar als door de MORA zelf ook
waarde gehecht aan een meer interactief adviestraject. De respondent uit
de MORA meent dat een advies dat niet toegelicht is maar “de helft van zijn
waarde” heeft. De beleidsambtenaar geeft aan dat, hoewel dit niet zo
standaard is, ze het voorontwerp van beslissing mondeling zal toelichten
aan de MORA. Dit is handig, want het laat een bepaalde mate van interactie
toe en op die manier kan de adviesraad directe vragen stellen.
Naast de algemene betrokkenheid van het ruime middenveld via de MORA,
vonden er ook afzonderlijke consultaties plaats met vertegenwoordigers van
de transportsector. Dit was volgens de beleidsambtenaar vooral van belang
om technische informatie (techne) te verkrijgen voor het beleid,
bijvoorbeeld wat betreft aslasten. Daarnaast werden via deze consultatie de
33 Zie bijvoorbeeld ook het advies van de MORA op 24 juni 2011: “Ook over de verdere
uitwerking van de andere kritische succesfactoren die de MORA in zijn advies van 2009
formuleerde is er momenteel geen informatie”.
׀ 103 ׀
voorwaarden voor het proefproject afgetoetst: men wou immers strikte
voorwaarden vastleggen om de verkeersveiligheid van het project te
verzekeren, maar tegelijkertijd moest het project economisch interessant
blijven opdat de sector er mee in zou willen stappen. Het advies van de
sector is volgens één van de respondenten “eenzijdiger” dan dat van de
MORA, aangezien de sector vooral kijkt naar de economische leefbaarheid
van beleidsvoorstellen, terwijl de MORA verschillende waarden tracht te
verzoenen. De consultaties van de sector vonden redelijk vroeg in de
beleidsvoorbereiding plaats.
Ten slotte ontvingen beleidsmakers ook spontane adviezen. Deze adviezen
kwamen onder meer van individuele leden van de MORA, die (blijkbaar)
vonden dat het MORA-standpunt niet ver genoeg ging. Zo zien we dat
Komimo en de BBL, die allebei lid zijn van de adviesraad, mobiliseren tegen
de invoering van LZV’s. In hun onderzoek naar het draagvlak voor LZV’s,
stellen zij zich negatief op tegenover de invoering van LZV’s. Zij betrekken
ook het ruime publiek in de campagne, niet alleen door een bevraging maar
ook door het thema via hun studie in de media te brengen.
(3) Beleidsadvisering door externe, wetenschappelijke actoren
Wetenschappelijk onderzoek speelt ook een erg belangrijke rol in dit
dossier. Het is nog onduidelijk welk effect het toelaten van LZV’s op onze
wegen zal hebben, op het vlak van milieu (onder meer de ‘reverse modal
shift’), op het vlak van verkeersveiligheid, op vlak van infrastructuur.
Wetenschappelijk onderzoek vóór het project van start ging (het Steunpunt-
onderzoek) moest een eerste zicht bieden op deze effecten en de
randvoorwaarden voor een proefproject scheppen. Dit onderzoek bleef
doorheen het beleidsproces een grote rol spelen, bijvoorbeeld bij de
beoordeling van verschillende routes. Het proefproject zelf, dient
bovendien als ‘input’ voor het wetenschappelijk onderzoek, en op basis van
de resultaten zal men beslissen over een al dan niet veralgemeende
toelating van LZV’s op de wegen. Beleidsadvisering door wetenschappelijke
actoren gebeurt ten slotte ook via de MORA, in deze raad zetelen immers
ook 3 onafhankelijke deskundigen.
׀ 104 ׀
> 6.4.1.5. Besluit
De MORA speelde een belangrijke adviesrol in het beleidsproces en werd
verschillende keren om advies gevraagd, ook wanneer dit niet verplicht was.
De functies van het advies van de adviesraad in dit beleidsproces waren
divers. Via een adviesvraag aan de MORA wilden beleidsmakers zicht krijgen
op het draagvlak, draagvlak creëren en inhoudelijke input voor het beleid
verwerven. Opvallend is dat de adviesraad er steeds in slaagde unaniem
advies uit te brengen, ondanks de tegengestelde belangen die in dit dossier
spelen. Anderzijds zien we ook wel dat sommige leden vinden dat het advies
van de MORA niet ver genoeg gaat en individueel meer ‘radicale’
standpunten uitbrengen.
Naast de consultatie van de MORA vonden er ook aparte consultaties plaats
met vertegenwoordigers van de transportsector, om (nog meer
gedetailleerde) technische input te verwerven voor het beleid. Ten slotte
speelde ook wetenschappelijk onderzoek een belangrijke rol in de
beleidsvoorbereiding, om onderbouwde beslissingen te kunnen nemen.
׀ 105 ׀
> 6.4.2. Kilometerheffing voor vrachtwagens en wegenvignet
In de nabije toekomst willen het Vlaamse, Waalse en Brussels Hoofdstedelijk
Gewest een systeem van ‘wegbeprijzing’ voor vrachtwagens en
personenwagens invoeren. Dit project kreeg de overkoepelende naam
Viapass. Op 21 december 2012 werd in het kader van dit project een
‘definitieve architectuurnota’ goedgekeurd door de Vlaamse regering. In
maart 2014 werd ook een ontwerp van decreet voor samenwerkingsakkoord
goedgekeurd door het Vlaams parlement. Gezien het recente karakter, valt
het traject van de Definitieve Architectuurnota naar het decreet buiten de
scope van het onderzoek. We bestuderen hier dus het niet-geformaliseerde
deel van het beleidsproces, namelijk de totstandkoming van de Definitieve
Architectuurnota.
Viapass is een intergewestelijk project, maar gezien het onderzoek over
beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid gaat, bespreken we hier de
beleidsvoering binnen de Vlaamse overheid. Voor dit beleidsproces werd de
MORA om advies gevraagd en werd een formele belanghebbendenbevraging
georganiseerd. Er werden ook twee steunpuntstudies uitgevoerd.
> 6.4.2.1. Inleiding
In januari 2011 beslisten het Vlaams, Waals en Brussels gewest om een
slimme kilometerheffing voor vrachtwagens en een elektronisch
wegenvignet voor personenwagens in te voeren. Ook zou een pilootproject
rond de kilometerheffing voor personenwagens worden opgestart. De
uitgangspunten voor de kilometerheffing worden vastgelegd in een
‘definitieve architectuurnota.’ Een belangrijk uitgangspunt in de nota is dat
de kilometerheffing zal berekend worden op basis van verreden kilometers
en afhankelijk is van tijdstip, locatie, rijrichting en bepaalde
voertuigkenmerken. De tolgelden zullen geherinvesteerd worden in onder
meer de verbetering van de weginfrastructuur en van de mobiliteit. De
implementatie wordt voorzien vanaf 2016. Voor het wegenvignet werd een
voorlopige architectuurnota uitgewerkt. De doelstelling is om zowel
buitenlandse als binnenlandse chauffeurs te laten betalen voor het gebruik
van wegen. Ook hier is de implementatie ten vroegste voorzien voor 2016.
׀ 106 ׀
> 6.4.2.2. Procesverloop
Het idee om tolsysteem in te voeren, werd al onder de vorige regering in
Vlaanderen gelanceerd. In het regeerakkoord (Vertrouwen geven,
verantwoordelijkheid nemen, 2004-2009) lezen we dat de Vlaamse Regering
een wegenvignet wil invoeren ter vervanging van de verkeersbelasting
“zodat voortaan iedereen, ook buitenlanders, betaalt voor het gebruik van
onze wegeninfrastructuur”. In 2005 werd een verkennende studie
opgemaakt over het wegenvignet. Ook werd er een breed maatschappelijk
debat georganiseerd door de SERV. Het idee om een wegenvignet te
introduceren werd in maart 2007 echter losgelaten, onder meer omdat de
maatregelen die men wou ontwikkelen in tegenspraak waren met Europese
regelgeving. Wel zou men op zoek gaan naar alternatieven (minister Crevits,
schriftelijke vraag van 02.01.2011).
In oktober 2007 besliste de Vlaamse Regering, na intern overleg,
voorstander te zijn van de invoering van een kilometerheffing voor
vrachtwagens. De voorkeur ging uit naar een ‘slimme’ kilometerheffing, die
rekening zou houden met de ecologische impact van een verplaatsing. Er
werd ook een ambtelijke werkgroep opgericht (minister Crevits,
schriftelijke vraag van 02.01.2011).
De ambtelijke werkgroep stelde een eindverslag op in december 2008, dat
werd voorgelegd aan de Vlaamse Regering. Deze nam een standpunt in over
de invoering van de kilometerheffing voor vrachtwagens van meer dan 3,5
ton en vroeg hierover advies aan de Mobiliteitsraad34. Op 30 maart gaf de
MORA advies over de kilometerheffing. De MORA stelt zich “in grote lijnen
positief” uit te spreken over het door de Vlaamse Regering ingenomen
standpunt. De raad stelt wel een aantal randvoorwaarden, bijvoorbeeld dat
eventuele bijkomende inkomsten geïnvesteerd moet worden in het domein
mobiliteit (advies MORA, 30.03.2009). Het advies wil op die manier
aangeven voor welke aspecten er draagvlak is bij het mobiliteitsmiddenveld
en voor welke aspecten niet:
“De MORA heeft zich tot doel gesteld om op zoek te gaan naar een
draagvlak, opdat hij aan de Vlaamse Regering zou kunnen aangeven
34 De strategische adviesraad van het beleidsdomein Mobiliteit en Openbare Werken.
׀ 107 ׀
waar zij mee kan beginnen, onder welke voorwaarden en met welke
voorbereiding.”
Ter voorbereiding van dit advies organiseerde de MORA vier workshops
waarin leden geïnformeerd werden en in discussie konden gaan met
experten. Ook niet-leden konden hieraan deelnemen. Op die manier werd
het debat gedocumenteerd en geobjectiveerd en hadden alle leden van bij
de aanvang een gelijk niveau van kennis van het thema. Volgens de
respondent binnen de MORA is dat erg belangrijk, omdat vakbonden en
werkgevers vaak heel goed op de hoogte zijn, terwijl de kleine spelers soms
minder goed geïnformeerd zijn over alle politieke en/of technische
elementen. Op dit vlak kan de adviesraad dus een belangrijke rol spelen.
In het regeerakkoord 2009-2014 wordt de invoer van een kilometerheffing
voor vrachtwagens tegen 2013 voorzien. De timing zal wel worden
afgestemd op de andere gewesten, en men zal rekening houden met
ontwikkelingen in Nederland. Er zal ook een pilootproject worden opgezet
rond een kilometerheffing voor personenwagens. In de beleidsnota
Mobiliteit wordt gesproken over een slimme kilometerheffing die “rijden
tijdens de piekuren op congestiegevoelige trajecten door een hogere heffing
ontmoedigt”.
In februari 2010 stemde de Vlaamse regering in met een plan van aanpak
voor de realisatie van de slimme kilometerheffing. Er wordt een
projectstructuur opgericht bestaande uit een project management office,
de ambtelijke werkgroep en de politieke stuurgroep. Het project
management office bestaat uit een aantal experts die de dagelijkse
coördinatie verzorgen. Het adviseert de ambtelijke en politieke ‘laag’. De
ambtelijke werkgroep komt samen wanneer er belangrijke beslissingen
genomen moeten worden. Deze ambtelijke werkgroep brengt om de vier
maanden verslag uit bij de MORA; op die manier ontstaat er volgens
respondenten een dialoog tussen de adviesraad en de administratie. De
politieke stuurgroep neemt de politieke beslissingen
In juli 2010 formuleerde de Regering een stand van zaken en valideerde ze
een aantal uitgangspunten, zonder reeds een beslissing te nemen. Dit
document werd opnieuw ter advies voorgelegd aan de MORA. Bij de
voorbereiding van dit advies werd er vanuit de administratie ook een
toelichting gegeven op basis van vragen van de leden van de MORA. De
׀ 108 ׀
MORA leverde advies op 24 september 2010. In het advies bekrachtigt de
MORA de visie die de raad geformuleerd had in zijn vorig advies, enerzijds
omdat er sinds maart 2009 over een aantal cruciale punten nog geen
beslissing is genomen en anderzijds omdat het vorige advies bepaalde
punten niet (juist) werden opgepikt:
“De MORA stelt vast dat belangrijke punten van zijn advies van 30
maart 2009 verkeerd werden geïnterpreteerd of niet zijn gevolgd
door de Vlaamse regering.”
De raad stelt ook dat ze vindt dat de regering een aantal politieke
beslissingen had moeten nemen vooraleer advies te vragen. In een
achtergronddocument35 duidt de raad de verschillen aan tussen de
standpunten van de MORA en het standpunt van de regering, zoals de
nadruk op andere doelstellingen, de toepassing op een ander (minder
uitgebreid) wegennetwerk, andere voorwaarden voor de tarieven… (MORA,
09.2009). Op 21 oktober 2010 werd er een hoorzitting in de Commissie MOW
van het Vlaams Parlement georganiseerd, waarop de MORA was uitgenodigd
om het advies nog verder toe te lichten.
De Vlaamse overheid voorzag om voor de kilometerheffing samen te werken
met Nederland. Het nieuwe Nederlandse kabinet dat aantrad na de
verkiezingen, besliste echter om toch geen slimme kilometerheffing in te
voeren (Regeerakkoord VVD-CDA, 30.09.2010, p.28). De Vlaamse overheid
blijft echter bij het voornemen om de kilometerheffing in te voeren en
zoekt verdere samenwerking met Wallonië en het Brussels Hoofdstedelijk
Gewest. Bij de transportsector is er echter wel enige gerustheid over het
effect op de concurrentie nu Nederland geen kilometerheffing zal invoeren.
In januari 2011 tekenden de drie gewesten een politiek akkoord over de
gezamenlijke hertekening van hun wegentaksen. Het akkoord voorziet de
introductie van een slimme kilometerheffing voor vrachtwagens (op vraag
van Vlaanderen), een elektronisch wegenvignet voor personenwagens (op
vraag van Wallonië) en de opstart van een pilootproject rond
kilometerheffing voor personenwagens.
35 De MORA maakt steeds een achtergronddossier op om zijn leden te informeren.
׀ 109 ׀
Op 19 mei 2011 werd in een hoorzitting van de Commissie MOW van het
Vlaams parlement de resultaten toegelicht van twee studies, die werden
uitgevoerd ter voorbereiding van de invoering van de kilometerheffing
(Commissie MOW, 17.08.2011). De eerste studie ging over de
bedrijfseconomische effecten van de invoering van rekeningrijden voor
vrachtwagens en werd uitgevoerd door het Steunpunt Fiscaliteit en
Begroting. De tweede studie ging over de economische impact van de
invoering van een kilometerheffing voor vrachtwagens op de havens en
logistieke sector. Deze studie werd uitgevoerd door Steunpunt
Goederenstromen.
Vanaf augustus 2011 werd er ook een consultant, het Fairway consortium,
aangesteld die de Voorlopige Architectuur voor kilometerheffing en
wegenvignet moet voorbereiden. Deze wordt aangestuurd door het Project
Management Office. Een Voorlopige architectuur voor een kilometerheffing
voor vrachtwagens wordt in juli 2012 goedgekeurd. Deze bevat “een aantal
ontwerpbeslissingen genomen ten aanzien van de te hanteren functionele en
technische vereisten van het systeem” en vormt een “fundament bij de
voorbereidingen van de aanbesteding van het systeem” (Voorlopige
Architectuurnota). Wat betreft de toepassing op het wegengebied, komt de
regering in de Architectuurnota tot op bepaalde hoogte tegemoet aan de
vraag van de MORA om de kilometerheffing niet op alle wegen in te voeren
(zie Voorlopige architectuurnota, p. 21). Ook in juli 2012 wordt een
voorlopige architectuur voor het wegenvignet voor personenwagens
goedgekeurd. Bedoeling is om deze ontwerpnota nog af te toetsen bij de
marktpartijen, belanghebbenden en formeel met de Europese Commissie
(idem).
Van juli tot half oktober 2012 liep er een online belanghebbenden-
bevraging rond de kilometerheffing en het wegenvignet. Deze bevraging
bevatte twee aspecten. Enerzijds konden organisaties een “position paper”
indienen met hun standpunt inzake de Voorlopige Architectuur, anderzijds
konden ze ook meer gedetailleerde opmerkingen geven bij de verschillende
onderdelen van de Voorlopige Architectuur. Ongeveer zestig
belanghebbenden uit de drie Gewesten namen deel, waarvan een aantal een
gezamenlijk advies uitbrachten via een overkoepelende organisatie
(Vlaamse overheid, 20.12.2012). Onder de deelnemende organisaties
bevonden zich beroepsfederaties van de transport -en logistieke sector,
׀ 110 ׀
ondernemersverenigingen, milieubewegingen, automobilistenverenigingen,
mobiliteitsverenigingen en vakbonden.
De resultaten werden besproken in een intergewestelijk overleg. In een
publiek document werd feedback gegeven op de bijdragen van de
belanghebbenden: welke suggesties werden weerhouden, welke suggesties
werden niet weerhouden en waarom. Het verslag geeft ook een idee van de
criteria waaraan de bijdragen getoetst werden:
“Relevante suggesties zijn, indien daarvoor gegronde redenen waren en
indien ze praktisch, financieel en wettelijk haalbaar waren,
weerhouden in de Definitieve Architectuur.” (Verslag online
belanghebbendenbevraging, 20.12.2012)
Op 21 december 2012 werd de definitieve architectuur van de
kilometerheffing voor vrachtwagens goedgekeurd en een akkoord bereikt
over de implementatie van een pilootproject voor personenwagens. Na een
competitieve selectieprocedure, werden in oktober 2013 vijf consortia
geselecteerd die zullen kunnen meedingen naar het contract voor de
uitbouw van het Viapass systeem. In november 2013 werd de selectie van
proefpersonen voor het proefproject rond kilometerheffing voor
personenwagens gestart.
׀ 111 ׀
> 6.4.2.3. Schema procesverloop36
36 * = advies op vraag, [eigen init.] = advies op eigen initiatief van de adviesgever
(spontaan advies)
׀ 112 ׀
׀ 113 ׀
> 6.4.2.4. Bevindingen
Actor Adviesverwerving Type advies Primaire functie van
het advies Timing
(1) Intern
x project
management office
x ambtelijke
werkgroep met
verschillende
beleidsdomeinen
x Europese Unie
x federale
overheid
(…)
ad hoc (informele
en formele
aftoetsing /
overleg)
T Inhoudelijke
verrijking: techne
doorlopend
(2) Extern
niet-weten-
schappelijk
x werkgevers-
organisaties
x vakbonden
x
beroepsfederaties
- permanente
structuren: a)
MORA
a) P (+ T + E)
a) maatsch.
draagvlak kennen/
creëren +
inhoudelijke
a) midden
׀ 114 ׀
transportsector
x
milieuverenigingen
x mobiliteits-
verenigingen
(…)
x externe
consultant
- ad hoc:
b) belanghebben-
denbevraging
c) inschakeling
consultant
b) T + P
c) T + J
verrijking: techne
b) inhoudelijke
verrijking: techne +
individ. draagvlak
kennen
c) inhoudelijke
verrijking: techne +
juridisch
b) midden
c) midden
(3) Extern
weten-
schappelijk
x steunpunt
logistiek
x VITO
x onafhankelijke
deskundigen
d)
wetenschappelijke
studies
e) de MORA
d) E
e) E
d) inhoudelijke
verrijking: episteme
e) zie a)
d) midden
e) zie a)
׀ 115 ׀
(1) Beleidsadvisering door interne actoren
Om het beleid voor te bereiden werd een getrapte projectstructuur
opgericht. Deze structuur bestond uit een project management office
(PMO), een ambtelijke stuurgroep en een politieke stuurcomité. Het PMO is
de facilitator van het project en geeft advies aan de ambtelijke werkgroep.
In de ambtelijke werkgroep zetelen ambtenaren uit de drie gewesten.
Verschillende beleidsdomeinen (mobiliteit, financiën, leefmilieu…) worden
er in vertegenwoordigd. Zij geven advies aan het politieke stuurcomité, dat
de beslissingen van de regering voorbereid.
Het project management office en de ambtelijke stuurgroep bereiden dus
het beleid voor en leveren voornamelijk technische informatie aan voor het
beleid. Het beleid werd verder ook afgetoetst bij de Europese commissie en
er werd afstemming gezocht met het federale wetgevende kader.
(2) Beleidsadvisering door externe, niet-wetenschappelijke actoren
In dit dossier waren verschillende middenveldorganisaties betrokken, zoals
werkgeversverenigingen, beroepsfederaties van de transport en logistieke
sector, vakbonden, milieuverenigingen, mobiliteits-verenigingen enz.
Daarnaast werd er ook een externe consultant ingeschakeld die analyses
doet en advies geeft. Deze consultant, het Fairway consortium, werd
ingeschakeld nadat de gewesten een politiek akkoord bereikt hadden en
leverde technisch en juridisch advies.
Het middenveld werd op verschillende manieren betrokken. Om te beginnen
werd het beleid verschillende keren afgetoetst bij de MORA (Mobiliteitsraad
Vlaanderen) waarin verschillende middenveldorganisaties (werkgevers -en
werknemersorganisaties, openbare vervoersaanbieders, milieu –en
mobiliteitsverenigingen, …) vertegenwoordigd zijn.37 Daarnaast werd er ook
een belanghebbendenbevraging georganiseerd. Ten slotte was er ook sprake
van informele en spontane adviesverlening.
Zowel de ambtelijke vertegenwoordiger als de betrokken
kabinetsmedewerker, onderstrepen het belang van de MORA in het
beleidsdossier:
37 In de MORA zetelen daarnaast ook drie wetenschappelijke experten.
׀ 116 ׀
“Je moet een balans vinden van wat en wie…waar moet ik zeker
zijn dat ik input heb. De MORA is zo’n voorbeeld: met de MORA
moeten we gewoon zien dat dat gealigneerd blijft.”
Dankzij de MORA kon men een grote doelgroep bereiken via één kanaal.
Volgens de respondent van het kabinet was de voornaamste rol van de MORA
in dit dossier om (de grenzen van) maatschappelijk draagvlak weer te geven
en draagvlak te creëren. In de MORA worden immers verschillende
strekkingen vertegenwoordigd. Zo zijn er bijvoorbeeld enerzijds de
milieuverenigingen die vanuit een ecologisch perspectief kijken en
anderzijds de vertegenwoordigers van de transportsector die vanuit een
economische bril redeneren. De MORA levert steeds advies in consensus. Op
die manier krijgen beleidsmakers zicht op de maatschappelijke consensus
rond de kilometerheffing – wat is politiek haalbaar/wenselijk en wat niet
(phronesis) - en op de ‘gevoelige’ punten in het dossier.
“Als je het geheel neemt dan zit je met een evenwichtig kader waar
dat je mee richting draagvlak zou kunnen gaan.”
De maatschappelijke consensus kennen is relevant, gezien men volgens de
betrokken kabinetsmedewerker vanuit het beleid toch een consensusmodel
als uitgangspunt neemt. Daarnaast leverde de MORA volgens de
kabinetsmedewerker ook nuttige technische informatie (techne) voor het
beleid. Ten slotte zitten er ook experten in de adviesraad die een bijdrage
kunnen leveren aan de wetenschappelijke onderbouwing van het advies
(episteme).
De MORA werd door de ambtelijke werkgroep elke vier maanden ‘gebriefd’
over de voortgang van het beleidsdossier. De adviesraad was erg tevreden
over de dialoog die op die manier ontstond. Concreet werd de MORA twee
keer om advies gevraagd. Beide vragen waren niet verplicht, gezien de
adviesvraag geen wetgevend initiatief betrof. Volgens de betrokken
kabinetsmedewerker, was het goed om de MORA tijdig in het dossier te
betrekken. De aspecten waarmee men rekening moet houden kunnen
immers “niet vroeg genoeg” komen in het beleidstraject.
“Dat was gewoon nuttig om dat helemaal in het begin te weten,
dan wanneer je het advies zou krijgen wanneer je met het decreet
׀ 117 ׀
naar het parlement zou gaan en je al heel ver zit in je
businessmodel en dergelijke…”
Wel vonden respondenten het belangrijk om eerst de grote lijnen van het
beleid uit te tekenen, vooraleer men advies vraagt, omdat het voor de
MORA anders heel moeilijk is om tot een consensus te komen. De betrokken
kabinetsmedewerker en de respondent binnen de adviesraad menen beiden
dat het geen goed idee is om volledig van een blanco blad te vertrekken. De
respondent binnen de adviesraad verwoordt dit als volgt in een hoorzitting
van de Commissie voor Mobiliteit en Openbare Werken over het tweede
advies van de MORA:
“De raad geeft altijd advies over een voorstel of beslissing van de
Vlaamse Regering. Het is onmogelijk van het middenveld adviezen
te verwachten waar ze zelf de consequenties van moeten dragen.
Ze kunnen onmogelijk een systeem voorstellen waarvan ze aan hun
gebruikers moeten verkopen dat ze het gekozen hebben. Zo werkt
het niet. Het beleid neemt de beslissing, zorgt voor acceptatie, het
maatschappelijk middenveld is daar niet voor verantwoordelijk. Het
moet geen voorstellen doen, met uitzondering van voorstellen tot
verbetering.” (secretaris van de MORA: Vlaams parlement,
21.10.2010)
De adviesvraag aan de MORA werd aangevuld met een online
belanghebbendenbevraging waarbij alle stakeholders uit de verschillende
gewesten individueel advies konden uitbrengen op basis van de Voorlopige
Architectuurnota. Zij konden een ‘position paper’ van maximum 3 pagina’s
opstellen met hun mening over de Voorlopige Architectuur. Daarnaast
konden ze via een enquêteformulier bij elk hoofdstuk van de
Architectuurnota opmerkingen formuleren. Op die manier wou men vooral
zeer concrete, technische input verzamelen (techne) en de ‘temperatuur’
of het individuele draagvlak (phronesis) meten. Bovendien konden de
beleidsmakers zo de spontane beleidsadvisering door belanghebbenden
kanaliseren naar één specifiek moment in het beleidsproces:
“Zij die op voorhand kwamen, daartegen zeiden we ‘oké, bezorg
ons uw overzicht maar weet dat we aan het werken zijn aan zo’n
architectuur en dat je daar sowieso nog je reactie op kan geven. Je
׀ 118 ׀
hebt uw idee maar wacht, je zal op een bepaald moment zien wat
op dat moment gedragen is door de regering.”
Men vond het belangrijk om eerst een politiek draagvlak te bereiken,
alvorens uitgebreid advies te vragen aan de individuele belanghebbenden.
Veertig belanghebbenden (o.a. beroepsfederaties uit de transport -en
logistieke sector, ondernemersverenigingen, milieubewegingen,
automobilistenverenigingen en vakbonden) leverden een bijdrage.
Vervolgens werd de informatie die uit de bevraging voortkwam verwerkt
door het project management office en gerapporteerd aan de bevoegde
administraties en de bevoegde ministers in de gewesten. Indien nodig,
werden belanghebbenden gecontacteerd om nog extra verduidelijking te
vragen.
Daarna werd door de administraties en gewestministers overlegd over
mogelijke aanpassingen aan de Voorlopige Architectuurnota op basis van de
resultaten van de bevraging. Ten slotte werd een samenvattend document
opgesteld met de belangrijkste resultaten uit de bevraging. In dit document
werd ook de uitkomst van het overleg opgenomen. Deelnemers kregen op
die manier feedback op de geformuleerde opmerkingen, bezwaren en
adviezen: welke suggesties zijn weerhouden, welke niet en waarom? Het
document werd op de website van het Viapass-project geplaatst, bovendien
werden deelnemers ook per e-mail geïnformeerd over de gemaakte keuzes.
Deze transparante aanpak heeft volgens één van de respondenten belet dat
men achteraf iedereen “over de vloer” gekregen heeft. De online
belanghebbendenbevraging was voor de beleidsmakers een positieve
ervaring omdat het structuur bracht in het proces van beleidsadvisering en
omdat er belangrijke inhoudelijke input werd geleverd om het beleid te
verbeteren.
Ten slotte werd het beleid in de analysefase ook informeel afgetoetst bij
verschillende actoren en ontvingen beleidsmakers spontane
beleidsadviezen. Deze adviezen worden rechtstreeks overgemaakt of
verspreid in de media, wat volgens de respondenten soms aanleiding geeft
tot parlementaire vragen. Zoals reeds gesteld, kon men de spontane
adviesverlening wel enigszins richten naar één moment via de
belanghebbendenbevraging.
׀ 119 ׀
(3) Beleidsadvisering door externe, wetenschappelijke actoren
Het beleid werd onderbouwd aan de hand van twee steunpuntstudies, die
een beeld moesten scheppen van de economische impact van de
kilometerheffing. Deze studies hebben hun rol nog niet helemaal kunnen
spelen, gezien de discussie rond het vastleggen van tarieven nog gevoerd
moet worden. Oorspronkelijk was die voorzien voor 2013, maar de discussie
werd uitgesteld naar de volgende regering38. De vraag is natuurlijk of de
studies nog actueel zullen zijn op het moment dat de discussie gevoerd
moet worden.
Daarnaast waren er ook meer informele contacten met individuele
onderzoekers om eens iets af te toetsen of na te vragen:
“Dat is, we zitten met een vraag en via de contacten die we
hebben, stellen we de vraag en krijgen we een antwoord. Enkel als
het echt gaat om iets fundamenteels, bijvoorbeeld de grootte van
de steekproef of methodologie van het proefproject, vragen we
echt een formeel advies.”
Tot slot zetelen er ook drie wetenschappelijke deskundigen in de MORA,
maar zij vormen slechts een kleine groep binnen de adviesraad, die in het
totaal 27 leden telt.
> 6.4.2.5. Besluit
Gezien het hier niet ging om een formeel beleidsproces, waren
beleidsmakers niet verplicht om advies te vragen aan de strategische
adviesraad. Dit weerhield hen niet om de MORA te betrekken bij het
beleidsproces. Beleidsmakers vroegen twee keer advies aan de adviesraad.
Zij vonden het belangrijk om de adviesraad voldoende vroeg in het
beleidsproces te betrekken, om zicht te krijgen op het maatschappelijk
draagvlak en draagvlak te creëren, voor de politieke consensus zich reeds
helemaal gevormd had. Wel vonden zowel beleidsmakers als adviesraad het
belangrijk om eerst de grote lijnen van het beleid uit te tekenen voor advies
38 Volgens de beleidsambtenaar heeft het voorbereidingsproces langer geduurd dan voorzien,
omdat vanaf 2010 de andere gewesten tot het project zijn toegetreden.
׀ 120 ׀
gevraagd wordt, omdat het voor de adviesraad moeilijk is om in consensus
advies uit te brengen als er niets concreets wordt voorgelegd.
Daarnaast werd ook een online belanghebbendenbevraging georganiseerd.
Belanghebbenden konden een ‘position paper’ opstellen en concrete
opmerkingen formuleren bij de Voorlopige Architectuurnota. Via deze
bevraging wouden beleidsmakers zeer concrete, technische input
verzamelen om het beleid te optimaliseren en wou men het individuele
draagvlak bij verschillende belanghebbenden aftoetsen. Na de bevraging
ontvingen betrokkenen feedback en er werd een samenvattend document
publiek beschikbaar gemaakt. Dankzij deze belanghebbendenbevraging
werden alle stakeholders geïnformeerd over de ‘stand van zaken’, konden
zij advies formuleren en ontvingen zij feedback. Voor beleidsmakers was
deze aanpak efficiënt omdat zo op één moment alle opmerkingen en
adviezen samengebracht werden en geëvalueerd konden worden.
׀ 121 ׀
> 6.4.3. Voorschoolse kinderopvang
Op 20 april 2012 werd het decreet houdende de organisatie van de
voorschoolse kinderopvang39 bekrachtigd en afgekondigd door de Vlaamse
regering (B.S., 15.06.2012). Het decreet werd vervolgens vertaald in twee
uitvoeringsbesluiten, die momenteel principieel zijn goedgekeurd. Op basis
van dit kaderdecreet wil men de sector van de voorschoolse kinderopvang
grondig hervormen. Met dit decreet werden nieuwe regels opgesteld
waaraan de sector moet voldoen. Bovendien voorziet de overheid (nieuwe)
financiële middelen om tegemoet te komen aan de nood aan
kinderopvangplaatsen.
We bespreken hier het hele beleidsproces, vanaf de vermelding in het
regeerakkoord tot aan de bekrachtiging van het decreet door de Vlaamse
regering. Gezien het proces uitmondt in een decreet, categoriseren we deze
case onder de geformaliseerde processen. Een deel van het beleidsproces is
echter niet-geformaliseerd (opstellen van greenpaper en visienota), ook dit
zal hier besproken worden. In dit beleidsproces speelt het advies van het
raadgevend comité van Kind en Gezin een grote rol.
Kinderopvang is een maatschappelijk thema waarvoor de publieke
belangstelling groot is.40 Ook is er politiek geen eensgezindheid: de
coalitiepartners verschillen van mening over wat de rol van de kinderopvang
precies moet zijn (sociale functie, pedagogische functie, economische
functie, …). Volgens de respondenten vroeg het politiek overleg rond dit
decreet dan ook veel tijd.
> 6.4.3.1. Inleiding
Met het kaderdecreet wil men de heterogene sector van de kinderopvang
stroomlijnen. Doorheen de jaren hebben zich immers verschillende ‘types’
kinderopvang ontwikkeld, die op verschillende wijze gefinancierd worden en
39 Ook wel het decreet houdende de organisatie van kinderopvang van baby’s en peuters.
40 Baby’s en peuters zijn een ‘kwetsbare’ groep, bijgevolg zijn er ook wel een aantal gevoelige
punten in dit dossier die te maken hebben met de veiligheid van het kind, bijvoorbeeld de
kwestie van het aantal maximum toegelaten kinderen per begeleider. Dit punt lokte wel
wat discussie uit, enerzijds in de media (Belga, 29.03.2012), anderzijds ook bijvoorbeeld
in het raadgevend comité van Kind & Gezin.
׀ 122 ׀
aan verschillende (kwaliteits)voorwaarden moeten voldoen. Er zijn erkende
kinderdagverblijven, diensten voor onthaalouders, zelfstandige
kinderdagverblijven, zelfstandige onthaalouders, …. Deze verscheidenheid
brengt onduidelijkheid voor ouders. Ook voor de aanbieders is dit kader
weinig transparant. Het nieuwe decreet moet een coherent en transparant
kinderopvang- landschap creëren. Specifiek voor gebruikers wenst men
“voldoende, kwaliteitsvolle, toegankelijke en betaalbare kinderopvang [te]
realiseren”. Voor de aanbieders streeft men naar het realiseren van
“leefbaarheid en een duidelijk organisatorisch kader” (Vlaamse overheid,
23.07.2010). De start van het nieuwe systeem is voorzien voor 1 april 2014
(Vlaamse overheid, 18.10.2013).
> 6.4.3.2. Procesverloop
Het besef dat er nood was aan een hervorming van de sector kinderopvang,
ontwikkelde zich al een tiental jaar geleden. We bespreken deze
‘voorgeschiedenis’ hier kort. De focus van onze analyse zal echter liggen op
het verloop van het beleidsproces onder de huidige regering.
In 2003 formuleerde Kind & Gezin al een nieuwe langetermijnvisie op de
kinderopvang (2003), op vraag van toenmalig minister van Welzijn,
Volksgezondheid en Gelijke Kansen Mieke Vogels. Een denkgroep, de
Toekomstgroep genoemd, dacht na over de hoe de kinderopvang er over
tien jaar kon of zou uitzien. Deze Toekomstgroep bestond uit een aantal
wetenschappelijke experts en ervaringsdeskundigen. In de langetermijnvisie
die opgesteld werd, lagen deels al de kiemen voor het huidige decreet. Zo
verkoos de Toekomstgroep “eenzelfde kwaliteitssysteem voor zelfstandige
als voor gesubsidieerde opvangvormen” en stelde deze groep zich vragen bij
“het grote onderscheid tussen zelfstandige en gesubsidieerde
kinderopvang”.
De daarop volgende regering (2004-2009) stelde zich in het Regeerakkoord
tot doel om bijkomende plaatsen in de kinderopvang te realiseren en het
regelgevend kader te “stroomlijnen tot een coherent geheel dat aandacht
heeft voor toegankelijkheid, kwaliteit, betaalbaarheid en administratieve
eenvoud”. Kind en Gezin werkte haar lange termijn visie verder uit, wat
leidde tot een eerste conceptnota over hoe de toekomstige organisatie van
het kinderopvanglandschap er in de toekomst concreter zou kunnen/moeten
׀ 123 ׀
uitzien en legde zo verder grondslagen voor het huidige decreet
(Conceptnota, 2006).
Deze conceptnota werd voorgelegd aan de sector. Binnen de sector was er
een grote tegenstelling tussen de wensen en belangen van de erkende
gesubsidieerde sector en van de zelfstandige kinderopvang. Het feit dat er
geen eerlijke concurrentie mogelijk was tussen beide deelsectoren - de
erkende sector werd gesubsidieerd in tegenstelling tot de zelfstandige maar
moest ook aan meer (kwaliteits)regels voldoen - lag aan de basis van de
gespannen verhouding tussen beiden. De betrokken beleidsambtenaar stelt
dat in de vergaderingen deze spanning soms bijna te snijden was.
Niettemin pleitten volgens de respondenten zowel Kind & Gezin als de
sector vóór een hervorming van de kinderopvang. In het huidige
Regeerakkoord werd dan ook het engagement opgenomen om de
kinderopvang te hervormen. De hervorming werd wel beperkt tot de
voorschoolse kinderopvang: de buitenschoolse kinderopvang werd niet
meegenomen. Het Regeerakkoord stelt:
“We werken een kaderdecreet kinderopvang uit dat de
maatschappelijke opdracht, de organisatie, het landschap en de
juridische onderbouw voor de Vlaamse voorschoolse kinderopvang in
een coherent en vereenvoudigd geheel vastlegt.” […]
“We realiseren een groeipad in de kinderopvang wat op termijn ertoe
leidt dat iedereen een recht op kinderopvang kan uitoefenen” […]
Ook in de beleidsnota Welzijn, Volksgezondheid en Gezin lezen we dat men
wil toewerken naar een Kaderdecreet voor de voorschoolse kinderopvang en
het bestaande aanbod wil uitbreiden.
Ter voorbereiding van het nieuwe decreet stelde Kind en Gezin een nota op
met een voorstel van vergunningsvoorwaarden voor voorschoolse
Kinderopvang. Het doel was om te komen tot “gelijke en gecontroleerde
vergunningsvoorwaarden voor alle kinderopvang”. Het voorstel kwam tot
stand na tien overlegmomenten met het Platform Vernieuwing Kinderopvang
waarin afgevaardigden uit de diverse sectoren kinderopvang en uit
organisaties die gezinnen vertegenwoordigen samen zaten met
wetenschappelijke experts in het domein kinderopvang. Hoewel de
׀ 124 ׀
tegenstelling tussen de verschillende deelsectoren aanvankelijk erg groot
was, kon men een blauwdruk opstellen van vergunningsvoorwaarden.
Ongeveer gelijktijdig werd er door Kind en Gezin in overleg met kabinet een
green paper opgesteld die de basisprincipes voor het nieuwe kaderdecreet
bevatte. Deze basisprincipes worden open geformuleerd: het document
reikt mogelijke pistes aan maar deze zijn nog niet definitief (zie Green
paper- deel 2, 9.12.2013). Met dit document wil men het “speelveld”
afbakenen voor de daaropvolgende discussies met de sector. Gezien het
maatschappelijk belang van kinderopvang hecht men veel waarde aan de
verkenning van het veld in aanloop van het opstellen van het decreet (Green
Paper, 9.12.2009).
Als eerste stap in deze veldverkenning, werd de green paper voorgelegd aan
het raadgevend comité van Kind en Gezin. Dit raadgevend comité volgde
rond 2006 de raad van bestuur op die afgeschaft werd toen Kind en Gezin
een intern verzelfstandigd agentschap werd. Het is het hoogste raadgevend
orgaan binnen Kind & Gezin en volledig samengesteld uit externen, namelijk
vertegenwoordigers van de gebruikers (4), voorzieningen (4), werknemers
van de voorzieningen (4) en onafhankelijke deskundigen (8). Bij
vergaderingen is ook de administrateur-generaal van Kind en Gezin
aanwezig, maar hij heeft geen beslissende stem in adviezen. Bij advies van
het raadgevend comité wordt consensus nagestreefd. De discussie omtrent
de green paper werd gestructureerd door middel van enkele grote vragen,
die zicht moesten bieden op de visie van het raadgevend comité en toetsen
of het comité akkoord gaat met de belangrijkste uitgangspunten van de
green paper.
Op 29 april 2010 werd een eerste visienota van het decreet Kinderopvang
goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Deze werd, na consultatie van het
Raadgevend Comité, het werkveld en middenveld, nog wat bijgestuurd en
op 23 juli 2010 definitief goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Er werden
enkele toevoegingen gedaan met betrekking tot de draagkracht van het kind
en het aantal kinderen per begeleider.
Bij de opmaak van de visienota, maar ook in aanloop naar het ontwerp van
decreet, werden er verschillende interne adviezen ingewonnen. Voor een
deel waren dit juridische adviezen. Deze maken geen deel uit van ons
onderzoek. Er werd daarnaast ook samengezeten met (vertegenwoordigers
׀ 125 ׀
van) andere overheidsorganisaties, zoals de provinciebesturen, de Vlaamse
Gemeenschapscommissie, de VVSG, een aantal federale overheidsdiensten,
het departement Welzijn en het agentschap Zorginspectie van de Vlaamse
overheid (Vlaamse overheid,10.11.2011). Omdat een belangrijk onderdeel
van het dossier het uitwerken van een subsidiesysteem betrof, werd ook
samen gezeten met mensen die expertise hadden op het vlak van
financieringssystemen, zoals de afdeling milieuhandhaving, milieuschade en
crisisbeheer van het departement LNE. Er wordt met andere woorden
inspiratie gehaald bij andere sectoren.
Er werd ook regelmatig overleg gepleegd met het raadgevend comité van
Kind en Gezin. Nadat de visienota een eerste keer was goedgekeurd door de
Vlaamse Regering, gaf het Raadgevend comité een uitgebreid advies en nam
daarin ook eerder geformuleerde bemerkingen mee. Deze eerste visienota
werd ook voorgelegd aan de SAR Welzijn, Gezondheid en Gezin. De SAR
WGG sluit zich aan bij het advies van het raadgevend comité en brengt geen
eigen advies uit.41 Veel van de leden van de SAR zitten in het raadgevend
comité en hadden daar dus reeds advies uitgebracht. Bovendien stelt de SAR
WGG zich tot doel om - naast de raadgevende comités die meer
sectorgebonden advies leveren - advies te geven vanuit een
sectoroverschrijdend perspectief, zoals we bijvoorbeeld zien in het dossier
persoonsvolgende financiering. Het dossier kinderopvang bleek zich hier
minder toe te verlenen. Er werd daarom gekozen om pas advies te leveren
bij het verplichte adviesmoment na de eerste principiële goedkeuring van
het decreet.
Eenmaal de visienota definitief is goedgekeurd, start het meer formele
proces van de opmaak van het ontwerp van decreet. In de eerste fase van
dit proces, vóór de principiële goedkeuring, werden een aantal verplichte
adviezen ingewonnen, zoals een advies van de Inspectie van Financiën en
een taaladvies. In het kader van de Kind- en Jongere effecten rapportage,
die verplicht is op te maken bij voorontwerpen van decreet die het belang
van personen jonger dan 25 jaar rechtstreeks raken, werd ook advies
ingewonnen bij het Kinderrechtencommissariaat en de
Kinderrechtencoalitie. Daarnaast waren er ook een aantal niet-verplichte
41 De Raad vraagt enkel nog aan de Vlaamse regering om een toetsing te maken met
Europese regelgeving en is van oordeel dat “kinderopvang in Vlaanderen
geëxpliciteerd moet worden als een dienst van algemeen belang”.
׀ 126 ׀
adviezen. Er werd bijvoorbeeld advies gevraagd aan de Europese commissie
rond vergunningen, er werd spontaan advies uitgebracht door de VLOR en
men consulteerde Unieko, de beroepsvereniging voor zelfstandigen in de
kinderopvang in Vlaanderen en Brussel.
Op 6 mei 2011 werd het voorontwerp van decreet principieel goedgekeurd.
Er werd een transitiemanager aangeduid als aanspreekpunt voor de sector.
Vervolgens worden opnieuw een aantal verplichte adviezen gevraagd,
namelijk aan de SAR WGG, de SERV en de Raad van State. De adviesraden
slagen er niet (helemaal) in een consensus te bereiken. Bij de SAR WGG gaat
één van de leden niet akkoord met de vraag om een algemene invoering van
het IKG-systeem. Gezien de SAR WGG meerderheidsadviezen toelaat, wordt
dit dan ook gewoon in de tekst van het advies vermeld (“één lid van de raad
stemt niet in met de passage over een veralgemeende
inkomensgerelateerdheid van de kinderopvang”). Bij de SERV wordt geen
advies gegeven wanneer er geen consensus is. Bijgevolg werden voor dit
dossier de individuele standpunten van de verschillende leden weergegeven.
Naast de verplichte adviesvragen, werden in deze fase ook de
vertegenwoordigers van de gezinnen geraadpleegd.
In heel het beleidsproces, startend bij de opmaak van de visienota, werden
ook spontane adviezen geleverd vanuit het middenveld: door de Koepel van
de Lokale diensteneconomie, het Vlaams Netwerk van verenigingen waar
armen het woord nemen, de VVSG, Vlaams Welzijnsverbond…). De meeste
van deze verenigingen zijn lid van officiële adviesorganen, zoals de SAR
WGG of het Raadgevend comité, maar wensen daarnaast ook individueel
advies te leveren.
Na de definitieve goedkeuring op 18 november 2011, volgde de
parlementaire behandeling. Het decreet werd op 28 maart aangenomen in
het parlement en bekrachtigd door de regering op 20 april 2012. Momenteel
worden de uitvoeringsbesluiten voorbereid. Het raadgevend comité vervult
hierbij een adviserende rol.
׀ 127 ׀
> 6.4.3.3. Schema procesverloop
׀ 128 ׀
׀ 129 ׀
׀ 130 ׀
> 6.4.3.4. Bevindingen
42 Beleidsvoorbereidende rol
Actor Adviesverwerving Type advies Primaire functie van
het advies
Timing
(1) Intern x Raad van State
x agentschap Kind
& Gezin42
x departement
WVG
x departement
LNE
x agentschap
Ondernemen
x VGC
x
provinciebesturen
(…)
- permanente
structuren
- ad hoc
(informele en
formele
aftoetsing)
T+ J
Inhoudelijke verrijking:
techne en juridisch (+
coördinatie beleid)
Begin +
midden
׀ 131 ׀
(2) Extern
niet-weten-
schappelijk
x werkgevers-
organisaties
x vakbonden
x sectorfederaties
x professionele
ordes
x mutualiteiten
x andere (socio-
culturele)
belangen-
verenigingen
- permanente
structuren:
(a) SAR WGG
(b) Raadgevend
comité Kind &
Gezin
- ad hoc:
(c) platform
vernieuwing
kinderopvang
(d) gerichte
consultaties
(a) P + E (+ T)*
(b) P + (T + E)*
(c) T (+ P + E)
(d) P + T
(a) inhoudelijke
verrijking: phronesis en
episteme
(b) inhoudelijke
verrijking: techne +
maatsch. draagvlak
kennen/creëren
(c) inhoudelijke
verrijking: techne
(d) inhoudelijke
verrijking: techne +
indiv.draagvlak kennen
(a) einde
(+midden)
(b) midden
+ einde
(c) begin
(d)
midden+
einde
(3) Extern
weten-
schappelijk
X Onafhankelijke
deskundigen/
onderzoekers
- permanente
structuren:
(a) SAR WGG
(b) raadgevend
comité
(a) zie supra
(b) zie supra
(a) zie supra
(b) zie supra
(a) zie
supra
(b) zie
supra
׀ 132 ׀
- ad hoc :
(c) platform
vernieuwing
kinderopvang
(f) beperkte
consultatie (prof.
Billiet -
handhavingswet)
(c) zie supra
(f) juridische
kennis
(c) zie supra
(f) inhoudelijke
verrijking: juridisch
(c) zie
supra
(f) midden
׀ 133 ׀
(1) Beleidsadvisering door interne actoren
Op ambtelijk niveau werd dit dossier voorbereid binnen het intern
verzelfstandigd agentschap Kind & Gezin. Verschillende ‘interne’ actoren
werden geconsulteerd, binnen het agentschap zelf, maar ook binnen het
departement WVG. Er werd ook beroep gedaan op de ervaring van de
afdeling milieuhandhandhaving (departement Leefmilieu) met het opzetten
van een boetesysteem. Ten slotte werd afstemming gezocht met andere
bestuursniveaus, zoals de provinciebesturen. Intern beleidsadvies werd
vooral gezocht in aanloop naar de principiële goedkeuring.
(2) Beleidsadvisering door externe, niet-wetenschappelijke actoren
Externe actoren werden om te beginnen betrokken via permanente
structuren43, namelijk het raadgevend comité en de strategische adviesraad
WGG. Zij hebben elk een specifieke rol.
Het raadgevend comité is het (semi-)permanente adviesorgaan van Kind &
Gezin waarbij de organisatie haar beleid maatschappelijk aftoetst. Het
bestaat uit vertegenwoordigers van de gebruikers, van de ondernemingen,
van de werknemers van de ondernemingen, en uit onafhankelijke experten.
Het comité geeft advies aan de leidend ambtenaar van Kind en Gezin over
alle materies die tot de taken van het agentschap behoren, namelijk
adoptie, kinderopvang en preventieve gezinsondersteuning. Haar
samenstelling is dus breder dan enkel de sector kinderopvang. Volgens de
respondent binnen de administratie toetst men in dit comité in de eerste
plaats het draagvlak voor het beleid af (phronesis). In tweede instantie
levert het comité ook technische kennis (techne) – maar minder
gespecialiseerd dan het platform vernieuwing kinderopvang, waar we nog op
terugkomen – en wetenschappelijke kennis (episteme).
Het raadgevend comité wordt door de betrokken kabinetsmedewerker als
een belangrijk adviesorgaan gezien, omdat alle partijen daar samenkomen
en tot een consensus kunnen komen. Dankzij dit comité krijgt men met
43 De samenstelling en werking van het Raadgevend Comité is wettelijk vastgelegd in het
Besluit van de Vlaamse Regering houdende samenstelling en werking van de raadgevende
comité bij de intern verzelfstandigde agentschappen van het beleidsdomein Welzijn,
Volksgezondheid en Gezin (19.07.2007).
׀ 134 ׀
andere woorden zicht op het gedeelde draagvlak. Bovendien kan er binnen
dit comité een gemeenschappelijk draagvlak gecreëerd worden, doordat
vertegenwoordigers van verschillende organisaties worden samengebracht.
Op die manier “komen de neuzen in dezelfde richting te staan”, stelde één
van de respondenten. Ten slotte gaf het advies van het comité
beleidsmakers ook een beeld van wat volgens belanghebbenden wel en niet
haalbaar is op het terrein.
Via het raadgevend comité werden maatschappelijke belanghebbenden
reeds vroeg betrokken in het beleidsproces. Het beleid werd op regelmatige
tijdstippen bij de sector afgetoetst via voortbouwende
discussiedocumenten, zoals het voorstel vergunningsvoorwaarden, de green
paper en de visienota, die aan het raadgevend comité werden voorgelegd.
Dit bleek echter niet altijd evident te zijn. We gaven reeds aan dat er een
intensief politiek overleg aan dit decreet vooraf ging. Telkens het decreet
werd voorgelegd aan het raadgevend comité, werd het in feite uit de
beslotenheid gehaald. Volgens één van de respondenten heeft (de
administrateur-generaal van) Kind en Gezin niettemin geprobeerd heeft om
discussiedocumenten zo vaak mogelijk voor te leggen aan het raadgevend
comité. Dit was echter niet altijd een evidente oefening:
“De administrateur-generaal heeft altijd een evenwichtsoefening
moeten maken: kunnen we dit al bespreken op het raadgevend
comité want ik zou dit willen voorleggen, maar kan dit politiek
gezien’. […] Er waren een aantal zaken waarvan we dachten ‘die
moeten we echt aftoetsen’ maar dat we zeggen ‘het is te vroeg
want het is politiek nog niet helemaal uitgeklaard’. Vanaf het
moment dat je gaat aftoetsen met die sector, dan is het weg.”
Voor de politiek verantwoordelijken was het dus niet evident om reeds
vroeg in het beleidsproces advies te vragen. Maar zowel op het kabinet als
bij Kind & Gezin meent men dat de grootschalige hervorming die men wil
doorvoeren, gedragen moet zijn door de sector en niet vanuit een “ivoren
toren” gemaakt moet worden. Bovendien was er binnen de sector geen
gedeelde probleemvisie. Door de sector regelmatig te laten samenzitten,
groeide er volgens de respondenten geleidelijk aan begrip voor elkaar
standpunten en belangen.
׀ 135 ׀
Naast het raadgevend comité, is er de strategische adviesraad welzijn,
gezondheid en gezin (SAR WGG). Aangezien in het beleidsdomein WVG reeds
verschillende adviesorganen actief zijn op sectorniveau (zoals het
raadgevend comité van Kind en Gezin), stelt de SAR WGG zich tot doel een
overkoepelende en strategische rol op te nemen. De missie en visie van de
SAR WGG stelt dat de raad enerzijds strategisch advies wil formuleren op
lange termijn, waarbij hij zich richt op de hoofdlijnen van het beleid, en
anderzijds intersectoraal wil denken en bruggen slaan tussen de
verschillende beleidsvelden (SAR WGG, 2014). De SAR WGG brengt bijgevolg
minder gespecialiseerde technische kennis aan, maar plaatst het beleid
binnen een wetenschappelijk kader (episteme), en binnen een visie op wat
wenselijk is voor de toekomst (phronesis). De rol van de SAR WGG verschilt
op die manier van de rol van het raadgevend comité.
In dit dossier was het volgens de respondent uit de adviesraad moeilijk om
intersectoraal of op lange termijn advies te verschaffen (in tegenstelling
bijvoorbeeld tot het dossier persoonsvolgende financiering, zie verder).
Daarom nam de adviesraad een eerder beperkte rol op in het dossier, en
werd er voor gekozen om pas uitgebreid advies gegeven na de eerste
principiële goedkeuring van het dossier.
Naast de advisering door geïnstitutionaliseerde adviesorganen, werd er ook
ad hoc advies gevraagd. Dit gebeurde via gerichte, meer informele
consultaties (cfr. infra) maar ook via het platform vernieuwing
kinderopvang. Dit platform is een ad hoc orgaan, gezien het van tijdelijke
aard was en geen wettelijk vastgelegd werkingskader heeft.44
Het platform werd samengesteld door de administrateur-generaal van Kind
en Gezin in het kader van de vernieuwing van de Kinderopvang en bestond
uit vertegenwoordigers van verschillende kinderopvang-organisaties en uit
experts (Kind en Gezin, 2007). De samenstelling moest met andere woorden
een weerspiegeling zijn de sector kinderopvang. Het platform was actief
tussen 2007 en 2010 en moest een blauwdruk van vergunningsvoorwaarden
uittekenen. Uit de interviews blijkt dat van het platform in de eerste plaats
een specifieke expertise (techne) werd verwacht. Gezien het platform was
samengesteld uit vertegenwoordigers uit de sector en wetenschappelijke
experts, doet hun advies in tweede instantie ook uitspraak over de
44 De samenstelling werd wel vastgelegd door een beslissing van de administrateur-generaal.
׀ 136 ׀
wenselijkheid (phronesis) en de wetenschappelijke aspecten (episteme) van
het beleid.
Naast de consultaties via de adviesorganen, waren er ten slotte ook een
aantal gerichte consultaties. Zo werd in 2011 Unieko, de beroepsorganisatie
van de zelfstandige kinderopvang initiatieven, geconsulteerd. Unieko is een
belangrijke stakeholder, maar was niet vertegenwoordigd in het Raadgevend
Comité zoals het op het moment van het onderzoek was samengesteld.45
Ook de vertegenwoordigers van de gezinnen werden eind 2011
geconsulteerd. De respondent op het kabinet geeft aan dat, wanneer een
organisatie uitgenodigd wordt voor een gesprek – meestal nadat ze dit zelf
gevraagd heeft- er geprobeerd wordt om meteen alle “partners” rond de
tafel te zetten.
Ten slotte werden er spontane adviezen uitgebracht door de VVSG, de
vakbonden, de werkgeversorganisaties, sectorfederaties, professionele
beroepsgroepen… Veel van de organisaties die spontaan advies leveren,
worden ook vertegenwoordigd in het raadgevend comité, maar wensen
daarnaast nog eigen advies uit te brengen. Deze adviezen worden volgens de
betrokken kabinetsmedewerker voornamelijk verspreid naar bepaalde
ministers, via de media, of naar parlementairen. In het laatste geval, geeft
dit vaak aanleiding tot mondelinge of schriftelijke parlementaire vragen. Dit
is dus een manier waarop belanghebbenden onrechtstreeks druk kunnen
uitoefenen. De kabinetsmedewerker geeft aan dat deze adviezen vaak laat
in de beleidsvoorbereiding komen, gezien de organisaties dikwijls reageren
op een tekst die tot stand gekomen is nadat er een beslissing genomen is.
Dit beschouwt ze niet als een probleem, indien noodzakelijk kunnen er
immers nog steeds aanpassingen worden gedaan aan het beleid.
Als besluit, komen we nog eens terug op de drie verschillende platforms
waarop voor dit dossier advies werd gevraagd (en in sommige gevallen
overlegd werd): het platform vernieuwing kinderopvang, het raadgevend
comité en het SAR WGG. We zien dat zij een verschillende rol spelen in het
beleidsproces. We krijgen dus in feite een ‘getrapt’ systeem van advisering.
Dit laat beleidsmakers toe om zowel technische, gespecialiseerde adviezen
als bredere, strategische adviezen in te winnen wanneer zij hier nood aan
hebben:
45 Het raadgevend comité werd recent opnieuw samengesteld. Unieko is nu wel lid.
׀ 137 ׀
Platform vernieuwing kinderopvang: ad hoc opgericht, om op een
bepaald moment ‘gespecialiseerd’ advies te verlenen rond een
specifiek thema
Raadgevend comité: permanent karakter, continue
maatschappelijke aftoetsing van het beleid
Strategische adviesraad: permanent karakter; breed, strategisch en
intersectoraal advies; na 1e principiële goedkeuring
Ook het moment waarop deze drie adviesorganen betrokken werden, was
verschillend. Het platform werd opgericht met een specifiek doel (opstellen
van vergunningsvoorwaarden), eenmaal dit doel bereikt was, kwam het niet
langer samen. Het was een ‘ad hoc’ adviesorgaan, met vooral een rol aan
het begin van het beleidsproces. Het raadgevend comité levert advies aan
de leidend ambtenaar, waardoor het heel regelmatig betrokken wordt in de
voorbereiding van het beleid, vooral in het midden van het beleidsproces
maar ook op het einde. De strategische adviesraad heeft daarentegen
formeel de rol om advies te verschaffen nadat een voorontwerp van
decreet/besluit principieel is goedgekeurd. Dit neemt niet weg dat de
strategische adviesraad ook vroeger in het beleidsproces betrokken kan
worden, wanneer beleidsmakers dit wensen of wanneer de raad zelf een
initiatief neemt. In dit dossier gaf de adviesraad echter pas uitgebreid
advies op het einde van het proces.
(3) Beleidsadvisering door externe wetenschappelijke actoren
Wetenschappelijk beleidsadvies werd vooral verkregen via de drie
platforms/raden die hierboven reeds besproken werden. In elk van deze
raden zetelden ook wetenschappers. Volgens een vertegenwoordiger van de
SAR zorgt het samenbrengen van wetenschappelijke en praktijk-experts
ervoor dat de discussies binnen de raad verrijkt worden. Daarnaast kon men
beroep doen op onderzoek dat reeds bij het Steunpunt Welzijn,
Volksgezondheid en Gezin was uitgevoerd/in uitvoering was46. Ten slotte
kon men ook beroep doen op studies die reeds waren uitgevoerd binnen de
studiedienst van Kind en Gezin.
46 Bijvoorbeeld: Hedebouw, G. & Peetermans, A. (2009). Het gebruik van opvang voor kinderen
jonger dan 3 jaar in het Vlaams Gewest. Eindrapport.
׀ 138 ׀
> 6.4.3.5. Besluit
De opmaak van het decreet kinderopvang verliep in verschillende stappen,
waarbij er eerst een nota en een green paper werden opgesteld, vervolgens
een visienota, dan een aangescherpte visienota en ten slotte een ontwerp
van decreet. Al deze documenten werden geadviseerd door één of meerdere
adviesorganen, waarbij het raadgevend comité van Kind & Gezin een erg
belangrijke rol speelde. Via het raadgevend comité betrokken beleidsmakers
reeds vroeg in het beleidsproces verschillende maatschappelijke
belanghebbenden en onafhankelijke experten, zonder dat zij hiertoe vanuit
regelgeving verplicht waren.
Naast het raadgevend comité, is er de strategische adviesraad welzijn,
gezondheid en gezin. Deze adviesraad stelt zich tot doel om strategisch
advies te formuleren op lange termijn en om intersectoraal te denken en
bruggen te slaan tussen de verschillende beleidsvelden. De rol van de
adviesraad is op die manier complementair aan die van de raadgevende
comités bij de agentschappen. De adviesraad nam in dit dossier een eerder
beperkte rol op, gezien het thema zich er minder toe leende om
intersectoraal advies te verschaffen.
׀ 139 ׀
> 6.4.4. Persoonsvolgende financiering voor personen met een
handicap
De Vlaamse regering streeft ernaar de zorg en ondersteuning voor personen
met een handicap te hervormen. Eén van de uitgangspunten daarbij is om
zorg en ondersteuning meer vraaggestuurd te maken. Een ‘persoonsvolgende
financiering’ moet dit mogelijk maken. Op 7 mei 2013 werd de conceptnota
persoonsvolgende financiering voor personen met een handicap goedgekeurd
door de Vlaamse regering. Inmiddels werd de conceptnota ook in een
decreet gegoten dat op 23 april 2014 werd goedgekeurd door het Vlaams
parlement. Deze recente ontwikkelingen vallen echter buiten de scope van
het onderzoek.
We bespreken hier dus het niet-geformaliseerde beleidsproces vanaf de
vermelding in het regeerakkoord (2009-2014) tot conceptnota. De
ondersteuning van personen met een handicap is een maatschappelijk
thema dat wel wat publieke belangstelling krijgt, bijvoorbeeld wanneer het
gaat om de wachtlijsten in de sector. Om tot een maatschappelijk draagvlak
te komen, werd het raadgevend comité heel regelmatig betrokken bij dit
beleidsproces. Ook de SAR WGG speelde een belangrijke rol.
> 6.4.4.1. Inleiding
De Vlaamse regering streeft naar een hervorming van de zorg en
ondersteuning voor personen met een handicap. In de conceptnota
Perspectief 2020 (Vlaamse regering, 09.07.2010) wordt een verruiming van
het aanbod beloofd. Ook zal de gebruiker meer zelf controle kunnen nemen
over zijn zorg en ondersteuning, door een hervorming van het bestaande
systeem naar meer vraaggestuurde zorg.
Om dit vraaggestuurde systeem te realiseren, zal men een nieuw
financieringsinstrument invoeren. Het gaat om een persoonsvolgende
financiering met een getrapt systeem. De eerste trap bestaat uit een
basisondersteuningsbudget voor iedere persoon met een handicap bij wie
een nood aan zorg en ondersteuning is vastgesteld. Voor wie dit niet
volstaat, is er ook een tweede trap, namelijk een persoonsvolgend budget
voor niet-rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning. Concreet gaat
het om een budget om in cash te betalen, of vouchers waarmee je
׀ 140 ׀
ondersteuning van erkende voorzieningen betaalt, of een combinatie van
beide (VAPH, 2013).
> 6.4.4.2. Procesverloop
De introductie van een persoonsvolgende financiering voor personen met
een handicap staat niet op zichzelf. In voorgaande legislaturen werden ook
al stappen ondernomen die moesten leiden tot een meer vraaggerichte
organisatie van de ondersteuning van personen met een handicap en die
deze personen meer autonomie moest geven in de organisatie van hun
assistentie. In een besluit van de Vlaamse regering, goedgekeurd in 2000,
werd bepaald dat het Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap
(VAPH) een persoonlijk assistentiebudget (PAB) kan toekennen aan personen
met een handicap. Met dit individuele budget konden deze personen hun
assistentie thuis, op school, of op het werk zelf organiseren en financieren.
In 2008 werd een experiment opgestart rond het persoonsgebonden budget
(PGB). Het PGB kan gezien worden als een uitbreiding van het PAB
(Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid, Gezin en Armoedebeleid,
4.05.2011). Ongeveer 200 personen met een handicap konden gedurende dit
experiment hun ondersteuning organiseren op basis van een cash budget of
een persoonsgebonden trekkingsrecht. Er werd ook een controle groep
samengesteld.
In het regeerakkoord 2009-2014 stelt men een vernieuwing in de zorg
voorop. De ondersteuning van personen met een handicap moet daarbij zo
veel mogelijk vraaggestuurd georganiseerd worden. De evaluatie van het
PGB-experiment zal worden meegenomen in de processen van
zorgvernieuwing (Vlaamse regering, 2009). In de beleidsnota Welzijn wordt
deze doelstelling hernomen.
De grote lijnen van het nieuwe ondersteuningsbeleid voor personen met een
handicap worden in juli 2010 uiteengezet in de conceptnota ‘Perspectief
2020’. Deze nota bevat de strategische doelstellingen van het nieuwe
beleid, namelijk de realisatie van “garantie op zorg” waarbij gebruikers
kunnen genieten van “vraaggestuurde zorg en assistentie in een inclusieve
samenleving”. Om naar deze vraaggestuurde zorg te evolueren, wil men de
mogelijkheden onderzoeken van een systeem van persoonsvolgende
financiering (p. 45). De nota bevat ook de randvoorwaarden om deze
doelstellingen te kunnen waarmaken en een aantal strategische projecten
׀ 141 ׀
en noodzakelijk te ondernemen acties. In de conceptnota wordt het belang
van draagvlak onderlijnd om de doelstellingen te kunnen behalen. Inspraak
van personen met een handicap wordt gezien als “cruciaal” en moet dan
ook “op regelmatige basis georganiseerd worden” (Vlaamse Regering,
9.07.2010). Ten slotte kondigt de nota Perspectief 2020 ook de aanstelling
van een veranderingsmanager aan, die het veranderingsproces voorbereid in
overleg met het werkveld, andere beleidsdomeinen en politiek
verantwoordelijken.
Op basis van de conceptnota werd door het VAPH en de
veranderingsmanager een projectplan opgesteld waarin de elf strategische
projecten verder werden uitgewerkt. Eén van deze projecten is de
organisatie van een maatschappelijk debat. Concreet wil men een
tweedaags colloquium voorzien (cfr. infra). Het projectplan werd
voorgelegd aan het raadgevend comité en besproken in de commissie
Welzijn.
Ondertussen was het PGB experiment afgerond. In februari 2011 werd het
eindverslag uitgebracht. Het eindverslag werd besproken in de commissie
Welzijn van het Vlaams parlement en werd ook voor advies voorgelegd aan
het raadgevend comité van het VAPH, het PGB-expertencomité47 en de SAR
WGG.
Het Raadgevend Comité is het belangrijkste adviesorgaan van het VAPH en is
samengesteld uit vertegenwoordigers van groep van personen met een
handicap, vertegenwoordigers van diensten en voorzieningen, de
werknemers van de diensten en voorzieningen en 6 onafhankelijke
deskundigen (VAPH, 2012). Het bracht in mei 2011 advies uit over het PGB-
experiment. Ook het PGB-expertencomité bracht in mei advies uit. De
strategische adviesraad bracht begin juni advies uit. In haar advies neemt
de raad een sector-overschrijdend perspectief in. De raad stelt zich
namelijk de vraag of het instrument van persoonsgerichte financiering ook
in andere zorgsectoren dan de sector van personen met een handicap kan
worden toegepast.
47 Dit comité werd opgericht voor de uitwerking en begeleiding van het PGB-experiment. In het
comité, dat verbonden is aan het VAPH, zetelen verschillende stakeholders uit de sector
(Breda & Gevers, 2011).
׀ 142 ׀
De resultaten van het PGB-experiment zouden echter maar in beperkte
mate gebruikt worden in de verdere beleidsvoorbereiding. Het systeem van
persoonsvolgende financiering dat men voor ogen heeft, wijkt namelijk op
een aantal punten af van het systeem van persoonsgebonden financiering
zoals uiteengezet in het decreet persoonsgebonden financiering.48 Er werd
geen nieuw experiment opgezet voor de persoonsvolgende financiering.
Op 6 en 7 juni 2012 vond het maatschappelijk debat rond perspectief 2020
plaats. De voorbereiding gebeurde door middel van een aantal
brainstormsessies, o.a. in de verschillende provincies. Dit werd
georganiseerd in samenwerking met Flanders DC. Er waren 300 deelnemers,
enerzijds ‘ongeorganiseerde’ belanghebbenden, zoals personen met een
handicap, ouders en familie en daarnaast ook meer georganiseerde
belanghebbenden, zoals vertegenwoordigers van vakbonden,
zorgverstrekkers, jeugdorganisaties enz. Het colloquium ving aan met een
aantal presentaties van academici die expert waren rond het thema. Op
basis van een aantal stellingen werd vervolgens een debat georganiseerd,
dat uitmondde in de formulering van een aantal beleidsaanbevelingen. Deze
aanbevelingen werden vervolgens voorgelegd aan het raadgevend comité en
besproken in de commissie Welzijn.
De SAR WGG brengt in 7 december 2012 een visienota uit over integrale zorg
en ondersteuning in Vlaanderen. De raad spreekt zich daarin niet uit over
de persoonsvolgende financiering, maar pleit in de visienota wel voor “zorg
en ondersteuning die de behoeften, vragen en doelstellingen van de persoon
met zorgbehoefte als uitgangspunt neemt”. Zoals reeds aangegeven, wenst
de SAR WGG een sectoroverschrijdende rol op te nemen en strategisch
advies te leveren.
De conceptnota persoonsvolgende financiering voor personen met een
handicap wordt door de Vlaamse regering goedgekeurd op 8 mei 2013.
Vervolgens wordt de conceptnota vertaald naar een ontwerpdecreet, dat
wordt goedgekeurd op 12 juli 2013. Het verdere verloop van dit
beleidsproces, valt buiten de grenzen van deze case study, gezien de
48 In het decreet wordt bijvoorbeeld geen basisbudget voorzien, terwijl er bij PVF gewerkt
wordt met een basisbudget. Bovendien was er bij het PGB-experiment weinig
‘geexperimenteerd’ met mensen die hun zorg in een voorziening wensten te ontvangen.
׀ 143 ׀
gebeurtenissen niet afgerond waren op het moment dat het onderzoek werd
uitgevoerd.
׀ 144 ׀
> 6.4.4.3. Schema procesverloop
׀ 145 ׀
׀ 146 ׀
> 6.4.4.4. Bevindingen
Actor Adviesverwerving Type advies Primaire functie van
het advies Timing
Intern
x Ambtenaren uit
departement WVG
x Ambtenaren VAPH
x cel Gelijke Kansen
Ad hoc T + J Inhoudelijke
verrijking: techne +
juridisch
Doorlopend
Extern
niet-
weten-
schappelijk
x vakbonden
x mutualiteiten
x andere (koepels
van)
belangenverenigingen
(uit de sector)
x individuele burgers
(doelgroep: personen
met handicap,
ouders,…)
- permanente
structuren: (a)
SAR WGG
(b) raadgevend
comité VAPH
- ad hoc:
(c) maatschap-
pelijk debat
(a) P + E (+ T)
(b) P + T (+ E)
(c) P + E
(a): inhoudelijke
verrijking: episteme
en phronesis
(b): maatschappelijk
draagvlak
kennen/creëren
(c): maatschappelijk
draagvlak kennen/
creëren
(a) Midden
(b) Door-
lopend
(c) Midden
׀ 147 ׀
Extern
weten-
schappelijk
x Onafhankelijke
deskundigen/
onderzoekers
- via geïnstit.
raden: (a) SAR
WGG en
(b) raadgevend
comité
- ad hoc: via
(c) maatschap-
pelijk debat
((f) eindverslag
PGB experiment)
(a): zie supra
(b): zie supra
(c): zie supra
(f): E
(a): zie supra
(b): zie supra
(c): zie supra
(f): inhoudelijke
verrijking: episteme
(a): zie
supra
(b): zie
supra
(c): zie
supra
(f) midden
׀ 148 ׀
(1) Beleidsadvisering door interne actoren
Het VAPH speelde volgens de respondent op het kabinet een belangrijke rol
in de beleidsvoorbereiding van dit dossier, samen met ambtenaren uit het
departement WVG. Daarnaast werd het beleid ook afgestemd met Vlaams
minister van Gelijke Kansen Pascal Smet. Die raadpleegde hiervoor ook de
cel Gelijke Kansen. De federale overheid werd niet geconsulteerd, maar
men trachtte natuurlijk wel zo veel mogelijk rekening te houden met het
federale beleid.
(2) Beleidsadvisering door externe, niet-wetenschappelijke actoren
Net zoals in het beleidsproces ter voorbereiding van het decreet
kinderopvang, kon het middenveld ook in dit dossier advies geven via de
strategische adviesraad en via het raadgevend comité van het betrokken
agentschap (hier: het VAPH). Daarnaast vonden er ook aparte consultaties
plaats van de gebruikersorganisaties en de mutualiteiten. Anders dan bij het
decreet kinderopvang, werden ook individuele burgers betrokken bij dit
beleidsproces, via de organisatie van een maatschappelijk debat. We
bespreken de rol van de strategische adviesraad, het raadgevend comité en
het maatschappelijk debat in dit beleidsproces.
Zoals eerder gesteld, is de missie van de strategische adviesraad WGG om
een strategische en sectoroverschrijdende rol op te nemen. Met betrekking
tot dit dossier, nam de SAR deze rol twee maal op: bij de adviesverlening
over het PGB-experiment (op vraag) en in de visienota integrale zorg
(uitgebracht op eigen initiatief). De beleidsmaker omschrijft de functie van
de SAR WGG dan ook als volgt:
“Bij de SAR gaat het meer om een overkoepelende visie die breder gaat
dan het VAPH, daar verwacht ik ook belangrijke, conceptuele verdere
input. Ze hebben hun visie uitgewerkt over de vermaatschappelijking
van zorg. Zij kunnen het voorontwerp van decreet daaraan toetsen. Ik
verwacht dat de SAR dat toetst aan hun bestaande, uitgewerkte visies
op welzijn en gezondheid. Draagvlak verwacht ik daar niet, dat zullen
we moeten opbouwen via het raadgevend comité.”
׀ 149 ׀
De beleidsmaker heeft dus andere verwachtingen van de SAR WGG dan van
het raadgevend comité. Binnen het raadgevend comité wordt volgens de
respondent in de eerste plaats aan een gemeenschappelijk draagvlak
gebouwd. Binnen SAR WGG kan het beleid in de eerste plaats getoetst
worden aan de strategische visie die de adviesraad geformuleerd heeft.
Daarin verschilt de (gepercipieerde) functie van de SAR WGG niet enkel van
die van het raadgevend comité, maar ook van de (gepercipieerde) functie
van de MORA, die in de onderzochte beleidsdossiers geconsulteerd werd om
draagvlak te kennen en te creëren en om concrete, technische input te
verwerven.
Bij dit dossier gingen we in op het niet-geformaliseerde deel van het
beleidsproces (waarbij het beleid nog niet geconsolideerd is in een decreet
en/of besluit). We zien dat zowel de SAR WGG als het raadgevende comité
in deze beleidsvoorbereidende fase betrokken werden. Het raadgevend
comité werd reeds vroeg om advies gevraagd, namelijk vanaf de
voorbereiding van de conceptnota ‘Perspectief 2020’. De SAR WGG werd
door de minister om advies gevraagd naar aanleiding van de publicatie van
het eindrapport van het PGB-experiment. De adviesraad is tevreden dat ze
dankzij deze adviesvraag naar eigen zeggen “op het juiste moment”
gehoord is, namelijk vóór de opmaak van regelgeving. Daarnaast bracht de
adviesraad ook op eigen initiatief een visienota uit.
Verder ontvingen beleidsmakers ook spontante adviezen van verschillende
organisaties uit de sector, zoals GRIP en Onafhankelijk Leven. Volgens de
respondent op het kabinet richtten de meeste organisaties zich daarbij tot
leden van de parlementaire commissies van verschillende partijen. Slechts
enkele organisaties hanteren de media als belangrijkste kanaal om hun
standpunten te verspreiden, zoals burgerrechtenbeweging GRIP vzw.
Ten slotte werd er in juni 2012 een maatschappelijk debat georganiseerd
met als thema de perspectiefnota 2020 over de vernieuwing in de zorg voor
personen met een handicap. Hiervoor werd een brede groep actoren
uitgenodigd, zowel middenveldorganisaties als individuele burgers (personen
met een handicap en personen uit hun directe omgeving). De uitnodiging
werd zowel binnen de sector van personen met een handicap als binnen
andere zorgsectoren verspreid, maar er waren vooral personen uit de sector
zelf aanwezig. Bij het debat werd veel belang gehecht aan
wetenschappelijke input, zoals we verder nog bespreken. In de
׀ 150 ׀
parlementaire commissie werden vooraf wel vragen gesteld bij de grote
klemtoon die de eerste dag gelegd werd op wetenschappelijke presentaties
(Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid, Gezin en Armoedebeleid,
29.05.2012). Minister Vandeurzen geeft in zijn antwoord aan dat men
dankzij de wetenschappelijke omkadering een stevig fundament wil leggen
voor de discussies op de tweede dag (Commissie voor Welzijn,
Volksgezondheid, Gezin en Armoedebeleid, 29.05.2012).
De beleidsaanbevelingen uit het maatschappelijk debat, werden
geadviseerd door het raadgevend comité en besproken in de commissie
Welzijn, om hun maatschappelijk draagvlak zo breed mogelijk te maken.
(3) Beleidsadvisering door externe, wetenschappelijke actoren
Wetenschappelijk advies speelde op verschillende manieren een belangrijke
rol in dit dossier. Om te beginnen zijn er 9 wetenschappelijke experts
vertegenwoordigd in de SAR WGG (naast 19 maatschappelijke
vertegenwoordigers). De respondent binnen het kabinet meent dat deze
samenstelling een belangrijke, gunstige impact heeft op de adviezen van de
SAR. De aanwezigheid van onafhankelijke deskundigen is volgens hem heel
belangrijk omdat de SAR WGG er zo in slaagt adviezen uit te brengen die
“individuele belangen overstijgen en rekening houden met het algemeen
belang”. De SAR WGG heeft overigens ook in haar huishoudelijk reglement
opgenomen dat iedereen geacht wordt het algemene belang na te streven
en niet het particuliere. “Dat is een belangrijk element omdat dat zinnetje
de sfeer weergeeft waarbinnen wij willen werken”, stelt de respondent
binnen de adviesraad. Ook in het raadgevend comité zijn een zestal
onafhankelijke deskundigen aangesteld.
Ook in het maatschappelijk debat kreeg wetenschappelijke kennis een
belangrijke rol. Op de eerste dag presenteerden immers vier professoren
hun inzichten over een “toekomstgerichte organisatie en financiering van de
zorg voor en ondersteuning van personen” (verslag maatschappelijk debat,
03.2013). Deze bijdrage moest er volgens de respondent binnen het kabinet
opnieuw voor zorgen dat het debat in een brede maatschappelijke context
geplaatst werd, zodat het individuele “rechtendiscours” zou overstegen
worden.
׀ 151 ׀
Daarnaast diende ook het PGB-experiment als wetenschappelijke input voor
het beleid. We merken wel op dat door een inhoudelijke koerswijziging in
het beleid, waarbij het PGB-decreet werd losgelaten, het onderzoek zijn rol
maar deels heeft kunnen spelen. Dit kan er op wijzen dat het tijdsverloop
van een onderzoek, dat vaak één of meerdere jaren in beslag neemt, kan
conflicteren met het tijdsverloop van beleidsprocessen, waarbij beslissingen
elkaar soms relatief snel opvolgen. Wanneer de beleidskoers wijzigt, kan dit
tot gevolg hebben dat een onderzoek niet meer relevant is op het moment
dat onderzoeksresultaten gefinaliseerd worden. Ten slotte werd het beleid
ook informeel afgetoetst bij een aantal academici.
> 6.4.4.5. Besluit
In dit beleidsproces speelde het raadgevend comité opnieuw een belangrijke
rol. Het raadgevend comité werd reeds vroeg in het beleidsproces om advies
gevraagd. Meer dan bij de opmaak van het decreet kinderopvang, speelde
ook de SAR WGG een belangrijke rol in het dossier. De SAR WGG probeert
om steeds strategisch, langetermijngericht en intersectoraal advies uit te
brengen. Dit dossier leende zich hiertoe, en in haar adviezen gaat de SAR
dan ook na of er mogelijkheden zijn om de persoonsvolgende financiering
ook in andere sectoren in te voeren.
Bijzonder aan dit beleidsproces was verder dat er ook een maatschappelijk
debat georganiseerd werd om individuele burgers ook bij het beleid te
betrekken. De aanbevelingen die uit dit debat voortkwamen, werden
geadviseerd door het raadgevend comité en besproken in de commissie
Welzijn van het Vlaams parlement, om hun maatschappelijk draagvlak zo
breed mogelijk te maken. Om het debat bovendien ‘open te trekken’ en het
individuele discours te overstijgen, werd er veel belang gehecht aan
wetenschappelijke omkadering.
׀ 152 ׀
> 6.4.5. Vlaamse huurpremie
Sinds 1991 bestaat in Vlaanderen een stelsel van huursubsidies. Reeds onder
de vorige regering werd een eerste uitbreiding van dit stelsel goedgekeurd,
en een tweede uitbreiding voorbereid. De huidige Vlaamse regering keurde
op mei 2012 de tweede uitbreiding goed (Vlaams huurpremiebesluit van 4
mei 2012). Sinds augustus 2012 is het Besluit in werking getreden.
We bespreken het beleidsproces vanaf de vermelding in het regeerakkoord
van 2004, gezien het huurpremiebesluit van 2012 eigenlijk voortbouwt op
een besluit dat reeds onder de regering Peeters I in mei 2009 principieel
(maar niet definitief) werd goedgekeurd. Het betreft een geformaliseerd
beleidsproces met als onderwerp de toekenning van subsidies. Door de Raad
van State werd het beschouwd als een strategisch besluit waarvoor de
Vlaamse regering verplicht advies aan de Woonraad moest vragen.
Daarnaast werd ook een vrijwillig advies gevraagd aan de Woonraad, en
bracht de Woonraad ook een advies op eigen initiatief uit. Verschillende
belanghebbenden werden ook naast de Woonraad om advies gevraagd.
> 6.4.5.1. Inleiding
Met de invoering van een Vlaamse huurpremie wil de Vlaamse overheid
huurders op de private markt met een lager inkomen ondersteunen. Mensen
die vijf jaar of langer op de wachtlijst voor een sociale huurwoning staan,
hebben dankzij dit besluit recht op een zogenaamde huurpremie. Dit
instrument dient als een aanvulling op het aanbod aan sociale woningen.
Reeds in de jaren negentig werd er een stelsel van huursubsidies ingevoerd.
De huurpremie die in 2012 werd goedgekeurd, is een uitbreiding van de
reeds bestaande huursubsidies.
> 6.4.5.2. Procesverloop
Het regeerakkoord van 2004-2009 kondigde reeds aan dat het stelsel van
huursubsidies, dat sinds 1991 bestond, zou worden uitgebreid. Het
bestaande stelsel was in feite een soort van ‘verhuispremie’ voor mensen
die verhuizen van een niet–conforme naar een conforme woning. Er werd
bijgevolg slechts een beperkte groep mensen bereikt. Bovendien was er een
tekort in het aanbod aan sociale woningen en groeide dit aanbod traag aan.
׀ 153 ׀
De huurpremie was een instrument om op een snelle manier de nood aan
betaalbaar wonen voor mensen met een lager inkomen op te vangen.
In 2004 werd een onderzoek gefinaliseerd door het Kenniscentrum voor
Duurzaam Woonbeleid in opdracht van de Vlaamse overheid. Dit onderzoek
moest de effectiviteit van de huursubsidie als beleidsinstrument nagaan een
aanbevelingen doen omtrent de concrete modaliteiten van de huursubsidies
(Winters e.a., 2004). Het onderzoek beveelt aan om de bouw van sociale
woningen aan te vullen met een verruimd huursubsidiestelsel, zodat men op
korte tijd een betaalbaar en kwalitatief woningaanbod kan garanderen voor
mensen met een lager inkomen.
In 2007 werd een eerste verruiming van de huursubsidie doorgevoerd. Onder
meer nieuwe huurders van private huurwoningen die via een sociaal
verhuurkantoor werden verhuurd, kregen nu ook recht op de premie
(Vlaamse overheid, 2011). Omdat men het opzet nog steeds de beperkt
vond, kwam er in 2009 een tweede initiatief tot verruiming. Het ontwerp
van besluit werd in mei 2009 principieel goedgekeurd door de Vlaamse
regering (Vlaamse overheid, s.d.). Ook mensen die reeds 5 jaar op de
wachtlijst stonden voor het huren van een sociale woning, zouden recht
krijgen op een premie.
De Vlaamse Woonraad, de strategische adviesraad voor het beleidsveld
Wonen, bracht op eigen initiatief advies uit op het ontwerp. Gezien de tekst
van het ontwerp niet ter beschikking werd gesteld, vroegen zij een
toelichting door de Vlaamse administratie. De hoofdlijnen van het initiatief
werden toegelicht door een beleidsambtenaar van het departement RWO
(Vlaamse Woonraad, 8.05.2009). De Woonraad meent dat de voorgestelde
huursubsidie een goed instrument is, maar niet krachtig genoeg.
Het besluit tot invoering van de huursubsidie werd echter niet meer
definitief goedgekeurd voor de nieuwe verkiezingen. De nieuwe regering
pakte de draad echter weer op. Het regeerakkoord kondigt dan ook een
uitbreiding van het stelsel van huursubsidies aan “om minder gegoede
huurders te ondersteunen” (Vlaamse regering, 2009).
De Vlaamse regering maakt vervolgens een ontwerp van besluit op tot
instelling van een tegemoetkoming voor kandidaat huurders. In grote lijnen
bouwt dit verder op het initiatief dat onder de Vlaamse regering werd
׀ 154 ׀
voorbereid, al worden enkele concrete modaliteiten aangepast. De
Woonraad wordt gevraagd om advies te geven op het voorliggend ontwerp
van besluit. De raad herneemt op hoofdlijnen haar vorig advies, maar vult
dit aan met specifieke aandachtspunten (Vlaamse Woonraad, 26.01.2010).
In september formuleert de Woonraad ook een algemeen advies op eigen
initiatief met aanbevelingen voor het beleid voor de private
huurwoningmarkt. Daarin worden de algemene lijnen van het advies over de
huurpremie hernomen (Vlaamse Woonraad, 30.09.2010).
Op 27 mei 2011 wordt het ontwerpbesluit principieel goedgekeurd. In
dezelfde periode lanceert denktank Itinera een boek met als titel
‘Huisvesting in tijden van schaarste. Naar een renovatie van het
woonbeleid’. In dit boek wordt een analyse gemaakt van structurele
problemen en evoluties op de huisvestingsmarkt. Verschillende beleidsopties
worden geëvalueerd, onder meer op basis van hun budgettaire impact. Uit
de analyse blijkt dat “opteren voor sociale woningen – (…) – veel duurder
uitvalt dan het promoten van een combinatie van huursubsidies met een
aanmoediging van private nieuwbouw van modale woningen” (Itinera, 2011,
p. 7). Volgens de betrokken beleidsambtenaar was het boek van Itinera een
belangrijke “duw in de rug” voor het beleid.
Na de goedkeuring van het ontwerpbesluit, werd advies gevraagd aan het
Vlaams Netwerk tegen armoede en het VVSG. Zij brachten in juni 2011
advies uit. Daarnaast werd ook advies gevraagd aan de Raad van State. Ten
slotte werd het ontwerp ook voorgelegd aan de Vlaamse Woonraad.49 Waar
de Woonraad in haar vorige adviezen vooral een algemeen standpunt uitte
met betrekking tot de principes en uitgangspunten van de
huurpremieregeling, geeft ze in dit advies vooral technisch-juridische
aandachtspunten m.b.t. het besluit. Ze beperkt zich hierbij tot het besluit
zoals het voorligt:
“Hoewel de VWR in eerdere adviezen aangaf geen voorstander te
zijn van de koppeling van de huursubsidie aan de wachtlijsten van
een sociale woning (…), zullen wij ons in wat volgt beperken tot de
49 Adviesvragen zijn verplicht bij basisuitvoeringsbesluiten. Er bestaat echter geen strikte
definitie van wat een basisuitvoeringsbesluit is. Uit de interviews bleek dat de Raad van
State geoordeeld heeft dat de regering voor de huursubsidies advies moest vragen aan de
Woonraad.
׀ 155 ׀
bespreking van voorliggend ontwerpbesluit, dat uitvoering geeft
aan het regeerakkoord i.v.m. de huursubsidie voor kandidaat-
huurders van een sociale woning.” (Vlaamse Woonraad, 30.06.2011)
Op 4 mei 2012 werd het besluit tot instelling van een tegemoetkoming voor
kandidaat-huurders definitief goedgekeurd. Gezien het ging om een besluit,
was er in dit beleidsproces geen parlementaire behandeling. Op 25 mei 2012
werd het besluit gepubliceerd in het staatsblad.
׀ 156 ׀
> 6.4.5.3. Schema procesverloop
׀ 157 ׀
׀ 158 ׀
> 6.4.5.4. Bevindingen
Actor Adviesverwerving Type advies Primaire functie
van het advies Timing
Intern
x Raad van State
x departement RWO,
afdeling Woobeleid
x agentschap Wonen-
Vlaanderen
x Vlaams
Maatschappij voor
Sociaal Wonen
x Sociale
Huisvestings-
maatschappij
- permanente
structuren
- ad hoc
T (+ J)
Inhoudelijke
verrijking: techne
+ juridisch
doorlopend
Extern
niet-
weten-
schappelijk
x koepelorganisaties
lokale besturen en
provincies
x andere (koepels
van)
belangenverenigingen
- permanente
structuren: (a)
Vlaamse Woonraad
- ad hoc:
(b) gerichte
(a) E + P + (T)
(b) P + T
(a) Formele
verplichting +
maatsch.
draagvlak kennen
(b) Inhoudelijke
(a) midden
+ einde
(b) einde
׀ 159 ׀
consultaties
verrijking: techne
+ indiv. draagvlak
kennen
Extern
weten-
schappelijk
x think tanks
x steunpunt
beleidsrelevant
onderzoek
x individuele
wetenschappelijke
experts
- permanente
structuren: (a)
Vlaamse Woonraad
- ad hoc: (d) via
onderzoeksrapporten
(a) zie supra
(d) E (+T)
(a) zie supra
(d) inhoudelijke
verrijking:
episteme
(a) zie
supra
(d) begin +
einde
׀ 160 ׀
(1) Beleidsadvisering door interne actoren
Bij de voorbereiding van de Vlaamse huurpremie, waren verschillende
instanties betrokken, namelijk het departement RWO (afdeling
Woonbeleid), agentschap Wonen-Vlaanderen, de Vlaamse Maatschappij voor
Sociaal Wonen en de Sociale Huisvestingsmaatschappijen. De voorbereiding
van de Vlaamse huurpremie gebeurde oorspronkelijk binnen het
departement RWO, in samenwerking met het agentschap Wonen
Vlaanderen. Vanaf 2012 vond de beleidsvoorbereiding volledig plaats binnen
het agentschap Wonen, kaderend in een verschuiving van bevoegdheden50.
(2) Beleidsadvisering door externe, niet-wetenschappelijke actoren
In dit beleidsproces, dat reeds in 2004 werd opgestart, werden
middenveldorganisaties om te beginnen betrokken via de Vlaamse
Woonraad, die zowel op vraag als op eigen initiatief advies gaf in dit
dossier. Daarnaast speelden aparte consultaties van belanghebbenden ook
een belangrijke rol. Ten slotte brachten verschillende organisaties spontaan
advies uit.
De respondent binnen de Woonraad geeft aan dat de raad het als zijn
opdracht ziet om strategisch advies te verstrekken over het beleid, door het
beleid binnen een breder perspectief te plaatsen. Dit perspectief wordt
gevoed door onderzoek (dankzij de aanwezigheid van wetenschappelijke
experten) en door wat er leeft op het terrein (dankzij aanwezigheid van het
middenveld, gemeenten en provincies).
In dit dossier was het volgens de respondent echter niet evident om deze rol
te spelen. Het besluit handelde namelijk over de toekenning van subsidies
en beleidsmakers moesten rekening houden met de budgettaire context.
Bijgevolg was er voor adviesverleners ook niet altijd ruimte om ‘buiten de
lijnen’ te denken. De respondent uit de Woonraad heeft bovendien het
gevoel dat beleidsmakers algemeen gesproken ook niet altijd behoefte
hebben aan strategisch advies en dat zij eerder op zoek zijn naar concrete,
praktische aanbevelingen (‘techne’):
50 Beleidsondersteuning rond Woonbeleid wordt een opdracht van het agentschap Wonen
(Vlaamse regering, decreet van 9 maart 2012)
׀ 161 ׀
“Men [de beleidsmakers] verwacht dat je in het instrument duikelt:
“Wat vind je van het instrument zelf?” Dat je niet te veel vragen stelt
over het muurtje heen. (…) Men verwacht dat we dat bekijken om het
te operationaliseren of te optimaliseren. Dat doen we ook voor een
stuk, terwijl dat eigenlijk onze taak niet is. Dat zou eigenlijk door de
administratie moeten gebeuren.”
Volgens de kabinetsmedewerker ging het om een heel politiek dossier en
was er daarom weinig ruimte om nog wijzigingen toe te brengen op het
moment dat de adviesraden geconsulteerd werden:
“Nu is het wel zo (…) dat het niet evident was om nog zware
wijzigingen toe te brengen na die adviezen, omwille van het
akkoord dat politiek is bereikt”
De respondenten binnen kabinet en administratie gaven dan ook aan dat de
adviesraad in dit dossier in de eerste plaats geconsulteerd werd omdat dit
een reglementaire verplichting was. Volgens de betrokken
kabinetsmedewerker was het consulteren van de adviesraad daarnaast ook
wel nuttig om het draagvlak te kennen, hoewel er anderzijds – zoals reeds
aangegeven - niet meer zo veel ruimte was voor grote aanpassingen aan het
beleid.
De kabinetsmedewerker is eerder kritisch over het feit dat de adviesraad in
dergelijke dossiers verplicht geconsulteerd moet worden. Hij stelt zich de
vraag of “hun [de adviesraden] punctuele betrokkenheid in dossiers altijd
even relevant is”. Toch erkent hij dat adviesraden een zinvolle rol kunnen
spelen in het beleid, mits ze de ruimte krijgen om strategisch te kunnen
denken. Dit sluit dus aan op de rol die de Woonraad zelf wil opnemen. De
kabinetsmedewerker geeft het voorbeeld van de themadossiers die de
Woonraad op eigen initiatief kan uitwerken:
“Er zijn ook een aantal themadossiers van de Vlaamse Woonraad… Als
je daar zit met twintig man rond de tafel, allemaal mensen die heel
bekwaam zijn op hun domein, en als je dat niet beperkt tot het
‘carcan’ van een besluit, maar effectief ook op lange termijn laat
denken en daarin een soort van klankbord zijn, dan is dat beter”
׀ 162 ׀
De respondent uit de Woonraad legt uit dat themadossiers op een heel
andere manier tot stand komen dan adviezen op vraag. Als de Woonraad een
advies krijgt op vraag van de regering, dan heeft ze daar een korte
tijdsperiode51 voor. Als ze op eigen initiatief thema-adviezen aanbrengt,
neemt de Woonraad daar de tijd voor en gaat ze ook zelf “op onderzoek
uit”. Andere wetenschappers of maatschappelijke actoren die niet in de
raad zitten, worden dan geconsulteerd.
Naast de adviezen aan de Woonraad, vonden er nog verschillende aparte
consultaties plaats door administratie en kabinet. Daarbij werd er vooral
gekeken naar het draagvlak voor het beleidsinstrument: men wou zich
volgens de beleidsambtenaar een beeld kunnen vormen van hoe de sector
zou reageren op het nieuwe beleid. Het advies van deze actoren maakte
volgens de beleidsambtenaar duidelijk “binnen welke grenzen men kon
opereren”.
Na de principiële goedkeuring brachten sommige van deze organisaties,
zoals het VVSG en het Vlaams Netwerk, ook nog eens formeel advies uit op
vraag van de beleidsmaker. Maar op dat moment weet men volgens de
kabinetsmedewerker meestal wel al wat de standpunten van deze
organisaties zijn:
“Vaak weet je op voorhand ook wel wat dat advies gaat zijn, maar dat
komt natuurlijk omdat je ook actief overlegt met die mensen.”
De aparte consultaties lijken een erg belangrijke rol te spelen in dit
beleidsproces. De respondent uit de administratie meent dat de Woonraad
een té formeel orgaan is om de opinies van de sector te kunnen aftoetsen
en men daarom geneigd is om actoren individueel aan te spreken. Gezien
het advies van de adviesraad op papier wordt gezet en toegevoegd wordt
aan het beleidsdossier, is er volgens de beleidsambtenaar niet altijd genoeg
ruimte voor nuance:
51 De adviezen worden in de regel verstrekt binnen een termijn van 30 dagen - of 10 werkdagen
bij gemotiveerde hoogdringendheid - na de datum van de ontvangst van de adviesaanvraag
(Stroomschema).
׀ 163 ׀
“Nu zitten we in een model waarbij wij, vanuit de
beleidsvoorbereiding, de stakeholders individueel zelf gaan
raadplegen” (…)
“Vermits die [de partijen die in de Woonraad zitten] in het kader van
een formele procedure advies uitbrengen, denk ik dat je op dat
ogenblik van de verschillende deelnemers minder genuanceerde
standpunten hebt”
Volgens deze beleidsambtenaar zijn er momenteel ook amper contacten
tussen zijn dienst en de adviesraad.
Beleidsmakers ontvingen tot slot ook spontane adviezen, vooral in de fase
na de principiële goedkeuring. Deze adviezen worden volgens de betrokken
beleidsambtenaar onder meer verspreid naar parlementairen en zijn vaak
een aanleiding tot parlementaire vragen.
(3) Beleidsadvisering door externe, wetenschappelijke actoren
In dit beleidsproces konden wetenschappelijke actoren bijdragen aan het
beleid via de Woonraad. Volgens de respondent binnen de Woonraad, spelen
de wetenschappelijke deskundigen een belangrijke rol in de raad. Het
wetenschappelijk onderzoek dat zij aanbrengen kan als een “neutraal
gegeven” worden gebruikt en kan bovendien ook helpen om dingen te
verhelderen. De wetenschappers in de raad kunnen niet alleen hun eigen
onderzoeksbevindingen aanbrengen, maar vormen ook een brug naar
onderzoek dat buiten de raad werd verricht.
Daarnaast heeft het onderzoek van het Steunpunt Wonen volgens de
betrokken beleidsambtenaar het thema van de huursubsidies wel mee op de
agenda geplaatst:
“Steunpunt Wonen heeft in verschillende studies rond de huurmarkt
dat probleem ook echt op de agenda gezet… Zij hebben altijd op
die nagel geklopt”
Verder werd er in 2004 een onderzoek gefinaliseerd door het Kenniscentrum
voor Duurzaam Woonbeleid in opdracht van de Vlaamse overheid. Ten slotte
speelde ook het advies dat Itinera op eigen initiatief uitbracht over het
׀ 164 ׀
woonbeleid, een belangrijke rol. In dit onderzoek werd de kostenefficiëntie
van verschillende beleidsopties vergeleken. Volgens de betrokken
beleidsambtenaar had deze invalshoek een grote meerwaarde:
“Ik was daar op dat moment wel van onder de indruk: het sociale
discours werd daar voor een stuk ook gevoerd, maar niet alleen het
sociale discours, ook een efficiëntieredenering. Het was een beetje
een verademing om het ook een vanuit dat oogpunt te kunnen
zien.”
> 6.4.5.5. Besluit
In dit beleidsproces, dat reeds onder de regering Leterme en Peeters I werd
opgestart, bracht de Woonraad drie keer advies uit. De eerste keer
gebeurde dit op eigen initiatief, de tweede keer op vraag van de
beleidsmaker zonder dat die hiertoe verplicht was. In deze eerste twee
adviezen pleit de Woonraad voor een uitbreiding van de huursubsidies maar
ze werd hier niet in gevolgd door beleidsmakers. Het derde advies was ook
op vraag, nadat de Raad van State geoordeeld had dat de regering voor de
huursubsidies advies moest vragen aan de adviesraad. Op dat moment was
er echter niet veel ruimte meer voor strategisch advies op de hoofdlijnen
van het beleid. Het ontwerp van besluit was immers reeds principieel
goedgekeurd en volgens de kabinetsmedewerker was er slechts beperkte
ruimte om nog grote wijzigingen aan te brengen.
׀ 165 ׀
> 6.4.6. Beleidsplan Ruimte
Het nieuwe Beleidsplan Ruimte is de opvolger van het Ruimtelijk
Structuurplan Vlaanderen, dat sinds 1997 van kracht is. Om tot een
gedragen beleidsplan te komen, organiseerde de Vlaamse overheid een
traject waarbij publieke en private actoren samenzaten in partnerfora en
werkgroepen om mee een Groenboek te creëren. Dit Groenboek werd in mei
2012 goedgekeurd door de Vlaamse regering. Momenteel is het Witboek in
opmaak.
Het gaat hier om een niet-geformaliseerd beleidsproces. We bespreken het
procesverloop vanaf de vermelding in het regeerakkoord (2009-2014) tot en
met de totstandkoming van het groenboek. We nemen ook de eerste
stappen in de opmaak van het Witboek mee, tot en met het (voorlopig)
laatste partnerforum, dat plaats vond in maart 2013. Op de inhoud en het
proces ter voorbereiding van het Groen -en Witboek kwam wel wat kritiek,
onder meer vanuit de strategische adviesraden. Zij brachten een
gezamenlijk advies uit, dat verder nog besproken wordt.
> 6.4.6.1. Inleiding
Met het nieuwe Beleidsplan Ruimte wil men een antwoord bieden op de
nieuwe uitdagingen waarvoor het ruimtelijk beleid is komen staan. Concreet
neemt de Vlaamse Regering zich voor om een ontwerp beleidsplan52 voor te
leggen op einde van de legislatuur (Vlaamse regering, 27.01.2011). Ze
voorziet twee tussenstappen in de aanloop naar het ontwerp beleidsplan,
namelijk de publicatie van een groenboek en van een witboek. Deze
documenten moeten steeds tot stand komen op basis van een grootschalig
maatschappelijk debat. Maatschappelijke actoren worden daarbij niet
geconsulteerd maar wel ingeschakeld in een proces van ‘coproductie’. Zij
bepalen met andere woorden mee de agenda en zoeken samen naar
antwoorden op uitdagingen (Vlaamse regering, 27.01.2011).
> 6.4.6.2. Procesverloop
In het regeerakkoord 2009-2014 werd het voornemen opgenomen om een
nieuw Ruimtelijk Structuurplan voor de periode 2020-2050 voor te bereiden.
52 Men spreekt momenteel van een ontwerp van een kernnota.
׀ 166 ׀
Een nieuw RSV wordt “minstens voorlopig tijdens deze legislatuur
vastgesteld” (Vlaamse regering, 07.2009). In de beleidsnota wordt dit
voornemen herhaald. Men spreekt van een “nieuw strategisch ruimtelijk
beleidsplan” (Vlaamse Regering, 11.2009, p.22).
In januari 2011 keurt de Vlaamse regering een startnota goed voor de
opmaak van het beleidsplan ruimte Vlaanderen. Daarin wordt de aanpak en
timing van de opmaak van het beleidsplan uitgeschreven. In deze nota
benadrukt men dat men een beleidsvisie op lange termijn wil ontwikkelen
die “maximaal gedragen wordt door de ruimtegebruikers”. Om tot een
gemeenschappelijk draagvlak te komen, zal men een proces van co-
productie opstarten, waarbij stakeholders betrokken worden bij het bepalen
van de agenda en gezamenlijke antwoorden worden gezocht op uitdagingen
(Vlaamse regering, 27.01.2011, p. 12). Het departement RWO zorgt voor de
coördinatie van het proces en is eindverantwoordelijke over de teksten die
uit het beleidsproces moeten voortkomen.
De opmaak van het beleidsproces ruimte gebeurt in samenwerking met
verschillende beleidsdomeinen die een belang hebben bij de thema’s in het
beleidsplan. Om deze samenwerking te organiseren, wordt het BRV-
kernteam opgericht. Daarin zetelen zes medewerkers uit het beleidsdomein
RWO, waaronder ook een expert-projectleider, samen met 9 afgevaardigden
uit verschillende beleidsdomeinen. Bij de opmaak van het Groenboek houdt
het BRV-kernteam de pen vast (Vlaamse regering, 27.01.2011, p. 12).
Daarnaast is er het strategisch stuurcomité, dat samengesteld is uit
kabinetsmedewerkers en leidende ambtenaren uit de betrokken
beleidsdomeinen. Dit stuurcomité bereidt de politieke besluitvorming rond
het groenboek, witboek en beleidsplan voor.
Om belanghebbenden te betrekken bij het beleidsproces, wordt een
partnerforum opgericht. In dit forum worden een honderdtal
vertegenwoordigers van overheidsinstanties, middenveldorganisaties en het
bedrijfsleven samengebracht. De eerste samenkomst vindt plaats in
december 2010. In totaal worden er drie partnerfora georganiseerd in
aanloop naar het Groenboek, ongeveer om het half jaar.
Ook burgers worden betrokken in de opmaak van het Groenboek. Er worden
verschillende burgerbevragingen georganiseerd. Om te beginnen zijn er
twee open, online bevraging waaraan iedereen kan deelnemen. In één
׀ 167 ׀
bevraging wordt gepeild naar wat men als de ideale leefomgeving
beschouwt, in de andere bevraging kunnen burgers zelf ideeën aanleveren
om het beleid te inspireren. Daarnaast wordt via een representatieve
steekproef een groep van burgers geselecteerd voor een bevraging over hoe
Vlaanderen er in 2050 moest uitzien. Ten slotte worden 100 burgers
uitgenodigd voor een ‘burgerevent’ rond het thema ruimte voor morgen.
In juni 2011 brengt de SARO op eigen initiatief advies uit. De raad drukt zich
positief uit over het gebruik van groenboeken en conceptnota’s, gezien de
strategische adviesraden vragende partij zijn om vroeg in het beleidsproces
betrokken te worden. Ze heeft wel enkele opmerkingen bij het geplande
proces voor het groenboek. Zo vindt de raad het onduidelijk hoe het
wetenschappelijk onderzoek dat opgestart werd met het oog op het
groenboek, tijdig vertaald zal worden naar het groenboek. De raad pleit er
ook voor dat haar rol structureel wordt verankerd en dat een afgevaardigde
van de SARO zou worden opgenomen in de projectstructuur (SARO,
29.06.2011).
In mei 2012 wordt het Groenboek goedgekeurd door de Vlaamse Regering.
Ook stemt de Vlaamse Regering in met een nieuwe procesarchitectuur voor
de opmaak van het Witboek.
De opmaak van het Witboek verschilt op een aantal vlakken van het proces
naar het Groenboek. Hoewel er nog steeds wordt samengewerkt met
ambtenaren uit verschillende beleidsdomeinen, houden de
vertegenwoordigers van de beleidsdomeinen in deze fase niet langer de pen
vast, maar nemen zij nu de rol op van een ‘klankbord’ voor de
beleidsvoorstellen (Vlaamse Regering, 04.05.2012).
In aanloop naar het Witboek worden, net zoals bij het Groenboek, opnieuw
partnerfora georganiseerd. Daarnaast worden er ook thematische
werkgroepen opgericht waaraan mensen uit de partnerfora kunnen
deelnemen om mee de ‘bouwstenen’ voor het witboek te formuleren. Sinds
april 2013 werden er geen nieuwe werkgroepen meer georganiseerd en het
(voorlopig?) laatste partnerforum vond plaats in maart 2013.
Burgers worden in deze fase enkel via een online bevraging betrokken. Zij
kunnen de keuzes die in het groenboek gemaakt werden, beoordelen via een
online bevraging.
׀ 168 ׀
In de aanloop naar het Witboek wordt er verder ook een expertenforum
samengesteld waarin academici en praktijkdeskundigen zetelen. Teksten die
binnen de andere fora tot stand kwamen, worden voorgelegd aan de leden
van dit forum, die vanuit hun ervaring of wetenschappelijke achtergrond
een reflectie maken op deze teksten. Verder vindt er ook gericht overleg
plaats met lokale besturen, buurlanden en regio’s.
Ten slotte wordt er ook advies gevraagd aan een aantal strategische
adviesraden. Negen van de twaalf adviesraden brengen een
gemeenschappelijk advies uit in november 2012. In dit advies zijn de
adviesraden eerder kritisch over het Groenboek. Hoewel ze het positief
vinden dat er in het kader van het Groenboek een ruime en brede
participatie plaatsvindt, menen ze dat het resultaat een “veredelde
brochure” is. We komen hier later nog op terug. Drie adviesraden, namelijk
de VLOR, SAR WGG en SERV, brengen apart advies uit. De SERV brengt twee
aparte adviezen uit over twee specifieke facetten, namelijk ruimtelijke
economie en energie. De SERV geeft aan dat de sociale partners hun
algemene beperkingen reeds geformuleerd hebben in het
gemeenschappelijk advies van de SARO samen met een aantal andere
adviesraden. De adviezen van de VLOR en de SAR WGG zijn meer toegespitst
op het eigen beleidsdomein.
De bedoeling is om nog binnen de huidige legislatuur (2009-2014) een
‘ontwerp van kernnota’ op te stellen, die in de volgende legislatuur
definitief kan worden goedgekeurd.
׀ 169 ׀
> 6.4.6.3. Schema procesverloop
׀ 170 ׀
׀ 171 ׀
> 6.4.6.4. Bevindingen
Actor Adviesverwerving Type
advies
Primaire functie
van het advies Timing
Intern
x ambtenaren van
verschillende
beleidsdomeinen
x lokale en
provinciale besturen
Ad hoc:
ambtelijk forum (=
BRV kernteam)
T Inhoudelijke
verrijking: techne +
draagvlak creëren
doorlopend
Extern
niet-
weten-
schappelijk
x werkgevers-
organisaties
x vakbonden
x sectorfederaties
x koepelorganisaties
lokale besturen en
provincies
x andere
belangenverenigingen
x burgers
Permanente
structuren: (a)
strateg. adviesraden
Ad hoc: (b)
partnerfora en
werkgroepen
(c) burgerbevraging +
oefening
(d) expertenforum
(a) P + E
(b) P
(c) P
(d) E (+ T)
(a) Inhoudelijke
verrijking
(b) maatsch.
draagvlak kennen/
creëren
(c) maatsch.
draagvlak kennen/
creëren
(d) inhoudelijke
verrijking: episteme
(a) begin (+
voorfase)
(b)
doorlopend
(c) voorfase
(+begin)
(d) begin
׀ 172 ׀
Extern
weten-
schappelijk
x onafhankelijke
deskundigen
x Steunpunt Ruimte
& Wonen
x onderzoeks-
instellingen
Permanente
structuren: (a)
strateg. adviesraden
Ad hoc: ((b)
partnerfora en
werkgroepen)
(d) expertenforum
(f) onderzoeks-
rapporten
(a) zie
supra
(b) zie
supra
(d) zie
supra
(f) E
(a) zie supra
(b) zie supra
(d) zie supra
(f) inhoudelijke
verrijking: episteme
(a) zie supra
(b) zie supra
(d) zie supra
(f)
doorlopend
׀ 173 ׀
(1) Beleidsadvisering door interne actoren
Voor de opmaak van het beleidsplan ruimte werd een proces van
coproductie uitgetekend, waarbij het de bedoeling is dat burgers en
middenveldorganisaties van het begin af mee de grote beleidslijnen
uitschrijven. Het departement ruimte had in dit beleidsproces niet zozeer
een beleidsvoorbereidende rol, maar trad volgens de beleidsambtenaar
vooral op als facilitator van het proces.
Bij de opmaak van het beleidsplan ruimte werden via het ambtelijk forum
(of BRV-kernteam) en het strategisch stuurcomité ambtenaren en
kabinetsmedewerkers uit verschillende beleidsdomeinen betrokken. De
betrokken beleidsambtenaar uit zich erg positief over de rol van dit
ambtelijke forum:
“Ik vind dat een heel sterk instrument, vooral om de brug te slaan
tussen de verschillende kokers van de Vlaamse overheid. Dat groenboek
was echt een document waar alle beleidsdomeinen zich achter
geschaard hebben”
De ambtenaren uit dit forum zijn volgens de respondent in feite
“ambassadeurs” die binnen hun eigen beleidsdomein het verhaal van het
groenboek kunnen “terugkoppelen en verdedigen”. We kunnen concluderen
dat het betrekken van verschillende beleidsdomeinen niet alleen nuttig kan
zijn om het beleid beter te kunnen onderbouwen, maar ook om het
draagvlak te vergroten.
(2) Beleidsadvisering door externe, niet-wetenschappelijke actoren
Bij de opmaak van het beleidsplan ruimte werd volgens de
beleidsambtenaar een sterke betrokkenheid nagestreefd van “iedereen die
met ruimte bezig is”. Via verschillende fora en bevragingen werd een ruime
groep van organisaties en burgers betrokken.
Ten eerste werden er zes partnerfora georganiseerd. Binnen deze fora werd
er steeds een interactief debat opgezet. Daarnaast waren er de
werkgroepen, die rond verschillende thema’s werden opgericht om het
witboek verder voor te bereiden. Via beide fora werd het middenveld
betrokken, in de eerste plaats om samen in debat te gaan en tot een
׀ 174 ׀
consensus te komen over de thema’s waarop het beleid moet inzetten
(phronesis). Verder werd er ook een expertenforum opgericht, dat als een
soort “kritische luis in de pels” opmerkingen kon formuleren bij de teksten
die in andere fora werden opgesteld. Het forum bestond uit academici en
ervaringsdeskundigen en speelde een rol in de technisch-wetenschappelijke
onderbouwing van het groenboek (episteme en techne). In dit beleidsproces
werden ook burgers betrokken, enerzijds via een online bevraging en
anderzijds via een burgerevent voor een groep van honderd burgers. Op die
manier wenste de beleidsmakers zo veel mogelijk voeling te hebben met
‘wat er leeft’. In feite gaat het hier om de kennis waarden in verband met
de wenselijkheid van een beleid (phronesis). Ook wil men langs deze weg
het debat opstarten. Ten slotte werden ook de strategische adviesraden om
advies gevraagd na de goedkeuring van het groenboek.
In een artikel over de totstandkoming van het beleidsplan ruimte
Vlaanderen, merken onderzoekers Kobe Boussauw53 en Luuk Boelens54 op
dat “actoren met duidelijk conflicterende belangen” uit het beleidsproces
geweerd werden (Boussauw & Boelens, 2013). Onder meer de industriële
sectoren zijn volgens de auteurs quasi afwezig in het proces. Zij voegen
hieraan toe dat “lobbyisten van voornamelijk de harde sectoren” zich
parallel met het beleidsproces “nog steeds in de richting van de ministeriële
kabinetten begeven” waardoor “het statuut van het proces en de
geloofwaardigheid van het departement ruimtelijke ordening als
beleidsmaker wordt uitgehold.” De betrokken kabinetsmedewerker
bevestigt dat er inderdaad bepaalde sectoren geconsulteerd werden vanuit
het kabinet, vooral sectoren die zich niet vertegenwoordigd voelden in het
beleidsproces. Men trachtte wel steeds het BRV-kernteam hierbij te
betrekken:
“Naar aanleiding van het groenboek is dat wel gebeurd. We hebben
hier dan wel een aantal vergaderingen gehad, maar ik heb daar wel
altijd het team BRV bij betrokken…”
53 Kobe Boussauw is postdoctoraal onderzoeker aan de Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke
Planning en aan de Vakgroep Geografie van de Universiteit Gent.
54 Luuk Boelens is zelfstandig adviseur en mededirecteur van Urban Unlimited, bureau voor
netwerkplanning. Hij is ook bijzonder hoogleraar planologie aan de Universiteit van
Utrecht.
׀ 175 ׀
“De bouwsector, projectontwikkelaars…ja we kunnen niet zonder hé
met ruimtelijke ordening… […] ze zijn een partner net zoals
natuurzorg een partner is, de landbouwsector een partner is…
vanuit die hoek kregen we wel wat bezwaren of wat vragen om
gehoord te worden omdat die in feite zich niet vertegenwoordigd
voelden door één of andere overheidsinstantie. Omdat het
participatief proces zoals het gevoerd werd zich toch voornamelijk
naar die overheidsinstanties richtte.”
We merken op dat in de andere beleidsprocessen die besproken werden,
meer informele consultaties eveneens onderdeel vormden van het proces.
Het beleidsproces ruimte vormt op dit vlak dus geen uitzondering.
Anderzijds zien we dat het naast elkaar bestaan van verschillende kanalen
en mechanismen voor beleidsbeïnvloeding in dit beleidsproces inderdaad
toch wel een zekere spanning veroorzaakt, zoals ook de beleidsambtenaar
getuigt:
“Ja dat is zeker moeilijk (…).dat is soms wel lastig om dan de
verhouding met een coproductie traject, om dat toch wel zuiver te
houden… dat is een spanning, uiteraard.”
Een grote groep actoren werd reeds vroeg in dit beleidsproces betrokken, in
de fase van agendasetting. Dit is een eerder nieuwe aanpak. De
beleidsambtenaar zelf spreekt van ‘coproductie’. Volgens hem is een proces
van coproductie heel verschillend van een consultatieproces:
“Coproductie heeft dus te maken met het samen formuleren van
‘hoe moet de ruimte in Vlaanderen eruit zien’ en dat is volgens mij
een heel groot verschil met het begrip consultatie, waarbij je
vanuit een administratie of het beleid zegt van ‘ja zo moet het en
zeg nu maar wat je er van vindt”
We zien dat deze nieuwe manier van werken in het begin wel wat zoeken is.
Middenveldorganisaties werden in dit beleidsproces bijvoorbeeld in de
eerste plaats geconsulteerd via het partnerforum en de werkgroepen. De
strategische adviesraad moet zich daardoor “herpositioneren” in het proces.
In zijn advies van juni 2011 vraagt de SARO dat zijn rol structureel
verankerd wordt en pleit de raad voor een afgevaardigde van de SARO als
waarnemer in de projectstructuur. Achteraf stelde de adviesraad vast dat
׀ 176 ׀
dit niet de beste werkwijze is, gezien de waarnemer steeds moet
terugkoppelen met de raad om een standpunt in te nemen. De adviesraad
vraagt wel om regelmatig betrokken te worden.
Ook de gehanteerde aanpak kan enige aanpassing vragen. De leden van de
adviesraden werden vooreerst betrokken via de partnerfora en
werkgroepen, waarin gebruik gemaakt werd van laagdrempelige,
interactieve werkvormen (brainstorming aan verschillende tafels, opstellen
van een artikel…). Volgens de respondent hadden de leden van de
adviesraden soms het gevoel dat de aanwezige deskundigheid niet ten volle
werd aangewend:
“Je zou een heel goed debat kunnen doen met de deskundigen en
dat ontbreekt een stukje”
“Dat was ongelooflijk hoe veel experten daar aanwezig waren en
hoe, ik probeer het nu eerbiedig te zeggen, maar hoe
kleuterschoolachtig de oefeningen waren… om plakkertjes te
plakken… dat je geen gebruik maakt van de aanwezige expertise…”
Het vormde dus een uitdaging om met deze nieuwe methodieken aan de
slag te gaan. In hun gemeenschappelijk advies geven de adviesraden wel
aan dat ze het positief vinden dat het Groenboek de aanzet gevormd heeft
voor een ruim debat over het Beleidsplan Ruimte.
Het resultaat van het adviesproces is ten slotte ook enigszins nieuw en
atypisch: het resulterende Groenboek werd opgesteld in de vorm van een
document met veel kleuren en foto’s. Hoewel de adviesraden de
toegankelijkheid van het document een meerwaarde vinden, menen ze dat
het Groenboek wel zeer vaag blijft.
Ook voor de betrokken beleidsmakers was de opmaak van het Beleidsplan
Ruimte iets nieuws, zoals de beleidsambtenaar getuigt: “Wij hebben dus
ook daar heel veel in moeten leren”. Hij ziet het beleidsproces dan ook als
een leerproces:
“Ik vind dat belangrijk dat er mensen zijn die die ervaringen met
dit type van processen, dat dat opgeschreven wordt en ze ook in
staat zijn om daaruit conclusies te trekken en die conclusies te
׀ 177 ׀
delen met mensen zoals mij, maar ook met beleidsmakers en weet
ik veel wie.”
Ook de kabinetsmedewerker geeft aan dat men een aantal verbeterpunten
zal meenemen naar de toekomst:
“Ik denk dat we het hadden moeten voeren, maar ik denk moesten
we het nu misschien opnieuw doen, had ik het wel anders
aangepakt, maar je kunt niets leren en aan innovatie doen als je
niet eerst eens een keer iets probeert.”
Er werd in het kader van het Groenboek Ruimte ten slotte ook een
burgerbevraging georganiseerd. Deze diende volgens de betrokken
beleidsambtenaar onder meer om de “bandbreedte” van het debat te
bepalen en te kijken welke bekommernissen en wensbeelden heel breed
gedragen zijn. Bovendien wou men ook een publiek debat op gang brengen:
“Het feit dat je samen nadenkt, het debat voert, dat dat een
levendig gegeven is, ook in de media, in de academische debatten,
in de debatten met iedereen die met die ruimte bezig is… dat is
even belangrijk omdat je op die manier ook doet aan
gemeenschappelijke begripsvorming en dat je door dat proces al
heel veel gedachtegoed laat doorwerken in de hoofden van de
mensen.”
(3) Beleidsadvisering door externe, wetenschappelijke actoren
Verschillende onderzoeksprojecten van het Steunpunt Ruimte moeten
dienen als wetenschappelijke onderbouwing van het beleidsplan ruimte. Dit
onderzoek werd echter niet specifiek voor het beleidsplan opgestart: “de
onderzoekslijnen van het huidige Steunpunt werden vastgelegd zonder
rekening te houden met de opmaak van het BRV” (Vlaamse regering,
27.01.2011). Het onderzoek daardoor niet altijd voldoende doelgericht om
het BRV te kunnen ondersteunen (Vlaamse regering, 27.01.2011). Bovendien
komen de studies die momenteel lopen volgens één van de respondenten
“een beetje te laat” om als input te kunnen dienen.
Enerzijds was er dus het bestaand onderzoek van het Steunpunt Ruimte dat
meegenomen kon worden bij de opmaak van het beleidsplan. Omdat dit niet
׀ 178 ׀
altijd voldoende specifiek was, werden anderzijds ook een aantal gerichte
opdrachten uitgevoerd. Zo werd bijvoorbeeld aan een consortium55 de
opdracht gegeven om op basis van bestaand onderzoek wetenschappelijk
materiaal te verzamelen dat het beleidsproces kon ondersteunen.
Ten slotte zetelden er verschillende onafhankelijke deskundigen in het
expertenforum. Hetzelfde geldt voor de strategische adviesraden. En ook
aan de partnerfora namen een aantal deskundigen deel. Van deze
verschillende mechanismen hebben we de rol reeds besproken.
> 6.4.6.5. Besluit
Om bij de opmaak van het Groenboek Ruimte belanghebbenden zo veel
mogelijk te betrekken, werden verschillende ad hoc fora en werkgroepen
opgericht. Via deze mechanismen kon een diverse groep van
middenveldorganisaties en onafhankelijke deskundigen bijdragen aan de
totstandkoming van het Groenboek. Ook ambtenaren uit andere
beleidsdomeinen dan RWO werden via een ambtelijk forum betrokken. Ten
slotte konden ook burgers hun opinie geven voor het beleid.
Het traject naar het Witboek lijkt al een tijdje stil te liggen: sinds maart
2013 werden bijvoorbeeld geen nieuwe partnerfora georganiseerd. Over het
algemeen waren de reacties op het verloop van het beleidsproces gemengd.
De strategische adviesraden vonden het bijvoorbeeld positief dat het
Groenboek de aanzet vormde voor een ruim debat voor het Beleidsplan
Ruimte (SARO, 2012). Anderzijds stelden de leden van de adviesraden zich
ook wel vragen bij de aanpak die in de werkgroepen en partnerfora
gehanteerd werd. Onderzoekers Kobe Boussauw en Luuk Boelens merken
bovendien op dat “actoren met duidelijk conflicterende belangen” uit het
beleidsproces geweerd werden (Boussauw & Boelens, 2013).
We stellen vast dat de manier van werken die voor de opmaak van het
Beleidsplan Ruimte gehanteerd werd, nieuw was. Heel veel
belanghebbenden werden via verschillende methodieken op verschillende
momenten en vroeg in het beleidsproces betrokken. Algemeen kunnen we
55 Dit consortium bestond uit SUM Research in samenwerking met Grontmij, Royal
HaskoningDHV, TML, WES, ILVO, LDR en Radboud Universiteit Nijmegen
(www.beleidsplanruimte.be).
׀ 179 ׀
besluiten dat het Beleidsplan Ruimte een vernieuwde aanpak
geïntroduceerd heeft. Zo werd er in de partnerfora vooral gewerkt met
nieuwe methodieken, wat soms een uitdaging vormde voor de betrokken
actoren. Ook voor de beleidsmakers was het een leerproces. De
beleidsambtenaar vindt het dan ook belangrijk dat het verloop geëvalueerd
wordt en dat er lessen getrokken worden voor de toekomst die breed
gedeeld kunnen worden.
׀ 180 ׀
> 6.5. Algemene bevindingen
In dit onderdeel formuleren we een algemeen antwoord op onze
onderzoeksvragen. Daarvoor brengen we de bevindingen uit onze individuele
case studies samen.
> 6.5.1. Wie levert welk type beleidsadvies? Op welke manier en op
welk moment winnen beleidsmakers advies in bij deze
actoren? (OV 1 - 4)56
Bij het beantwoorden van deze onderzoeksvragen, bespreken we eerst de
interne beleidsadvisering (advies van overheidsactoren), vervolgens de
externe, niet-wetenschappelijke beleidsadvisering (advies van
middenveldorganisaties, burgers etc.) en ten slotte de externe
beleidsadvisering (advies van wetenschappelijke onderzoeksgroepen,
steunpunten, etc.).
> 6.5.1.1. Interne beleidsadvisering
We stellen vast dat de beleidsvoorbereiding in de meeste dossiers niet
uitsluitend aan de departementen toekomt, zoals de hervorming Beter
Bestuurlijk Beleid dit voorschreef. Wanneer de materie aansluit bij de
hoofdtaken van een agentschap, dan speelt het agentschap een belangrijke
rol in de voorbereiding. Dit zien we bij het decreet voorschoolse
kinderopvang, de persoonsvolgende financiering voor personen met een
handicap en het besluit Vlaamse huurpremie57. De respondenten uit deze
agentschappen geven aan dat er wordt samengewerkt met het
departement.
In Tabel 13 geven we een overzicht van de interne adviesverlening in elk
beleidsproces. We zien dat in bijna alle dossiers aan collega’s uit andere
beleidsdomeinen advies werd gevraagd. Men toetst een dossier af bij een
beleidsdomein dat een belang heeft bij het beleidsthema, of er wordt
ervaring uitgewisseld over de toepassing van bepaalde instrumenten. Kind &
Gezin vroeg bijvoorbeeld advies over de handhaving van een boetesysteem
aan het agentschap LNE.
56 De nummering verwijst naar het overzicht van onderzoeksvragen in Tabel 8, hoofdstuk 4.
57 Sinds 9 maart 2012 is het agentschap Wonen ook officieel bevoegd voor de
beleidsondersteuning rond Woonbeleid (Vlaamse regering, decreet van 9 maart 2012).
׀ 181 ׀
In het beleidsproces rond kilometerheffing en bij de opmaak van het
beleidsplan ruimte, wordt de betrokkenheid van collega’s uit andere
beleidsdomeinen georganiseerd via een werkgroep/forum. Bij de
kilometerheffing komt deze ambtelijke werkgroep elk kwartaal samen en
stelt het een advies op, dat dan politiek gevalideerd moet worden. Bij het
Beleidsplan Ruimte, geeft het ambtelijk forum het beleid mee vorm. Dit is
niet enkel een manier om inhoudelijke kennis voor het beleid te
verzamelen, maar ook om draagvlak te creëren voor nieuw beleid binnen de
verschillende beleidsdomeinen. De beleidsambtenaar vond dit ambtelijk
forum dan ook een “heel sterk element” in het beleidsproces ruimte.
Ten slotte moet er in verschillende dossiers ook afstemming gezocht worden
met andere bestuursniveaus: met de federale overheid, de andere gewesten
of gemeenschappen, lokale besturen, provincies en soms ook met de
Europese Unie. In het beleidsproces kilometerheffing, wordt de
betrokkenheid van de verschillende gewesten georganiseerd via de
ambtelijke werkgroep.
Tabel 13 - Overzicht interne beleidsadvisering
Geformaliseerd Niet-geformaliseerd
MOW PROEFPROJECT LZV’s
Permanente structuren: Raad van
State
Ad hoc: informele en formele
aftoetsing
Actoren: departement MOW,
ambtenaren agentschap Wegen en
Verkeer, ambtenaren beleidsdomein
LNE, contacten op internationale
conferenties
KILOMETERHEFFING
/
Ad hoc: project management office,
ambtelijke werkgroep
Actoren: ambtenaren uit
verschillende betrokken
beleidsdomeinen in de verschillende
gewesten
WVG VOORSCHOOLSE KINDEROPVANG
Permanente structuren: Raad van
State
PERSOONSVOLGENDE
FINANCIERING
/
׀ 182 ׀
Ad hoc: informele en formele
aftoetsing
Actoren: agentschap Kind & Gezin,
departement WVG, departement
LNE, agentschap ondernemen, VGC,
provinciebesturen…
Ad hoc : informele en formele
aftoetsing
Actoren: VAPH, departement WVG,
cel Gelijke Kansen
RWO VLAAMSE HUURPREMIE
Permanente structuren: Raad van
State
Ad hoc: informele en formele
aftoetsing
Actoren: departement RWO,
agentschap Wonen-Vlaanderen,
Vlaamse Maatschappij voor Sociaal
Wonen, Sociale
Huisvestigingsmaatschappij
BELEIDSPLAN RUIMTE
/
Ad hoc: ambtelijk forum (BRV
kernteam)
Actoren: ambtenaren uit
verschillende beleidsdomeinen bij de
Vlaamse overheid
> 6.5.1.2. Externe, niet-wetenschappelijke advisering
In Tabel 14 geven we een overzicht van het advies dat gevraagd werd aan
niet-wetenschappelijke externe actoren. Een ruime groep van
middenveldorganisaties, maar in sommige gevallen ook burgers en
bedrijven, werden in de verschillende beleidsprocessen betrokken. Een
belangrijk deel van de adviesverlening gebeurde via de permanente
adviesstructuren opgericht binnen de Vlaamse overheid. Daarnaast werd ook
advies ingewonnen via tijdelijke of eenmalige ‘ad hoc’ mechanismen,
bijvoorbeeld via gerichte consultaties van belanghebbenden, een online
belanghebbendenbevraging, tijdelijke adviesplatforms of een burgerdebat.
Ten slotte leverden middenveldorganisaties, burgers en bedrijven ook
spontaan advies.
׀ 183 ׀
Tabel 14 - Overzicht externe, niet-wetenschappelijke beleidsadvisering
Geformaliseerd Niet-geformaliseerd
MOW PROEFPROJECT LZV’s
Permanente structuren:
MORA
Ad hoc:
Gerichte consultaties (transportsector)
Actoren: werkgevers-organisaties,
vakbonden, beroepsfederaties
transportsector,
milieuverenigingen, mobiliteits-
verenigingen, koepelorganisaties
lokale besturen en provincies , …
KILOMETERHEFFING
Permanente structuren:
MORA
- Ad hoc:
Belanghebbendenbevraging
Inschakeling consultant
Actoren: werkgevers-organisaties,
vakbonden, beroepsfederaties
transportsector,
milieuverenigingen, mobiliteits-
verenigingen, externe consultant, …
WVG VOORSCHOOLSE KINDEROPVANG
Permanente structuren:
SAR WGG
Raadgevend comité Kind & Gezin
Ad hoc:
Platform vernieuwing kinderopvang
Gerichte consultaties
Actoren: werkgevers-organisaties, vakbonden, sectorfederaties, professionele ordes, mutualiteiten, andere (socio-culturele) belangen-verenigingen, …
PERSOONSVOLGENDE
FINANCIERING
Permanente structuren:
SAR WGG
Raadgevend comité VAPH
Ad hoc:
Maatschappelijk debat
Actoren: vakbonden, mutualiteiten, andere (koepels van) belangenverenigingen (uit de sector), individuele burgers, …
RWO VLAAMSE HUURPREMIE
Permanente structuren:
Vlaamse Woonraad
Ad hoc:
Gerichte consultaties
BELEIDSPLAN RUIMTE
Permanente structuren:
SARO en andere adviesraden
Ad hoc:
Partnerfora en
׀ 184 ׀
Actoren: koepelorganisaties lokale besturen en provincies, andere (koepels van) belangenverenigingen, …
werkgroepen
Burgerbevraging en burgeroefening
Expertenforum
Actoren: werkgevers-organisaties, vakbonden, sectorfederaties, koepelorganisaties lokale besturen en provincies, andere belangenverenigingen, burgers, …
We bespreken hieronder eerst de rol van de strategische adviesraden en
raadgevende comités in de onderzochte beleidsprocessen en bekijken
vervolgens de rol van ad hoc adviesverwerving en spontane adviesverlening.
(1) Permanente structuren: de strategische adviesraden
Wanneer worden de strategische adviesraden geconsulteerd?
Hoewel beleidsmakers enkel verplicht zijn om advies te vragen aan de
strategische adviesraad ná de principiële goedkeuring van voorontwerpen
van decreet en ontwerpen van besluit met een strategisch belang, zien we
dat in de drie geformaliseerde beleidsprocessen de strategische adviesraden
ook vóór de principiële goedkeuring om advies werden gevraagd. Bovendien
werd de strategische adviesraad ook steeds om advies gevraagd in de niet-
geformaliseerde beleidsprocessen die hier onderzocht werden. In de
interviews gaven verschillende beleidsmakers aan dat het vroeger
consulteren van de adviesraden een meerwaarde biedt voor de
beleidsvoering:
“De aspecten om rekening mee te houden kunnen niet vroeg
genoeg komen in het traject” (kabinetsmedewerker)
“Ik vind het ook belangrijk dat er preventief gewerkt wordt aan de
consensus, het draagvlak, in plaats van achteraf formele adviezen
te vragen” (kabinetsmedewerker)
“Bij het draagvlak heb je tijd nodig, denk ik, je moet er vroeger
een zicht op hebben om te weten hoe je dat technisch moet gaan
vertalen.” (kabinetsmedewerker)
׀ 185 ׀
Sommige respondenten geven bovendien aan dat het niet evident is om nog
grote wijzigingen aan te brengen eenmaal de politieke consensus bereikt is:
“Ik merk soms dat het advies dat gevraagd wordt na een principiële
goedkeuring door de Vlaamse Regering, waar politiek al een
beslissing over genomen is en waar je vaak al heel veel over hebt
samen gezeten … Men probeert daar rekening mee te houden maar
omdat er al zo lang over gedebatteerd is en die politieke consensus
bereikt is, is het niet altijd evident is om dat advies er helemaal in
te krijgen.” (kabinetsmedewerker)
Dat betekent niet dat het formaliseren van advies na de principiële
goedkeuring volgens de respondenten niet waardevol is.
“Het formaliseren van een advies van de adviesraad [na de
principiële goedkeuring] is een goede zaak omdat je op basis
daarvan ook zwart op wit kunt aangeven hoe dat je nu daar mee
verder moet gaan … Maar vaak anticiperen we daar ook op voorhand
op hé… voor de principiële goedkeuring.” (kabinetsmedewerker)
Dus formele adviezen is goed, maar dat doe je eigenlijk op het punt
dat het eigenlijk al vast moet liggen. Maar daarvoor zit een heel
traject waarin je alle punten moet aftoetsen met externe
belanghebbenden, adviesorganen, whatever… En dat is eigenlijk
veel meer interactief, informeler” (beleidsambtenaar)
Het verplichte adviesmoment kan misschien zelfs een extra stimulans
betekenen voor beleidsmakers om de adviesraden eerder te betrekken.
Toch blijft een vroege betrokkenheid een belangrijke vraag van de
adviesraden aan beleidsmakers.58 Dit doet ons veronderstellen dat deze
vroege betrokkenheid nog niet in alle beleidsprocessen of beleidsdomeinen
een vanzelfsprekendheid is. Fobé e.a. stelden overigens in hun
evaluatierapport van het stelsel van strategische adviesraden dat “algemeen
gesteld wordt dat de strategische adviesraden vroeger in het beleidsproces
zouden kunnen ingeschakeld worden, maar het is vooral belangrijk dat dit
op de meest relevante momenten gebeurt” (Fobé e.a., 2009, p.158).
58 Zie bijvoorbeeld Vlabest e.a., 20.12.2013
׀ 186 ׀
Adviesraden kunnen ook op eigen initiatief advies uitbrengen. Zo kunnen ze
zelf eigen thema’s op de agenda plaatsen. We zien bijvoorbeeld dat de SAR
WGG op eigen initiatief een visienota rond integrale zorg uitbracht en de
Vlaamse Woonraad op eigen initiatief een advies formuleerde rond het
beleid ter ondersteuning van de private huurwoningmarkt. Op die manier
kunnen ze hun strategische rol ten volle spelen, en uit de interviews blijkt
dat ze hier ook voor gewaardeerd worden: “Er zijn ook een aantal
themadossiers van de Vlaamse Woonraad… Als je daar zit met twintig man
rond de tafel, allemaal mensen die heel bekwaam zijn op hun domein, en
als je dat niet beperkt tot het carcan van een besluit, maar effectief ook
op lange termijn laat denken en daarin een soort van klankbord zijn, dan is
dat beter” (kabinetsmedewerker).
Welke functie heeft het advies van de strategische adviesraden in
het beleidsproces en welk type advies wordt geleverd?
We stellen vast dat de functie van het advies de strategische adviesraad
verschilt per beleidsdomein. De adviesraden lijken zich een eigen profiel
aan te meten. We geven het voorbeeld van de MORA, SAR WGG en de
Woonraad. De MORA werd in de onderzochte beleidsprocessen in de eerste
plaats geconsulteerd door beleidsmakers om het maatschappelijk draagvlak
voor het beleid af te toetsen en, aanvullend, omwille van de concrete,
technische expertise binnen de raad (techne). Respondenten geven aan dat
het belangrijk is dat er in de adviesraad actoren zetelen die verschillende
belangen of waarden vertegenwoordigen en zelf tot een consensus komen
over het gewenste beleid (phronesis). Deze consensus kan dan dienen als
een kader waarbinnen beleidsmakers blijven om tot een aanvaard beleid te
komen. “Als je het geheel neemt dan zit je met een evenwichtig kader
waar dat je mee richting draagvlak zou kunnen gaan”, stelt een
kabinetsmedewerker uit het beleidsdomein MOW.
Van de SAR WGG verwachtten de respondenten in de eerste plaats dat de
raad strategisch advies uitbrengt dat gericht is op lange termijn. Deze
adviesraad geeft net zoals de MORA uitdrukking aan wat wenselijk is
(phronesis), maar dan vooral met oog op de toekomst en vanuit een breed,
overkoepelend en wetenschappelijk onderbouwd perspectief (episteme). De
Vlaamse Woonraad lijkt ook in dit profiel te passen. De respondent uit de
Woonraad licht de functie van deze adviesraad als volgt toe: “als men
terugkoppelt naar de strategische adviesraad, krijgt men eigenlijk een veel
׀ 187 ׀
breder perspectief. We gaan een confrontatie aan tussen
beleidsinstrument, voorstel, en een breder perspectief dat gevoed wordt
door het onderzoek en door wat er leeft op het terrein en gesprokkeld
wordt door de verschillende actoren die in die raad zitten”. Deze
adviesraden beschouwen het niet echt als hun taak om concrete,
praktijkgerichte input te geven maar wel om beleidsvoorstellen en -
instrumenten in een breder kader te plaatsen en af te wegen tegen een
bredere visie. De strategische adviesraad WGG stelt in zijn visie dat de raad
zich prioritair richt op de hoofdlijnen van het beleid, meeschrijft aan een
algemene beleidsvisie en sectoroverschrijdend werkt (SAR WGG, 2014). We
stelden vast dat de respondenten uit deze raden ook veel belang hechtten
aan de inbreng van wetenschappers die lid zijn van de raad. Zij kunnen er
volgens deze respondenten toe bijdragen dat er een breder debat gevoerd
wordt waarin individuele belangen overstegen worden.
De respondent uit de Woonraad geeft aan dat beleidsmakers soms andere
verwachtingen hebben van het advies van de strategische adviesraad:
“Beleidsmakers zijn er vaak niet zoveel mee, omdat ze hele concrete
vragen hebben. Terwijl de afweging strategisch compleet anders is. (…) De
strategische adviesraad is zeer nuttig als men een breder perspectief
neemt en op termijn kijkt. (…) Maar beleidsmakers denken eigenlijk op veel
kortere termijn. Dat botst dus, dat is iets wat we heel vaak ondervinden.”
De kabinetsmedewerker uit het beleidsdomein Wonen gaf overigens wel aan
dat de themadossiers waarin de Vlaamse Woonraad op lange termijn
reflecteert, geapprecieerd worden. Aan het begin van een beleidsproces
mag de adviesraad dus zeker “al eens dromen en buiten de lijnen kleuren
(…) om de dingen in beweging te zetten”. Maar binnen het
besluitvormingsproces zelf vindt hij vooral het advies dat rekening houdt
met de realistische (budgettaire) context nuttig.
Een belangrijk kenmerk van de strategische adviesraden is hun (semi-)
permanente, geïnstitutionaliseerde werking. In het theoretisch kader
stelden we dat het voordeel van geïnstitutionaliseerde structuren is dat
leden kennis kunnen opbouwen over bepaalde beleidsthema’s en dat er
continuïteit ontstaat. Dit wordt in de interviews inderdaad opgemerkt:
“Die hebben een basiskennis, dus als je die iets geeft kunnen die direct
heel gericht… die weten waar het over gaat en kunnen dat kaderen. Die
׀ 188 ׀
weten de historiek en weten ook wat de strategie is, of die hebben zelf
ook een strategie, dus die kunnen dat kaderen” (kabinetsmedewerker).
Ook om draagvlak op te bouwen, kan continuïteit van belang zijn. Volgens
één van de respondenten uit de adviesraden zelf, kan men gemakkelijker
tot een consensus komen over beleidsthema’s, doordat men voortbouwt op
voorgaande adviezen:
(Uit het dossier LZV’s: )“We hebben verschillende adviezen gegeven: ‘je
moet de capaciteit van uw infrastructuurnetwerk verhogen. Dan hebben
we een aantal adviezen gegeven met de boodschap: je moet
verduurzamen en naar goede co-modaliteit gaan. Dan komt de minister
met het idee om de lengte van vrachtwagens te verhogen. En dan kan
je terugkoppelen naar uw vorig advies: ‘Ja maar, milieubeweging, je
kan nu niet tegen zijn’…” (respondent adviesraad)
Anderzijds kan het volgens respondenten wel een uitdaging zijn om deze
consensus tussen de vertegenwoordigers binnen de adviesraad en het
draagvlak dat aan de ‘top’ van de organisaties ontstaat, doorvertaald te
zien naar de basis van de organisaties:
“Ik denk dat de output van wat er in beleidsvoorbereiding geweest is
naar de achterban van de middenveldorganisaties… dat daar nog heel
veel werk in gestoken kan worden… Bijvoorbeeld om het concreet te
houden: alles wat we geleerd hebben over (beleidsproces) stroomt
maar zeer met mondjesmaat door naar de leden van de vakbonden.”
(respondent adviesraad)
“Natuurlijk de mensen die in die raadgevende comités zitten of die
rond de tafel zitten, dat zijn de mensen die in de top van die
organisaties werken maar dat is niet de individuele kinderverzorgster
of dat is niet de directie van dat kinderdagverblijf…”
(kabinetsmedewerker)
Ten slotte blijkt dat de rol die de adviesraad opneemt, kan afhangen van de
‘noden’ binnen het beleidsdomein. Zo bestaan er binnen het beleidsdomein
WVG verschillende – historische gegroeide – raadgevende comités die advies
uitbrengen over alle materies binnen een bepaalde sector. De SAR WGG ziet
het dan ook als zijn doel om sectoroverschrijdend advies uit te brengen en
׀ 189 ׀
zo “bruggen te slaan” tussen de verschillende beleidsvelden (SAR WGG,
2014).
Hoe wordt het advies verspreid?
De onderzochte strategische adviesraden verspreiden hun advies naar de
Vlaamse regering en het Vlaams parlement, maar niet in de media. In de
meeste onderzochte dossiers is er daarnaast ook wel ruimte voor interactie
tussen de adviesraden en de beleidsmakers. Beleidsmakers komen een
beleidsvoorstel vaak persoonlijk toelichten aan de adviesraad, zodat
verduidelijking mogelijk is (bv. in beleidsproces LZV’s, kilometerheffing,
Groenboek Ruimte,…). We zien ook dat adviesraden hun advies soms
indirect kunnen toelichten via het parlement (bv. in dossier
kilometerheffing en persoonsvolgende financiering).
Hoewel de contacten tussen adviesraad en beleidsmakers in de meerderheid
van de onderzochte beleidsdomeinen goed waren, zien we dat de interactie
in sommige beleidsdomeinen toch nog eerder beperkt is:
“Er is nog maar één keer rechtstreeks contact geweest tussen onze
afdeling en de adviesraad. Dus eigenlijk kennen we elkaar niet. De
adviesraad zou zelf meer kunnen aanduiden en in de verf zetten
van ‘dat zijn de zaken waar je bij ons beroep op kan doen, wij
kunnen u uit onze adviesrol in die materies ondersteunen…dan denk
ik dat de wisselwerking veel sterker zou zijn” (beleidsambtenaar)
(2) Permanente structuren: de raadgevende comités
Naast een strategische adviesraad, zijn er in verschillende beleidsdomeinen
ook raadgevende comités actief. Deze zijn opgericht bij de intern
verzelfstandigde agentschappen en ontstonden naar aanleiding van de
hervorming Beter Bestuurlijk Beleid binnen de Vlaamse overheid. Bij deze
hervorming werden de raden van bestuur in intern verzelfstandigde
agentschappen opgeheven. In de plaats kon er bij het agentschap een
raadgevend comité worden opgericht (Vlaamse overheid, 18.07.2003). De
raadgevende comités worden volledig samengesteld uit externen en geven
advies aan de leidend ambtenaar van het agentschap over de
beleidsuitvoering en de operationele beleidsvoorbereiding van het
׀ 190 ׀
agentschap (Vlaamse overheid, s.d.). Ze hebben geen eigen
rechtspersoonlijkheid zoals de strategische adviesraden.
Van de onderzochte beleidsdomeinen, heeft enkel het beleidsdomein
Welzijn, Volksgezondheid en Gezin raadgevende comités. Het raadgevend
comité van het VAPH en het raadgevend comité van Kind & Gezin gaven
advies bij respectievelijk de persoonsvolgende financiering en het decreet
voorschoolse kinderopvang.
Wanneer worden de raadgevende comités geconsulteerd?
Hoewel hun officiële taakomschrijving dit misschien niet helemaal doet
vermoeden, stellen we vast dat deze raadgevende comités een grote rol
speelden in de beleidsvoorbereiding van de beleidsdossiers in kwestie. Zij
werden heel regelmatig en reeds vroeg in het beleidsproces geconsulteerd.
Dit gebeurde aan de hand van verschillende discussiedocumenten, zoals een
green paper, een conceptnota en een visienota.
Deze vroege betrokkenheid vroeg een grote politieke openheid. Gezien
raadgevende comités advies verstrekken aan de leidend ambtenaar, is zijn
houding onwaarschijnlijk van belang voor de rol die het raadgevend comité
kan spelen. Dit blijkt ook uit volgend citaat: “eigenlijk is het raadgevend
comité het belangrijkste aftoetsorgaan geweest, het permanente
aftoetsorgaan, waarbij onze administrateur-generaal altijd een
evenwichtsoefening moest maken tussen ‘kunnen we dit hier al bespreken
op het raadgevend comité, ik zou dit al willen voorleggen aan het
raadgevend comité, maar kan dat politiek gezien’” (beleidsambtenaar).
Welke functie heeft het advies van de raadgevende comités in het
beleidsproces en welk type advies leveren zij?
Het raadgevend comité werd in beide beleidsprocessen vooral geconsulteerd
om het maatschappelijk draagvlak af te toetsen voor het beleid.
Verschillende vertegenwoordigers van de sector zijn immers
vertegenwoordigd in het comité en proberen binnen dit comité tot een
consensus te komen. Doordat zij samen het beleid adviseren, kan er ook een
gemeenschappelijk draagvlak gecreëerd worden.
׀ 191 ׀
We merken ten slotte op dat de rol van de raadgevende comités in het
beleidsdomein Welzijn niet overlapt met de rol van de strategische
adviesraad. Zoals reeds gesteld, tracht de SAR WGG in haar advies steeds
vanuit een intersectoraal, overkoepelend perspectief advies te verlenen,
terwijl de raadgevende comités een sectoraal perspectief hanteren.
(3) Ad hoc adviesverwerving
Beleidsmakers maken niet enkel gebruik van geïnstitutionaliseerde
adviesorganen om advies te verwerven. Vaak vragen zij ook ‘ad hoc’ advies.
Dit laat hen toe om gericht bepaalde deskundigen of belanghebbenden te
consulteren of soms ook om actoren te betrekken die niet in de
adviesorganen vertegenwoordigd zijn (zoals bijvoorbeeld Unieko bij het
decreet voorschoolse kinderopvang). Soms probeert men ook tot een
‘compromis’ te komen met een belanghebbende waarvan men tot op
bepaalde hoogte afhankelijk is, omdat die het beleid bijvoorbeeld mee
moet uitvoeren of kan tegenhouden. In dat geval gaat het strikt gesproken
om overleg in plaats van advies, maar het is niet altijd gemakkelijk een
onderscheid te maken.
De minst georganiseerde vorm van ad hoc adviesvragen zijn informele
consultaties waarbij beleidsmakers samenzitten met één of enkele
belanghebbenden om specifieke kennis te verwerven of om te overleggen
over het beleid. Uit de interviews konden we begrijpen dat dergelijke
informele consultaties in elk beleidsproces een zekere rol spelen. Deze
consultaties zijn weinig transparant, er wordt immers niet geregistreerd
met wie beleidsmakers allemaal gesproken hebben. Dit heeft als voordeel
voor beleidsmakers dat zij snel informatie kunnen verzamelen zonder hun
beleidsintenties volledig publiek te moeten maken. Anderzijds kunnen
andere stakeholders de indruk krijgen dat het beleid niet op democratische
wijze tot stand is gekomen. Als voorbeeld verwijzen we naar het
beleidsproces van de lange zwaardere vrachtwagens, waar de
transportsector en de logistieke sector via overleg en consultatie vroeg
betrokken werd bij de voorbereiding van het dossier. De MORA is kritisch in
haar advies en geeft aan dat er een “kloof in het maatschappelijk
draagvlak” is ontstaan die volgens de raad grotendeels te wijten is aan de
“verschillen in de gestructureerde betrokkenheid van de verschillende
stakeholders”.
׀ 192 ׀
Een transparante vorm van ad hoc consultaties is de online
belanghebbendenbevraging die georganiseerd werd in het beleidsproces van
de kilometerheffing (cfr. supra). Daarbij konden alle stakeholders
opmerkingen en bedenkingen formuleren bij het voorliggend
beleidsinitiatief (de ‘Voorlopige Architectuurnota’). De resultaten werden
openbaar gemaakt in een samenvattend document, waarin ook feedback
werd geleverd op de input van de deelnemers.
Via deze belanghebbendenbevraging konden beleidsmakers concrete
technische input voor het beleid verzamelen en de adviesverlening richten
naar één bepaald moment in het beleidsproces zodat “alles bijeen [kwam]
op het juiste moment”. Ook kreeg men zicht op de individuele standpunten
van stakeholders, wat volgens de kabinetsmedewerker een nuttige
aanvulling was op de kennis van het maatschappelijk draagvlak via het
MORA-advies. Voor de stakeholders bood deze aanpak transparantie. Kijken
we naar de criteria voor kwaliteitsvolle consultatie opgenomen in de
Consultatiecode, dan zien we dat de belanghebbendenbevraging aan
verschillende kwaliteitscriteria beantwoordt. Zo was de consultatie gepland
en voorbereid, proportioneel maar toch ook voldoende breed gezien
iedereen kon deelnemen, en werd er achteraf feedback gegeven.
Ad hoc adviesverlening kan ook georganiseerd worden via tijdelijke
adviesplatforms, zoals het platform vernieuwing kinderopvang bij de
opmaak van het decreet voorschoolse kinderopvang of het partnerforum bij
de opmaak van het beleidsplan ruimte. Dit laat toe dat gespecialiseerde,
technische kennis wordt aangeleverd. Wanneer stakeholders bovendien
meerdere keren samen zitten, kan er ook een gemeenschappelijk draagvlak
worden opgebouwd.
In twee van de besproken beleidsprocessen werden ten slotte ook burgers
‘ad hoc’ betrokken. In het beleidsproces rond persoonsvolgende financiering
werd een tweedaags maatschappelijk debat georganiseerd. Bij de opmaak
van het Beleidsplan Ruimte kon een groep burgers deelnemen aan een
burgerevent. In beide beleidsprocessen gebeurde dit vroeg in het
beleidsproces, wanneer het debat nog niet te ‘technisch’ geworden is.
Ten slotte worden er ook heel wat spontane (ongevraagde) adviezen
geleverd door belanghebbenden. Uit de interviews blijkt dat die vaak op
verschillende manieren verspreid worden: rechtstreeks naar de bevoegde
׀ 193 ׀
minister of naar zijn kabinet, via de media en/of naar parlementsleden. In
het laatste geval vormen deze adviezen volgens enkele respondenten vaak
een aanleiding tot parlementaire vragen aan de minister. We stellen vast
dat veel van deze spontane adviezen van belanghebbenden komen die ook
in adviesorganen vertegenwoordigd zijn, maar daarnaast ook nog een eigen
standpunt willen uitbrengen. De adviesraden zijn dus vaak niet het enige
kanaal dat belanghebbenden hanteren om het beleid te beïnvloeden.
> 6.5.1.3. Externe, wetenschappelijke advisering
Naast meer ‘maatschappelijke’ adviesverlening speelt ook
wetenschappelijke adviesverlening in alle dossiers een rol. In Tabel 15
geven we een overzicht van de adviesverlening door wetenschappelijke
actoren. Een eerste vaststelling is dat in de besproken beleidsdossiers de
meeste adviesstructuren en ad hoc adviesplatforms en -fora gemengd zijn
samengesteld. In deze structuren en fora zetelen met andere woorden
zowel middenveldorganisaties als onafhankelijke deskundigen en zij brengen
gezamenlijk advies uit. Dit is een eerste manier waarop wetenschappelijke
kennis wordt ingebracht in het beleidsproces.59 Daarnaast maken
beleidsmakers gebruik van bestaande wetenschappelijke studies of worden
nieuwe studies besteld om beleidskeuzes wetenschappelijk te kunnen
onderbouwen.
Tabel 15 – Overzicht externe wetenschappelijke adviesverlening
Geformaliseerd Niet-geformaliseerd
MOW PROEFPROJECT LZV’s
Permanente structuren:
MORA (3 deskundigen)
Ad hoc:
Wetenschappelijke studie steunpunt
Actoren: onafhankelijke deskundigen in de MORA, steunpuntonderzoekers
KILOMETERHEFFING
Permanente structuren:
MORA (3 deskundigen)
Ad hoc:
Wetenschappelijke studies steunpunt (2)
Actoren: steunpuntonderzoekers,
59 De verhouding tussen maatschappelijke vertegenwoordigers en wetenschappelijke
deskundigen verschilde bij de Strategische Adviesraden in de onderzochte
beleidsdomeinen.
׀ 194 ׀
VITO, onafhankelijke deskundigen in
de MORA
WVG VOORSCHOOLSE KINDEROPVANG
Permanente structuren:
SAR WGG (9 deskundigen)
Raadgevend comité Kind & Gezin (8 deskundigen)
Ad hoc:
Platform vernieuwing kinderopvang
Gerichte consultatie prof. Billiet
Actoren: onafhankelijke
deskundigen/onderzoekers
PERSOONSVOLGENDE
FINANCIERING
Permanente structuren:
SAR WGG (9 deskundigen)
Raadgevend comité VAPH (6 deskundigen)
Ad hoc:
Maatschappelijk debat
(Studie PGB-experiment)
Actoren: onafhankelijke
deskundigen/onderzoekers
RWO VLAAMSE HUURPREMIE
Permanente structuren:
Vlaamse Woonraad (5 deskundigen)
Ad hoc:
Wetenschappelijke studies
Actoren: Think tank,
steunpuntonderzoekers,
onafhankelijke
deskundigen/onderzoekers
BELEIDSPLAN RUIMTE
Permanente structuren:
SARO (5 deskundigen) en andere adviesraden
Ad hoc:
(Partnerfora en werkgroepen)
Expertenforum
Wetenschappelijke studies
Actoren: Onafhankelijke
deskundigen / onderzoekers,
Steunpunt Ruimte & Wonen
Wanneer wordt wetenschappelijk advies gevraagd?
Onderzoeken werden in de bestudeerde cases vroeg in het beleidsproces
besteld, zodat men zo veel mogelijk kon verder bouwen op de resultaten bij
het voorbereiden van nieuw beleid. In de onderzochte beleidsdossiers
konden de uitgevoerde studies echter niet altijd ten volle worden
׀ 195 ׀
aangewend voor het beleid. Oorzaken waren een wijziging in de
beleidskoers (in beleidsproces persoonsvolgende financiering- PGB
experiment) of een verlenging van het beleidsproces, waardoor de
resultaten van de studies mogelijk niet meer helemaal actueel zullen zijn op
het moment dat beslissingen genomen moeten worden (in beleidsproces
kilometerheffing - steunpuntstudies). Ook komt er soms een nieuw thema op
de agenda, maar zijn onderzoekslijnen reeds vastgelegd (in beleidsproces
ruimte - steunpuntonderzoek). Beleidsprocessen zijn dus vaak
onvoorspelbaar, maar eenmaal een onderzoek gepland is en/of het
onderzoeksopzet vastligt, is het niet altijd mogelijk om fundamentele
wijzigingen aan te brengen.
Welke functie heeft wetenschappelijk advies in het beleidsproces?
We stellen vast dat wetenschappelijk onderzoek globaal genomen twee
functies vervulde in de beleidsdossiers. Enerzijds moet wetenschappelijk
onderzoek een antwoord bieden op inhoudelijke beleidsvragen, bijvoorbeeld
over het te verwachten effect van een bepaalde maatregel. Via nieuw
onderzoek, bestaand onderzoek of experimenten, wordt een antwoord
gezocht op deze vraag en het beleid geobjectiveerd.
Anderzijds wordt wetenschappelijke input ook gebruikt om het
maatschappelijk debat te voeden en ‘open te trekken’. Verschillende
respondenten menen dat de inbreng van wetenschappelijk experts bij een
maatschappelijk debat, binnen een adviesraad of ad hoc, helpt om
individuele belangen te overstijgen en een rijkere discussie te stimuleren.
Het onderzoek kan als een “neutraal gegeven” functioneren. Dit is een
interessante bevinding, omdat het wijst op de opportuniteiten die een
gemengde samenstelling van adviesraden kan bieden.
> 6.5.1.4. Vergelijking cases
Voor dit onderzoek werden zes beleidsprocessen geselecteerd in drie
beleidsdomeinen. We kozen voor een beleidsdomein met een
maatschappelijke dimensie (WVG), met een meer technische dimensie
(MOW) en met zowel een technische als maatschappelijke dimensie (RWO).
We hadden de verwachting geformuleerd dat, gezien de aard van de
beleidsdomeinen verschilt, ook de geconsulteerde actoren, het type advies
en de functie van dit advies zou verschillen naargelang het beleidsdomein.
׀ 196 ׀
In Tabel 13 tot en met Tabel 15 vergeleken we onder meer de actoren die
geconsulteerd werden. We stellen vast dat er weinig verschillen zijn op het
vlak van actoren: in de verschillende beleidsprocessen werden zowel
beleidsambtenaren uit het eigen als uit andere beleidsdomeinen, als
middenveldorganisaties, onderzoeksgroepen en steunpunten geconsulteerd.
In twee beleidsprocessen werden verder ook burgers betrokken. De kleine
verschillen die er zijn in actoren, kunnen volgens ons even goed te wijten
zijn aan de concrete inhoud van het beleidsthema of de houding van de
betrokken beleidsmakers, als aan de aard van het beleidsdomein. Het aantal
cases is ook erg beperkt om de vergelijking te maken. De survey lijkt ons
daarom een beter instrument om de aanwezigheid van verschillende actoren
in de verschillende beleidsdomeinen te vergelijken.
Wel stellen we enkele andere verschillen vast. Opvallend is bijvoorbeeld het
verschil in het type advies en de functie van het advies van de SAR’s. Ook
lijkt de functie van wetenschappelijk onderzoek te verschillen naargelang
het beleidsdomein. Ten slotte zijn er verschillen in de structuur van het
adviessysteem.
MOW
(eerder technisch)
WVG (eerder
maatschappelijk)
RWO (technisch/
maatschappelijk)
Primaire
functie
advies van
de SAR
Zicht bieden op
draagvlak + inbreng
van concrete
praktijkkennis
(phronesis + techne).
Strategische visie
formuleren op wat
wenselijk is, vanuit
een breed,
overkoepelend en
wetenschappelijk
onderbouwd
perspectief
(phronesis +
episteme)
Minder
uitgesproken.
Woonraad
beschouwt het als
haar taak om
beleidsinstrumenten
af te wegen tegen
bredere,
wetenschappelijk
onderbouwde visie
(phronesis +
episteme).
Primaire
functie
weten-
schappelijke
kennis
Beleidskeuzes
wetenschappelijk
onderbouwen ->
steunpuntstudies,
deelname
wetenschappers aan
Debat opentrekken
-> deelname
wetenschappers aan
SAR, Raadgevend
Comité, platforms,
maatschappelijk
Beleidskeuzes
wetenschappelijk
onderbouwen +
debat opentrekken -
> studies, deelname
wetenschappers aan
׀ 197 ׀
SAR60
debat Woonraad en
expertenforum
Structuren
advies-
systeem
SAR SAR (intersectoraal)
+ raadgevende
comités (sectoraal)
SAR
De verschillende aard van het beleidsdomein kan (deels) een verklaring zijn
voor deze verschillen. Bij MOW (getypeerd als technisch) speelt techne
bijvoorbeeld een belangrijke rol in het advies van de SAR, terwijl bij WVG
(getypeerd als maatschappelijk) de inbreng van wetenschappers (epistème)
een belangrijke rol speelt om het debat open te trekken en conflicterende
maatschappelijke belangen te overstijgen.
Per beleidsdomein kozen we ook een ‘geformaliseerd’ beleidsproces
(uitgemond in een decreet of uitvoeringsbesluit) en een niet-geformaliseerd
beleidsproces (uitgemond in een conceptnota, groenboek, witboek,
beleidsnota…). We formuleerden de verwachting dat beleidsmakers in de
niet-geformaliseerde beleidsprocessen over meer vrijheid en flexibiliteit
beschikken om het beleids- en adviestraject vorm te geven dan in
geformaliseerde beleidsprocessen (waarbij het verloop is vastgelegd in een
procedure61). Bijgevolg verwachtten we dat zij in deze processen meer
gebruik maken van diverse adviesmechanismen om een adviestraject ‘op
maat’ te organiseren.
Deze verwachting werd grotendeels bevestigd voor de onderzochte cases. In
de niet-geformaliseerde beleidsprocessen werd via diverse ad hoc
adviesmechanismen een grote groep belanghebbenden betrokken (bvb.
belanghebbendenbevraging, maatschappelijk debat, burgerevent,
expertenfora, partnerfora) terwijl dit in de geformaliseerde
beleidsprocessen beperkt werd tot enkele consultaties met de belangrijkste
stakeholders. Bij het beleidsproces kinderopvang wordt er wel een
60 Het aantal wetenschappers in de MORA is niet zo groot. 3 van de 27 leden zijn onafhankelijke
deskundigen. Ter vergelijking, 9 van de 28 leden van de SAR WGG zijn onafhankelijke
deskundigen.
61 De procedure voor de opmaak van besluiten en decreten is binnen de Vlaamse overheid in
uitgeschreven in een ‘stroomschema’, dat de verschillende fasen in de opmaak van
regelgeving en de doorlooptijd van elke fase toelicht, cfr. supra (Departement
Bestuurszaken, 2012).
׀ 198 ׀
partnerforum georganiseerd, maar dit gebeurt op het moment dat het
beleidsproces nog niet geformaliseerd is. In beide types beleidsprocessen
werd daarnaast ook steeds de SAR geconsulteerd. Niet alleen het feit dat
het verloop van niet-geformaliseerde beleidsprocessen, in tegenstelling tot
het verloop van geformaliseerde processen, niet vastgelegd is in een
procedure, is een mogelijke verklaring voor het verschil. De niet-
geformaliseerde beleidsprocessen in ons onderzoek bevonden zich ook in
een vroeger stadium van het beleidsproces (agendasetting en/of
beleidsbepaling) dan de geformaliseerde beleidsprocessen (einde van de
beleidsbepaling en begin van de besluitvorming). In deze processen was er
bijgevolg nog meer ruimte om de richting van het beleid te bepalen en was
het debat nog niet te technisch, en lag het waarschijnlijk dan ook meer voor
de hand om een ruime groep van belanghebbenden te consulteren via
diverse ad hoc mechanismen.
> 6.5.2. Ervaren beleidsmakers competitie? (OV 7)
In welke mate ervaren beleidsmakers competitie tussen adviesverleners en
welk effect heeft dit op het beleidsproces? In welke mate leidt dit tot véél
en tegenstrijdig advies, zoals we in het theoretisch kader veronderstelden?
En vormt dit een probleem voor beleidsmakers?
Het idee van competitie was voor enkele beleidsmakers erg herkenbaar,
toch zeker voor beleidsdossiers waarin het maatschappelijk middenveld erg
verdeeld was over de gewenste richting van het beleid, zoals het dossier
LZV’s. Deze actoren proberen langs verschillende kanalen het beleid te
beïnvloeden. Volgens één van de respondenten is één van de effecten van
deze competitie een toename van het aantal parlementaire vragen: “Als je
een vergelijking maakt tussen het aantal parlementaire vragen dat nu
wordt gesteld op jaarbasis en je vergelijkt dat met het aantal
parlementaire vragen van 10 jaar geleden dan zie je waar de verschuiving
heeft plaats gevonden naar beïnvloedingsstrategie en tactiek.” Uit volgend
citaat blijkt ook dat belangengroepen concurreren om de aandacht van de
bevoegde minister: “Zeker bij polarisering… Dan krijg je brieven ‘deze zijn
bij de minister geweest en wij niet’ of ‘de minister luistert wel naar hen
maar niet naar ons’. En dan negatieve opiniemakerij… Dan moet de
minister reageren” (beleidsambtenaar). Ten slotte geeft één van de
respondenten aan dat sommige groepen “zeer vasthoudend” zijn en dat ze
blijven contact opnemen tot ze het gevoel hebben dat ze gehoord worden.
׀ 199 ׀
Beleidsmakers, vooral de kabinetsmedewerkers, bevestigen dat ze soms wel
veel advies ontvangen, maar beschouwen dit niet echt als een probleem. Ze
zien dit als een ‘deel van de job’ en vinden dat deze opinies hun helpen bij
de beleidsvoering. Onderstaande citaten illustreren dit:
“Soms heb ik wel het gevoel ‘dit weet ik nu al wel’. Maar het kan
geen kwaad, iedereen neemt de acties die hij denkt te moeten
nemen.” (kabinetsmedewerker)
“Je hebt wel veel opinies, maar dat vind ik niet zo’n probleem
omdat ik die redelijk vlot kan uitpuren…. Ik heb die meningen
graag, dat ik zo veel mogelijk goede dingen kan plaatsen.”
(beleidsambtenaar)
“Ik denk dat die adviezen hun rol moeten spelen, ik heb daar niet
zo’n probleem mee. Ik denk dat je beter heel zorgvuldig te werk
gaat, wat niet wil zeggen dat ze allemaal 20 adviezen komen geven,
maar dat je goed ziet wat er speelt.” (kabinetsmedewerker)
“Wij hebben er niet zo bepaald last van dat we bij wijze van
spreken overspoeld worden met allerlei mensen die ons willen
adviseren over hoe we het anders moeten doen. We worden wel
gecontacteerd en het maakt ook deel uit van de job om het netwerk
te onderhouden, dus op zich is dat goed.” (kabinetsmedewerker)
Beleidsmakers kunnen de ‘instroom’ van adviezen ook proberen te
kanaliseren naar één bepaald moment in het beleidsproces. In het
beleidsproces van de kilometerheffing bijvoorbeeld, communiceerden de
beleidsmakers naar belanghebbenden dat ze op een bepaald moment in het
beleidsproces de gelegenheid zouden krijgen om uitgebreid advies te geven.
Op dat moment werd ook uitgebreid feedback gegeven. Er werd ten slotte
ook samengewerkt met het ambtelijke project management office om de
adviezen te filteren en te groeperen.
> 6.5.3. Welke verwachtingen hebben beleidsmakers van
beleidsadvies? (OV 6)
In het theoretisch kader formuleerden we op basis van de beschikbare
literatuur een aantal veronderstellingen over de verwachtingen die
׀ 200 ׀
beleidsmakers hebben van beleidsadvies. Volgens ons kunnen deze
verwachtingen gaan over de inhoud van het advies, over de communicatie
van het advies of over de aansluiting bij de beleidsstandpunten en –
doelstellingen. Een overzicht van mogelijke verwachtingen van
beleidsmakers is terug te vinden in het conceptueel kader (Tabel 7).
In de interviews lieten we de respondenten vrij antwoorden op de vraag wat
zij als een goed of nuttig beleidsadvies beschouwden. De antwoorden
groeperen we hier volgens inhoud van het advies, communicatie en
aansluiting bij beleidsstandpunten – en doelstellingen.
De meeste verwachtingen bleken te gaan over de inhoud van het advies en
de communicatie. Wat de inhoud van het advies betreft, werden volgende
verwachtingen geformuleerd:
Zicht bieden op maatschappelijke gevoeligheden & bekommernissen,
weergeven welke consensus er is + hierbij aansluitend:
een groter draagvlak vertolken dan één persoon
het algemeen belang voor ogen hebben i.p.v. groepsbelang
Onderbouwd zijn; dit kan zowel op basis van wetenschappelijke kennis
als praktijkkennis
Constructief, het advies moet m.a.w. beargumenteerd zijn en
alternatieve opties aanbieden
De uitvoering vergemakkelijken door praktische en nuttige info van op
het werkveld aan te leveren, aangeven op welke manier iets best
gerealiseerd kan worden
Strategisch, niet te veel verzinken in details – maar eventuele
detailopmerkingen mogen wel toegevoegd worden
We zien dat onze veronderstellingen over de inhoudelijke verwachtingen
grotendeels bevestigd worden door de antwoorden van de respondenten. De
respondenten vinden het erg belangrijk dat advies inzicht geeft in het
maatschappelijke draagvlak en de gevoeligheden. Eén respondent meent
ook dat adviezen van belangengroepen de eigen belangen moeten
׀ 201 ׀
overstijgen en rekening moeten houden met het algemeen belang. Ter
voorbeeld wijst hij naar de adviezen van de strategische adviesraad, die
daar volgens deze respondent in slaagt.
De respondenten verwachten niet dat alle adviezen zowel
wetenschappelijke als technische kennis aanleveren: of ze wetenschappelijk
of technisch onderbouwd moeten zijn hangt af van het onderwerp van het
advies. Hier zijn alle respondenten het over eens. Ten slotte merken we op
dat de kennis waar beleidsmakers behoefte aan hebben, ook afhangt van
hun rol in het beleidsproces. Zo vindt één van de respondenten, een
raadgever op het kabinet, dat een advies vooral strategisch moet zijn (“dat
is natuurlijk ook het niveau waarop wij werken”). Detailopmerkingen mogen
ook wel gegeven worden. Een andere respondent, werkzaam binnen een
agentschap, wijst op het belang van technische kennis die moet zorgen dat
beleid gemakkelijker kan worden uitgevoerd.
Ook de communicatie van het advies blijkt van belang te zijn. De
verwachtingen liggen in de lijn van onze veronderstellingen op basis van de
literatuurstudie.
Beknopt en to the point zijn
Een coherent verhaal brengen (‘iets waar je op kan wandelen’)
Aangeven op welke bronnen de adviesgever zich gebaseerd heeft
Gericht zijn: de adviesgever moet aangeven op welke elementen uit de
beleidstekst hij/zij wil reageren en moet gerichte aanbevelingen doen
Slechts twee respondenten formuleren ten slotte verwachtingen die te
maken hebben met de aansluiting bij beleidsdoelstellingen – en
verwachtingen. Ook deze verwachtingen liggen in de lijn van onze
veronderstellingen uit de literatuurstudie.
Passen binnen een inhoudelijk concept of een doelstelling vanuit de
overheid
׀ 202 ׀
Rekening houden met de reële context (bv. budgettair), binnen deze
context creatieve voorstellen doen
De tweede respondent geeft wel aan dat deze verwachting vooral van
toepassing is op de adviezen die gegeven worden in de fase van het
besluitvormingsproces. Wanneer men een beleidsplan opstelt dat
vooruitblikt naar de toekomst, kan men al eens “buiten de lijnen kleuren.”
Op basis van het verzamelde materiaal, kunnen we besluiten dat de
belangrijkste verwachtingen van beleidsmakers zijn dat advies
Zicht biedt op het draagvlak voor beleidsvoorstellen
Onderbouwd is; dit kan op basis van wetenschappelijke kennis of
praktijkkennis (afhankelijk van het onderwerp)
Constructief en gemotiveerd is, namelijk argumenten aanlevert en
alternatieven biedt.
Enkele beleidsmakers formuleerden ten slotte ook specifieke verwachtingen
wat wetenschappelijk advies betreft:
Innovatief zijn: vernieuwende en frisse ideeën aanbrengen, mag al eens
‘tegen wat schenen stampen’
Vertrekken vanuit betrouwbare, bij voorkeur kwantitatieve, analyse
Maatschappelijke trends zichtbaar maken waar de overheid moet op
inspelen
Praktisch te gebruiken zijn (niet ‘puur theoretisch’)
Vinden beleidsmakers dat het advies dat zij ontvangen voldoende aan deze
criteria beantwoordt? Het is moeilijk om hier op basis van de case studies
׀ 203 ׀
een antwoord op te geven. Beleidsmakers geven aan dat ze soms wel meer
kortzichtige en persoonlijke adviezen ontvangen die niet zo bruikbaar zijn
voor het beleid. Enkele beleidsmakers merken ook wel op dat de
consensusadviezen van adviesraden/raadgevende comités soms adviezen
“met vele voorstellen zonder echte keuze” of “weinig specifiek” zijn.
Respondenten beseffen echter dat de diverse samenstelling van adviesraden
niet altijd toelaat om tegelijkertijd een consensus te bereiken en heel
specifiek te zijn. Een oplossing die wordt voorgesteld is om na het officiële
advies ook nog in interactie te gaan om zo meer gedetailleerde informatie
te verkrijgen.
In het volgende hoofdstuk, waarin we de resultaten van de survey
bespreken, kijken we in welke mate het advies van de strategische
adviesraden aan de verwachtingen van beleidsmakers voldoet.
> 6.5.4. Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de bestaande
procedures? (OV 9)
Op basis van de informatie uit onze interviews staan we kort stil bij de
tevredenheid van beleidsmakers met de bestaande procedures voor
adviesverlening (beschreven in hoofdstuk 5). Op basis van de survey wordt
de tevredenheid van beleidsmakers met de bestaande procedures en
structuren nog verder toegelicht (zie hoofdstuk 7).
Eén van de kenmerken van ons adviessysteem is dat beleidsmakers enkel bij
de opmaak van regelgeving een aantal verplichte adviezen moeten
inwinnen. Daarbij doorloopt men drie fasen. In een eerste fase moeten
beleidsmakers verplicht een aantal interne adviezen opvragen (bv. het
advies van de Inspectie van Financiën). In een tweede fase moeten zij de
strategische adviesraad consulteren. Ten slotte moeten zij ook advies
vragen aan de Raad van State. Beleidsmakers kunnen zelf beslissen of ze,
naast deze verplichte consultaties, ook nog andere belanghebbenden willen
raadplegen. Bij de opmaak van niet-geformaliseerd beleid, zoals
conceptnota’s, groenboeken en visienota’s, zijn beleidsmakers in de meeste
gevallen niet verplicht om advies te vragen.
Er is een consensus onder de geïnterviewde beleidsmakers dat de bestaande
procedures m.b.t. beleidsadvisering niet moeten worden uitgebreid. Om te
kunnen inspelen op verschillende en vaak complexe beleidssituaties, heeft
׀ 204 ׀
men volgens de respondenten flexibiliteit nodig. Een gestandaardiseerde
procedure kan deze flexibiliteit niet garanderen en het gevaar bestaat dat
de procedure een “doel op zich” wordt. Een adviestraject moet bovendien
kunnen worden bijgesteld op basis van nieuwe opportuniteiten, of vragen
van belanghebbenden of op basis van eigen inzichten.
De respondenten waren wél positief over de bestaande verplichtingen rond
het vragen van advies, omdat op die manier een aantal “checkpoints”
worden ingebouwd die men moet passeren. Deze verplichting heeft volgens
één van de respondenten het voordeel dat het “heel eigengereide
administraties een rem inbouwt om zomaar hun ding te doen”. Bovendien
stimuleert dit volgens hen een mentaliteit waarin administraties geneigd
zijn advies te vragen.
> 6.6. Algemeen besluit
Voor de case studies werden zes beleidsprocessen geselecteerd in drie
beleidsdomeinen. We selecteerden een beleidsdomein met een
maatschappelijke dimensie (WVG), met een meer technische dimensie
(MOW) en met zowel een technische als maatschappelijke dimensie (RWO).
Per beleidsdomein werd steeds een ‘geformaliseerd’ beleidsproces gekozen
(uitgemond in een decreet of uitvoeringsbesluit) en een niet-geformaliseerd
beleidsproces (uitgemond in een conceptnota, groenboek, witboek,
beleidsnota…). Bij een geformaliseerd beleidsproces is het verloop
vastgelegd in een procedure62, bij een niet-geformaliseerd beleidsproces is
er geen vaste procedure. Opdat het proces nog vers in het geheugen zou
liggen bij de respondenten, kozen we beleidsprocessen die tamelijk recent
afgerond werden of eventueel nog lopende zijn.
Op basis van deze criteria, selecteerden we voor het beleidsdomein MOW
het proefproject LZV’s (geformaliseerd) en de kilometerheffing voor
vrachtwagens (niet geformaliseerd). Voor het beleidsdomein WVG kozen we
de voorschoolse kinderopvang (geformaliseerd) en de persoonsvolgende
financiering (niet geformaliseerd). Voor het beleidsdomein RWO kozen we
ten slotte de Vlaamse huurpremie (geformaliseerd) en de opmaak van het
beleidsplan ruimte (niet geformaliseerd).
62 Neergeschreven in het stroomschema (Departement Bestuurszaken, 2012).
׀ 205 ׀
Onze verwachting was dat, gezien de aard van de beleidsdomeinen
verschilt, de geconsulteerde actoren, het type advies dat zij leveren en de
functie van dit advies zou verschillen per beleidsdomein. Daarnaast
formuleerden we de verwachting dat beleidsmakers meer vrijheid en
flexibiliteit zouden hebben om het adviestraject vorm te geven in een niet-
geformaliseerd proces dan in een geformaliseerd proces, en ze daarom meer
op maat (ad hoc) zouden consulteren.
Het onderzoek van de verschillende cases gebeurde via een
documentenanalyse gecombineerd met interviews. We interviewden waar
mogelijk zowel de beleidsmaker(s) in het kabinet als in de administratie die
het beleidsproces van dichtbij opgevolgd hebben. Dit vulden we aan met
een interview met een vertegenwoordiger van de strategische adviesraad. In
totaal werden er 15 personen geïnterviewd. Eerst brachten we het verloop
van het beleidsproces in kaart, waarbij we in het bijzonder aandacht
hadden voor het gevraagde en spontane advies dat geleverd werd. We
onderzochten eveneens welke mechanismen van adviesverwerving
beleidsmakers hanteerden, welk type advies geleverd was, wat de functie
van het advies was en de timing. De resultaten werden verwerkt aan de
hand van een analysekader per case. Ten slotte werden algemene
bevindingen geformuleerd. We vatten hier de belangrijkste bevindingen
samen per onderzoeksvraag.
Wie levert welk type beleidsadvies? Op welke manier en op welk moment
winnen beleidsmakers advies in bij deze actoren? (OV 1 - 4)
(a) Interne adviesverlening
In ons onderzoek onderscheiden we interne, externe niet-wetenschappelijke
en externe wetenschappelijke adviesverleners. Wat interne adviesverlening
betreft, waren beleidsmakers voor de geformaliseerde beleidsprocessen
steeds verplicht advies te vragen aan de Raad van State.63 In alle
onderzochte cases (ook de niet-geformaliseerde) werd het beleid ad hoc
afgetoetst bij collega’s, niet alleen collega’s uit het eigen beleidsdomein,
maar ook binnen andere beleidsdomeinen. In twee beleidsprocessen werd
63 Ook moeten er een aantal meer technische adviezen worden opgevraagd (Inspectie van
Financiën, taaladvies, RIA-advies…), maar die vallen niet binnen de focus van het
onderzoek.
׀ 206 ׀
de betrokkenheid van collega’s uit andere beleidsdomeinen georganiseerd
via een ad hoc platform (een ambtelijke werkgroep voor de
kilometerheffing en een ambtelijk forum voor het Beleidsplan Ruimte). In
de ambtelijke werkgroep voor de kilometerheffing zetelen niet alleen
ambtenaren uit verschillende beleidsdomeinen, maar ook uit verschillende
gewesten.
(b) Externe, niet-wetenschappelijke adviesverlening
Een diverse groep van middenveldorganisaties werd bij de
beleidsvoorbereiding betrokken. In twee van de zes beleidsprocessen
werden ook burgers geconsulteerd. Om advies te vragen maakten
beleidsmakers steeds gebruik van zowel permanente structuren als van ad
hoc mechanismen.
Een eerste belangrijke (semi-) permanente structuur zijn de strategische
adviesraden. We stellen vast dat er niet enkel op de verplichte
adviesmomenten (namelijk na de principiële goedkeuring) advies gevraagd
werd aan de SAR. In alle beleidsprocessen werden de SAR’s reeds vóór de
principiële goedkeuring om advies gevraagd. Beleidsmakers vinden het
belangrijk om adviesraden vroeger in het beleidsproces te consulteren,
zodat ze het beleid tijdig kunnen bijsturen en omdat een draagvlak
opbouwen tijd vraagt. Sommige beleidsmakers geven aan dat het na de
principiële goedkeuring vaak moeilijk is om grote wijzigingen aan te
brengen aan het beleid, omdat er reeds een politieke consensus bereikt is.
Wel vindt men het waardevol dat elke beleidsmaker verplicht is om na de
principiële goedkeuring (nog) een formeel advies te vragen, als een soort
‘checkpoint’.
We stelden ook vast dat de functie van het advies van de strategische
adviesraad verschilt per beleidsdomein. De MORA werd in de onderzochte
beleidsprocessen in de eerste plaats geconsulteerd door beleidsmakers om
het maatschappelijk draagvlak voor het beleid af te toetsen en op te
bouwen en, aanvullend, omwille van haar concrete, technische expertise
(phronesis en techne). Van de SAR WGG verwachtten de beleidsmakers in de
eerste plaats dat de raad vanuit een strategisch en wetenschappelijk
onderbouwd langetermijnperspectief de wenselijkheid van bepaalde
beleidsvoorstellen beoordeelt (phronesis en episteme). De Vlaamse
Woonraad stelt zich eveneens tot doel om advies te geven vanuit een
׀ 207 ׀
wetenschappelijk onderbouwd en langetermijnperspectief. De respondent
uit de Woonraad meent dat het langetermijnadvies van de adviesraad soms
wel botst met het perspectief van beleidsmakers, die meer op korte termijn
willen kijken. We stellen ook vast dat de rol die de adviesraad opneemt in
het beleidsproces, soms afhangt van de aanwezigheid van andere
adviesstructuren. In het beleidsdomein WVG zijn er bij de agentschappen
raadgevende comités opgericht die sectoraal advies leveren. De SAR WGG
probeert om steeds vanuit een overkoepelend, intersectoraal perspectief
advies te geven, door bijvoorbeeld na te gaan in welke mate
sectorspecifieke beleidsinstrumenten ook in andere sectoren toegepast
kunnen worden.
Dit brengt ons tot het tweede ‘type’ van permanente structuren, namelijk
de raadgevende comités. De raadgevende comités worden volledig
samengesteld uit externen en geven advies aan de leidend ambtenaar van
het agentschap over de operationele beleidsvoorbereiding en de
beleidsuitvoering van het agentschap (Vlaamse overheid, s.d.). Van de
onderzochte beleidsdomeinen heeft enkel WVG raadgevende comités.
Hoewel hun officiële taakomschrijving dit misschien niet helemaal doet
vermoeden, stellen we vast dat deze raadgevende comités een grote rol
speelden in de beleidsvoorbereiding van de beleidsdossiers in kwestie. Zij
werden reeds vroeg in het beleidsproces op regelmatige basis
geconsulteerd, voornamelijk om het maatschappelijk draagvlak af te
toetsen voor het beleid, maar ook om concrete, praktijkgerichte input te
verwerven. Zoals reeds gezegd, was er geen overlap met de rol van de SAR
WGG.
Ten slotte werd ook advies gevraagd via ad hoc mechanismen. Soms ging het
om meer informele consultaties, maar we zien ook dat meer transparante
manieren van consulteren een plaats krijgen. Een goed voorbeeld is de
online belanghebbendenbevraging kaderend in het beleidsproces
kilometerheffing. De bevraging stond open voor iedereen, de resultaten
werden gepubliceerd op de website van het project, en alle deelnemers
kregen feedback. Voor beleidsmakers had deze manier van werken
verschillende voordelen. Ten eerste kreeg men gerichte feedback (techne)
op het beleidsdocument dat bij de belanghebbendenbevraging werd
voorgelegd. Ten tweede kreeg men via deze bevraging zicht op de
individuele standpunten van belanghebbenden, wat een aanvulling was op
het gemeenschappelijk standpunt in het MORA-advies. Ten derde kon men
׀ 208 ׀
langs deze weg ook het advies meenemen van belanghebbenden die niet in
de adviesorganen vertegenwoordigd waren. En ten slotte kon men zo ook de
spontane adviesverlening richten naar één moment, zodat de standpunten
van verschillende belanghebbenden ‘op het juiste moment’ konden worden
samengebracht.
(c) Externe wetenschappelijke adviesverlening
Wetenschappelijk advies wordt op verschillende manieren ingewonnen. Ten
eerste stellen we vast dat er in de meeste adviesstructuren, ad hoc
adviesplatforms en –fora, naast middenveldorganisaties ook onafhankelijke
deskundigen zetelen. Daarnaast maken beleidsmakers gebruik van
bestaande wetenschappelijke studies of worden nieuwe studies besteld om
beleidskeuzes wetenschappelijk te kunnen onderbouwen.
Hierbij aansluitend, stellen we vast dat wetenschappelijk onderzoek globaal
genomen twee functies vervult in het beleidsproces. Enerzijds wordt
wetenschappelijke kennis volgens respondenten gebruikt om het
maatschappelijk debat te voeden en om ‘los te komen van individuele
belangen’. Anderzijds moet wetenschappelijk onderzoek een antwoord
bieden op concrete beleidsvragen, om zo beleidskeuzes te kunnen
onderbouwen.
Onderzoeken werden vaak vroeg in het beleidsproces besteld, maar konden
niet altijd ten volle worden aangewend voor het beleid (bv. PGB-
experiment, steunpuntstudies kilometerheffing). Soms wijzigt de
beleidskoers maar is het niet meer mogelijk om het onderzoeksopzet
hieraan aan te passen. Soms duurt het beleidsproces ook langer dan
verwacht, waardoor studies niet meer helemaal actueel zijn op het moment
dat er concrete beslissingen moeten genomen worden.
(d) Vergelijking cases
Bij onze caseselectie formuleerden we de verwachting dat de
geconsulteerde actoren, het type advies dat zij leveren en de functie van
dit advies zou verschillen naargelang het beleidsdomein. We stellen vast dat
er kleine verschillen zijn tussen de actoren betrokken in de verschillende
beleidsdomeinen. Zo spelen burgers in sommige beleidsprocessen wel een
rol en in andere niet. Op basis van het aantal cases waarover we
׀ 209 ׀
beschikken, is het moeilijk te zeggen of deze verschillen nu echt te maken
hebben met de aard van het beleidsdomein. We zien wel dat het type
advies dat adviesraden leveren en de functie van dit advies verschilt tussen
de beleidsdomeinen. In het meer technische beleidsdomein MOW
consulteren beleidsmakers de MORA niet alleen om zicht te krijgen op
draagvlak, maar ook omwille van de meer concrete, praktijkgerichte kennis
van de leden van de MORA (techne). In de SAR WGG hecht men dan weer
veel waarde aan de inbreng van wetenschappers (episteme), die kan helpen
om individuele maatschappelijke belangen te overstijgen.
De verwachting dat beleidsmakers in de niet-geformaliseerde
beleidsprocessen over meer vrijheid en flexibiliteit beschikken dan in de
niet-geformaliseerde beleidsprocessen om het adviestraject vorm te geven,
en bijgevolg diverse adviesmechanismen gebruiken om een adviestraject ‘op
maat’ te organiseren, werd grotendeels bevestigd voor de onderzochte
cases. In de niet-geformaliseerde beleidsprocessen werd via diverse ad hoc
adviesmechanismen een grote groep van belanghebbenden betrokken (bvb.
belanghebbendenbevraging, maatschappelijk debat, burgerevent,
expertenfora, partnerfora) terwijl dit in de geformaliseerde
beleidsprocessen beperkt werd tot enkele consultaties met de belangrijkste
stakeholders. Niet alleen de mate van formalisering is een mogelijke
verklaring voor het verschil. De niet-geformaliseerde beleidsprocessen in
ons onderzoek bevonden zich ook in een vroeger stadium van het
beleidsproces dan de geformaliseerde beleidsprocessen. In deze processen
was er bijgevolg nog meer ruimte om de richting van het beleid te bepalen
en was het debat nog niet te technisch, en lag het waarschijnlijk dan ook
meer voor de hand om een ruime groep van belanghebbenden te
consulteren via diverse ad hoc mechanismen.
Ervaren beleidsmakers competitie tussen actoren die beleidsadvies leveren?
(OV 7)
In het theoretisch kader veronderstelden we dat competitie tussen
belanghebbenden tot véél en tegenstrijdig advies leidt. Het idee van
competitie was voor enkele beleidsmakers erg herkenbaar. Zij gaven aan
dat het maatschappelijk middenveld soms erg verdeeld is over de gewenste
richting van het beleid. Competitie geeft volgens één van de respondenten
vaak aanleiding tot parlementaire vragen en negatieve ‘opiniemakerij’,
bijvoorbeeld via de media.
׀ 210 ׀
Vooral de kabinetsmedewerkers hebben het gevoel dat ze soms wel veel
advies ontvangen, maar zij beschouwen dit zeker niet als problematisch.
Advies ontvangen is een deel van de job en hoe meer advies, hoe beter ze
zicht krijgen op de bezorgdheden die er bij belanghebbenden leven. In het
beleidsproces kilometerheffing organiseerde men ook een open en
transparant adviesmoment (de online belanghebbendenbevraging) waarbij
iedereen kon reageren op het voorliggend beleidsinitiatief. Op die manier
kon de spontane adviesverlening tot op bepaalde hoogte gericht worden
naar één specifiek moment in het beleidsproces.
Welke verwachtingen hebben beleidsmakers t.a.v. beleidsadvies? (OV 6)
Op basis van de literatuurstudie hebben we drie soorten verwachtingen
onderscheiden: verwachtingen over de inhoud van het advies, over de
communicatie van het advies en over de aansluiting bij het de
beleidsstandpunten en –doelstellingen. Tijdens de interviews vroegen we
aan de respondenten om een aantal criteria op te noemen waaraan een
goed en bruikbaar advies volgens hen moet voldoen.
De meerderheid van de criteria die vermeld werden, hebben te maken met
de inhoud van advies. Zo vonden verschillende beleidsmakers dat goed
advies moet weergeven welk maatschappelijk draagvlak er is voor het
beleid. Daarnaast is goed advies ook onderbouwd met wetenschappelijke
kennis en/of praktijkkennis. Niet elk advies moet zowel wetenschappelijk
onderbouwd zijn als praktijkkennis bevatten, veel hangt namelijk af van het
onderwerp. Ten slotte menen verschillende respondenten ook dat goed
advies constructief is opgesteld, het is met andere woorden
beargumenteerd en biedt alternatieve opties aan.
Er werden ook enkele verwachtingen geformuleerd die te maken hebben
met de communicatie van advies. Goed advies is volgens de respondenten
beknopt, to the point en gericht. De adviesgever moet bijvoorbeeld
aangeven op welke elementen hij of zij reageert. Slechts twee
respondenten geven een criterium dat te maken heeft met de aansluiting
van het advies bij beleidsstandpunten en- doelstellingen. Advies moet
volgens één respondent passen bij een doelstelling vanuit de overheid.
Volgens een andere respondent moet het rekening houden met de reële
(budgettaire) context, vooral wanneer advies gegeven wordt in de fase van
de besluitvorming.
׀ 211 ׀
Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de huidige processen en structuren
(ter ondersteuning) van de beleidsadvisering? Welke knelpunten zijn er op
dit vlak? (OV 9)
Er is een consensus onder de geïnterviewde beleidsmakers dat de bestaande
procedures voor adviesverlening niet moeten worden uitgebreid. Zij hechten
veel waarde aan flexibiliteit en maatwerk. De organisatie van het
adviesproces moet volgens hen zo veel mogelijk op maat gebeuren van de
beleidssituatie. Ook is het belangrijk om tijdens het beleidsproces te
kunnen inspelen op nieuwe opportuniteiten, op vragen van
belanghebbenden of eigen inzichten, en het adviestraject hieraan te kunnen
aanpassen. Niettemin zijn de meeste respondenten tevreden over de
bestaande verplichtingen rond het vragen van advies, die zij zien als
‘checkpoints’ in het beleidsproces. Via deze verplichte adviesmomenten is
elke beleidsmaker immers verplicht om het beleid te toetsen aan de opinies
van het middenveld.
׀ 213 ׀
7. Survey
> 7.1. Inleiding
De kwantitatieve methode bestaat uit een analyse van de antwoorden op
een vragenlijst uitgestuurd naar alle beleidsmedewerkers binnen de
Vlaamse overheid. Daarin werden onder meer de ervaringen van
beleidsambtenaren op het vlak van beleidsadvisering bevraagd.64 Via deze
vragenlijst (opgenomen in bijlage 3) wilden we de nodige data verkrijgen
om volgende onderzoeksvragen te beantwoorden:
Wie levert (gevraagd of spontaan) beleidsadvies? (OV 1)65 Aan de
beleidsambtenaren werd gevraagd aan te geven met welke
frequentie zij van verschillende actoren advies vragen en met welke
frequentie zij van deze actoren advies ontvangen, op basis van een
gegeven lijst. We keken ook naar de verhouding tussen verplicht,
vrijwillig en spontaan advies, aansluitend op OV 5 over de rol van
wetgeving, beleid, procedures, structuren, standaarden, cultuur en
gewoonten met betrekking tot beleidsadvisering.
Ervaren beleidsmakers competitie tussen actoren die beleidsadvies
leveren? (OV 7) Aan de respondenten werd gevraagd om de
inhoudelijke tegenstrijdigheid en verzoenbaarheid van adviezen te
beoordelen. De aanwezigheid van tegenstrijdige en moeilijke
verzoenbare adviezen beschouwen we immers als één van de
indicaties van competitie.
64 Deze vragenlijst werd uitgestuurd binnen de Vlaamse overheid als een onderdeel van een
ruimere survey, kaderend binnen een boekproject over het werk van beleidsanalisten in
België. Dit boek, getiteld ‘Policy Analysis in Belgium’, maakt deel uit van een
internationale boekenreeks met gelijkaardige publicaties in verschillende andere landen
en staat onder leiding van de prof. dr. Marleen Brans (KUL Instituut voor de Overheid) en
prof. dr. David Aubin (UCL Centre Montesquieu). Het steunt op bijdragen van onderzoekers
aan verschillende Belgische universiteiten en brengt voor het eerst een volledig overzicht
van het beleidswerk van alle relevante beleidsactoren op de verschillende
overheidsniveaus. Het zal in 2015 verschijnen bij Policy Press.
65 De nummering verwijst naar het overzicht van onderzoeksvragen in Tabel 8, hoofdstuk 4.
׀ 214 ׀
Welke verwachtingen hebben beleidsambtenaren ten aanzien van
advies? In welke mate voldoet het aanbod hier volgens hen aan (OV
6)? Op basis van de literatuurstudie werd een lijst van mogelijke
verwachtingen (in de vorm van criteria) opgesteld. Aan de
respondenten werd gevraagd om hun belangrijkste verwachtingen
aan te duiden. Om de vraag voldoende concreet te maken, werd ze
toegepast op het advies van de strategische adviesraden. Vervolgens
werd gevraagd in welke mate het advies dat beleidsmakers van deze
adviesraden ontvangen, aan de verschillende verwachtingen/criteria
beantwoordt.
Hoe gebruiken beleidsmakers beleidsadvies (OV 8)? Aan de
respondenten werd gevraagd aan te geven in welke mate ze akkoord
gaan met een aantal uitspraken over hun gebruik van beleidsadvies.
We bevroegen met andere woorden de eigen perceptie van gebruik.
Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de huidige processen,
procedures en structuren ter ondersteuning van de
beleidsadvisering? Welke knelpunten zijn er op dit vlak (OV 9)? In
de survey werden een aantal mogelijke knelpunten op het vlak van
processen, procedures, instrumenten enz. afgetoetst aan de
praktijk.
> 7.2. Aanpak
De vragenlijst richtte zich tot alle beleidsambtenaren binnen de
departementen en intern verzelfstandigde agentschappen (IVA’s) van de
Vlaamse overheid. Een moeilijkheid bij het opzetten van de survey was dat
er binnen de Vlaamse overheid geen centraal bestand bestaat met
contactgegevens van alle beleidsambtenaren. In het
functieclassificatiesysteem van de Vlaamse overheid worden
beleidsondersteunende functies wél als een aparte functiefamilie66
geïdentificeerd. Dit classificatiesysteem werd echter slechts in een deel van
de departementen en agentschappen van de Vlaamse overheid
geoperationaliseerd. Bijgevolg was het niet mogelijk om via dit systeem een
66 Een functiefamilie groepeert en beschrijft functies die op vlak van de aard van activiteiten
en vereiste competenties gelijkaardig zijn (Bestuurszaken, 2014).
׀ 215 ׀
volledig overzicht te krijgen van de medewerkers met een
beleidsondersteunende functie binnen de Vlaamse overheid.
Voor het identificeren van beleidsambtenaren binnen departementen en
agentschappen, moest dus een alternatieve methode gezocht worden. Er
werd voor een tweevoudige werkwijze geopteerd:
(1) Op aanraden van het Departement Bestuurszaken werd er voor gekozen
om binnen de departementen de survey te versturen naar alle medewerkers
tewerkgesteld op A1- en A2-niveau, vanuit de inschatting dat dit de groep
van beleidsambtenaren het dichtst benadert. De afdelingshoofden en de
algemeen directeurs werden niet meegenomen, gezien zij in de eerste
plaats beheersmatige taken opnemen. Een lijst van de personeelsleden, die
op 30/06/13 op deze niveaus tewerkgesteld waren, werd verkregen via het
Departement Bestuurszaken. De survey werd vervolgens per brief en per
mail aangekondigd bij de secretaris-generaal van elk departement. Alle
personeelsleden op onze lijst ontvingen een uitnodiging. Op basis van een
korte toelichting over de inhoud van de enquête, konden de aangeschreven
medewerkers vervolgens zelf beslissen of de vragen op hun functie en
takenpakket van toepassing waren en of ze dus al dan niet deelnamen aan
deze survey. Wanneer zij niet in aanmerking kwamen, konden zij zich
uitschrijven uit de survey.
(2) Binnen de agentschappen (IVA’s) was het opzet aanvankelijk om zelf in
de organogrammen de afdelingen waar beleidswerk verricht wordt te
identificeren, en de survey uit te sturen naar alle medewerkers binnen deze
afdelingen. Van deze methode werd echter afgestapt, omdat het niet
evident was om op systematische wijze te beoordelen welke afdelingen in
aanmerking kwamen. Er werd daarom geopteerd om de contactgegevens van
de beleidsambtenaren in de agentschappen op te vragen bij de
agentschappen zelf. Aan de organisaties werd ook gevraagd om deze
medewerkers te informeren over de survey. Vervolgens werd een
elektronische link naar deze medewerkers uitgestuurd.
In het totaal beschikten we over de contactgegevens van 1161 personen
(personen die zich uitschreven voor de survey niet meegerekend), waarvan
1011 binnen de departementen en 150 binnen de agentschappen. Deze lijst
bevatte personen uit 28 verschillende organisaties. Naast de 13
departementen van de Vlaamse overheid, beschikten we over de
׀ 216 ׀
contactgegevens van beleidsmedewerkers in 15 van de 35 aangeschreven
IVA’s67 van de Vlaamse overheid: de studiedienst van de Vlaamse Regering,
de Vlaamse Belastingsdienst, het Vlaams Agentschap voor Internationale
Samenwerking, Toerisme Vlaanderen, het Agentschap voor
Onderwijsdiensten, Jongerenwelzijn, Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en
Volwassenen, Vlaams Energieagentschap, Vlaamse Milieumaatschappij,
OVAM, Wonen Vlaanderen, Onroerend Erfgoed, Agentschap voor
Overheidspersoneel, Inspectie RWO en Kind en Gezin. 8 agentschappen
gaven overigens expliciet aan geen beleidswerk te verrichten en wensten
dan ook niet deel te nemen aan het onderzoek.
De inhoud van de vragenlijst werd afgetoetst bij twee ervaringsdeskundigen.
Dankzij hun inhoudelijke feedback, hebben we de vragenlijst van de survey
beter kunnen afstemmen op de ervaringen van beleidsambtenaren in de
praktijk. De vragenlijst is terug te vinden Bijlage 3 – Vragenlijst survey.
> 7.3. Respons
In totaal namen 492 respondenten deel aan de survey. Dit betekent een
responsgraad van 42%. 77 respondenten vulden enkel de eerste delen van de
survey in en niet het deel rond adviesverlening. Zij werden dus niet
meegenomen in ons onderzoek. 11 respondenten bleken slechts zelden of
nooit een bijdrage te leveren aan beleidsgerelateerde documenten en
werden dus ook niet verder meegenomen in de analyse. De 403
overblijvende respondenten leverden dus minstens af en toe een bijdrage
aan de opmaak van één van de verschillende types beleidsgerelateerde
documenten die in de survey werden onderscheiden.68
Van de respondenten werken 315 personen (78,2%) in een departement en
88 (21,8%) in een agentschap. In Tabel 16 geven we de verdeling van de
respondenten over de beleidsdomeinen en naar organisatietype
(departement-agentschappen). Het is niet mogelijk om na te gaan in welke
67 Fondsen en het KMSKA werden niet aangeschreven.
68 Beleidsgerichte onderzoeksrapporten, beleidsplannen, beleidsnota’s, beleidsbrieven,
regeerakkoord, regelgeving, inhoudelijke nota’s verslagen en presentaties voor de
minister, visienota’s of conceptnota’s, Groen -en Witboeken, antwoorden op
parlementaire vragen aan de minister, vragen van het kabinet, begrotingsdocumenten,
toekomstverkenningen, RIA’s of beleidsevaluaties.
׀ 217 ׀
mate de groep van deelnemende respondenten respresentatief is voor de
totale groep van beleidsmedewerkers bij de Vlaamse overheid. Zoals eerder
aangegeven, bestaat er immers geen centraal bestand van alle
beleidsmedewerkers binnen de Vlaamse overheid. Bijgevolg is
voorzichtigheid bij de interpretatie van de resultaten aangewezen.
Tabel 16 – Verdeling respondenten over beleidsdomeinen en
organisatietype
Beleidsdomein N Aandeel N dep N ag
Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid 14 3,5% 12 2
Welzijn, Volksgezondheid en Gezin 44 10,9% 23 21
Bestuurszaken 20 5,0% 19 1
Financiën en Begroting 8 2,0% 7 1
Economie, Wetenschap en Innovatie 21 5,2% 21 0
Onderwijs en Vorming 69 17,1% 55 14
Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed 52 12,9% 27 25
Internationaal Vlaanderen 18 4,5% 15 3
Cultuur, Jeugd, Sport en Media 31 7,7% 21 10
Werk en Sociale Economie 9 2,2% 8 1
Mobiliteit en Openbare Werken 10 2,5% 9 0
Landbouw en Visserij 32 7,9% 32 0
Leefmilieu, Natuur en Energie 75 18,6% 65 10
Totaal 403 100,0% 315 88
Uit de gegevens blijkt dat de verdeling van de respondenten over
agentschap(-pen) en departement sterk verschilt per beleidsdomein. Dit is
van belang voor de interpretatie van de resultaten van de survey. Wanneer
we bijvoorbeeld vaststellen dat de resultaten voor een bepaald item op
significante wijze verschillen tussen twee beleidsdomeinen (bv. RWO en
LV), dan hoeft dit verschil niet (enkel) te wijten zijn aan verschillende
kenmerken van het beleidsdomein. Dit kan namelijk ook te maken hebben
met het feit dat de respondenten van het eerste beleidsdomein zowel uit
departementen als agentschappen afkomstig zijn (bv. RWO), terwijl de
respondenten van het tweede beleidsdomein louter uit departementen
afkomstig zijn (bv. LV). We zien namelijk dat er soms verschillen zijn tussen
׀ 218 ׀
de antwoorden van respondenten uit agentschappen vergeleken met
respondenten uit departementen. Zowel de aard van het beleidsdomein als
het type van organisaties (agentschap vs. departement), of een combinatie
van de twee, kunnen dus een impact hebben op de resultaten.
> 7.4. Bevindingen uit de survey
> 7.4.1. Actoren die beleidsadvies leveren
Aansluitend op onderzoeksvraag 1 (OV 1) gingen we na wie beleidsadvies
levert. We maken daarbij een onderscheid tussen actoren die advies leveren
op vraag van de beleidsmakers (gevraagd advies) en actoren die spontaan
(ongevraagd) advies leveren.
> 7.4.1.1. Gevraagd advies
Op basis van een lijst van 15 verschillende actoren, die zich binnen en
buiten de overheid bevinden, vroegen we aan beleidsmakers aan wie zij
advies vragen. Uit Figuur 2 blijkt dat beleidsambtenaren het vaakst advies
vragen aan ambtenaren uit het eigen beleidsdomein. Ongeveer 23% van de
beleidsambtenaren vraagt hoogstens enkele keren per jaar advies aan
collega’s uit het eigen beleidsdomein, ongeveer 33% doet dit maandelijks en
44% doet dit wekelijks (zie Tabel 17 voor een overzicht van alle
percentages). Ambtenaren uit andere beleidsdomeinen komen op de tweede
plaats. Ongeveer 62,9% wint hoogstens enkele keren per jaar advies in bij
collega’s uit andere beleidsdomeinen, 28% doet dit maandelijks en 9% doet
dit wekelijks.
Op de derde plaats komen ambtenaren in federale, andere regionale,
provinciale en lokale overheden, gevolgd door adviesorganen binnen de
Vlaamse overheid die deels uit externen bestaan. 49% van de
beleidsambtenaren wint hoogstens één keer per jaar advies in bij
ambtenaren buiten de Vlaamse overheid, 33% doet dit enkele keren per jaar
en 18% doet dit maandelijks of vaker. Wat de adviesorganen bij de Vlaamse
overheid betreft die (deels) uit externen bestaan (o.a. de strategische
adviesraden), wint 46,2% hoogstens één keer per jaar advies in bij deze
adviesorganen, 41% doet dit enkele keren per jaar en 18% doet dit
maandelijks of vaker.
׀ 219 ׀
Beleidsambtenaren blijken het minst vaak advies in te winnen bij
studiediensten van politieke partijen en think tanks. 89% wint nooit advies
in bij studiediensten van politieke partijen en 80% wint nooit advies in bij
think tanks. Beleidsambtenaren vragen ook niet zo vaak rechtstreeks advies
aan vakbonden en werkgeversorganisaties. 55% wint nooit advies in bij
vakbonden of werkgevers, 40% doet dit één of hoogstens enkele keren per
jaar en slechts 5,3% doet dit maandelijks of vaker.
Tabel 17- Frequentie waarmee beleidsambtenaren aan actoren advies
vragen
Nooit 1x/jaar
Enkele x/jaar
Maan-delijks
Weke-lijks
Gemidd. (schaal
1-5)
Ambtenaren eigen beleidsdomein
1,8% 2,0% 19,3% 33,3% 43,6% 4,15
Ambtenaren andere beleidsdomeinen
6,3% 18,3% 38,4% 28,1% 9,0% 3,15
Adviesorganen Vlaamse overheid die (deels) uit externen bestaan
19,4% 26,9% 41,0% 10,6% 2,3% 2,49
Federale, andere regionale, provinciale of lokale overheden
20,8% 28,3% 33,1% 14,5% 3,3% 2,51
Europese of internationale instellingen en organisaties
48,6% 24,8% 17,3% 6,5% 2,8% 1,9
Steunpunten beleidsrelevant onderzoek
32,6% 30,8% 26,3% 9,5% 0,8% 2,15
Vakbonden en werkgeversorganisaties
54,5% 23,8% 16,5% 5,3% 0,0% 1,73
NGO’s en andere middenveldorganisaties
41,5% 26,8% 25,8% 5,3% 0,8% 1,97
Sectorfederaties, of professionele ordes
50,3% 23,3% 20,0% 6,0% 0,5% 1,83
Commerciële consultants 57,4% 28,8% 10,8% 2,0% 1,0% 1,6
Wetenschappelijke onderzoekgroepen
38,3% 30,0% 24,5% 6,3% 1,0% 2,02
Burgers, burgerplatformen of -comités
63,5% 25,0% 8,8% 1,8% 1,0% 1,52
Studiediensten van politieke partijen
88,5% 9,5% 2,0% 0,0% 0,0% 1,13
׀ 220 ׀
Think tanks 79,5% 15,3% 4,5% 0,8% 0,0% 1,27
Individuele private bedrijven 72,7% 15,2% 8,9% 2,5% 0,8% 1,44
Figuur 2- Gemiddelde frequentie waarmee beleidsambtenaren aan
actoren advies vragen
4,2
3,2
2,5
2,5
2,2
2,0
2,0
1,9
1,8
1,7
1,6
1,5
1,4
1,3
1,1
Ambtenaren eigen beleidsdomein
Ambtenaren andere beleidsdomeinen
Andere overheden (fed/reg/lok/prov)
Adviesorganen Vlaamse overheid
Steunpunten beleidsrelevant onderzoek
Wetenschappelijke onderzoekgroepen
NGO’s en andere middenveldorg.
Europese of internationale instell.
Sectorfederaties, of professionele ordes
Vakbonden en werkgeversorganisaties
Commerciële consultants
Burgers, burgerplatformen of -comités
Individuele private bedrijven
Think tanks
Studiediensten van politieke partijen
Frequentie waarmee beleidsmakers advies inwinnen (1 = nooit, 2 = eensper jaar of minder, 3 = enkele keren per jaar, 4 = ongeveer maandelijks, 5 =ongeveer wekelijks of vaker)
׀ 221 ׀
Op basis van de categorieën van actoren die advies leveren die we
onderscheiden hebben in het theoretisch kader, werd ook een vergelijking
tussen de beleidsdomeinen gemaakt. De actoren werden als volgt
ingedeeld69:
Categorie Actoren
Intern Ambtenaren eigen beleidsdomein
Ambtenaren andere beleidsdomeinen
Federale, andere regionale, provinciale of lokale overheden
Europese of internationale instellingen en organisaties
Semi-intern Adviesorganen Vlaamse overheid die (deels) uit externen bestaan
Extern niet-
wetenschappelijk
Vakbonden en werkgeversorganisaties
NGO’s en andere middenveldorganisaties
Sectorfederaties, of professionele ordes
Burgers, burgerplatformen of –comités
Individuele private bedrijven
Extern weten-
schappelijk
Steunpunten beleidsrelevant onderzoek
Wetenschappelijke onderzoekgroepen
In Figuur 3 worden de beleidsdomeinen onderling vergeleken op basis van de
gemiddelde score per categorie. Uit deze figuur blijkt dat in de
beleidsdomeinen MOW, LV, IV en FB70 gemiddeld vaker intern advies
gevraagd wordt dan in de overige beleidsdomeinen. Intern advies werd ruim
opgevat, ook advies aan Europese en internationale instellingen valt hier
bijvoorbeeld onder. In het beleidsdomein WSE71 worden adviesorganen van
de Vlaamse overheid die (deels) uit externen bestaan gemiddeld het vaakst
geconsulteerd. Externe, niet-wetenschappelijke actoren worden gemiddeld
het vaakst om advies gevraagd in het beleidsdomein WSE, WVG, LV en OV.
Externe, wetenschappelijke actoren worden ten slotte het vaakst
geconsulteerd in het beleidsdomein WSE en WVG.
69 We kozen er voor om consultants, think tanks en studiediensten van politieke partijen niet
op te nemen om zo de eenduidigheid van de categorieën te bewaken. Men kan immers
argumenteren over de categorie waarbij deze actoren moeten ingedeeld worden.
70 N = 8
71 N = 9
׀ 222 ׀
Figuur 3- Gevraagd advies per categorie per beleidsdomein
1,0 2,0 3,0
LNE
LV
MOW
WSE!
CJSM
IV
RWO
OV
EWI
FB!
BZ
WVG
DAR
intern semi-intern
extern niet-wetenschapp. extern wetenschapp.
׀ 223 ׀
> 7.4.1.2. Spontaan (ongevraagd) advies
In de survey werd niet alleen gevraagd naar de frequentie waarmee
beleidsambtenaren advies vragen aan bepaalde actoren, maar ook hoe vaak
ze spontaan advies ontvangen. In Tabel 18 geven we een overzicht van de
frequentie waarmee beleidsambtenaren spontaan advies ontvangen van
verschillende actoren. In Figuur 4 brengen we naast gevraagd advies ook het
spontaan (ongevraagd) advies in beeld. Hieruit blijkt dat ambtenaren uit het
eigen beleidsdomein opnieuw de eerste plaats innemen. Ongeveer 52%
ontvangt hoogstens enkele keren per jaar spontaan advies van collega’s uit
het eigen beleidsdomein. Bij 23% is dit maandelijks en bij 24% is dit
wekelijks. Ambtenaren uit andere beleidsdomeinen komen opnieuw op de
tweede plaats. Ongeveer 80% ontvangt hoogstens enkele keren per jaar
spontaan advies van collega’s uit andere beleidsdomeinen, bij ongeveer 20%
is dit maandelijks of vaker. Beleidsambtenaren ontvangen gemiddeld iets
meer advies van adviesorganen dan van andere overheden. 55% ontvangt
hoogstens één keer per jaar advies van de adviesorganen, 34% ontvangt dit
enkele keren per jaar en 10% ongeveer maandelijks of vaker.
Studiediensten van politieke partijen en think tanks komen opnieuw op de
laatste plaats. Beleidsambtenaren ontvangen ook niet zo vaak (rechtstreeks)
advies van vakbonden en werkgeversorganisaties, van NGO’s en andere
middenveldorganisaties en van sectorfederaties of professionele ordes.
Ongeveer 63% ontvangt nooit advies van vakbonden en werkgevers, 33%
ontvangt dit één of enkele keren per jaar en slechts 5% maandelijks of
vaker. Van NGO’s en andere middenveldorganisaties ontvangt 44% nooit
advies, 50% ontvangt dit één of enkele keren per jaar en slechts 7% ontvangt
dit maandelijks of vaker. Ook van sectorfederaties of professionele ordes
ontvangt meer dan de helft nooit advies en slechts 6% maandelijks of vaker.
Verschillende van deze organisaties zijn natuurlijk vertegenwoordigd in de
adviesorganen van de Vlaamse overheid.
׀ 224 ׀
Tabel 18- Frequentie waarmee beleidsambtenaren van actoren spontaan
advies ontvangen
Nooit 1x/jaar
Enkele x/jaar
Maan-delijks
Weke-lijks
gemidd
Ambtenaren eigen beleidsdomein
8,5% 16,2% 27,8% 23,1% 24,4% 3,39
Ambtenaren andere beleidsdomeinen
19,4% 28,4% 32,6% 15,0% 4,7% 2,57
Adviesorganen Vlaamse overheid die (deels) uit externen bestaan
26,2% 29,4% 34,0% 8,6% 1,8% 2,3
Federale, andere regionale, provinciale of lokale overheden
35,9% 30,8% 22,5% 9,0% 1,8% 2,1
Europese of internationale instellingen en organisaties
49,9% 22,1% 17,9% 7,0% 3,1% 1,91
Steunpunten beleidsrelevant onderzoek
41,5% 27,7% 23,8% 6,5% 0,5% 2,0
Vakbonden en werkgeversorganisaties
62,6% 17,1% 15,6% 4,2% 0,5% 1,63
NGO’s en andere middenveldorganisaties
44,1% 26,9% 21,9% 6,0% 1,0% 1,93
Sectorfederaties, of professionele ordes
56,6% 20,5% 16,9% 5,2% 0,8% 1,73
Commerciële consultants 74,3% 17,4% 5,7% 1,8% 0,8% 1,37
Wetenschappelijke onderzoekgroepen
48,7% 29,3% 15,8% 5,4% 0,8% 1,8
Burgers, burgerplatformen of -comités
61,5% 24,2% 10,9% 2,1% 1,3% 1,58
Studiediensten van politieke partijen
87,8% 9,6% 2,6% 0,0% 0,0% 1,15
Think tanks 80,0% 15,4% 4,2% 0,5% 0,0% 1,25
Individuele private bedrijven 71,8% 14,9% 10,2% 2,9% 0,3% 1,45
׀ 225 ׀
Figuur 4 – Gemiddelde frequentie waarmee beleidsambtenaren advies
vragen vs. ontvangen van bepaalde actoren
4,2
3,2
2,5
2,5
2,2
2,0
2,0
1,9
1,8
1,7
1,6
1,5
1,4
1,3
1,1
3,4
2,6
2,1
2,3
2,0
1,8
1,9
1,9
1,7
1,6
1,4
1,6
1,5
1,3
1,2
Ambtenaren eigen beleidsdomein
Ambtenaren andere beleidsdomeinen
Andere overheden (fed/reg/lok/prov)
Adviesorganen Vlaamse overheid
Steunpunten beleidsrelevant…
Wetenschappelijke onderzoekgroepen
NGO’s en andere middenveldorg.
Europese of internationale instell.
Sectorfederaties, of professionele…
Vakbonden en werkgeversorganisaties
Commerciële consultants
Burgers, burgerplatformen of -comités
Individuele private bedrijven
Think tanks
Studiediensten van politieke partijen
Frequentie waarmee beleidsmakers advies inwinnen (1 = nooit, 2 = eensper jaar of minder, 3 = enkele keren per jaar, 4 = ongeveer maandelijks, 5= ongeveer wekelijks of vaker)
Frequentie waarmee beleidsmakers advies ontvangen (schaal = idemadvies vragen)
׀ 226 ׀
> 7.4.1.3. Vergelijking gevraagd en spontaan (ongevraagd)
beleidsadvies
Wanneer we het inwinnen van advies vergelijken met het ontvangen van
advies (Figuur 4), zien we dat beleidsambtenaren gemiddeld vaker advies
vragen aan interne actoren (ambtenaren in eigen en andere
beleidsdomeinen en in federale, andere regionale, provinciale en lokale
overheden) dan dat ze van hen advies ontvangen. In mindere mate geldt dit
ook voor de adviesverwerving bij commerciële consultants, bij
adviesorganen binnen de Vlaamse overheid en bij wetenschappelijke
actoren (onderzoeksgroepen en steunpunten). Bij maatschappelijke actoren
en Europese internationale instellingen en organisaties is het verschil heel
klein of onbestaande72. Beleidsambtenaren ontvangen met andere woorden
ongeveer even vaak advies van maatschappelijke actoren als dat ze advies
vragen aan deze actoren.
> 7.4.1.4. Variatie in geconsulteerde actoren
In de survey werd ook gevraagd of beleidsambtenaren doorgaans aan
dezelfde actoren advies vragen. We inspireerden ons hiervoor op eerder
onderzoek naar de Vlaamse consultatiepraktijk dat vaststelde dat “bij
herhaalde consultaties de geconsulteerde individuen of doelgroepen altijd
of meestal dezelfde zijn” (Popelier e.a., 2010). De respondenten konden in
onze survey met een score (1-4) aangeven in welke mate ze akkoord waren
met de stelling “Ik vraag doorgaans van dezelfde actoren beleidsadvies”. De
gemiddelde score op deze vraag was 3,28. 90% van de beleidsambtenaren
was (eerder) akkoord (Figuur 5). Dit bevestigt dus de vaststelling uit eerder
onderzoek.
72 Bij advies van burgers is de situatie zelfs omgekeerd (iets meer ontvangen dan vragen).
׀ 227 ׀
Figuur 5 – ‘Ik vraag doorgaans van dezelfde actoren beleidsadvies’
> 7.4.1.5. Vaststellingen
Een eerste bevinding gaat over het vragen van advies. We stellen vast dat
beleidsambtenaren beduidend méér advies vragen aan interne actoren dan
aan externe actoren. Ook binnen de interne actoren zien we een duidelijke
rangschikking: veruit het vaakst wordt advies gevraagd aan ambtenaren
binnen het eigen beleidsdomein, vervolgens in andere beleidsdomeinen, dan
aan andere overheden en ten slotte aan de (semi-interne) adviesorganen
binnen de Vlaamse overheid. Pas daarna volgen externe actoren. Een
mogelijke verklaring vinden we in het onderzoek van Rich & Oh (2000) dat
reeds in onze literatuurstudie werd aangehaald. Zij stelden vast dat
beleidsmakers vooral informatie zoeken binnen de eigen organisatie, omdat
ze er van uitgaan dat informatie van interne bronnen de beleidsstandpunten
en de belangen van de organisatie beter zal ondersteunen. Bij de analyse
per beleidsdomein, zien we dat er echter wel belangrijke verschillen zijn
tussen de beleidsdomeinen. Zo is het verschil tussen advies van interne en
van externe actoren in de beleidsdomeinen WSE en WVG redelijk klein,
terwijl het verschil in het beleidsdomein MOW groot is.
1%
9%
51%
39% Niet akkoord (1%)
Eerder niet akkoord (9%)
Eerder akkoord (51%)
Akkoord (39%)
׀ 228 ׀
Onze tweede bevinding sluit aan bij de vorige. We stellen namelijk vast dat
beleidsambtenaren over het algemeen weinig advies vragen van vakbonden
en werkgeversorganisaties. Waarschijnlijk is er weinig behoefte om deze
actoren rechtstreeks aan te spreken omdat zij reeds vertegenwoordigd zijn
in de advies –en overlegorganen van de Vlaamse overheid. Ook is het
mogelijk dat binnen afdelingen specifieke beleidstaken, zoals het
consulteren van belanghebbenden, verdeeld worden, waardoor slechts een
klein aantal van de beleidsambtenaren hiervoor instaat.
Een derde bevinding betreft het ontvangen van advies. Beleidsambtenaren
ontvangen niet zo vaak rechtstreeks advies vanuit het middenveld
(vakbonden en werkgevers, sectorfederaties, professionele ordes, NGO’s en
andere middenveldorganisaties).73 Wanneer we de vergelijking maken met
het vragen van advies, zien we dat ze zelf iets meer advies vragen dan
ontvangen van deze organisaties. Een ruime meerderheid ontvangt
maximaal 1 keer per jaar advies van vakbonden en werkgeversorganisaties
(80%), van NGO’s of andere middenveldorganisaties (71%) of van
sectorfederaties of professionele ordes (77%).
In ons theoretisch kader formuleerden we de veronderstelling dat de intrede
van ‘nieuwe’ spelers naast de ‘oude’ spelers in het beleidsproces er toe
leidt dat beleidsambtenaren erg veel advies ontvangen van diverse actoren.
Dit wordt dus niet bevestigd voor de groep van beleidsambtenaren binnen
de Vlaamse overheid. We kunnen veronderstellen dat deze nieuwe (en oude)
spelers voornamelijk andere kanalen gebruiken om het beleid te
beïnvloeden, zoals kabinetsmedewerkers, parlementsleden of via hun
structurele aanwezigheid in adviesraden enz.
Een vierde bevinding betreft zowel het vragen als ontvangen van advies. We
stellen vast dat studiediensten van politieke partijen en think tanks een erg
minimale rol spelen in de adviesverlening aan beleidsambtenaren bij de
Vlaamse overheid. 89% vraagt nooit advies aan studiediensten politieke
partijen en 88% ontvangt nooit advies van deze actoren. 80%
vraagt/ontvangt nooit advies aan/van think tanks. Voor studiediensten van
politieke partijen is dit misschien niet zo verbazend, gezien de neutrale
opstelling die van ambtenaren wordt verwacht. Wat think tanks betreft, is
73 Onrechtstreeks leveren zij natuurlijk wel advies via de adviesorganen van de Vlaamse
overheid, waarvan beleidsambtenaren iets vaker advies ontvangen.
׀ 229 ׀
een mogelijke verklaring dat zij misschien eerder een rol spelen in het
beleidswerk door kabinetsmedewerkers, parlementsleden enz.
We zien ten slotte ook dat beleidsmakers doorgaans aan dezelfde actoren
beleidsadvies vragen. Dit wijst er op dat de bestaande structuren van het
beleidsadviessysteem maar ook de bestaande cultuur en gewoonten een
belangrijke impact hebben op de manier waarop beleidsadvies wordt
ingewonnen.
> 7.4.2. Verplichte, vrijwillige en spontane adviesverwerving
Uit de vraag over actoren konden we afleiden dat beleidsambtenaren
algemeen gesproken meer advies vragen dan ze spontaan ontvangen. Om
een concreet beeld te krijgen op de precieze verhouding tussen gevraagd en
spontaan (ongevraagd) advies, vroegen we de beleidsambtenaren om
percentages te geven. Voor de gevraagde adviezen maakten we daarbij nog
een extra onderscheid, namelijk tussen verplicht gevraagde adviezen en
vrijwillig gevraagde adviezen (zie ook Popelier e.a., 2010, p.12, p.108). We
willen namelijk weten of beleidsambtenaren voornamelijk advies vragen
omwille van een verplichte procedure of uit eigen beweging.
Respondenten gaven aan dat 81% van het advies waarover ze beschikken
gevraagd advies is en 19% spontaan (ongevraagd) advies (zie Tabel 19). We
zien dus dat dat beleidsambtenaren meer advies vragen dan spontaan
ontvangen. Uit een analyse van de antwoorden blijkt dat slechts bij 10% van
de respondenten het aandeel spontane adviezen groter of gelijk is aan het
aandeel gevraagde adviezen, bij de overige 90% is het aandeel gevraagde
adviezen het grootst.
Tabel 19- Verhouding tussen gevraagd en spontaan advies
Type advies
Totaal van advies waarover beleidsambt. beschikt (100%)
Gevraagd advies (verplicht + vrijwillig)
81%
Spontaan advies 19%
Van het gevraagde advies is iets meer dan de helft verplicht gevraagd
advies, dus advies ingewonnen als verplicht onderdeel van een procedure,
en iets minder dan de helft vrijwillig gevraagd advies, dus advies uit eigen
׀ 230 ׀
beweging ingewonnen, zonder verplichting. Ongeveer 38% van de
respondenten vraagt meer vrijwillig advies dan verplicht advies, bij 10% is
deze verhouding gelijk en iets meer dan de helft van de respondenten
vraagt meer verplicht advies dan vrijwillig advies.
Tabel 20 – Verhouding tussen verplicht en vrijwillig gevraagd advies
Type advies
Gevraagd advies (100%) Verplicht gevraagd advies 55%
Vrijwillig gevraagd advies 45%
Ten slotte stelden we ook vast dat 8,5 % (N=33) van de respondenten nooit
verplicht advies vraagt, 5,1 % (N = 20) van de beleidsambtenaren nooit
vrijwillig advies vraagt en 13,4% (N = 13,4%) nooit spontaan (ongevraagd)
advies ontvangt.
> 7.4.2.1. Vaststelling
De resultaten bevestigen opnieuw dat beleidsambtenaren bij de Vlaamse
overheid, in tegenstelling tot de verwachtingen geformuleerd in onze
literatuurstudie, niet ‘overstelpt’ worden door advies. 90% van de
beleidsambtenaren vraagt immers meer advies dan dat hij/zij ontvangt. Een
mogelijke verklaring is dat spontane adviezen (bijvoorbeeld van vakbonden,
NGO’s enz.) vooral aan kabinetsmedewerkers of parlementsleden bezorgd
worden.
Bij het gevraagde advies zien we dat adviesprocedures een belangrijke rol
spelen. Meer dan de helft van de gevraagde adviezen zijn immers verplichte
adviezen. Toch blijkt dat beleidsambtenaren zeker niet enkel en alleen
advies vragen wanneer dit verplicht is. Gemiddeld 45% van de gevraagde
adviezen is vrijwillig en bijna de helft van de respondenten vraagt méér of
evenveel vrijwillig advies als verplicht advies. Slechts 5% vraagt nooit
vrijwillig advies.
> 7.4.3. Competitie
In onze literatuurstudie veronderstelden we dat competitie er toe kan
leiden dat beleidsmakers erg veel en mogelijks conflicterend advies
׀ 231 ׀
ontvangen van diverse actoren. De veronderstelling was dat een hoge mate
van competitie er enerzijds toe leidt dat beleidsmakers ‘overstelpt’ worden
door spontaan advies. Eerder stelden we vast dat dit in het algemeen niet
het geval is. Beleidsambtenaren ontvangen bijvoorbeeld niet zo vaak advies
vanuit het middenveld (vakbonden en werkgevers, sectorfederaties,
professionele ordes, NGO’s en andere middenveldorganisaties).74 Wanneer
we de vergelijking maken met het vragen van advies, zien we dat
beleidsambtenaren over het algemeen zelfs iets meer advies vragen dan
ontvangen van deze organisaties.
Anderzijds veronderstelden we dat een hoge mate van competitie ertoe
leidt dat adviezen conflicteren. In de survey werd dit onderzocht via de
vraag in welke mate adviezen inhoudelijk gelijklopend en verzoenbaar zijn.
14,3% van de respondenten gaf aan de vraag niet te kunnen antwoorden (‘ik
weet het niet’). Binnen de groep van respondenten die de vraag wel
beantwoord heeft, meent 36,5% dat adviezen inhoudelijk gelijklopend zijn
(Tabel 21). 41,2% meent dat adviezen inhoudelijk tegenstrijdig zijn maar
verzoenbaar. Ten slotte meent 22,2% dat adviezen inhoudelijk tegenstrijdig
en moeilijk verzoenbaar zijn. Uit Tabel 21 blijkt ook dat er kleine
verschillen zijn in de antwoorden van respondenten uit de departementen
(D) en de agentschappen (A), echter deze zijn niet significant.75
74 Er zijn wel verschillen tussen beleidsdomeinen. Wat betreft de spontane adviezen van
vakbonden en werkgeversorganisaties, geven de beleidsambtenaren binnen WSE aan het
meeste spontane adviezen te ontvangen (gemiddelde van 2,6 op schaal van 1 t.e.m. 5,
waarbij 2 = ‘eens per jaar of minder’ en 3 = ‘enkele keren per jaar’). Wat betreft
spontane adviezen van NGO’s en andere middenveldorganisaties, geven de
beleidsambtenaren binnen WSE (gemiddeld 2,33) en binnen LV (gemiddeld 2,32) de
hoogste score. Wat ten slotte sectorfederaties en professionele ordes betreft, geven
opnieuw de beleidsambtenaren binnen WSE de hoogste score (gemiddeld 2,44). Zelfs
wanneer we enkel kijken naar deze hoogste scores, kunnen we nog steeds niet stellen dat
beleidsambtenaren in het algemeen ‘overstelpt’ worden door spontaan (ongevraagd)
advies.
75 Niet-parametrische toets met p-waarde = 0,541
׀ 232 ׀
Tabel 21 – Perceptie tegenstrijdigheid en verzoenbaarheid adviezen
Tegenstrijdigheid en verzoenbaarheid adviezen Dep+Ag Dep Ag
1. De adviezen in ons beleidsveld zijn inhoudelijk gelijklopend
36,5% 37,9% 32,5%
2. De adviezen in ons beleidsveld zijn inhoudelijk tegenstrijdig maar verzoenbaar
41,2% 39,5% 46,3%
3. De adviezen in ons beleidsveld zijn inhoudelijk tegenstrijdig en moeilijk verzoenbaar
22,2% 22,6% 21,3%
De antwoorden op deze vraag verschillen wel op significante wijze
naargelang het beleidsdomein waaruit de respondent afkomstig is.76 Voor
de beleidsdomeinen waarvoor we over minimum 10 observaties beschikken,
geven we in Tabel 22 de antwoorden en de gemiddelde score op 3 weer.
Wanneer we over minder dan 10 observaties beschikken, geven we enkel de
gemiddelde score. De beleidsdomeinen Onderwijs & Vorming en Ruimtelijke
Ordening, Woonbeleid & Onroerend Erfgoed scoren het hoogste. In de
beleidsdomeinen Bestuurszaken, Onderwijs & Vorming en Ruimtelijke
Ordening, Woonbeleid & Onroerend Erfgoed is ongeveer 1/3e van de
respondenten van mening dat adviezen inhoudelijk tegenstrijdig en moeilijk
verzoenbaar zijn.
76 Niet-parametrische toets met p-waarde = 0,035.
׀ 233 ׀
Tabel 22 - Perceptie tegenstrijdigheid en verzoenbaarheid adviezen in
verschillende beleidsdomeinen
N 1 2 3 Gemiddeld
DAR 10 5 5 0 1,5
WVG 39 18 20 1 1,56
BZ 18 8 3 7 1,94
FB 7 1,57
EWI 17 7 7 3 1,76
OV 57 15 24 18 2,05
RWO 44 15 12 17 2,05
IV 17 6 6 5 1,94
CJSM 24 10 11 3 1,7
WSE 8 1,75
MOW 10 3 6 1 1,8
LV 28 11 11 6 1,82
LNE 63 21 28 14 1,89
(1 = inhoudelijk gelijklopend, 2 = inhoudelijk tegenstrijdig, verzoenbaar, 3= inhoudelijk
tegenstrijdig, moeilijk verzoenbaar)
> 7.4.3.1. Vaststelling
Uit de survey blijkt dat ruim 3 op 5 medewerkers meent dat de adviezen in
zijn/haar beleidsveld inhoudelijk tegenstrijdig zijn. Slechts 1 op 5
medewerkers meent dat adviezen bovendien moeilijk verzoenbaar zijn. We
kunnen besluiten dat er dus wel een indicatie is van competitie
(tegenstrijdige adviezen) maar dat die slechts in 1 op 5 gevallen de
beleidsvoering ook bemoeilijkt (moeilijk verzoenbaar). Beleidsambtenaren
in het domein BZ en RWO, maar ook in het domein OV en IV ondervinden het
vaakst dat adviezen moeilijk verzoenbaar zijn. Mogelijks heeft dit te maken
met de aard van de beleidsthema’s.
> 7.4.4. Verwachtingen
Welke verwachtingen hebben beleidsambtenaren ten aanzien van het advies
dat zij ontvangen? (OV 6) Om deze vraag zo concreet mogelijk te maken,
vroegen we welke verwachtingen respondenten hadden van het advies van
׀ 234 ׀
hun strategische adviesraad. Aan de respondenten werd gevraagd om in een
lijstje van 12 criteria, opgesteld op basis van onze literatuurstudie,
minimum 1 en maximum 3 criteria aan te duiden die zij belangrijk achten
voor de adviezen die de strategische adviesraad in hun beleidsdomein
levert. De meerderheid van de respondenten selecteerde 3 criteria (N =
399).77
In Figuur 6 worden de verschillende criteria weergegeven. Bij elk criterium
wordt aangegeven welk percentage respondenten het criterium heeft
aangeduid als één van de drie belangrijkste. Hieruit blijkt dat 61% van de
respondenten het criterium ‘de voor-en nadelen van verschillende
beleidsopties op beargumenteerde wijze afwegen’ als één van de drie
belangrijkste criteria heeft aangeduid. 45% van de respondenten duidde ook
het criterium ‘toekomstige evoluties, trends en ontwikkelingen in acht
nemen’ aan. 41% ten slotte duidde het criterium ‘zicht bieden op het
maatschappelijk draagvlak voor beleidsvoorstellen’ aan.
Het minst gekozen criterium is ‘makkelijk inpasbaar in de beleidsvisie van
de bevoegde minister’. Slechts 3% van de respondenten duidde dit criterium
aan. Ook de criteria ‘zijn informatiebronnen kenbaar maken’, ‘goed
gestructureerd’, ‘inspelend op een behoefte aan informatie voor het
beleid’ en ‘gebruikmakend van voorbeelden uit de praktijk’ werden maar
door ongeveer 1 op 10 respondenten aangeduid.
77 Met deze vragen peilden we dus naar het ‘relatieve’ belang van elk criterium: de criteria
werden met andere woorden onderling vergeleken naar belangrijkheid. De keuze die de
respondenten konden maken, werd daarbij beperkt tot het aanduiden van maximum 3
criteria. Dat een criterium weinig geselecteerd werd, betekent bijgevolg niet dat
respondenten het onbelangrijk vonden maar wel dat ze andere criteria belangrijker
vonden. Hiermee moeten we rekening houden bij de interpretatie van de vraag. Het
voordeel van de vraag op deze manier te formuleren (en de respondenten dus niet te
vragen om elk criterium apart te beoordelen), was dat de invultijd voor de vraag beperkt
bleef.
׀ 235 ׀
Figuur 6 – Verwachtingen m.b.t. het advies van de strategische
adviesraden
De gekozen criteria verschillen per beleidsdomein. In Tabel 23 lijsten we
per beleidsdomein een top drie van de meest geselecteerde criteria op.
Tenzij anders vermeld, werden deze criteria door minimum 1 op de 4
respondenten aangeduid als één van de drie belangrijkste. Criteria die door
minstens de helft van de respondenten werden geselecteerd, worden
gemarkeerd (**).
Tabel 23 – Verwachtingen m.b.t. het advies van de strategische
adviesraden in de verschillende beleidsdomeinen
Beleids-
domein Criteria gerangschikt volgens aantal keer geselecteerd
DAR
1. Toekomstige evoluties in acht nemend**
2. Maatschappelijk draagvlak - Helder en to the point
3. Beargumenteerd - Stappen voor beleid – Inspelend op
informatiebehoefte
9%
3%
10%
19%
9%
9%
27%
61%
45%
41%
21%
28%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Inspelend op informatiebehoefte
Inpasbaar in beleidsvisie minister
Gestaafd met praktijkvoorbeelden
Geeft stappen voor beleid
Informatiebronnen kenbaar makend
Goed gestructureerd
Helder en tot the point geformuleerd
Beargumenteerd
Toekomstige evoluties in acht nemend
Maatschappelijk draagvlak
Wetenschappelijk onderbouwd
Aandacht voor technische haalbaarheid
׀ 236 ׀
WVG
1. Beargumenteerd**
2. Toekomstige evoluties in acht nemend**
3. Maatschappelijk draagvlak
BZ
1. Beargumenteerd**
2. Aandacht voor technische haalbaarheid
3. Toekomstige evoluties in acht nemend
FB
1. Beargumenteerd**
2. Helder en to the point** - Maatschappelijk draagvlak**
3. Aandacht voor technische haalbaarheid – Stappen voor beleid
EWI
1. Beargumenteerd**
2. Toekomstige evoluties in acht nemend**
3. Wetenschappelijk onderbouwd - Maatschappelijk draagvlak -
Helder en to the point - Stappen voor beleid
OV
1. Beargumenteerd**
2. Toekomstige evoluties in acht nemend
3. Maatschappelijk draagvlak
RWO
1. Beargumenteerd**
2. Toekomstige evoluties in acht nemend
3. Maatschappelijk draagvlak
IV
1. Toekomstige evoluties in acht nemend**
2. Beargumenteerd
3. Maatschappelijk draagvlak - Helder en to the point
CJSM
1. Beargumenteerd**
2. Maatschappelijk draagvlak – Toekomstige evoluties in acht
nemend
3. Helder en to the point
WSE
1. Toekomstige evoluties in acht nemend**
2. Maatschappelijk draagvlak**
3. Beargumenteerd
MOW
1. Toekomstige evoluties in acht nemend** – Beargumenteerd**
2. Helder en toe the point- Technische haalbaarheid –
maatschappelijk draagvlak
3. Wetenschappelijk onderbouwd – Stappen voor beleid78
78 Opmerking: De criteria die op de derde plaats staan, werden slechts door 1 op 5
respondenten aangeduid. Desondanks behoren ze wel tot de top 3.
׀ 237 ׀
LV
1. Beargumenteerd**
2. Maatschappelijk draagvlak**
3. Aandacht voor technische haalbaarheid**
LNE
1. Beargumenteerd
2. Toekomstige evoluties in acht nemend
3. Aandacht voor technische haalbaarheid
** = minstens de helft van de respondenten heeft dit criterium geselecteerd
Wanneer we agentschappen en departementen vergelijken, zien we dat er
ook hier een aantal verschillen zijn. We sommen de belangrijkste verschillen
op (Tabel 24). Respondenten uit de departementen vinden het over het
algemeen belangrijker dat advies wetenschappelijk onderbouwd wordt (23%
van de respondenten uit de departementen vs. 13% uit de agentschappen
heeft dit geselecteerd) en dat het concrete stappen voor het beleid
formuleert (21% uit de departementen vs. 15% uit de agentschappen).
Respondenten uit de agentschappen vinden het dan weer belangrijker dat
advies beargumenteerd is (66% uit de agentschappen vs. 59% uit de
departementen), dat het helder en to the point geformuleerd is (31% vs.
26%) en gestaafd is met praktijkvoorbeelden (14% vs. 9%).
Tabel 24 – Verschillen verwachtingen tussen departement en agentschap
Criterium Departement Agentschap
Wetenschappelijk onderbouwd 23 % 13 %
Geeft stappen voor het beleid 21 % 15 %
Beargumenteerd 59 % 66 %
Helder en to the point 26 % 31 %
Gestaafd met praktijkvoorbeelden 9 % 14 %
> 7.4.4.1. Vaststellingen
Aan beleidsambtenaren werd gevraagd om uit een lijst van 12 criteria hun
drie belangrijkste verwachtingen voor het advies van de strategische
adviesraad te selecteren. Drie criteria werden door meer dan 4 op 10
respondenten gekozen. Het meest gekozen criterium is ‘de voor -en nadelen
van verschillende beleidsopties beargumenteerd afwegen’. Het tweede
meest gekozen criterium is ‘toekomstige evoluties, trends en
׀ 238 ׀
ontwikkelingen in acht nemen’. Dit strookt met de rol van de adviesraad
om strategisch advies uit te brengen79. Op de derde plaats komt ‘zicht
bieden op het maatschappelijk draagvlak voor beleidsvoorstellen’. Dit
strookt dan weer met de manier waarop de adviesraden zijn samengesteld:
in elke adviesraad zetelen vertegenwoordigers van het maatschappelijk
middenveld. In sommige adviesraden zetelen daarnaast ook onafhankelijke
deskundigen. ‘Inpasbaar in de beleidsvisie van de ministerie’ en ‘inspelend
op een informatiebehoefte’ werden het minst geselecteerd.
We zien dus dat de inhoudelijke criteria uit onze literatuurstudie het hoogst
scoren en de criteria die te maken hebben met aansluiting van advies bij
beleidsstandpunten – en doelstellingen van de beleidsambtenaren,
beduidend lager scoren. Dat het criterium ‘inpasbaar in de beleidsvisie’
weinig geselecteerd wordt, strookt wel met de rol van adviesraden om in
volledige onafhankelijkheid advies te geven.
De verwachtingen verschillen ook tussen respondenten uit de agentschappen
en uit de departementen en tussen de verschillende beleidsdomeinen. Dit is
op zich niet verbazend, gezien ook de samenstelling en de interne werking
van de adviesraden per beleidsdomein verschilt.
> 7.4.5. Tegemoetkoming advies aan verwachtingen
In welke mate voldoet het aanbod aan advies aan de verwachtingen van de
beleidsmakers? (OV 6) De vraag werd opnieuw toegepast op de strategische
adviesraden. 80 De beleidsambtenaren kregen 12 stellingen voorgelegd, één
voor elk van de hierboven besproken criteria of verwachtingen. Voor het
criterium technische haalbaarheid luidde de stelling bijvoorbeeld ‘Het
advies van de SAR heeft aandacht voor de technische haalbaarheid van
beleidsvoorstellen’. Respondenten konden aanduiden dat zij niet akkoord
waren (1), eerder niet akkoord (2), eerder akkoord (3) of akkoord (4).
79 In het Kaderdecreet tot regeling van de strategische adviesraden van 18 juli 2003 staat
bijvoorbeeld dat het tot de opdrachten van de adviesraad behoort om de
maatschappelijke ontwikkelingen te volgen en te interpreteren.
80 Deze vraag werd enkel voorgelegd aan respondenten die in de eerste vraag aangaven dat ze
minimum ‘eens per jaar of minder’ advies van de strategische adviesraden vroegen of
ontvingen.
׀ 239 ׀
Het resultaat wordt weergegeven in Tabel 25. Het aantal respondenten dat
de vraag beantwoord heeft verschilt per item (criterium), zoals
weergegeven in de tabel. Dit kan er op wijzen dat sommige criteria
moeilijker te beoordelen waren dan andere. We zien dat de criteria
toekomstige evoluties (3,16), goed gestructureerd (3,08), maatschappelijk
draagvlak (3,07), gestaafd met praktijkvoorbeelden (3,04) en helder en to
the point (3,03) de hoogste scores behalen. Wetenschappelijk onderbouwd
en inpasbaar in de beleidsvisie van de minister, worden het laagst gescoord.
Tabel 25 – Beoordeling advies SAR’s
Score (1-4) N
Aandacht voor technische haalbaarheid 2,92 226
Wetenschappelijk onderbouwd 2,68 219
Maatschappelijk draagvlak 3,07 225
Toekomstige evoluties in acht nemend 3,16 236
Beargumenteerd 2,83 232
Helder en tot the point geformuleerd 3,03 230
Goed gestructureerd 3,08 231
Informatiebronnen kenbaar makend 2,92 217
Geeft stappen voor beleid 2,91 227
Gestaafd met praktijkvoorbeelden 3,04 225
Inpasbaar in beleidsvisie minister 2,72 214
Inspelend op informatiebehoefte 2,88 226
In Figuur 7 werden de criteria gerangschikt volgens de mate waarin ze
geselecteerd werden door beleidsambtenaren (cfr. Figuur 6). De
belangrijkste criteria (volgens het oordeel van de beleidsambtenaren) staan
bovenaan de grafiek. Rechts in de grafiek hernemen we opnieuw de scores
die de adviesraad per criterium kreeg. Deze grafiek moet een indicatie
geven van de mate waarin het aanbod in advies tegemoet komt aan de
verwachtingen van beleidsambtenaren.
We stelden eerder reeds vast dat de criteria ‘de voor-en nadelen van
verschillende beleidsopties op beargumenteerde wijze afwegen’,
‘toekomstige evoluties, trends en ontwikkelingen in acht nemen’ en ‘zicht
bieden op het maatschappelijk draagvlak voor beleidsvoorstellen’ het meest
׀ 240 ׀
geselecteerd werden als belangrijk. We zien dat de adviesraden ook een
goede score krijgen op twee van deze criteria, namelijk ‘toekomstige
evoluties’ en ‘zicht op draagvlak’ (respectievelijk 3,16 en 3,07). Voor deze
twee criteria is er dus een vrij goede afstemming tussen verwachtingen en
aanbod. Voor het criterium beargumenteerd is de score lager. Daaruit
kunnen we afleiden dat het advies op dit vlak nog niet helemaal tegemoet
komt aan de verwachtingen van beleidsmakers.
Figuur 7 – Beoordeling advies SAR’s met rangschikking verwachtingen
In Figuur 8 tot en met Figuur 16 worden de scores van de verschillende
criteria per beleidsdomein weergegeven. Telkens is weergegeven wanneer
het criterium door meer dan één vierde (*) of door meer dan de helft (**)
van de respondenten in het beleidsdomein werd aangeduid als belangrijk
(cfr. supra). In de beleidsdomeinen DAR, BZ, WSE en MOW is de score
gebaseerd op een beperkt aantal observaties (tussen 5 en 10 observaties,
2,4 2,5 2,6 2,7 2,8 2,9 3 3,1 3,2
Beargumenteerd (61%)
Toekomstige evoluties (45%)
Maatschappelijk draagvlak (41%)
Technische haalbaarheid (28%)
Helder en to the point (27%)
Wetenschappelijk onderbouwd (21%)
Geeft stappen voor beleid (19%)
Praktijkvoorbeelden (10%)
Inspelend op informatiebehoefte (9%)
Informatiebronnen kenbaar (9%)
Goed gestructureerd (9%)
Inpasbaar in beleidsvisie minister (3%)
Score (1-4)
׀ 241 ׀
afhankelijk van het beleidsdomein). Dit duiden we aan door middel van een
uitroepteken (!). We merken ook op dat het steeds gaat om een subjectief
oordeel. We moeten er dan ook rekening mee houden dat men in sommige
departementen of agentschappen mogelijk kritischer oordeelt dan in andere
departementen of agentschappen, wat de uitkomsten kan beïnvloeden.
Op het eerste criterium, aandacht voor technische haalbaarheid van
beleidsvoorstellen, geeft DAR de hoogste score81 en CJSM de laagste score
(Figuur 8). Echter, in beide beleidsdomeinen werd dit criterium door minder
dan 1 op 4 respondenten tot één van de drie belangrijkste criteria gerekend.
Kijken we naar de algemene afstemming tussen verwachtingen en aanbod,
dan zien we dat dit criterium enkel in het beleidsdomein LV door meer dan
de helft van de respondenten werd aangeduid, en de adviesraad hier ook
een vrij goede score behaalt.
Figuur 8 – Aandacht voor technische haalbaarheid beleidsvoorstellen
81 (!) N=7
3,29
2,93
3,25 3,17
2,84 3,07
2,85
2,5
3 2,8
3 2,97
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
׀ 242 ׀
Op het criterium wetenschappelijke onderbouwing, geeft DAR opnieuw de
hoogste score82 en CJSM de laagste score (Figuur 9). In beide
beleidsdomeinen werd dit criterium door minder dan 1 op 4 respondenten
tot één van de drie belangrijkste criteria gerekend. De afstemming tussen
verwachtingen en aanbod is nog niet overal optimaal. Zo wordt dit criterium
door 1 op 4 van de respondenten uit het beleidsdomein OV belangrijk
geacht, maar de adviesraad behaalt in dit beleidsdomein slechts een score
van 2,38.
Figuur 9 – Wetenschappelijk onderbouwd
82 (!) N=7
3,43
2,86
3,38
2,92
2,38
2,64
3,27
2,05
2,5
2,8
2,55
3
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
׀ 243 ׀
De respondenten uit het beleidsdomein LV geven de hoogste score wat
betreft zicht bieden op maatschappelijk draagvlak (Figuur 10). Meer dan de
helft van de respondenten in dit beleidsdomein rekent dit ook tot één van
de drie belangrijkste criteria. Er is dus sprake van een goede afstemming
tussen aanbod en verwachtingen. De laagste score wordt behaald in het
beleidsdomein IV. Daar beschouwt 1 op 4 van de respondenten het zicht
bieden op maatschappelijk draagvlak wel als één van de drie belangrijkste
criteria.
Figuur 10 – Zicht bieden op maatschappelijk draagvlak
3,14 2,93
3,29
2,91 3 3,12
2,67 2,9
3,29 3,33 3,4
3,06
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
׀ 244 ׀
De adviesraden scoren over het algemeen erg hoog op het criterium
aandacht voor toekomstige evoluties (Figuur 11). MOW geeft de hoogste
score, deze is wel gebaseerd op slechts 5 observaties. Ook DAR, LNE, WVG
en WSE geven hoge scores. In al deze beleidsdomeinen vindt minstens 1 op 4
respondenten de aandacht voor toekomstige evoluties één van de drie
meest belangrijke criteria. De respondenten bij onderwijs en vorming geven
de laagste score, hier vindt wel ongeveer 2 op 5 respondenten het één van
de drie belangrijkste criteria.
Figuur 11 - Aandacht voor toekomstige evoluties en trends
3,57 3,44
3,25 3,15
2,78
3,25 3,15 2,96
3,43
3,8
3,08
3,45
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
׀ 245 ׀
De respondenten uit het beleidsdomein BZ83 geven hun adviesraad de
hoogste score op beargumenteerde afweging (Figuur 12). Het beleidsdomein
CJSM geeft de laagste score. Wat betreft afstemming aanbod op
verwachting, kunnen we stellen dat die in verschillende beleidsdomeinen
nog verbeterd kan worden. Het criterium beargumenteerde afweging van
voor- en nadelen, werd in alle beleidsdomein door minstens een vierde van
de respondenten aangeduid als één van de drie belangrijkste criteria, en
was ook het meest geselecteerde criterium over alle beleidsdomeinen heen.
Maar in veel beleidsdomeinen waar dit criterium erg belangrijk werd
geacht, krijgt de adviesraad niet zo’n hoge score op dit criterium.
Figuur 12 – Beargumenteerde afweging van voor -en nadelen
beleidsopties
Voor heldere en beknopte formulering geven de respondenten uit het
beleidsdomein Bestuurszaken84 de hoogste score en de respondenten uit het
beleidsdomein EWI de laagste score. Dit criterium wordt echter door minder
dan een vierde van de respondenten uit beide beleidsdomeinen als één van
de drie belangrijkste criteria aangeduid. Wat de algemene afstemming
tussen verwachtingen en aanbod betreft, zien we dat in de beleidsdomeinen
83 (!) N = 7
2,86 3
3,29
2,73 2,67 2,86 2,77
2,45 2,71
3 3,08 2,97
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
׀ 246 ׀
waar dit criterium door meer dan één vierde van de respondenten tot één
van de drie belangrijkste wordt gerekend, de scores ook redelijk hoog zijn.
Figuur 13 - Helder en to the point geformuleerd
84 (!) N = 8
3,29 3,31
3,63
2,6
2,88 3,08 3 2,95
3,14 3,17 2,96 3,05
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
׀ 247 ׀
De respondenten uit het beleidsdomein WSE85 geven de hoogste score voor
goede structurering van de adviezen, het beleidsdomein EWI geeft de
laagste score (Figuur 14). Voor het kenbaar maken van informatiebronnen
geeft BZ86 de hoogste score en MOW de laagste score. De criteria goed
gestructureerd en informatiebronnen kenbaar maken werden in de
beleidsdomeinen slechts door een (kleine) minderheid van de respondenten
als één van de drie belangrijkste aangeduid.
Figuur 14 – Goed gestructureerd (tabellen, titels…) en informatiebronnen
kenbaar maken
DAR WVG BZ EWI OV RWO IV CJSM WSE MOW LV LNE
Gestruc-tureerd
3,29 3,25 3,25 2,9 3,02 2,96 3,25 2,95 3,43 3,17 3,04 3,18
Informatie-bronnen
3,86 2,93 3,63 2,82 2,81 3,04 3,5 2,44 2,5 2,4 2,7 3,06
Op het criterium ‘concrete stappen formuleren’ en ‘gestaafd met
praktijkvoorbeelden’, geeft het beleidsdomein BZ de hoogste score en het
85 (!) N = 7
86 (!) N = 8
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
Goed gestructureerd Informatiebronnen kenbaar makend
׀ 248 ׀
beleidsdomein WSE de laagste (Figuur 15). Voor praktijkvoorbeelden wordt
de hoogste score gegeven in het beleidsdomein WSE, de laagste score in
beleidsdomein EWI. De criteria ‘concrete te ondernemen stappen
formuleren’ en ‘gestaafd met praktijkvoorbeelden’ werden slechts door een
(kleine) minderheid van respondenten aangeduid als één van de drie
belangrijkste criteria. Enkel in het beleidsdomein DAR en LNE werd het
formuleren van concrete te ondernemen stappen door meer dan een vierde
van de respondenten aangeduid. Gestaafd met praktijkvoorbeelden werd
nergens door meer dan een vierde van de respondenten aangeduid.
Figuur 15 – Formuleert concrete, te ondernemen stappen voor het beleid
en gestaafd met praktijkvoorbeelden
DAR WVG BZ EWI OV RWO IV CJSM WSE MOW LV LNE Concrete stappen
3,14 2,93 3,38 2,64 2,71 2,85 2,92 2,71 2,5 3 3,25 3,11
Praktijk –vbn
3,29 3,13 3 2,75 3,02 3,04 3,33 3,14 3,43 3 3,12 2,83
Voor het criterium inpasbaar in de beleidsvisie geeft MOW de hoogste score
en RWO de laagste score (Figuur 16). Dit criterium werd in alle
beleidsdomeinen slechts door een kleine minderheid van respondenten als
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
Geeft stappen voor beleid Gestaafd met praktijkvoorbeelden
׀ 249 ׀
één van de drie belangrijkste aangeduid. Voor het criterium inspelen op
informatiebehoefte geven DAR en BZ de hoogste score. Enkel in het
beleidsdomein DAR beschouwt meer dan een vierde van de respondenten dit
als één van de drie belangrijkste criteria. De adviesraad scoort hier ook erg
hoog.
Figuur 16 – Inpasbaar in de beleidsvisie van de minister en inspelend op
informatiebehoefte
DAR WVG BZ EWI OV RWO IV CJSM WSE MOW LV LNE
Beleidsvisie 3,14 2,8 2,57 2,8 2,56 2,46 3 2,86 2,83 3,17 3 2,57
Informatie-behoefte
3,43 3,13 3,43 2,58 2,78 2,88 3,17 2,5 2,86 2,83 2,76 3
> 7.4.5.1. Vaststellingen
In het deeltje rond verwachtingen, lieten we beleidsambtenaren drie
criteria selecteren die zij belangrijk vinden voor het advies van de
adviesraad. Hier keken we in welke mate beleidsambtenaren oordelen dat
het advies van de adviesraden aan de verschillende criteria beantwoordt.
Voor -en nadelen beargumenteerd afwegen werd door 61% van de
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
Inpasbaar in beleidsvisie minister Inspelend op informatiebehoefte
׀ 250 ׀
respondenten als een belangrijk criterium aangeduid. De beleidsambtenaren
geven de adviesraden een 2,83 op 4 voor dit criterium. Gezien dit criterium
zo belangrijk is voor beleidsambtenaren, zouden de adviesraden zich op dit
vlak nog kunnen verbeteren.
Aandacht voor toekomstige evoluties werd door 45% van de respondenten
aangeduid. Dit is ook het hoogst gescoorde criterium, de adviesraden
krijgen een gemiddelde score van 3,16 op 4. Op dit vlak is er dus sprake van
een vrij goede afstemming tussen vraag (verwachting) en aanbod (het advies
dat beleidsambtenaren ontvangen).
Ten slotte verwacht 41% van de beleidsambtenaren dat het advies zicht
biedt op het maatschappelijk draagvlak voor een beleidsvoorstel. De
adviesraden krijgen een score van 3,07 op 4 van dit criterium. Er is dus
opnieuw sprake van een vrij goede afstemming tussen vraag en aanbod.
> 7.4.6. Tevredenheid met adviezen
Hoe tevreden zijn beleidsambtenaren over het advies dat zij ontvangen? In
de survey werd aan beleidsambtenaren gevraagd om een score te geven (1-
10) aan het advies dat zij ontvangen van de strategische adviesraad en het
steunpunt in hun beleidsdomein. Er werd geen vergelijking gemaakt met
andere actoren die advies verstrekken (zoals individuele belangengroepen,
consultants of academici) en het gaat dus niet om een benchmarking. Deze
vraag mag ook niet opgevat worden als een kwaliteitsoordeel over deze
adviezen, er wordt immers niet gekeken naar de diverse functies die de
adviezen van zowel de strategische adviesraden87 als de Steunpunten88
hebben. Wel geeft het een beeld van de afstemming tussen vraag (vanuit
het perspectief van de beleidsmakers) en aanbod (de geleverde adviezen).
87 Bijvoorbeeld: draagvlak creëren, beleid kritisch evalueren, enz.
88 Bijvoorbeeld: wetenschappelijke onderzoeksresultaten aanleveren, beleid kritisch evalueren
enz.
׀ 251 ׀
De gemiddelde score voor de adviesraad was 5,98 (N=356)89. De verdeling
van de scores is terug te vinden in Figuur 17. De score 7 wordt het meest
gegeven.
Figuur 17 – Tevredenheid over adviesraden met frequentie
We gingen na of beleidsambtenaren die regelmatig (ongeveer maandelijks of
vaker) advies vragen en/of ontvangen van de strategische adviesraden een
betere score gaven dan beleidsambtenaren die slechts af en toe (enkele
keren per jaar of minder) advies vragen en ontvangen. Uit Tabel 26 blijkt
dat de eerste groep inderdaad een iets hogere gemiddelde score geeft dan
de tweede groep.
89 De respondenten die een score gaven eerder in de survey aan minstens ‘eens per jaar of
minder’ (en dus niet ‘nooit’)advies in te winnen of te ontvangen van de strategische
adviesraden.
7 5
16
26
76 73
90
56
7 0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
׀ 252 ׀
Tabel 26 - Tevredenheid over adviesraden naar respondentengroep
Groep Score (1-10) N
Respondenten die ongeveer maandelijks of vaker
advies vragen en/of ontvangen van de SAR
6,11 76
Respondenten die enkele keren per jaar of minder
advies vragen en ontvangen van de SAR
5,94 280
Steunpunten leveren naast beleidsrelevante aanbevelingen ook
wetenschappelijke onderzoeksresultaten. Met de vraag naar tevredenheid
peilen we in feite enkel naar dit eerste aspect (beleidsrelevante
aanbevelingen) zonder rekening te houden met de overige functies van het
onderzoek. De gemiddelde score voor de steunpunten was 5,65 (N = 355)90
en lag dus iets lager dan de score voor de adviesraden. De verdeling van
deze scores is terug te vinden in Figuur 18. De meest voorkomende score is
een 5.
Figuur 18 – Tevredenheid over steunpunten met frequenties
90 De respondenten die een score gaven eerder in de survey aan minstens ‘eens per jaar of
minder’ (en dus niet ‘nooit’) advies in te winnen en/of te ontvangen van de steunpunten.
15 7
18 19
109
69 71
35
9 3
0
20
40
60
80
100
120
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
׀ 253 ׀
In Tabel 27 vergeleken we de scores van respondenten die maandelijks of
vaker advies inwinnen en/of ontvangen van de steunpunten, met de scores
van respondenten die slechts eens per jaar of minder advies vragen en
ontvangen. Hier zien we een groot verschil. Respondenten die regelmatig
advies vragen en/of ontvangen van de steunpunten, geven een beduidend
hogere score dan respondenten die slechts af en toe advies vragen. Dat er
een verband is tussen beide variabelen betekent dat de vertrouwdheid met
de steunpunten tot meer tevredenheid leidt over hun advies en/of dat meer
tevredenheid leidt tot het vaker consulteren van de steunpunten.
Tabel 27 – Tevredenheid over steunpunten naar respondentengroep
Groep Score (1-10) N
Respondenten die maandelijks of vaker advies vragen en/of ontvangen van het steunpunt
6,53 60
Respondenten die enkele keren per jaar of minder advies vragen en ontvangen van het steunpunt
5,47 295
Gezien aan individuele scores vaak een groot gewicht wordt gegeven, en
gezien de groep respondenten in verschillende beleidsdomeinen te klein is
om over een gedragen score te kunnen spreken (zeker wanneer we enkel
kijken naar respondenten die maandelijks advies vragen en/of ontvangen),
werden er geen aparte scores per beleidsdomein berekend.
Vaststellingen
De respondenten geven gemiddeld een score van 5,98 op het advies van de
strategische adviesraden en een 5,65 op het advies van de steunpunten.
Respondenten die vaker advies vragen of ontvangen zijn ook meer tevreden
(gemiddelde score van 6,11 voor de adviesraden en 6,53 voor de
steunpunten). Tevredenheid is een subjectief oordeel vanuit een bepaald
perspectief. Dat de scores niet zo hoog liggen, wil niet zeggen dat het
advies dat beleidsmakers ontvangen van lage kwaliteit is. We zagen
bijvoorbeeld dat de scores op verschillende criteria voor ‘goed advies’ (cfr.
‘7.4.4. Verwachtingen’) hoger lagen. Bovendien hebben de SAR’s en de
steunpunten meerdere functies, waar in deze vraag niet naar gepeild werd.
׀ 254 ׀
> 7.4.7. Gebruik
In de survey brachten we ook de perceptie van beleidsambtenaren met
betrekking tot het gebruik van beleidsadvies in kaart (OV 8). De vraag was
niet in welke mate beleidsadvies gebruikt wordt, maar wel hoe of met welk
doel het gebruikt wordt. Uit Figuur 19 blijkt dat beleidsambtenaren advies
om verschillende redenen en met verschillende doelen gebruiken. De
belangrijkste doelen zijn ‘beleidsvoorstellen bijsturen’, ‘nieuwe
perspectieven ontwikkelen’, ‘achtergrondkennis verwerven’ en ‘zicht
krijgen op draagvlak’. Maar advies wordt ook gebruikt ‘omdat dit verwacht
wordt’ en om ‘nieuwe punten op de beleidsagenda te brengen’.
Figuur 19 – Gebruik van beleidsadvies: “Ik gebruik beleidsadvies…”
3,28
3,99
3,97
3,9
3,36
4,01
1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5
Omdat dit verwacht wordt
Om beleidsvoorstellen bij te sturen
Om nieuwe perspectieven teontwikkelen
Om achtergrondkennis te verwerven
Om punten op de agenda te brengen
Om zicht te krijgen op het draagvlak
schaal 1-5
׀ 255 ׀
Gemidd. 1 2 3 4 5 N
Om zicht te krijgen op het draagvlak 4,01 10 24 50 171 131 386
Om punten op de agenda te brengen 3,36 20 73 95 140 56 384
Om achtergrondkennis te verwerven
3,9 12 30 63 160 121 386
Om nieuwe perspectieven te ontwikkelen
3,97 8 22 59 182 116 387
Om beleidsvoorstellen bij te sturen 3,99 9 9 50 227 91 386
Omdat dit verwacht wordt 3,28 37 64 93 137 54 385
> 7.4.7.1. Vaststelling
We zien dat advies omwille van verschillende redenen en voor verschillende
doelen door beleidsambtenaren gebruikt wordt. Advies wordt niet louter
gebruikt om concrete beleidsvoorstellen bij te sturen, maar ook om nieuwe
perspectieven te ontwikkelen en achtergrondkennis te verwerven.
Daarnaast trachten beleidsmakers via adviezen ook zicht te krijgen op
draagvlak. Dat adviezen op zo veel verschillende manieren gebruikt worden,
lijkt er op te wijzen dat hun informatiewaarde voor beleidsambtenaren
groot is. In mindere mate, maar toch nog steeds belangrijk, wordt advies
door beleidsmakers ook gebruikt omdat dit verwacht wordt, of om nieuwe
punten op de agenda te brengen.
> 7.4.8. Knelpunten in de huidige processen, procedures, cultuur en
instrumenten
In de survey werden ook een aantal vragen opgenomen waarmee we
eventuele knelpunten in de bestaande processen, structuren, cultuur en
instrumenten van beleidsadvisering konden toetsen aan de praktijk (OV 9).
Om te beginnen keken we of beleidsambtenaren voldoende tijd hebben om
advies in te winnen en of ze over voldoende tijd en mankracht beschikken
om het advies te verwerken. Daarna vroegen we of de bestaande procedures
moeten worden uitgebreid en of ze vertrouwd zijn met de Consultatiecode
die de Vlaamse overheid aanbiedt, als onderdeel van het huidige
beleidsadviessysteem. Ten slotte keken we naar het belang dat ze hechten
aan het geven van feedback en naar hun bereidheid om met nieuwe
׀ 256 ׀
adviesmechanismen te experimenteren, als onderdeel van de informele
cultuur en gewoonten rond beleidsadvisering.
> 7.4.8.1. Tijd en capaciteit
Om te beginnen vroegen we aan beleidsambtenaren of ze voldoende tijd
hebben om beleidsadvies in te winnen wanneer nodig. Uit Figuur 20 blijkt
dat de meerderheid (54%) van de 366 respondenten die de vraag
beantwoord hebben, akkoord gaat. 46% van de 366 respondenten die de
vraag beantwoord hebben gaat eerder niet akkoord.91 Beleidsambtenaren
kunnen omwille van verschillende redenen het gevoel hebben niet over
voldoende tijd te beschikken om adviezen in te winnen. Het is mogelijk dat
in de bestaande procedures voor de opmaak van regelgeving (beschreven in
het stroomschema voor opmaak van regelgeving) de termijnen om advies te
vragen eerder kort zijn. Eveneens kan het betekenen dat de druk van
bovenaf om beleid snel tot stand te laten komen, hoog is. Ten slotte kan het
ook te maken hebben met een tekort aan mankracht en een te hoge
werkdruk als gevolg hiervan.
91 24 respondenten konden de vraag niet beantwoorden (‘ik weet het niet’).
׀ 257 ׀
Figuur 20 – “Ik heb voldoende tijd om beleidsadviezen in te winnen
wanneer nodig”
Hierbij aansluitend, onderzochten we ook of beleidsafdelingen voldoende
capaciteit hebben om het advies dat zij ontvangen te verwerken (Figuur
21). Enerzijds gingen we na of er binnen de afdeling voldoende tijd is om
advies te verwerken. 7,5% kon hier niet op antwoorden (‘ik weet het niet’).
Van de respondenten die de vraag wel beantwoord hebben, gaf 18% aan dat
de afdeling over problematisch weinig tijd beschikt om adviezen ook
effectief te verwerken. 58,6% gaf aan dat de afdeling over weinig tijd
beschikt maar dat het ‘net lukt’ en 23,4% gaf aan dat de afdeling over
voldoende tijd te beschikken. Uit Tabel 28 blijkt dat er kleine verschillen
zijn tussen de antwoorden van respondenten in departementen en
agentschappen, maar deze zijn niet significant.92
Anderzijds keken we of de afdeling voldoende mankracht heeft om advies te
verwerken. 8% kon deze vraag niet beantwoorden (‘ik weet het niet’). Van
de respondenten die de vraag wel beantwoord hebben, gaf 23,4% aan dat de
afdeling over problematisch weinig mankracht beschikt om adviezen ook
effectief te verwerken. 55,7% gaf aan dat de afdeling over weinig
92 Niet-parametrische toets met p=0,101
6%
40%
39%
15% Niet akkoord (6%)
Eerder niet akkoord(40%)
Eerder akkoord(39%)
Akkoord (15%)
׀ 258 ׀
mankracht te beschikt maar dat het ‘net lukt’ en 20,9% gaf aan dat de
afdeling over voldoende mankracht beschikt. Uit Tabel 28 blijkt opnieuw
dat er verschillen zijn tussen de antwoorden van respondenten in
departementen en agentschappen, deze verschillen blijken wel significant
te zijn.93
Figuur 21- Capaciteit om adviezen te verwerken
Tabel 28- Tijd en mankracht om advies te verwerken
Tijd om adviezen te verwerken A + D D A
1. Problematisch weinig 18 19,4 13,3
2. Weinig tijd, maar het lukt net 58,6 55,6 68,7
3. Voldoende tijd 23,39 25 18,1
93 Niet-parametrische toets met p=0,015
18%
58,60%
23,40% 23,40%
55,70%
20,90%
Problematisch weinig Weinig maar het lukt net Voldoende
Tijd Mankracht
׀ 259 ׀
Mankracht om adviezen te verwerken A + D D A
1. Problematisch weinig 23,4 26,6 12,4
2. Weinig mankracht, maar het lukt net 55,7 52,1 67,9
3. Voldoende mankracht 20,9 21,3 19,8
De antwoorden op de vragen naar capaciteit verschillen op significante
wijze naargelang het beleidsdomein waaruit de respondent afkomstig is94.
Voor de beleidsdomeinen waarvoor we over minimum 10 respondenten
beschikken, geven we de antwoorden en gemiddelde score weer in Tabel
29. Wanneer we over minder dan 10 observaties beschikken, geven we enkel
de gemiddelde score. Respondenten uit de beleidsdomeinen WSE, BZ, EWI,
IV en CJSM gaven een gemiddeld lagere score voor tijd. In het
beleidsdomein EWI vindt ongeveer een derde van de respondenten (7 op 20)
dat de afdeling over problematisch weinig tijd beschikt om adviezen ook
effectief te verwerken. De laagste score wordt gegeven in het
beleidsdomein WSE. WSE, BZ, EWI en IV geven ook een lage score voor
mankracht. Bij EWI vindt meer dan de helft van de respondenten (10 op 19)
dat de afdeling over problematisch weinig mankracht beschikt om adviezen
te verwerken. De laagste score wordt opnieuw gegeven in het
beleidsdomein WSE.
94 Non-parametrische toets met p-waarde = 0,002 voor tijd en p-waarde = 0,000 voor
mankracht
׀ 260 ׀
Tabel 29 – Tijd om adviezen te verwerken in verschillende
beleidsdomeinen
N 1 2 3 Gemiddeld
DAR 13 6 3 4 1,85
WVG 41 6 23 12 2,14
BZ 20 5 12 3 1,90
FB 8 2,25
EWI 20 7 10 3 1,80
OV 66 11 39 16 2,08
RWO 49 5 33 11 2,12
IV 14 3 9 2 1,93
CJSM 28 7 17 4 1,89
WSE 8 1,375
MOW 10 1 8 1 2
LV 29 8 11 10 2,07
LNE 66 3 44 19 2,24
Tabel 30 – Mankracht om adviezen te verwerken in verschillende
beleidsdomeinen
N 1 2 3 Gemiddeld
DAR 13 5 4 4 1,92
WVG 40 11 19 10 1,98
BZ 20 7 12 1 1,7
FB 8 2,13
EWI 19 10 6 3 1,63
OV 64 14 37 13 1,98
RWO 48 8 31 9 2,02
IV 14 4 9 1 1,79
CJSM 29 6 17 6 2
׀ 261 ׀
WSE 8 1,25
MOW 9 2,22
LV 29 8 16 5 1,9
LNE 67 4 43 20 2,24
> 7.4.8.2. Bestaande procedures en instrumenten
De bestaande procedure voor opmaak van regelgeving schrijft nu enkele
verplicht te vragen adviezen voor, maar laat daarbuiten veel vrijheid aan
beleidsambtenaren om al dan niet advies te vragen. We vroegen daarom aan
de respondenten of ze het belangrijk vinden dat er meer bindende regels
komen rond het vragen van adviezen. Uit Figuur 22 blijkt dat 70% van de 338
respondenten die de vraag beantwoord hebben (eerder) niet akkoord gaat.95
30% gaat (eerder) wel akkoord.
Figuur 22 – “Ik vind het belangrijk dat er meer bindende regels komen
rond het vragen van adviezen”
95 52 respondenten konden de vraag niet beantwoorden (‘Ik weet het niet’).
18%
52%
18%
12% Niet akkoord (18%)
Eerder niet akkoord(52%)
Eerder akkoord(18%)
Akkoord (12%)
׀ 262 ׀
Eén van de instrumenten die de Vlaamse overheid ontworpen heeft om
beleidsambtenaren te ondersteunen bij het opzetten van
consultatieprocessen, is de ondersteunende Consultatiecode. In de survey
vroegen we of de respondenten vertrouwd zijn met deze Consultatiecode.
Uit Figuur 23 blijkt dat slechts 14% van de 341 respondenten die de vraag
hebben beantwoord, (eerder) akkoord gaat. 86% gaat (eerder) niet akkoord.
Bovendien hebben nog eens 49 respondenten de vraag niet beantwoord (‘ik
weet het niet’). We kunnen veronderstellen dat ook deze groep niet goed
vertrouwd is met dit instrument, en dat dus in het totaal 88% van de
respondenten negatief geantwoord heeft.
Figuur 23 - "Ik ben vertrouwd met de ondersteunende Consultatiecode
van de Vlaamse overheid 'Stappenplan voor publieke raadpleging…'"
> 7.4.8.3. Informele cultuur en gewoonten
Ten slotte werden ook twee vragen opgenomen die eerder te maken hebben
met de informele cultuur en gewoonten rond beleidsadvisering. Aan
beleidsambtenaren werd gevraagd of zij het belangrijk vinden om feedback
te geven aan organisaties waaraan zij advies gevraagd hebben. Uit Figuur 24
blijkt dat 90% van de 368 respondenten die de vraag beantwoord hebben
67%
19%
8% 6%
Niet akkoord (67%)
Eerder niet akkoord(19%)
Eerder akkoord (8%)
Akkoord (6%)
׀ 263 ׀
(eerder) akkoord ging96. Hoewel er bij de respondenten een neiging kan zijn
tot sociaal wenselijk antwoorden, kan het toch als een positief teken gezien
worden dat de grote meerderheid van de respondenten het belangrijk vindt
om feedback te geven. Het is natuurlijk niet zeker of deze respondenten dit
in de praktijk ook effectief doen.
Figuur 24 - "Ik vind het belangrijk om feedback te geven aan organisaties
waaraan ik advies gevraagd heb"
Ten slotte vroegen we ook of respondenten het belangrijk vinden om te
experimenteren met nieuwere vormen van consultatie, zoals ‘notice and
comment’97 en ‘burgerpanels’98. Uit Figuur 25 blijkt dat 65% van de 318
respondenten die de vraag beantwoord hebben, (eerder) akkoord gaat.99 Er
is dus een zekere openheid om nieuwe methoden van consulteren uit te
96 22 respondenten konden deze vraag niet beantwoorden (‘Ik weet het niet’).
97 Een notice and comment consultatie staat in de Consultatiecode van de Vlaamse overheid
omschreven als het publiek maken van een consultatiedocument met een vraag om
reacties (Bestuurszaken, 2012b).
98 Een burgerpanel wordt in de Consultatiecode omschreven als een aselect samengestelde
groep van burgers, bedrijven of organisaties die gedurende een aantal jaren een
permanent forum vormt dat geraadpleegd kan worden (Bestuurszaken, 2012b).
99 72 respondenten konden deze vraag niet beantwoorden (‘Ik weet het niet’).
2%
8%
41%
49%
Niet akkoord (2%)
Eerder niet akkoord(8%)
Eerder akkoord(41%)
Akkoord (49%)
׀ 264 ׀
proberen. Ook hier moeten we wel rekening houden met mogelijk sociaal
wenselijke antwoorden. Anderzijds is de groep die (eerder) niet akkoord
gaat (35%) nog redelijk groot. Ook is er een grote groep respondenten (72)
die de vraag niet beantwoord heeft.
Figuur 25 - "Ik vind het belangrijk om te experimenteren met nieuwere
vormen van consultatie (bvb. notice and comment, burgerpanels)"
> 7.4.8.4. Vaststellingen
We stellen vast dat de meerderheid (54%) van de respondenten het gevoel
heeft over voldoende tijd te beschikken om advies in te winnen. Daarnaast
is er een vrij grote groep (46%) die niet het gevoel heeft over voldoende tijd
te beschikken. Hierbij aansluitend blijkt dat veel beleidsambtenaren vinden
dat de afdeling over weinig tijd en weinig mankracht beschikt voor het
verwerken van adviezen. Ongeveer 1 op 5 vindt dat er problematisch weinig
tijd is en meer dan 1 op 5 geeft aan dat er problematisch weinig mankracht
is voor het verwerken van adviezen. Nochtans stelden we eerder vast dat
beleidsambtenaren niet echt overstelpt worden door (externe) adviezen.
Misschien voelen de beleidsambtenaren veel druk om het beleidsproces snel
te laten verlopen, vragen andere taken veel tijd en/of is er effectief een
tekort aan mankracht, bijvoorbeeld door besparingen op personeel. Er zou
8%
27%
36%
29%
Niet akkoord (8%)
Eerder niet akkoord(27%)
Eerder akkoord(36%)
Akkoord (29%)
׀ 265 ׀
verder onderzocht moeten worden of er inderdaad sprake is van een
knelpunt, en, indien wel, wat de oorzaak is. Verder stellen we ook vast dat
86% van de respondenten (88% als men de respondenten die ‘ik weet het
niet’ geantwoord hebben, meetelt) niet vertrouwd is met de
ondersteunende consultatiecode van de Vlaamse overheid.
Daarnaast zijn er ook enkele opportuniteiten. Ten eerste stellen we vast dat
90% van de beleidsambtenaren het belangrijk vindt om feedback te geven
aan organisaties waaraan zij advies vragen. Mogelijks wordt deze feedback
(bijvoorbeeld omwille van tijdsdruk) in de praktijk niet altijd verstrekt100
maar het belang ervan lijkt door beleidsambtenaren te worden ingezien.
Ook merken we op dat er openheid is om te experimenteren met nieuwere
vormen van consultatie. Uit de survey blijkt ten slotte dat er weinig
draagvlak is voor meer bindende regels rond het vragen van adviezen.
> 7.5. Besluit
In oktober werd een vragenlijst uitgestuurd gericht tot alle
beleidsambtenaren binnen de departementen en agentschappen van de
Vlaamse overheid. In deze vragenlijst, die kaderde in een ruimer project101,
werden acht (ruime) vragen opgenomen die kaderden in ons
onderzoeksproject naar beleidsadvisering. Een moeilijkheid bij het uitsturen
van de vragenlijst was dat er binnen de Vlaamse overheid geen centraal
bestand bestaat met contactgegevens van alle beleidsambtenaren. Daarom
werd de vragenlijst verstuurd naar alle medewerkers tewerkgesteld op A1-
en A2-niveau binnen de departementen. Deze medewerkers konden op basis
van een toelichting van de inhoud van de vragenlijst zelf beslissen of ze in
aanmerking kwamen voor het invullen van de survey. Daarnaast werden de
agentschappen uitgenodigd om ons de contactgegevens van de
beleidsambtenaren in hun organisatie te bezorgen. 15 agentschappen
reageerden op onze vraag.
100 Eerder onderzoek leek hier op te wijzen (Fobé, 2009).
101 Namelijk de voorbereiding van een boek dat voor het eerst een volledig overzicht brengt van
het beleidswerk van alle relevante beleidsactoren op de verschillende overheidsniveaus in
België. Dit boek, samengesteld door Marleen Brans en David Aubin, zal in 2015 verschijnen
bij Policy Press (zie ook supra).
׀ 266 ׀
In totaal namen 492 respondenten deel aan de survey. 77 respondenten
vulden de vragen rond adviesverlening niet in en 11 respondenten bleken
slechts zelden of nooit een bijdrage te leveren aan beleidsgerelateerde
documenten. Hun antwoorden werden dus niet meegenomen. Van de 403
overblijvende respondenten werken 315 personen (78,2%) in een
departement en 88 (21,8%) in een agentschap. We overlopen de resultaten
van de analyse van de survey per onderzoeksvraag.
Wie levert (gevraagd of spontaan) beleidsadvies? (OV 1)
We stellen vast dat beleidsambtenaren over het algemeen vaker advies
vragen aan interne actoren en aan de adviesorganen bij de Vlaamse
overheid dan dat ze externe actoren consulteren. Daarbij zijn er wel
opvallende verschillen tussen de 13 beleidsdomeinen. Beleidsambtenaren
vragen veruit het vaakst advies aan ambtenaren binnen het eigen
beleidsdomein. De helft van de beleidsambtenaren vraagt nooit rechtstreeks
advies van vakbonden en werkgeversorganisaties. Deze actoren worden
natuurlijk wel betrokken via het strategische adviesstelsel. Ook is het
mogelijk dat binnen afdelingen beleidstaken verdeeld worden, waarbij
slechts een aantal van de beleidsambtenaren instaan voor de contacten met
belanghebbendenorganisaties. Wat het ontvangen van advies betreft,
stellen we vast dat beleidsambtenaren niet zo vaak advies ontvangen vanuit
het middenveld (vakbonden en werkgevers, sectorfederaties, professionele
ordes, NGO’s en andere middenveldorganisaties). Wanneer we de
vergelijking maken met het vragen van advies, zien we dat ze zelf iets meer
advies vragen dan ontvangen van deze organisaties. We kunnen
veronderstellen dat deze actoren via andere kanalen het beleid proberen te
beïnvloeden, bijvoorbeeld via kabinetsmedewerkers of parlementsleden, of
via hun structurele aanwezigheid in adviesraden.
Verder stellen we vast dat studiediensten van politieke partijen en think
tanks een erg minimale rol spelen in de adviesverlening aan
beleidsambtenaren bij de Vlaamse overheid. Ten slotte stellen we vast dat
beleidsambtenaren over het algemeen iets meer advies vragen dan
ontvangen, vooral wat interne actoren betreft, en dat zij doorgaans aan
dezelfde actoren beleidsadvies vragen. Dit laatste wijst er op dat de
bestaande structuren van het beleidsadviessysteem maar ook de bestaande
cultuur en gewoonten een belangrijke impact hebben op de manier waarop
beleidsadvies wordt ingewonnen.
׀ 267 ׀
Wat is de rol van rol van wetgeving, beleid, procedures, structuren,
standaarden, cultuur en gewoonten met betrekking tot beleidsadvisering?
(OV 5)
Dat iets meer dan de helft van de gevraagde adviezen wordt ingewonnen als
verplicht onderdeel van een procedure, wijst er op dat procedures en
wetgeving een tamelijk belangrijke rol spelen in de adviesverwerving. Toch
vragen beleidsambtenaren zeker niet enkel en alleen advies wanneer dit
verplicht is. Gemiddeld 45% van de gevraagde adviezen is vrijwillig
ingewonnen (dus niet omwille van een verplichting) en bijna de helft van de
beleidsambtenaren vraagt méér of evenveel vrijwillig advies als verplicht
advies.
Ervaren beleidsmakers competitie tussen actoren die beleidsadvies leveren?
(OV 7)
Op basis van onze literatuurstudie veronderstelden we dat in
beleidsdomeinen of –velden met een hoge mate van competitie,
beleidsmakers veel en conflicterend advies ontvangen. Zoals eerder
aangegeven, konden we vaststellen dat beleidsambtenaren over het
algemeen niet overstelpt worden met ongevraagd advies. Slechts een kleine
minderheid ontvangt maandelijks of vaker spontaan (ongevraagd) advies van
middenveldactoren, al zijn er opnieuw verschillen tussen de
beleidsdomeinen. Wel geven 3 op 5 beleidsambtenaren aan dat het advies
dat ze ontvangen inhoudelijk tegenstrijdig is. Bij 1 op de 5
beleidsambtenaren is dit tegenstrijdige advies bovendien moeilijk
verzoenbaar.
Welke verwachtingen hebben beleidsambtenaren ten aanzien van advies? In
welke mate voldoet het aanbod hier volgens hen aan (OV 6)?
Aan beleidsambtenaren werd gevraagd om in een lijst van twaalf criteria,
opgesteld op basis van onze literatuurstudie, de drie belangrijkste
verwachtingen voor het advies van de strategische adviesraad aan te
duiden. 61% van de beleidsambtenaren duidde ‘de voor -en nadelen van
verschillende beleidsopties beargumenteerd afwegen’ als één van zijn/haar
drie belangrijkste verwachtingen aan. 45% duidde ‘toekomstige evoluties,
trends en ontwikkelingen in acht nemen’ aan. Deze verwachting strookt met
׀ 268 ׀
de rol van de strategische adviesraad om strategisch advies uit te brengen.
Op de derde plaats kwam ten slotte ‘zicht bieden op het maatschappelijk
draagvlak voor beleidsvoorstellen’. Dit criterium werd door 41% van de
respondenten aangeduid. Dit strookt dan weer met de manier waarop de
adviesraden zijn samengesteld, namelijk uit maatschappelijke
vertegenwoordigers, of uit maatschappelijke vertegenwoordigers en
deskundigen. De verwachtingen die werden aangeduid, verschillen wel
enigszins tussen de verschillende beleidsdomeinen. Dit is op zich niet
verbazend, gezien ook de samenstelling en de interne werking van de
adviesraden verschilt per beleidsdomein.
Aan de respondenten werd eveneens, op basis van 12 uitspraken, gevraagd
in welke mate het advies van hun strategische adviesraad voldoet aan elk
van de 12 criteria. We zien dat de adviesraden een goede score krijgen op
twee van de drie meest geselecteerde criteria, namelijk ‘toekomstige
evoluties’ en ‘zicht op draagvlak’ . Voor deze twee criteria is er dus een vrij
goede afstemming tussen vraag (verwachting) en aanbod (het advies dat
beleidsambtenaren ontvangen). Voor het criterium beargumenteerd krijgen
de adviesraden een wat lagere score (2,83). Daaruit kunnen we afleiden dat
het advies op dit vlak nog niet helemaal tegemoet komt aan de
verwachtingen van beleidsmakers, die dit criterium erg belangrijk vinden.
Opnieuw zien we verschillen in scores tussen de verschillende
beleidsdomeinen.
Wat hun tevredenheid betreft, geven de respondenten gemiddeld een score
van 5,98 op het advies van de strategische adviesraden en een 5,65 op het
advies van de steunpunten. Respondenten die vaker advies vragen of
ontvangen zijn ook meer tevreden (gemiddelde score van 6,11 voor de
adviesraden en 6,53 voor de steunpunten). Tevredenheid is een subjectief
oordeel vanuit één bepaald perspectief. Dat de scores niet zo hoog liggen,
betekent daarom niet dat de kwaliteit van de adviezen onvoldoende is. We
zagen bijvoorbeeld dat de SAR’s op verschillende criteria voor ‘goed advies’
een eerder hoge score kregen (vorige alinea). Het gaat hier dus enkel om
een algemene perceptie. Bovendien heeft het advies van de SAR’s en van
steunpunten meerdere belangrijke functies, waar in deze vraag niet naar
gepeild werd.
׀ 269 ׀
Hoe gebruiken beleidsmakers beleidsadvies (OV 8)?
We zien dat advies niet louter gebruikt wordt om concrete
beleidsvoorstellen bij te sturen, maar ook om nieuwe perspectieven te
ontwikkelen en achtergrondkennis te verwerven. Dit lijkt er op te wijzen
dat de informatiewaarde van adviezen voor beleidsambtenaren groot is.
Daarnaast trachten beleidsmakers via adviezen ook zicht te krijgen op
draagvlak. In mindere mate wordt het gebruikt omdat dit verwacht wordt of
om punten op de agenda te brengen.
Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de huidige processen, procedures en
structuren ter ondersteuning van de beleidsadvisering? Welke knelpunten
zijn er op dit vlak? (OV 9)
Om te beginnen keken we of beleidsambtenaren voldoende tijd hebben om
advies in te winnen en of ze voldoende tijd en mankracht hebben om het
advies te verwerken. We stellen vast dat de meerderheid (54%) aangeeft
over voldoende tijd te beschikken. Daarnaast heeft een vrij grote groep
(46%) van de respondenten het gevoel over onvoldoende tijd te beschikken
om advies in te winnen. Ook vindt een minderheid (ongeveer 1 op 5) dat er
problematisch weinig tijd en problematisch weinig mankracht is voor het
verwerken van adviezen. Nochtans worden beleidsambtenaren, zoals eerder
vermeld, niet overstelpt met advies. Diverse verklaringen zijn mogelijk.
Misschien voelen de beleidsambtenaren veel druk om het beleidsproces snel
te laten verlopen, vragen andere taken veel tijd en/of is er effectief een
tekort aan mankracht. Verder onderzoek zou moeten uitwijzen of er
effectief sprake is van een knelpunt, en indien wel, wat de oorzaak is.
Wat het huidige beleidsadviessysteem betreft, vroegen we of de bestaande
procedures moeten worden uitgebreid en of beleidsambtenaren vertrouwd
zijn met de ondersteunende Consultatiecode die de Vlaamse overheid
aanbiedt. Uit de survey blijkt dat slechts 30% voorstander is van meer
bindende regels rond het vragen van adviezen. 86% van de respondenten is
verder niet vertrouwd met de ondersteunende consultatiecode van de
Vlaamse overheid.
Wat de bestaande cultuur en gewoonten rond beleidsadvisering betreft,
keken we ten slotte naar het belang dat beleidsambtenaren hechten aan het
geven van feedback en naar hun bereidheid om met nieuwe
׀ 270 ׀
adviesmechanismen te experimenteren. 90% van de beleidsambtenaren
vindt het belangrijk om feedback te geven aan organisaties waaraan zij
advies vragen. Het is natuurlijk mogelijk dat deze feedback (bijvoorbeeld
omwille van tijdsdruk) in de praktijk niet altijd wordt verstrekt. Ten slotte
stelden we vast dat er een openheid is om te experimenteren met nieuwere
vormen van consultatie.
׀ 271 ׀
8. Algemeen besluit
> 8.1. Situering : probleemstelling en centrale onderzoeksvraag
De groeiende complexiteit van de beleidsomgeving maakt dat beleidsmakers
een toenemende nood aan informatie, kennis, expertise en steun voor het
beleid ervaren (Peters & Barker, 1993). Wanneer zij hiernaar op zoek gaan,
consulteren zij niet enkel ‘professionele’ beleidsadviseurs binnen de
overheid, maar ook organisaties en individuen extern aan de overheid.
Bovendien verwacht de burger ook steeds meer dat beleidsmakers
openstaan voor ideeën en feedback geleverd door verschillende groepen
binnen de samenleving (Peters & Barker, 1993).
We zien internationaal dat het aantal arrangementen van
overheidsgeïnitieerde advisering, consultatie en participatie in de
beleidsvorming toeneemt (Lowndes et al. 2001; Papadopoulos and Warin
2007; Van Damme and Brans 2008a). In Vlaanderen zien we naast meer
traditionele adviesmechanismen, zoals adviesraden en overlegcomités, de
opkomst van meer interactieve vormen van consultatie, zoals interactieve
planprocessen maar ook rechtstreekse bevragingen van de burger,
bijvoorbeeld via opiniepeilingen. Ook is er sprake van een toenemende
waardering voor de inbreng van actoren betrokken bij de uitvoering van het
beleid, aangezien hun ervaringsdeskundigheid kan bijdragen aan het
ontwerpen van technisch haalbaar beleid (Brans, Van Damme & Gaskell,
2010:15). Informatie wordt aangeleverd door een groot aantal
belanghebbenden die allemaal een zekere impact op het overheidsbeleid
nastreven (Lacey en Furner, 1993). De intensifiëring van gevraagd en
spontaan (ongevraagd) advies kan dan ook leiden tot een toegenomen
competitie op het vlak van beleidsadvisering, waarbij beleidsmakers
geconfronteerd worden met een toevloed aan concurrerende kennisclaims
(Halligan, 1993; Hoppe & Halffman, 2004:53; Van Damme, Brans & Fobé,
2011).
In dit onderzoek, dat gevoerd wordt binnen het kader van het Steunpunt
Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV), kijken we naar de positie van
de beleidsmaker als ontvanger van beleidsadvies. Hoe ervaren
beleidsmakers de ‘verbreding’ in bronnen van beleidsadvies en de
׀ 272 ׀
competitie die daar mogelijk uit volgt? Welke verwachtingen hebben zij ten
aanzien van het advies dat ze ontvangen? En in welke mate voldoet het
advies aan deze verwachtingen? Daarnaast willen we een beter inzicht
verwerven in het adviessysteem in Vlaanderen. We kijken daarbij naar de
actoren, instellingen en organisaties intern en extern aan de overheid die
actief zijn in het leveren van beleidsadvies en de verschillende systemen die
gehanteerd worden om advies te verwerven. Op basis van deze analyse
formuleren we aanbevelingen om de bestaande processen van
beleidsadvisering te optimaliseren.
Beleidsadvies wordt in dit onderzoek gedefinieerd als een opinie of
aanbeveling die wordt aangereikt als een leidraad voor toekomstig beleid
(Van Damme, Brans & Fobé, 2011). We beperken ons tot beleidsinhoudelijk
advies, louter wetgevingstechnisch of juridisch advies valt buiten het opzet
van het onderzoek. Advies is vanuit deze definitie niet bindend en kan van
verschillende actoren komen die zich binnen de overheid of de ruimere
samenleving bevinden. Ook onderzoek dat aanbevelingen voor het
toekomstig beleid formuleert (beleidsgericht onderzoek) wordt als advies
beschouwd.
Om het onderzoek binnen de beschikbare tijd te kunnen uitvoeren, werd er
voor gekozen om de focus te leggen op beleidsmakers binnen het kabinet en
binnen de administratie, en niet op de leden van het parlement als
ontvangers van beleidsadvies. Hoewel beide groepen beleidsmakers
(kabinetsmedewerkers en beleidsambtenaren) via onze case studies aan bod
komen, ligt de nadruk in dit onderzoek wel sterker op het perspectief van
beleidsambtenaren dan van de kabinetsmedewerkers. Beleidsambtenaren
werden immers, in tegenstelling tot de kabinetsmedewerkers, ook apart
bevraagd via de survey.
De algemene vraagstelling van dit onderzoek luidt: Op welke manier is
beleidsadvisering in Vlaanderen georganiseerd en hoe kan ze
geoptimaliseerd worden? Deze algemene onderzoeksvraag wordt verder
gedifferentieerd in 10 subvragen (zie verder).
> 8.2. Methodologie : aanpak en respons
Dit onderzoek combineerde een kwalitatieve en een kwantitatieve
onderzoeksmethode. Deze aanpak liet toe om een aantal elementen in de
׀ 273 ׀
diepte te verkennen en tegelijkertijd ook een algemene analyse te maken
van de beleidsadvisering ten aanzien van de Vlaamse overheid.
De kwalitatieve methode bestond uit een documentanalyse waarbij de
bestaande wetgeving, het beleid en de procedures en structuren met
betrekking tot de beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid in kaart werden
gebracht. Daarbij werd gebruik gemaakt van beleidsdocumenten,
praktijkgerichte handleidingen, rapporten, enz. Ook werden er zes case
studies uitgevoerd, waarbij in drie verschillende beleidsdomeinen telkens
twee beleidsprocessen werden onderzocht, met focus op de
beleidsadvisering. Data werden verzameld aan de hand van een analyse van
beleidsdocumenten en interviews met de betrokken kabinetsmedewerker,
beleidsambtenaar en een vertegenwoordiger van de strategische adviesraad.
De cases werden geselecteerd in verschillende beleidsdomeinen met de
bedoeling de diversiteit aan actoren en adviesmechanismen in beeld te
brengen. We kozen voor een beleidsdomein met een maatschappelijke
dimensie (namelijk Welzijn, Volksgezondheid en Gezin), met een meer
technische dimensie (Mobiliteit en Openbare werken) en met zowel een
technische als een maatschappelijke dimensie (Ruimtelijke Ordening,
Woonbeleid en Onroerend Erfgoed). We verwachtten dat, gezien de aard
van de beleidsthema’s verschilt, ook de geconsulteerde actoren, het type
advies dat zij leveren en de functie van dit advies zou verschillen
naargelang het beleidsdomein. Binnen elk beleidsdomein kozen we voor een
‘geformaliseerd’ beleidsproces (uitgemond in een decreet of
uitvoeringsbesluit) en anderzijds een niet-geformaliseerd beleidsproces
(uitgemond in een conceptnota, groenboek, witboek, beleidsnota…). Daarbij
formuleerden we de verwachting dat beleidsmakers meer vrijheid en
flexibiliteit zouden hebben om het adviestraject vorm te geven in een niet-
geformaliseerd proces dan in een geformaliseerd proces, en ze daarom meer
op maat (ad hoc) zouden consulteren.
De kwantitatieve methode bestond uit een survey gericht naar alle
beleidsambtenaren in de departementen en agentschappen van de Vlaamse
overheid. De belangrijkste vragen hebben betrekking op de actoren die
beleidsadvies leveren, de verwachtingen die beleidsambtenaren hebben en
in welke mate advies hieraan tegemoet komt, hoe beleidsambtenaren
gebruik maken van het advies en welke algemene knelpunten er eventueel
׀ 274 ׀
zijn. De onderzoeksvragen waarop de case studies en de survey een
antwoord moeten bieden, overlappen soms. Meer dan de case studies laat
de survey echter toe om algemene uitspraken te doen wat de
beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid betreft. De case studies bieden
dan weer de mogelijkheid om meer exploratief te werk te gaan voor de
thema’s waar weinig literatuur over bestaat.
In totaal beschikten we voor de survey over contactgegevens van
beleidsambtenaren binnen 28 organisaties (13 departementen en 15
agentschappen). In het totaal namen 492 respondenten deel (responsgraad
van 42%). 77 respondenten vulden de vragen rond adviesverlening niet in en
11 respondenten bleken slechts zelden of nooit een bijdrage te leveren aan
beleidsgerelateerde documenten. Hun antwoorden werden dus niet
meegenomen. Van de 403 overblijvende respondenten werken 315 personen
(78,2%) in een departement en 88 (21,8%) in een agentschap.
In onderstaand kader wordt een overzicht gegeven van de onderzoeksvragen
die via de documentanalyse, de case studies en de survey werden
beantwoord:
Thema Onderzoeksvragen Doc. Cases Survey
Ad
vies
syst
eem
1. Wie levert beleidsadvies? Zijn er belangrijke
verschillen in actoren tussen de
beleidsdomeinen?
x
x
2. Welk type beleidsadvies leveren deze
actoren? x
3. Op welke manier verspreiden zij hun advies? x
4. Op welke manier en welk moment winnen
beleidsmakers advies in? x
5. Wat is de rol van wetgeving, beleid,
procedures, structuren, standaarden, cultuur
en gewoonten met betrekking tot
beleidsadvisering?
x (x)
׀ 275 ׀
Ver
wac
hti
nge
n
en g
eb
ruik
6. Welke verwachtingen hebben beleidsmakers
t.a.v. beleidsadvies? In welke mate voldoet
het aanbod aan beleidsadvies hieraan?
x
x
7. Ervaren beleidsmakers competitie tussen
actoren die beleidsadvies leveren? Welk
effect heeft deze competitie volgens hen op
de beleidsprocessen?
x x
8. Hoe beoordelen zij zelf hun gebruik van
beleidsadvies? x
Tevr
eden
hei
d e
n
op
tim
alis
erin
g
9. Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de
huidige procedures, processen en structuren
(ter ondersteuning) van de beleidsadvisering?
Welke knelpunten zijn er op dit vlak?
x x
10. Hoe kan het bestaande adviessysteem in
Vlaanderen geoptimaliseerd worden? In welke
mate vereist dit een ingrijpen in wetgeving,
procedures, interne en externe structuren, of
capaciteit?
x x x
> 8.3. Performante beleidsadvisering ?
In het theoretisch luik wordt beleidsadvisering geduid als een essentieel
onderdeel van de beleidsvoering. De beleidsvoering vindt niet plaats in een
vacuüm maar in een specifieke maatschappelijke context. Er zijn allerlei
formele en informele “instituties” die de beleidsvorming mee bepalen. Ook
de manier waarop de beleidsadvisering verloopt wordt beïnvloed door
instituties. Onder deze instituties vallen niet enkel formele structuren en
regels maar ook meer informele (cultureel bepaalde) gewoonten.
Zo spelen de politieke cultuur en informele gewoonten een belangrijke rol
in de manier waarop beleidsmakers omgaan met beleidsadviezen. In een
consensusdemocratisch systeem als het onze is het bijvoorbeeld de
gewoonte om uitgebreid stakeholders te consulteren alvorens
beleidsbeslissingen te nemen (Hendriks, 2006). In dit kader werd verwezen
naar het verschil tussen pluralistische en neo-corporatistische systemen.
Neo-corporatistische systemen worden gekenmerkt door hiërarchisch
geordende maatschappelijke groepen waarbij slechts een aantal
׀ 276 ׀
geprivilegieerde groepen toegang hebben tot het beleidsproces. Deze
groepen krijgen het monopolie om de belangen van hun achterban te
vertegenwoordigen en controleren in ruil hun achterban (Knill & Tosun,
2012). België en Vlaanderen worden doorgaans getypeerd als neo-
corporatistisch.
In het conceptueel luik hebben we een aantal kernbegrippen van het
onderzoek geduid en geoperationaliseerd ter voorbereiding van het
empirisch onderzoek.
We definiëren beleidsadvies als opinies en aanbevelingen aangeboden als
leidraad voor het toekomstig beleid. Advies wordt daarbij niet beperkt tot
de opvattingen van “neutrale” deskundigen binnen of buiten de overheid.
Ook de opinies van middenveldorganisaties die een bepaald belang
behartigen, vallen onder onze definiëring. We spreken wel slechts van
advies als opinies of aanbevelingen onderbouwd worden met argumenten.
Advies wordt in deze definitie als niet-bindend opgevat: beleidsmakers
kunnen kiezen of ze het advies al dan niet volgen. Hierin verschilt advies
van overleg, dat tot doel heeft om tot een akkoord te komen waar beide
partijen zich aan houden. Wanneer advies aangeleverd wordt door actoren
die de macht hebben om beleid te implementeren, te blokkeren of te
hinderen, kan het in de praktijk wel erg moeilijk zijn om geen rekening te
houden met het advies (Geul, 1998; Brans, Van Damme & Gaskell, 2010).
Beleidsadvisering werd opgevat als een communicatieproces tussen een
adviesgever en een adviesontvanger (zie ook Rich & Oh, 2000, p. 179).
Belangrijke elementen in het communicatieproces zijn de zender,
ontvanger, boodschap, kanaal en tijdstip. In de bespreking van deze
verschillende elementen werd onder meer stilgestaan bij de verschillende
kennistypes (episteme, techne en phronesis) die onderdeel kunnen uitmaken
van een beleidsadvies. Het kan gaan om wetenschappelijke kennis
(episteme); praktische, concrete en contextgebonden kennis gebaseerd op
praktijkervaring (techne); en tenslotte kennis gebaseerd op een analyse van
waarden (phronesis). Doorgaans zal er sprake zijn van een mix van
kennistypes. Advies kan ook eerder gericht zijn op lange termijn of eerder
op korte termijn. Bij de adviesgever (zender) hanteren we een model,
gebaseerd op Halligan (1995) waarbij de verschillende actoren in de eerste
plaats indelen op basis van hun afstand tot de overheid (intern/extern). Wat
betreft de manier van advisering wordt onder meer ingegaan op het verschil
׀ 277 ׀
tussen permanente adviesstructuren en ad hoc advisering, consensuele en
niet-consensuele besluitvorming, en gevraagd (verplicht of niet-verplicht)
en ongevraagd advies.
Bij onze definiëring van performante beleidsadvisering leggen we de nadruk
op de bijdrage van het advies aan een kwaliteitsvol beleid. Hierbij moet er
onder meer aandacht zijn voor aspecten zoals inhoudelijke verrijking en
draagvlak. Het advies moet voldoende aansluiten bij de verwachtingen van
beleidsmakers maar ook kritische vragen durven stellen. Op een meer
operationeel niveau dient performant beleidsadvies onder meer
beargumenteerd, onderbouwd, gebruiksvriendelijk, gedocumenteerd, helder
en to the point, etc. te zijn.
> 8.4. Resultaten van het empirische onderzoek
Onderzoeksvraag 1: Wie levert beleidsadvies? Zijn er belangrijke verschillen
in actoren tussen beleidsdomeinen?
Op basis van de survey stellen we vast dat beleidsambtenaren vaker advies
vragen aan interne actoren en aan de adviesorganen bij de Vlaamse
overheid dan dat ze rechtstreeks externe actoren consulteren. Veruit het
vaakst wordt advies gevraagd aan ambtenaren binnen het eigen
beleidsdomein. Ambtenaren uit andere beleidsdomeinen kwamen op de
tweede plaats. In de case studies zien we eveneens dat in bijna alle dossiers
aan collega’s uit andere beleidsdomeinen advies werd gevraagd. In twee
beleidsprocessen werd de betrokkenheid van andere beleidsdomeinen
georganiseerd via een ambtelijke werkgroep /forum.
Uit de survey blijkt dat slechts één op vijf beleidsambtenaren regelmatig
(enkele keren per jaar, maandelijks of vaker) advies vraagt van
werknemers- en werkgeversorganisaties. Deze actoren leveren natuurlijk
wel advies via het strategische adviesstelsel. Ook is het mogelijk dat binnen
afdelingen beleidstaken verdeeld worden, waarbij slechts een aantal van de
beleidsambtenaren instaan voor de contacten met
belanghebbendenorganisaties.
Wat het ontvangen van advies betreft, stellen we vast dat
beleidsambtenaren niet zo vaak rechtstreeks advies ontvangen vanuit het
middenveld (vakbonden en werkgevers, sectorfederaties, professionele
׀ 278 ׀
ordes, NGO’s en andere middenveldorganisaties), al zijn er wel verschillen
tussen beleidsdomeinen. Wanneer we de vergelijking maken met het vragen
van advies, zien we dat ze zelf iets meer advies vragen dan ontvangen van
deze organisaties. Verschillende respondenten gaven in de case studies aan
dat spontane (ongevraagde) adviezen van belanghebbenden meestal naar de
bevoegde minister of zijn kabinet, via de media en/of naar parlementsleden
worden verspreid.
Verder stellen we vast dat studiediensten van politieke partijen en think
tanks een erg minimale rol spelen in de adviesverlening aan
beleidsambtenaren bij de Vlaamse overheid. Ten slotte zien we dat
beleidsambtenaren in het algemeen iets meer advies vragen dan ontvangen,
vooral wat interne actoren betreft, en dat zij doorgaans aan dezelfde
actoren beleidsadvies vragen. Dit laatste wijst er op dat de bestaande
structuren van het beleidsadviessysteem maar ook de bestaande cultuur en
gewoonten een belangrijke impact hebben op de manier waarop
beleidsadvies wordt ingewonnen.
Uit de survey blijkt wel dat er verschillen tussen de beleidsdomeinen zijn.
Als we kijken naar het vragen van advies, blijkt dat ambtenaren uit de
beleidsdomeinen MOW, LV, IV en FB102 gemiddeld vaker advies vragen aan
interne actoren dan ambtenaren in de overige beleidsdomeinen. Intern
advies werd ruim opgevat, ook adviesvragen aan Europese instellingen valt
hier bijvoorbeeld onder. Externe, niet-wetenschappelijke actoren
(middenveld, burgers, bedrijven) worden gemiddeld het vaakst om advies
gevraagd in het beleidsdomein WSE, WVG, LV en OV. Externe,
wetenschappelijke actoren (academici en steunpunten) worden ten slotte
het vaakst geconsulteerd in het beleidsdomein WSE en WVG.
Onderzoeksvraag 2: Welk type beleidsadvies leveren deze actoren?
In het conceptueel kader hebben we verschillende kennistypes
onderscheiden die we beschouwen als mogelijke componenten van
beleidsadvies. Het gaat om wetenschappelijke kennis (episteme);
praktische, concrete en contextgebonden kennis gebaseerd op
praktijkervaring (techne); en ten slotte kennis gebaseerd op een analyse van
waarden (phronesis). In onze case studies stelden we vast dat juridische
102 N = 8
׀ 279 ׀
kennis nog als een apart (vierde) kennistype zou kunnen worden
toegevoegd, hoewel we in dit onderzoek niet expliciet stilstaan bij de
bijdrage van juridisch en wetgevingstechnisch advies voor de
beleidsvoering.
Onze verwachting dat advies doorgaans een mix is van verschillende
kennistypes, werd bevestigd in onze case studies. Advies van
belanghebbenden bijvoorbeeld, bood in de meeste cases zicht op het
individuele draagvlak voor beleid (phronesis) en leverde tegelijkertijd ook
concrete, praktische aandachtspunten om het beleid te optimaliseren
(techne). Wetenschappelijk advies bracht in de meeste cases op onderzoek
gebaseerde kennis aan over oorzaken van problemen of effecten van beleid
(episteme), aangevuld met concrete aanbevelingen ter verbetering van het
beleid (techne). Wetenschappelijke kennis (episteme) werd in sommige
cases ook specifiek ingezet om een breder perspectief in te brengen in een
maatschappelijk debat (phronesis).
Hiermee verband houdend, stelden we vast dat de strategische adviesraden
uit de case studies zich een eigen profiel hebben aangemeten. Hoewel zij
allemaal strategisch advies leveren op de hoofdlijnen van het beleid, zagen
we dat de MORA in onze case studies in zijn adviezen vooral een analyse
maakt van het maatschappelijk draagvlak (phronesis) en concrete en
praktische aanbevelingen doet om het beleid te verbeteren (techne). De
adviesraad in het beleidsdomein WVG keek eveneens naar de wenselijkheid
van het beleid (phronesis) maar dan vanuit een wetenschappelijk
onderbouwde langetermijnvisie (episteme). De bijdrage van wetenschappers
droeg er volgens respondenten toe bij dat men in het debat makkelijker los
kon komen van individuele belangen.
Onderzoeksvraag 3: Op welke manier verspreiden adviesactoren hun advies?
Volgens de respondenten in de case studies wordt spontaan (ongevraagd)
advies van belanghebbenden vaak op verschillende manieren verspreid:
rechtstreeks naar de bevoegde minister of naar zijn kabinet, via de media
en/of naar parlementsleden. In het laatste geval vormen deze adviezen
volgens enkele respondenten vaak een aanleiding tot parlementaire vragen.
De strategische adviesraden uit de case studies verspreiden hun advies naar
de Vlaamse regering en het Vlaams parlement, maar niet in de media. In de
׀ 280 ׀
meeste onderzochte dossiers vond er ook interactie plaats tussen de
adviesraden en de beleidsmakers: beleidsmakers uit kabinet of
administratie kwamen de beleidsvoorstellen persoonlijk toelichten aan de
raad. We zien ook dat adviesraden hun advies soms indirect kunnen
toelichten via het parlement. Nog niet in elk beleidsdomein is deze
interactie vanzelfsprekend. De raadgevende comités ten slotte brengen
advies uit aan de leidend ambtenaar van het agentschap waartoe zij
behoren.
Onderzoeksvraag 4: Op welke manier en welk moment winnen
beleidsmakers advies in?
In de onderzochte cases maakten beleidsmakers steeds gebruik van zowel
permanente structuren als ad hoc mechanismen om advies te vragen. Een
belangrijke permanente structuur om advies van externe actoren te vragen
is het stelsel van strategische adviesraden. Ook werd het beleid in het
beleidsdomein WVG afgetoetst bij de raadgevende comités die bij de
agentschappen zijn opgericht om advies te verlenen over de operationele
beleidsvoorbereiding en de beleidsuitvoering van het agentschap.103
Permanente structuren bieden continuïteit en de meerwaarde daarvan
wordt erkend door de meeste beleidsmakers. De leden van deze
adviesorganen kunnen kennis opbouwen en een strategische visie
ontwikkelen rond de thema’s binnen het beleidsdomein. Wat adviesvragen
via ad hoc mechanismen betreft, ging het soms om meer informele en
individuele consultaties, maar soms ook om meer transparante en open
manieren van consulteren. Een voorbeeld van dit laatste is de online
belanghebbendenbevraging die georganiseerd werd in het beleidsproces
kilometerheffing. De bevraging stond open voor iedereen, de resultaten
werden gepubliceerd op de website van het project, en alle deelnemers
kregen feedback.
Beleidsmakers zijn bij de opmaak van decreten en strategische besluiten
verplicht om advies te vragen aan de adviesraden na de principiële
goedkeuring van het beleid, dus aan het begin van de besluitvormingsfase.
Het is een belangrijke vraag van de adviesraden om vroeger in het
beleidsproces te worden betrokken. Opvallend was dat de strategische
adviesraden in alle onderzochte beleidsprocessen reeds in de fase van de
103 In de case studies was dit enkel het geval voor het beleidsdomein WVG.
׀ 281 ׀
beleidsbepaling, dus vóór het verplichte adviesmoment, om advies werden
gevraagd. Beleidsmakers vinden het belangrijk om adviesraden vroeg in het
beleidsproces te betrekken, zodat ze het beleid tijdig kunnen bijsturen en
“preventief” aan een consensus kunnen werken. Sommige beleidsmakers
gaven aan dat het na de principiële goedkeuring bovendien niet altijd
gemakkelijk is om nog grote wijzigingen aan het beleid aan te brengen,
omdat er reeds een politiek akkoord bereikt is. Gezien vroege
betrokkenheid een belangrijke vraag blijft van de adviesraden aan
beleidsmakers, veronderstellen we dat dit in andere beleidsprocessen nog
geen vanzelfsprekendheid is. Verder stellen we ook vast dat de raadgevende
comités in het beleidsdomein WVG heel regelmatig en reeds vroeg in de fase
van beleidsbepaling werden geconsulteerd.
De verwachting dat beleidsmakers in de niet-geformaliseerde
beleidsprocessen over meer vrijheid en flexibiliteit beschikken om het
adviestraject vorm te geven, en bijgevolg diverse adviesmechanismen
gebruiken om een adviestraject ‘op maat’ te organiseren, werd grotendeels
bevestigd voor de onderzochte cases. In de niet-geformaliseerde
beleidsprocessen werden diverse ad hoc adviesmechanismen gehanteerd om
een grote groep belanghebbenden te betrekken (burgerdebat,
belanghebbendenbevraging, expertenpanel,…) terwijl dit in de
geformaliseerde beleidsprocessen beperkt werd tot enkele consultaties met
de belangrijkste stakeholders. Niet alleen de mate van formalisering is een
mogelijke verklaring voor het verschil. De niet-geformaliseerde
beleidsprocessen in ons onderzoek bevonden zich ook in een vroeger
stadium van het beleidsproces dan de geformaliseerde beleidsprocessen. In
deze processen was er bijgevolg nog meer ruimte om de richting van het
beleid te bepalen en was het debat nog niet te technisch, en lag het
waarschijnlijk dan ook meer voor de hand om een ruime groep van
belanghebbenden te consulteren via diverse ad hoc mechanismen.
Onderzoekvraag 5: Wat is de rol van procedures, structuren en cultuur met
betrekking tot de Vlaamse beleidsadvisering?
Centrale elementen in de organisatie van de beleidsadvisering bij de
Vlaamse overheid zijn een traditie van neo-corporatisme, verplichte
advisering door strategische adviesraden, een zich ontwikkelend
consultatiebeleid in het kader van de reguleringsimpactanalyse, en de
׀ 282 ׀
belangrijke rol van ministeriële kabinetten ten aanzien van de
beleidsvoering.
De Belgische overheden kennen een traditie van neo-corporatisme. Dit zien
we bijvoorbeeld in het bestaan van verschillende advies -en overlegorganen
waarin er voor de representatieve werkgevers -en werknemersorganisaties
een bijzondere rol is weggelegd. Eén van deze organen is de Sociaal-
Economische Raad van Vlaanderen. Naast de SERV zijn er nog verschillende
andere adviesraden opgericht, die doorgaans verbonden zijn aan een
specifiek beleidsdomein. Hoewel beleidsmakers via deze adviesraden
verschillende belangengroepen (en experts) een toegang bieden tot de
beleidsvoering, leiden adviesstructuren tot op zekere hoogte ook tot
uitsluiting van andere belangen (Fraussen, Beyers, & Donas, 2014).
Beleidsmakers zijn verplicht om bij de opmaak van decreten en strategische
uitvoeringsbesluiten de strategische adviesraad te consulteren. Ondanks
deze verplichting, krijgt België van de OESO een eerder lage score op de
aanwezigheid van formele en open consultatieprocessen bij de opmaak van
regelgeving.104 Dat België een lage score behaalt op deze indicator,
betekent niet dat er weinig geconsulteerd wordt in ons land. In België (en
Vlaanderen) is het de gewoonte grote maatschappelijke groeperingen
uitgebreid te consulteren (OECD, 2009, 45). De lage score is waarschijnlijk
te verklaren door het feit dat het formele en verplichte kader voor de
consultatie van stakeholders beperkt is tot de verplichte consultatie van de
strategische adviesraden bij de opmaak van decreten en
basisuitvoeringsbesluiten. Deze verplichte consultatie is dus niet open voor
iedereen en geldt niet voor alle regelgevingsinitiatieven. Er zijn weinig
andere consultatieverplichtingen: zo is een publieke ‘notice and comment’
procedure geen standaardonderdeel van de opmaak van regelgeving.
Niettemin blijkt uit onze survey dat de bestaande procedures een
belangrijke rol spelen in het beleidsadvies dat ambtenaren vragen: iets
meer dan de helft van de adviezen die beleidsambtenaren vragen, worden
ingewonnen als verplicht onderdeel van een procedure. Dit kan te maken
104 België kreeg een score van 4,5. Het gemiddelde voor de OECD lag op 7,3. De indicator meet
de mate waarin formele en open consultatieprocessen ingebouwd zijn in de sleutelfases
van het ontwerp van beleidsvoorstellen én de mechanismen die bestaan opdat de
resultaten van deze consultatie de voorbereiding van wetten en regels kan beïnvloeden.
׀ 283 ׀
hebben met het feit dat beleidsmakers bij de opmaak van decreten en
basisuitvoeringsbesluiten niet alleen verplicht de strategische adviesraad
moeten consulteren maar ook een aantal verplichte juridische en
(wetgevings)technisch adviezen moeten inwinnen.
De Vlaamse overheid heeft verschillende instrumenten ingevoerd om
beleidsmakers aan te moedigen om belanghebbenden te consulteren, de
kwaliteit van de consultaties te verhogen en deze consultaties meer
transparant te maken. Zo werd in 2005 de Reguleringsimpactanalyse (RIA)
ingevoerd in de Vlaamse overheid als onderdeel van de ambitie om te
komen tot een meer transparant en systematisch regelgevingsbeleid.
Beleidsconsultatie wordt als een belangrijk onderdeel beschouwd van de
opmaak van deze RIA. Ook werd in 2012 een Consultatiecode gepubliceerd
om medewerkers te ondersteunen bij het organiseren, uitvoeren en
evalueren van consultaties. Daarnaast moet elke beleidsbrief en beleidsnota
een regelgevingsagenda bevatten. Dit creëert transparantie over het
geplande beleid. Adviesraden kunnen hier hun werkprogramma op
afstemmen. Ten slotte neemt ook het gebruik van Groen- en Witboeken en
conceptnota’s toe (Van Humbeeck, 2011). Deze initiatieven zijn eerder
verbonden met meer pluralistische systemen en culturen. De vraag blijft
nog wel in hoeverre deze systemen voldoende impact hebben op de manier
van beleidsvoering in Vlaanderen, die in een neo-corporatistische traditie
eerder gekenmerkt wordt door institutioneel verankerde beleidsadvisering.
Onderzoeksvraag 6: Welke verwachtingen hebben beleidsmakers t.a.v.
beleidsadvies? In welke mate voldoet het aanbod aan beleidsadvies hieraan?
Op basis van de literatuurstudie stelden we een lijst van 12 criteria op, die
werden ingedeeld in drie categorieën, namelijk verwachtingen die te maken
hebben met de inhoud van het advies, met de communicatie van het advies
en met de aansluiting bij het de beleidsstandpunten en –doelstellingen. Bij
de case studies vroegen we aan de beleidsmakers om vrij een aantal criteria
op te noemen waaraan een goed en bruikbaar advies volgens hen moet
voldoen. De meest genoemde criteria hadden te maken met de inhoud van
advies. Zicht bieden op het draagvlak voor beleidsvoorstellen, onderbouwd
zijn op basis aan wetenschappelijke kennis en/of praktijkkennis en
argumenten aanleveren en alternatieven bieden, waren de criteria die het
vaakst genoemd werden. Verder was ook de communicatie van het advies
׀ 284 ׀
van belang. Goed advies was volgens de beleidsmakers beknopt en to the
point en gericht. Hoewel we verwacht hadden dat er meer criteria zouden
genoemd worden die te maken hebben met de aansluiting bij
beleidsstandpunten – en doelstellingen, sloten de genoemde criteria wel aan
bij verschillende criteria die in de literatuurstudie aan bod kwamen.
In de survey werd aan beleidsambtenaren gevraagd om in onze lijst van
twaalf criteria, de drie belangrijkste verwachtingen voor het advies van de
strategische adviesraad aan te duiden. 61% van de beleidsambtenaren
duidde ‘de voor -en nadelen van verschillende beleidsopties
beargumenteerd afwegen’ als één van zijn/haar drie belangrijkste
verwachtingen aan. Uit de interviews bleek reeds dat dit in een algemene
verwachting is voor goed advies (cfr. supra). 45% duidde ‘toekomstige
evoluties, trends en ontwikkelingen in acht nemen’ aan. Deze verwachting
strookt met de rol van de strategische adviesraad om strategisch advies uit
te brengen. Op de derde plaats kwam ten slotte ‘zicht bieden op het
maatschappelijk draagvlak voor beleidsvoorstellen’. Dit criterium werd door
41% van de respondenten aangeduid. Dit strookt dan weer met de manier
waarop de adviesraden zijn samengesteld, namelijk uit maatschappelijke
vertegenwoordigers, of uit maatschappelijke vertegenwoordigers en
onafhankelijke deskundigen. Uit de interviews bleek ook reeds dat dit een
algemene verwachting is voor ‘goed advies’ (cfr. supra).
De survey bevestigde wat we reeds in de interviews hadden vastgesteld,
namelijk dat de criteria die te maken hebben met inhoud van het advies het
belangrijkst zijn voor beleidsmakers. Communicatie komt op de tweede
plaats, aansluiting bij beleidsstandpunten en doelstellingen op de derde
plaats. De criteria die werden aangeduid, verschillen wel enigszins tussen
de verschillende beleidsdomeinen. Dit is op zich niet verbazend, gezien ook
de samenstelling en de interne werking van de adviesraden onderling
verschilt.
Aan de respondenten werd eveneens, op basis van 12 uitspraken, gevraagd
in welke mate het advies van hun strategische adviesraad voldoet aan elk
van de 12 criteria. We zien dat de adviesraden een goede score krijgen op
twee van de drie meest geselecteerde criteria, namelijk ‘toekomstige
evoluties’ en ‘zicht op draagvlak’ . Voor deze twee criteria is er dus een vrij
goede afstemming tussen vraag (verwachting) en aanbod (het advies dat
beleidsambtenaren ontvangen). Voor het criterium beargumenteerd krijgen
׀ 285 ׀
de adviesraden een wat lagere score (2,83/4). Daaruit kunnen we afleiden
dat het advies op dit vlak nog niet helemaal tegemoet komt aan de
verwachtingen van beleidsmakers, die dit criterium erg belangrijk vinden.
Opnieuw zien we verschillen in scores tussen de verschillende
beleidsdomeinen.
We peilden ten slotte naar de tevredenheid over de adviezen die
beleidsambtenaren ontvangen van adviesraden en steunpunten. De
respondenten geven gemiddeld een score van 5,98 op het advies van de
strategische adviesraden en een 5,65 op het advies van de steunpunten.
Respondenten die vaker advies vragen of ontvangen zijn ook meer tevreden
(gemiddelde score van 6,11 voor de adviesraden en 6,53 voor de
steunpunten). Tevredenheid is een subjectief oordeel vanuit een bepaald
perspectief. Dat de scores niet zo hoog liggen, wil niet zeggen dat het
advies dat beleidsmakers ontvangen niet van goede kwaliteit is. We zagen
bijvoorbeeld dat de scores op verschillende criteria voor ‘goed advies’ (cfr.
vorige alinea) hoger lagen. Bovendien heeft advies van de SAR’s en van
steunpunten meerdere functies, waar in deze vraag niet naar gepeild werd.
Onderzoeksvraag 7: Ervaren beleidsmakers competitie tussen actoren die
beleidsadvies leveren? Welk effect heeft deze competitie volgens hen op de
beleidsprocessen?
Het idee van competitie was voor enkele beleidsmakers uit de case studies
erg herkenbaar. Het maatschappelijk middenveld is volgens hen soms erg
verdeeld over de gewenste richting van het beleid. In het theoretisch kader
veronderstelden we dat competitie tussen belanghebbenden tot
tegenstrijdig en véél advies leidt. In de survey gingen we na in welke mate
beleidsambtenaren tegenstrijdig advies ontvangen. 3 op 5
beleidsambtenaren geven in de survey aan dat het advies dat ze ontvangen
over het algemeen inhoudelijk tegenstrijdig is. Bij 1 op de 5
beleidsambtenaren is dit tegenstrijdige advies bovendien moeilijk
verzoenbaar.
Dit wijst op competitie, maar ontvangen beleidsmakers ook véél advies?
Vooral de geïnterviewde kabinetsmedewerkers hebben het gevoel dat ze
soms wel veel advies ontvangen, maar zij beschouwen dit zeker niet als
problematisch. Het is ‘een deel van de job’. Door een transparant
adviesmoment in te bouwen in het beleidsproces, kan de spontane
׀ 286 ׀
adviesverlening ook tot op zekere hoogte gericht worden naar één specifiek
moment. Beleidsambtenaren blijken over het algemeen niet ‘overstelpt’ te
worden met ongevraagd advies. De survey bevestigt dit. Slechts een kleine
minderheid ontvangt maandelijks of vaker spontaan (ongevraagd) advies van
middenveldactoren.
Enerzijds kunnen we besluiten dat competitie wel enigszins een probleem
vormt, in die zin dat 1 op 5 van de beleidsambtenaren aangeeft dat advies
tegenstrijdig én moeilijk verzoenbaar is. Anderzijds blijkt er niet echt een
probleem te zijn wat de veelheid van spontaan (ongevraagd) advies betreft.
Onderzoeksvraag 8: Hoe beoordelen beleidsmakers zelf hun gebruik van
beleidsadvies?
Op basis van de survey zien we dat advies niet louter gebruikt wordt om
concrete beleidsvoorstellen bij te sturen, maar ook om nieuwe
perspectieven te ontwikkelen en achtergrondkennis te verwerven. Dit lijkt
er op te wijzen dat de informatiewaarde van adviezen voor
beleidsambtenaren groot is. Daarnaast vinden beleidsmakers het ook
belangrijk om via adviezen zicht te krijgen op draagvlak. In mindere mate
wordt het gebruikt ‘omdat dit verwacht’ wordt of om punten op de agenda
te brengen.
Onderzoeksvraag 9: Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de huidige
processen en structuren (ter ondersteuning) van de beleidsadvisering?
Welke knelpunten zijn er op dit vlak?
Er is een consensus onder de geïnterviewde beleidsmakers dat de bestaande
procedures voor adviesverlening niet moeten worden uitgebreid. De
organisatie van het adviesproces moet volgens hen zo veel mogelijk op maat
gebeuren van het beleidsthema en de context. Niettemin zijn de
respondenten tevreden over de bestaande verplichtingen rond het vragen
van advies, die een soort ‘checkpoints’ inbouwen in het beleidsproces. Ook
uit de survey blijkt dat slechts 30% van de beleidsambtenaren voorstander is
van méér bindende regels rond het vragen van adviezen.
Eerder gaven we al aan dat de Vlaamse overheid over een aantal
instrumenten beschikt om consultaties te ondersteunen. Zo werd er een
Consultatiecode uitgewerkt om beleidsmakers te ondersteunen bij het
׀ 287 ׀
raadplegen van maatschappelijke actoren. Uit de survey blijkt dat deze
Consultatiecode (nog) niet zo bekend is bij de beleidsambtenaren. 86% van
de respondenten is niet vertrouwd met de Consultatiecode. Wel zien we dat
er bij de beleidsambtenaren een bereidheid is om met ‘nieuwere’
adviesmechanismen te experimenteren. 65% van de respondenten geeft aan
dat hij of zij het (eerder) belangrijk vindt om te experimenteren met
nieuwere vormen van consultatie zoals ‘notice and comment’ en
burgerpanels. Wel heeft een grote groep respondenten deze vraag niet
beantwoord (‘ik weet het niet’) wat er op kan wijzen dat zij niet zo
vertrouwd zijn met deze nieuwere vormen van consultatie.
Hoewel de meerderheid van de respondenten (54%) meent over voldoende
tijd te beschikken om advies in te winnen, heeft daarnaast een ruime groep
(46%) het gevoel over onvoldoende tijd te beschikken om advies in te
winnen. Een minderheid van de respondenten (ongeveer 1 op 5) vindt ook
dat er problematisch weinig tijd en problematisch weinig mankracht is voor
het verwerken van adviezen. Nochtans worden beleidsambtenaren, zoals
eerder vermeld, niet overstelpt met advies. Diverse verklaringen zijn
mogelijk. Misschien voelen de beleidsambtenaren veel druk om het
beleidsproces snel te laten verlopen, vragen andere taken veel tijd en/of is
er effectief een tekort aan mankracht. Verder onderzoek zou moeten
uitwijzen of er effectief een knelpunt is, en indien wel, wat de oorzaak is.
> 8.5. Aanbevelingen en pistes voor optimalisering
Uit het onderzoek blijkt dat er een aantal aanknopingspunten zijn voor een
verdere optimalisering van de beleidsadvisering in Vlaanderen. We
bespreken dit hier en beantwoorden op deze manier ook onze laatste
onderzoeksvraag (OV 10), namelijk ‘hoe kan het bestaande adviessysteem in
Vlaanderen geoptimaliseerd worden?’.
In ons conceptueel hoofdstuk verduidelijkten we het concept
beleidsadviessysteem. Met dit concept doelen we op de structurele en
culturele elementen van de besluitvorming en meer in het bijzonder van de
beleidsadvisering. Beleid komt immers niet tot stand in een vacuüm maar
binnen een bepaalde cultuur en structuur. Deze cultuur en structuur staan
niet los van elkaar: de bestaande cultuur vertaalt zich in een structuur, die
op zijn beurt ook weer de cultuur beïnvloedt.
׀ 288 ׀
Centrale elementen in de Vlaamse beleidscultuur zijn de
consensusdemocratie, waarbij er sprake is van coalitieregeringen en
middenveldorganisaties een belangrijke rol spelen bij het tot stand komen
van het beleid. Ook is er sprake van een traditie van neo-corporatisme.
Binnen neo-corporatistische systemen krijgen een aantal geprivilegieerde
groepen toegang tot het beleidsproces. Zij krijgen het monopolie om de
belangen van hun achterban te vertegenwoordigen (Knill & Tosun, 2012).
Deze cultuur vertaalt zich in de bestaande structuren. In Vlaanderen
bestaan er bijvoorbeeld verschillende advies -en overlegorganen waarin de
werkgevers- en werknemersorganisaties een belangrijke rol spelen. Eén van
deze organen is de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen, die een
bijzondere rol speelt in het Vlaamse stelsel van adviesraden. Naast de SERV
zijn er nog verschillende andere adviesraden. Als permanente structuren,
die beleidsmakers verplicht moeten consulteren bij de opmaak van decreten
en strategische uitvoeringsbesluiten, hebben deze raden een belangrijke
positie binnen het adviesstelsel.
Een voordeel van de neo-corporatistische beleidscultuur en de verankering
ervan in (semi-) permanente structuren is dat continuïteit wordt ingebouwd
in het beleidsproces. De leden kunnen in hun adviezen verder bouwen op
voorgaande adviezen. Ook kunnen zij kennis opbouwen van beleidsthema’s
en ervaring opdoen met beleidsprocessen, waardoor zij effectiever advies
kunnen uitbrengen (Beierle & Cayford, 2002). Een mogelijk nadeel is dat
binnen deze structuren minder innovatieve ideeën en
probleemperspectieven tot stand komen, dat deze instelling zich relatief
moeilijk aanpassen aan veranderde omstandigheden en niet altijd
gemakkelijk nieuwe leden opnemen (Beierle & Cayford, 2002).
We zien dat de laatste jaren, onder meer onder invloed van de OESO,
diverse nieuwe instrumenten werden geïntroduceerd waarmee de Vlaamse
overheid een kwalitatief regelgevingsbeleid nastreeft. Deze nieuwe
instrumenten vinden hun oorsprong binnen een pluralistische beleidscultuur,
kenmerkend voor meerderheidsdemocratieën. Zij zijn er onder meer op
gericht om meer transparantie te brengen in de opmaak van nieuwe
regelgeving. Ook leggen deze instrumenten meer nadruk op het belang van
brede ad hoc consultaties (bv. online belanghebbendenbevraging). De
Reguleringsimpactanalyse biedt bijvoorbeeld een kader om betrokkenen te
consulteren bij het voorbereiden van regelgeving. De ondersteunende
Consultatiecode dient als een hulpmiddel bij het plannen, uitvoeren en
׀ 289 ׀
evalueren van (voornamelijk ad hoc) consultaties. De invoering van een
Regelgevingsagenda en het gebruik van Groen -en Witboeken draagt ook bij
aan de transparantie in het beleidsproces. Het voordeel van brede ad hoc
consultaties is dat meer mensen betrokken worden en dat men de aanpak
van deze consultaties goed kan afstemmen op het beleidsthema.
Het Vlaamse beleidsadviessysteem is dus hybride: het combineert de
bestaande elementen van een neo-corporatistische beleidscultuur, met een
aantal nieuwere elementen die eerder kaderen binnen een pluralistische
beleidscultuur. We pleiten er dan ook voor het bestaande systeem te
optimaliseren, door de voordelen van beide systemen maximaal in te zetten
en de nadelen op te vangen. Enerzijds dienen de bestaande
adviesstructuren verder geoptimaliseerd te worden. Daarnaast moeten ook
open en transparante manieren van adviesverwerving zo veel mogelijk
ondersteund worden.
We bespreken verschillende pistes voor optimalisering aan de hand van de
drie belangrijkste ‘componenten’ van het beleidsadviessysteem, namelijk
(a) de actoren die advies verlenen (‘wie’), (b) het advies dat ingewonnen
wordt (‘wat’) en (c) de manier waarop advies wordt ingewonnen (‘hoe’).
> 8.5.1. Actoren (‘Wie levert advies’)?
In ons theoretisch kader stelden we dat een voorwaarde voor performante
beleidsadvisering is dat beleidsmakers beschikken over meerdere bronnen
van beleidsadvies. Voor beleidsmakers heeft dit als voordeel dat zij over
meerdere perspectieven en opinies beschikken om onderbouwde
beslissingen te kunnen maken. Ruimer gesteld is het vanuit een
democratisch perspectief ook relevant dat belangrijke belanghebbenden
niet uitgesloten worden van het beleidsvoeringsproces.
Belanghebbenden identificeren en gericht bevragen
90% van de beleidsambtenaren die we voor dit onderzoek bevraagd hebben,
geeft aan doorgaans aan dezelfde actoren beleidsadvies te vragen. Dit wijst
er op dat gewoontes een belangrijke rol spelen. Er dient bewuster te
worden omgegaan met de actoren waaraan men advies vraagt. Als een
eerste stap hierin dient men de relevante belanghebbenden in kaart te
brengen. Op die manier zijn beleidsmakers zich meer bewust van wie
׀ 290 ׀
mogelijks betrokken kan worden in een adviestraject en dit kan een
stimulans betekenen om ook andere actoren te consulteren. Op niveau van
de organisatie gaat er al aandacht uit naar belanghebbendenmanagement in
het kader van het beleid rond organisatiebeheersing. Dit kan een
aanknopingspunt bieden. Op niveau van het beleidsproces gebeurt dit in
principe in verschillende beleidsvoorbereidende documenten, onder meer in
de Reguleringsimpactanalyse, wanneer men de effecten van het beleid in
kaart brengt.
Voldoende variëren tussen open consultaties en permanente
structuren
Meerdere actoren toegang bieden tot het beleidsproces kan ook door meer
gebruik te maken van open consultaties. Met ‘open’ consultaties bedoelen
we georganiseerde adviesmomenten die toegankelijk zijn voor alle
belanghebbenden. Het gebruik van deze open consultaties dient verder
gestimuleerd worden. In de kwaliteitscriteria opgenomen in de
ondersteunende Consultatiecode van de Vlaamse overheid is hier reeds
aandacht voor (Departement Bestuurszaken, 2012b, p. 18-19). In de cases
die voor dit onderzoek geanalyseerd werden, zien we verschillende
voorbeelden van het gebruik van deze open adviesmomenten (bv. online
belanghebbendenbevraging, burgerdebat). Dit was wel steeds op het eigen
initiatief van de beleidsmaker. Veel hangt dus af van zijn/haar motivatie om
dergelijk adviesmoment te organiseren en van zijn/haar competenties. In de
survey stelden we vast dat de meerderheid van de beleidsambtenaren (65%)
het belangrijk vindt om te experimenteren met ‘nieuwere vormen van
consultatie, bijvoorbeeld notice and comment en burgerpanels’. De
meerderheid van de beleidsambtenaren zijn dus gemotiveerd om open
consultaties te organiseren. Belangrijk is echter ook dat beleidsmakers over
voldoende competenties beschikken om deze consultaties goed te kunnen
plannen en uitvoeren. We komen daar verder nog op terug.
Samenstelling van permanente adviesstructuren regelmatig
herbekijken
De overheid dient zelf ook regelmatig kritisch na te denken over de
samenstelling van de permanente adviesstructuren, zoals raadgevende
comités en strategische adviesraden. Zijn relevante belanghebbenden uit
het beleidsdomein of beleidsveld vertegenwoordigd in de adviesraden of -
׀ 291 ׀
comités? Bij het dossier kinderopvang zagen we bijvoorbeeld dat UnieKO als
beroepsvereniging voor de zelfstandigen in de kinderopvang (op moment van
het onderzoek) niet vertegenwoordigd was in het raadgevend comité maar
toch als een belangrijke actor werd beschouwd.105 Ook op een meer
algemeen niveau kan men bijvoorbeeld nadenken of de verhouding tussen
het aantal neutrale deskundigen en vertegenwoordigers van het middenveld
in de adviesraden optimaal is afgestemd op de noden van het
beleidsdomein. Ten slotte moeten beleidsmakers ook voldoende flexibiliteit
hebben om naast en gelijktijdig met de consultatie van de permanente
adviesraden, ook andere relevante belanghebbenden te consulteren.
> 8.5.2. Type advies (‘Wat’?)
Welke informatie advies precies moet aanleveren opdat het kan bijdragen
aan een kwaliteitsvol beleid, is ongetwijfeld contextafhankelijk. Het hangt
bijvoorbeeld af van de aard van het beleidsprobleem, de belanghebbenden
die betrokken zijn en de fase van het beleidsproces (Durrant, 1995). Toch
kunnen beleidsmakers, zowel kabinetsmedewerkers als beleidsambtenaren,
bepaalde algemene verwachtingen hebben van de inhoud en vorm van
adviezen.
Aandacht adviesgevers voor kwaliteit van adviezen
Adviesgevers dienen voldoende rekening te houden met diverse
inhoudelijke en vormelijke kwaliteitsaspecten bij het opstellen van advies
gericht aan beleidsmakers. In dit onderzoek namen we dertien
kwaliteitscriteria op die het New Zealand Institute of Economic Research
heeft uitgewerkt voor advies aangeleverd door agentschappen. We
definieerden zelf ook 12 criteria die een beeld geven van de verwachtingen
van beleidsmakers. Een aantal van deze criteria kunnen als aanknopingspunt
dienen voor het verbeteren van de kwaliteit van adviezen en kunnen nog
verder verfijnd of afgestemd worden. Adviezen dienen bijvoorbeeld
voldoende beargumenteerd te zijn, aandacht te hebben voor toekomstige
evoluties, helder en to the point geformuleerd en goed gestructureerd te
zijn, informatiebronnen kenbaar te maken enz.
105 Inmiddels maakt Unieko wel deel uit van het raadgevend comité.
׀ 292 ׀
Het onderzoek reikt op microniveau ook een aantal gerichte
aanknopingspunten aan ter verbetering van het beleidsadvies van de
strategische adviesraden. Zo bleken beleidsmakers het erg belangrijk te
vinden dat advies ‘op beargumenteerde wijze voor -en nadelen van
beleidsopties afweegt’. De adviesraden kregen voor dit criterium een
gemiddelde score van 2,83 op een schaal van 1 - 4. Een betere
argumentering van de beleidsopties in adviezen is dus over het algemeen
een belangrijk aandachtspunt.
Afstemmen van verwachtingen tussen beleidsmakers en adviesraad
Op basis van de case studies stelden we vast dat men in sommige
beleidsdomeinen van de strategische adviesraden in de eerste plaats
strategisch en wetenschappelijk onderbouwd advies over de wenselijkheid
van het beleid verwacht (phronesis en episteme), terwijl men in andere
beleidsdomeinen vooral het draagvlak voor een beleidsvoorstel wil aftoetsen
en concrete technische input zoekt (phronesis en techne). Wanneer
verwachtingen niet goed afgestemd zijn tussen adviesraad en beleidsmaker,
kan dit tot ontevredenheid leiden. Wanneer beleidsmakers bijvoorbeeld
vooral concrete input zoeken terwijl de strategische adviesraad het als haar
taak ziet om strategisch advies te leveren, kan dit tot gevolg hebben dat de
adviesraad op het verkeerde moment geconsulteerd wordt en dat beide
partijen ontevreden zijn. Er dient dan ook een duidelijke afstemming te
zijn tussen beleidsmakers en adviesraden over welk type advies verwacht
kan worden, zodat een adviesvraag steeds zowel voor de leden van de
adviesraden en de beleidsmakers een zinvolle tijdsbesteding is. Deze
afstemming kan zowel via een debat op algemeen niveau (niveau van het
beleidsdomein) gezocht worden, als via een goede afstemming op specifiek
niveau (bij de ‘start’ van een beleidsproces). Een goede afstemming is ook
belangrijk opdat men op het juiste moment advies vraagt, men de juiste
adviesvraag stelt (gericht of algemeen en onbepaald) en/of de adviesvraag
goed kadert.
Gericht investeren in een interactief adviesproces
Hierbij aansluitend bleek uit de case studies dat, hoewel er in de
meerderheid van de cases sprake was van interactie tussen de adviesvrager
(beleidsmaker) en de strategische adviesraad in het adviesproces, deze
interactie toch niet in alle cases vanzelfsprekend was. Zowel de
׀ 293 ׀
beleidsmakers als de strategische adviesraden moeten gericht investeren in
een constructieve relatie (zonder daarbij te raken aan de onafhankelijke
positie van de strategische adviesraden). De adviesraad kan beleidsmakers
bijvoorbeeld uitnodigen om een toelichting te komen geven over een
beleidsinitiatief, of beleidsmakers kunnen hier zelf het initiatief toe
nemen. Het gevaar bestaat dat, bij een gebrek aan interactie, een
adviesvraag aan de strategische adviesraad door beleidsmakers als een pure
formaliteit beschouwd wordt.
> 8.5.3. Manier en moment waarop beleidsadvies wordt ingewonnen
(‘Hoe’ en ‘Wanneer’?)
In het huidige beleidsadviessysteem zijn beleidsmakers verplicht om bij de
opmaak van decreten en strategische uitvoeringsbesluiten de strategische
adviesraad te consulteren. Beleidsmakers kunnen daarnaast beslissen om
nog andere externe belanghebbenden te consulteren, maar dit is geen
verplicht standaardonderdeel van de opmaak van regelgeving. Het voordeel
is dat dit ruimte laat voor maatwerk. Respondenten uit de cases vonden het
belangrijk om een adviestraject op maat van het beleidsthema te kunnen
uitwerken. Het nadeel is dat beleidsmakers mogelijk minder ‘druk’ voelen
om ‘bijkomende’ consultaties uit te voeren naast de verplichte consultaties.
Gebruik van verschillende adviesmechanismen stimuleren door te
investeren in competenties van beleidsmakers
Om dit nadeel op te vangen, zonder de ruimte voor maatwerk in te perken,
dient men voldoende te investeren in de competenties en ondersteuning
van beleidsmakers. Beleidsmakers moeten over de nodige competenties
beschikken om verschillende adviesmechanismen gericht te kunnen
inzetten. Zij moeten ook voldoende ondersteund worden. We zien dat
opvallend veel respondenten (72 op een totaal van 390) de vraag over de
nieuwere vormen van consultatie niet beantwoord hebben (cfr. supra). Een
mogelijke verklaring is dat niet iedereen vertrouwd is met deze nieuwe
consultatiemechanismen. Uit de survey bleek bijvoorbeeld ook dat 86% van
de respondenten niet vertrouwd is met de ondersteunende Consultatiecode,
die dient als hulpmiddel voor beleidsmakers bij het plannen, uitvoeren en
evalueren van consultaties van belanghebbenden. De consultatiecode dient
bijgevolg beter verspreid en gepromoot te worden. Er dient ook nagedacht
te worden over andere manieren om de competenties van beleidsmakers te
׀ 294 ׀
verhogen, bijvoorbeeld door meer te investeren in vormingen voor
beleidsmedewerkers, intervisies, of door de oprichting van een
expertisepunt waar kennis gebundeld wordt en dat ondersteuning biedt.
Beleidscapaciteit als knelpunt verder onderzoeken
Daarnaast is het ook belangrijk dat beleidsmakers over voldoende tijd
beschikken om op een kwaliteitsvolle manier adviestrajecten in te richten
en uit te voeren. De meerderheid van de respondenten in de survey gaf aan
over voldoende tijd te beschikken. Daarnaast heeft een grote groep (46%)
van de respondenten het gevoel over onvoldoende tijd te beschikken om
advies in te winnen. Een minderheid van de respondenten (ongeveer 1 op 5)
vindt ook dat er problematisch weinig tijd en problematisch weinig
mankracht is voor het verwerken van adviezen. Nochtans worden
beleidsambtenaren, zoals eerder vermeld, niet overstelpt met advies. Er
dient verder onderzocht te worden hoe het komt dat een grote groep van
de beleidsambtenaren het gevoel heeft over onvoldoende tijd te beschikken
om advies in te winnen, en dat ongeveer een vijfde van de
beleidsambtenaren het gevoel heeft over problematisch weinig tijd en
problematisch weinig mankracht te beschikken om advies te verwerken.
Voelen zij te veel druk om het beleidsproces snel te laten verlopen? Vragen
andere taken veel tijd? Is er in sommige diensten effectief een tekort aan
mankracht? En welke gevolgen heeft dit (bv. weinig aandacht voor
gemotiveerde feedback, …)? Wanneer dit nodig blijkt, kan deze analyse
leiden tot gerichte maatregelen.
Identificeren van beleidsambtenaren
Binnen de Vlaamse overheid bestaat geen centraal bestand met
contactgegevens van alle beleidsambtenaren. In het
functieclassificatiesysteem van de Vlaamse overheid worden
beleidsondersteunende functies wel als een aparte functiefamilie
geïdentificeerd, maar dit systeem werd slechts in een deel van de
organisaties van de Vlaamse overheid geoperationaliseerd. Er bestaat
bijgevolg geen overzicht van hoeveel beleidsambtenaren er werken binnen
de verschillende entiteiten en welk profiel deze personen hebben. Wanneer
men wil investeren in de competenties en ondersteuning van
beleidsambtenaren, is het belangrijk dat men een goed beeld heeft van
deze groep en hen gericht kan aanspreken. Deze groep dient dus beter
׀ 295 ׀
geïdentificeerd te worden. Het verder operationaliseren van het
functieclassificatiesysteem in de entiteiten van de Vlaamse overheid kan
hierin een belangrijke stap in zijn.
Evalueren van besluitvormingsprocessen (inclusief adviesprocessen)
en inventariseren van kennis
Met de opmaak van het Beleidsplan Ruimte koos de Vlaamse overheid voor
een eerder nieuwe manier van werken: een grote groep van actoren werd
via verschillende methodieken reeds vroeg in de beleidsvoorbereiding
betrokken. Deze nieuwe aanpak vormde soms een uitdaging voor de
betrokkenen: voor de strategische adviesraden omdat hun leden in de
eerste plaats via andere mechanismen (partnerfora en werkgroepen)
betrokken werden maar ook voor de beleidsmakers zelf. Dergelijke grote
beleidsprocessen dienen dan ook geëvalueerd te worden en moeten de start
vormen van een leertraject. Evaluaties dienen best te gebeuren vanuit een
onafhankelijke positie. Leerpunten kunnen via vormingen en opleidingen
bekendgemaakt worden bij beleidsmedewerkers binnen de Vlaamse
overheid. De kennis kan ook gebundeld worden bij een expertisepunt (cfr.
supra).
Nastreven van optimale afstemming tussen verschillende
adviesstructuren in één beleidsdomein
In sommige beleidsdomeinen zijn er naast de strategische adviesraden ook
raadgevende comités bij de agentschappen opgericht. In één van de
onderzochte beleidsdomeinen was dit inderdaad het geval. Deze comités
geven advies over de materies waarvoor het agentschap bevoegd is. In het
onderzochte beleidsdomein was er een goede afstemming tussen de rol die
de adviesraad opnam en die de raadgevende comités opnamen. De
strategische adviesraad gaf vooral intersectoraal advies, terwijl de
raadgevende comités sectorgebonden advies leveren. Ook in andere
beleidsdomeinen moet men nagaan of er sprake is van een optimale
afstemming tussen de rollen die verschillende adviesstructuren opnemen.
Adviesorganen tijdig betrekken via tussentijdse nota’s
Een vaak genoemd probleem is dat adviesraden te laat in het beleidsproces
geconsulteerd worden. In alle cases die voor dit onderzoek geanalyseerd
׀ 296 ׀
werden, werden de adviesraden al vóór het verplichte adviesmoment
geconsulteerd. Beleidsmakers vonden het belangrijk om aanbevelingen
tijdig mee te kunnen nemen voor het beleid. Eenmaal het beleid principieel
goedgekeurd is, is het volgens verschillende respondenten immers
moeilijker om grote wijzigingen aan te brengen. Ook vraagt het tijd om een
draagvlak op te bouwen. Dit wijst er op dat de strategische adviesraden
vooral een volwaardige rol kunnen spelen wanneer zij ook al vóór het
verplichte adviesmoment betrokken worden.
Hoewel in de onderzochte beleidsprocessen adviesraden dus tijdig
betrokken werden, blijft vroege betrokkenheid een belangrijke vraag van de
adviesraden aan beleidsmakers. Dit doet ons veronderstellen dat deze
vroege betrokkenheid nog niet in alle beleidsprocessen of beleidsdomeinen
vanzelfsprekend is. Het lijkt ons niet nodig en wellicht ook niet zinvol om de
procedures op dit vlak uit te breiden. Maatwerk is immers eveneens
belangrijk. Vroegere consultaties van de adviesraden vragen wellicht vooral
een mentaliteitsverandering, men moet immers een zekere openheid in het
beleidsvoorbereidingstraject creëren. Het werken met tussentijdse nota’s,
conceptnota’s, … dient dan ook gestimuleerd te worden. Men moet er
echter ook rekening mee houden dat het in een consensusdemocratisch
systeem, waar er steeds een consensus gezocht moet worden tussen
verschillende regeringspartijen, niet altijd evident is om reeds vroeg in het
beleidsproces een grote openheid te garanderen.
׀ 297 ׀
9. Referenties
Amara, N. (2004). New evidence on instrumental, conceptual, and symbolic
utilization of university research in government agencies. Science
Communication, 26(1), p. 75-106.
Aubin, D. & Brans, M. (red.). Policy Analysis in Belgium. Bristol: Policy
Press. Te verschijnen in 2015.
Beers, P.J., van Asselt, M., Vermunt, J. & Kirschner, P. (2003). Policy
makers, information and learning. Journal of Workplace Learning, 15(2), p.
70-79.
Beierle, T. C. & Cayford, J. (2002). Democracy in Practice. Public
participation in environmental decisions. Washington, DC: Resources for the
future.
Bekkers, V., Fenger, M., Homburg, V., & Putters, K., (2004), Doorwerking
van strategische beleidsadvisering. Erasmus Universiteit Rotterdam &
Universiteit van Tilburg.
Belkhodja, O., Amara, N., Landry, R. & Ouimet, M. (2007). The extent and
organizational determinants of research utilization in Canadian health
services organizations. Science Communication, 28(3), p. 377-417.
Beyer, J. M. (1997). Research utilization: Bridging the gap between
communities. Journal of Management Inquiry, 6(1), p. 17-22.
Binderkrantz, A. (2005). Interest Group Strategies: Navigating Between
Privileged Access and Strategies of Pressure. Political Studies, 53(4), p. 694–
715.
Bogenschneider, K. & Corbett, T. (2010). Evidence-Based Policymaking:
Insights from Policy-Minded Researchers and Research-Minded
Policymakers. New York: Routlegde.
׀ 298 ׀
Brans, M. & De Peuter, B. & Ferraro, G. (2012). Policy work old and new:
challenges to bureaucratic policy work as a craft. Paper at the Organization
Studies Summer Workshop, 24-26 May 2012, Rhodes, Greece.
Brans, M. & Vancoppenolle, D. (2005) Policy-making reforms and civil
service systems: an exploration of agendas and consequences. In M. Painter
(red.), Challenges to state policy capacity: global trends and comparative
perspectives (p. 164-184). Palgrave Macmillan.
Brans, M., Van Damme, J. & Gaskell, J. (2010). Education Councils in
Europe. Balancing expertise, societal input and political control in the
production of policy advice. Leuven: Instituut voor de Overheid.
Carley, M. (1980). Rational Techniques in Policy Analysis. Londen:
Heinemann Educational Books.
Cohn, D. (2006). Jumping into the Political Fray: Academics and Policy-
Making. Enjeux Publics IRPP, 7(3).
Colebatch, H., Hoppe, R. & Noordegraaf, M. (2010). Working for Policy.
Amsterdam: Amsterdam University Press.
Craft, J. & Howlett, M. (2012). Policy formulation, governance shifts and
policy influence: location and content in policy advisory systems. Journal of
Public Policy, 32(2), p.79-98.
De Graaf, L. (2007). Gedragen beleid: Een bestuurskundig onderzoek naar
interactief beleid en draagvlak in de stad Utrecht. Delft: Uitgeverij Eburon.
Dür, A. (2008). How Much Influence do Interest Groups Have in the EU? Some
Methodological Considerations. In B. Kohler-Koch, D. De Bièvre, & W.
Maloney (Reds.), Opening EU-Governance to Civil-Society (pp. 45-67).
Mannheim: University of Mannheim.
Durrant, F. (1995). Role of information in social policymaking: Latin America
and the Caribbean. In D.A. Morales-Gómez & M.A. Torres (Red.), Social
Policy in a Global Society: Parallels and Lessons from the Canada- Latin
America Experience (p.143-166). Canada: International Development
Research Centre.
׀ 299 ׀
Edelenbos (2000). Proces in vorm: Procesbegeleiding van interactieve
beleidsvorming over lokale ruimtelijke projecten [Dissertatie]. Utrecht:
Lemma.
Fobé, E., Brans, M., Vancoppenolle, D., & Van Damme, J. (2009). Het
nieuwe strategische adviesstelsel in Vlaanderen. Een verbeteringsgerichte
procesanalyse. Leuven: Steunpunt beleidsrelevant onderzoek –bestuurlijke
organisatie Vlaanderen.
Fobé, E., Brans, M., Vancoppenolle, D., Van Damme, J. (2013).
Institutionalised advisory systems: an analysis of member satisfaction of
advice production and use across 9 strategic advisory councils in Flanders
(Belgium). Policy and Society, 32(3), p. 225-240.
Forester, J. (1984). Bounded rationality and the Politics of Muddling
Through. Public Administration Review, 44 (1), p. 23-31.
Forester, J. (1989). Planning in the Face of Power. Berkeley: University of
California Press.
Flyvbjerg, B. (2001). Making Social Science Matter: Why Social Inquiry Fails
and How it Can Succeed Again. Cambridge: Cambridge University Press.
Fraussen, B., Beyers, J. & Donas, T. (2014). The expanding core and varying
degrees of insiderness : institutionalized interest group involvement through
advisory councils. Political studies.
Geul, A. (1998). Beleidsconstructie, coproductie en communicatie. Zes
beproefde methodieken van beleidsontwikkeling. Utrecht: Lemma
uitgevers.
Grant, W. (1992). Models of interest intermediation and policy formation
applied to an internationally comparative study of the dairy industry.
European Journal of political research, 21 (1-2), p. 53-68.
Halligan J. (1995). Policy Advice and the Public Sector. In G. Peters & D.T.
Savoie (Red), Governance in a Changing Environment (p. 138-172).
Montreal: McGill-Queen’s University Press.
׀ 300 ׀
Harrop, M. & Hague, R. (2010). Comparative Government and Politics: An
Introduction. 8e editie. Londen: Palgrave Macmillan Ltd.
Head (2009). Evidence-based policy: principles and requirements. In
Productivity Commission (red.), Strengthening Evidence-based Policy in the
Australian Federation (pp. 13-26). Canberra: Australian Government.
Hendriks, F. (2006). Vitale democratie. Theorie van democratie in actie.
Amsterdam: Amsterdam University Press.
Hoppe, R. & Halffman, W. (2004). Wetenschappelijke beleidsadvisering in
Nederland. Trends en ontwikkelingen. Beleidswetenschap, 18(1), p. 31-61.
Howlett (2009). Policy analytical capacity and evidence-based policy-
making: Lessons from Canada. Canadian Public Administration, 52(2), p.
153-175.
Howlett, M., Ramesh, M., Perl, A. (2009). Studying Public Policy. Policy
Cycles and Policy Subsystems. Oxford: Oxford University Press.
Knill, C. & Tosun, J. (2012). Public Policy: A new introduction. Hampshire:
Palgrave Macmillan.
Knott, J., & Wildavsky, A. (1980). If Dissemination Is the Solution, What Is
the Problem? Science Communication, 1(4), p. 537-578.
Lacey, M.J., & Furner, M.O. (1993). The state and social investigation in
Braitain and the United States. Cambridge: Cambridge University Press.
Landry, R., Lamari, M. & Amara, N. (2003). The extent and determinants of
the utilization of university research in government agencies. Public
Administration Review, 63 (2), pp. 192-205.
Lindblom, C.E., & Woodhouse, E.J (1993). The policy making process.
Prentice Hall: Englewood Cliffs.
Lindquist, E. A. (1990). The Third Community, Policy Inquiry, and Social
Scientists. In S. Brooks & A.G. Gagnon, Social Scientists, Policy, and the
State (pp. 21-51). New York: Praeger.
׀ 301 ׀
Lindquist, E. A. (2001). Discerning Policy Influence: Framework for a
Strategic Evaluation of IDRC-Supported Research. Online beschikbaar op:
http://web.idrc.ca/uploads/user-S/10359907080discerning_policy.pdf
Lijphart, A. (1999). Patters of democracy. Government forms and
performance in thirty-six countries. New Haven and London: Yale University
Press
Loomis, B. A. & Cigler, A. J. (1995). Introduction: The Changing Nature of
Interest Group Politics. In A.J. Cigler & B.A. Loomis (Red.), Interest Group
Politics (p. 1-31), 4e editie. Washington: CQ Press.
Lowndes, V., Pratchett, L. & Stoker. G. (2001). Trends in Public
Participation: Part 1 - Local Government Perspectives. Public
Administration, 79 (1), 205-222
March, J. (1955). An Introduction to the Theory and Measurement of
Influence. American Political Science Review, 49(2), p. 431-51.
Morgan, M.G., & Henrion, M. (1990). Uncertainty: A Guide to Dealing with
Uncertainty in Quantitative Risk and Policy Analysis. New York: Cambridge
University Press.
Nutley, S. M., Davies, H. & Smith, P.C. (2000). What Works? Evidence-Based
Policy and Practice in Public Services. Bristol: The Policy Press.
Nutley, S.M., Davies, H. & Walter, I. (2002). Evidence Based Policy and
Practice: Cross Sector Lessons from the UK. Working paper. Online
beschikbaar op:
http://www.kcl.ac.uk/sspp/departments/politicaleconomy/research/cep/p
ubs/papers/assets/wp9b.pdf
NZIER (2010). Review of quality of policy advice. Fifth assessment. Online
beschikbaar op: http://www.parliament.nz/resource/0000131930/
OECD (2006). Background Document on Public Consultation. OECD
Publishing. Online beschikbaar op:
http://www.oecd.org/mena/governance/36785341.pdf.
׀ 302 ׀
OECD (2009). Indicators of Regulatory Management Systems. OECD
Publishing. Online beschikbaar op: http://www.oecd.org/gov/regulatory-
policy/44294427.pdf
OECD (2010). Better Regulation In Europe: Belgium. OECD Publishing. Online
beschikbaar op: http://www.oecd.org/gov/regulatory-
policy/betterregulationineuropebelgium.htm
Oh, C.H. (1998). Explaining the Impact of information on problem
definition: an integrated model. Policy studies review, 15, p. 109-136.
Papadopoulos, Y. & Warin, P. (2007). Are Innovative, Participatory and
Deliberative Procedures in Policy Making Democratic and Effective?
European Journal of Political Research, 46(4), p. 445-472.
Peters, B.G. & Barker, A. (1993). Introduction: Governments, Information,
Advice and Policy-making. In B.G. Peters en A. Barker (Red.). Advising West
European governments : inquiries, expertise and public policy. Edinburgh:
Edinburgh University Press.
Popelier, P., Van Aeken, K., Meuwese, A. & Van Humbeeck, P. (2010).
Kwaliteitsvolle regelgeving door middel van consultatie van
belanghebbenden. Onderzoek in opdracht van de Vlaamse overheid, Dienst
Wetsmatiging.
Prasser, S. (2006). Providing Advice to Government. Papers on Parliament
no. 46.
Pröpper, I. & Steenbeek, D.A. (2001). De aanpak van interactief beleid:
elke situatie is anders (tweede druk). Bussum: Uitgeverij Coutinho.
Pröpper, I. (2009). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders
(derde druk). Bussum: Uitgeverij Coutinho.
Putters, K., Brandsen, T., Cardoso Ribeiro T.A. & Dijkhoorn, A., (2004).
Spelen met doorwerking. Over de werking van doorwerking van de adviezen
van adviescolleges in het Nederlandse openbaar bestuur. Tilburg/Utrecht.
Universiteit van Tilburg & Berenschot.
׀ 303 ׀
Radaelli, C. (2004). The diffusion of regulatory impact analysis: Best
practice or lesson-drawing? European Journal of Political Research, 43(5),
p. 723–747.
Rich, R.F. & Oh, C.H. (2000). Rationality and use of information in policy
decisions: a search for alternatives. Science Communication, 22(2), p. 173-
211.
Schott, R.L. (1998). Administration and organizational behavior. Paper
gepresenteerd op de jaarlijkse bijeenkomst van de American Political
Science Association, 31.08.1998 - 03.09.1988 in Washington, Verenigde
Staten.
Siefken, S. & Schulz, M. (2013). The Governance of Policy Advice:
Regulation of Advisory Commissions and Councils in Germany and The
Netherlands. Paper gepresenteerd op de 1st International Conference on
Public Policy van 26-28.06.2013 in Grénoble, Frankrijk.
Snoeck, M., & J. Sutz (2010). Social Science and Humanities Research and
Science, Technology, and Innovation Policy‐Making in Latin America: A
Nexus Perception Study. Final report of the Uruguayan contribution to
EULAKS project of the European Union. Montevideo: CSIC ‐Universidad de la
Republica.
Spanhove, J. & Verhoest, K. (2008). Deugdelijk bestuur in de Vlaamse
overheid anno 2008: Een kwalitatieve analyse van nieuwe Government
Governance mechanismen in BBB. Leuven: Steunpunt Beleidsrelevant
Onderzoek – Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.
Tenbensel, T. (2004). Does More Evidence Lead to Better Policy? Policy
Studies, 25(3), p. 189-207.
Tenbensel, T. (2006). Policy knowledge for policy work. In H.K. Colebatch
(Red.), The work of policy: an international survey (pp. 199-216). Oxford:
Lexington Books.
Tenbensel, T. (2008). The role of evidence in policy: how the mix matters.
Paper gepresenteerd op de twelfth annual conference of the International
׀ 304 ׀
Research Society for Public Management, van 26-28.03.2008 in Brisbane,
Australia.
Vancoppenolle, D. (2006). De ambtelijke beleidsvormingsrol verkend en
getoetst in meervoudig vergelijkend perspectief. Een two-level analyse van
de rol van Vlaamse ambtenaren in de Vlaamse beleidsvorming.
[Doctoraatsthesis]. Leuven: KU Leuven.
Van Damme, J. & Brans, M. (2008). Interactief beleid van de Vlaamse
overheid: een internationale verkenning naar visie, beleid & praktijken.
Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.
Van Damme, J., Brans, M. en Fobé, E. (2011). Balancing Expertise, Societal
Input and Political Control in the Production of Policy Advice. A comparative
study of education councils in Europe. Halduskultuur – Administrative
Culture, 12 (2), p. 126-145.
Van Humbeeck, P. (2011). Werken met wit-en groenboeken: analyse van
beleid, ervaringen en praktijk. ICW Working Paper.
Verhoest K., Decaluwé C., Steen T., Molenveld A. (2013). Een
toekomstgericht organisatorisch-administratief kader voor het bestuurlijke
beleid van de Vlaamse administratie. Analyse en aanbevelingen. SBOV
(Antwerpen/Leuven).
Verlet, D. (2008). Good governance, corporate governance, government
governance : what’s in a name? Een theoretische situering van Beter
Bestuurlijk Beleid. Vlaamse overheid: studiedienst van de Vlaamse regering.
Weaver, R.K. & Stares, P.B. (2001). Guidance for Governance: An overview.
In R.K. Weaver en P.B. Stares (Red.), Guidance for governance : comparing
alternative sources of public policy advice. Tokyo: Japan center for
international exchange.
Webler, T. & Tuler, S. (2000). Fairness and Competence in Citizen
Participation: Theoretical Reflections from a case Study. Administration &
Society, 32 (5), p. 566.
׀ 305 ׀
Weimer, D.L., & Vining, A.R. (2005). Policy Analysis: concepts and practice.
New Jersey: Prentice Hall.
Wells, P. (2004). New Labour and Evidence Based Policy Making. Paper
presented to the PERC Research Seminar.
Weiss, C.H. (1977). Research for policy’s sake: the enlightenment function
of social research. Policy Analysis, 3(4), 531-545.
Weiss, C.H. (1980). Knowledge creep and decision accretion. Science
Communication, 1, pp. 381-404.
Andere documenten
(1) Documentanalyse organisatie van de beleidsadvisering
Departement Bestuurszaken - Dienst Wetmatiging (2012). Stroomschema
voor de opmaak van regelgeving. Online beschikbaar op:
http://www.vlaanderen.be/nl/publicaties/detail/stroomschema-voor-de-
opmaak-van-regelgeving/
Departement Bestuurszaken - Dienst Wetsmatiging (2012b).
Consultatiecode. Stappenplan voor publieke raadpleging bij de
voorbereiding van regelgeving. Online beschikbaar op:
http://www.vlaanderen.be/nl/publicaties/detail/consultatiecode
Departement Bestuurszaken (2012c). Leidraad voor de opmaak van een
Reguleringsimpactanalyse (RIA). Online beschikbaar op:
http://www.bestuurszaken.be/sites/bz.vlaanderen.be/files/RIA-
leidraad.pdf]
Departement Bestuurszaken (2012d). Checklist voor een
reguleringsimpactanalyse. Online beschikbaar op:
http://www.bestuurszaken.be/sites/bz.vlaanderen.be/files/RIA_Checklist.
׀ 306 ׀
Departement Bestuurszaken (2013). Kwaliteit van de RIA. Online
beschikbaar op: http://www.bestuurszaken.be/vereenvoudiging-
cijfers/kwaliteit-van-de-ria.
Departement Bestuurszaken (2014). Functiefamilies. Online beschikbaar op:
http://www.bestuurszaken.be/functiefamilies.
Dienst Wetsmatiging (2014). Scores voor consultaties in de RIA’s van 2013.
[niet gepubliceerd].
Kris Peeters (26.10.2011). Adviesraden – stand van zaken. Antwoord op
schriftelijke vraag van Ivan Sabbe. Brussel: Vlaams Parlement.
OECD (2006). Background Document on Public Consultation. Beschikbaar op:
http://www.oecd.org/mena/governance/36785341.pdf.
OECD (2009). Indicators of Regulatory Management Systems. OECD
Publishing. Online beschikbaar op: http://www.oecd.org/gov/regulatory-
policy/44294427.pdf
OECD (2010). Better Regulation In Europe: Belgium. OECD Publishing. Online
beschikbaar op: http://www.oecd.org/gov/regulatory-
policy/betterregulationineuropebelgium.htm
SERV (11.03.2010). Vlaamse overheid moet meer werk maken van kwaliteit
regelgeving (persbericht). Online beschikbaar op:
http://www.serv.be/serv/pressrelease/vlaamse-overheid-moet-meer-werk-
maken-van-kwaliteit-regelgeving.
SERV (2013). Over ons. Online beschikbaar op:
http://www.serv.be/serv/page/over-ons.
Stroobants, E., & Victor, L. (2000). Beter bestuur: een visie op een
transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. Brussel,
Ministerie van de Vlaamse gemeenschap.
Vlaamse overheid (s.d.). Woordenlijst beter bestuurlijk beleid. Beschikbaar
op: http://www2.vlaanderen.be/bbb/woordenlijst/#R
׀ 307 ׀
VLABEST (27.10.2009). Advies betreffende ontwerp SERV-rapport en –advies
betere regelgeving. Brussel: Vlabest.
VLABEST, MORA, SERV, SARIV, SARC, SARO, Vlot, VRWI, Minaraad, SAR WGG,
Vlaamse Woonraad, SALV (20.12.2013). Gezamenlijk advies: Hervorming van
de strategische adviesraden. Brussel.
(2) Overzicht belangrijkste documentatie case studies
Algemeen
Vlaamse Regering (07.2009). Regeerakkoord 2009-2014: ‘Een daadkrachtig
Vlaanderen in beslissende tijden’. Brussel: Vlaamse regering.
Case studies MOW
Commissie voor Mobiliteit en Openbare Werken (21.10.2010). Hoorzitting
over het tweede advies Rekeningrijden van de Mobiliteitsraad van
Vlaanderen. Brussel: Vlaams parlement.
Commissie voor Mobiliteit en Openbare Werken (17.08.2011). Hoorzitting
over de bedrijfseconomische effecten van rekeningrijden: verslag. Brussel:
Vlaams Parlement.
Commissie voor Mobiliteit en Openbare Werken (18.01.2013).
Gedachtewisseling over het eerste voortgangsrapport van de Vlaamse
Regering met betrekking tot de invoering van rekeningrijden en
wegenvignet. Verslag. Brussel: Vlaams Parlement.
Commissie voor Mobiliteit en Openbare Werken (18.03.2013). Ontwerp van
decreet betreffende de bescherming van de verkeersinfrastructuur in geval
ban bijzonder wegtransport. Verslag.
Fairway Consortium (13.07.2012). Systeem voor kilometerheffing binnen het
Vlaamse Gewest, Waalse Gewest en Brusselse Hoofdstedelijk Gewest.
Voorlopige architectuurnota. Brussel.
׀ 308 ׀
Fairway Consortium (12.12.2012). Systeem voor kilometerheffing binnen het
Vlaamse Gewest, Waalse Gewest en Brusselse Hoofdstedelijk Gewest.
Definitieve architectuurnota. Brussel.
Komimo vzw (2012). Langere en zwaardere vrachtwagens in België. Gent:
Komimo.
Minister Crevits (20.01.2011). Antwoord op schriftelijke vraag nr. 354 van 14
december 2010. Brussel: Vlaams Parlement.
MORA (30.03.2009). Advies over het opzetten van een beperkt proefproject
met langere en zwaardere vrachtwagens. Brussel: MORA.
MORA (30.03.2009). Advies over het standpunt van de Vlaamse Regering tot
invoering van een kilometerheffing. Brussel: MORA.
MORA (2009). Debat over de invoering van een kilometerheffing voor het
goederenvervoer in Vlaanderen. Brussel: MORA.
MORA (24.09.2010). Advies kilometerheffing voor vrachtvervoer. Brussel:
MORA.
MORA (24.06.2011). Advies proefproject LZV’s. Brussel: MORA.
Van Breedam, A. (2007). Supertrucks: verhogen van de vervoersefficiëntie
zonder nadelige neveneffecten. Antwerpen: Vlaams Instituut voor de
Logistiek.
Vlaams Parlement (18.04.2007). Voorstel van Resolutie betreffende het
opzetten van een proefproject voor ecocombi’s. Brussel: Vlaams Parlement.
Vlaams Parlement (26.01.2011). Handelingen plenaire vergadering.
Actualiteitsdebat over de invoering van een kilometerheffing voor
vrachtwagens en een wegenvignet voor personenauto's in Vlaanderen.
Brussel: Vlaams Parlement.
Vlaams Parlement (17.04.2013). Ontwerp van decreet betreffende de
bescherming van de verkeersinfrastructuur in geval van bijzonder
׀ 309 ׀
wegtransport. Tekst aangenomen door de plenaire vergadering. Brussel:
Vlaams Parlement.
Vlaamse overheid (20.12.2012). Verslag online belanghebbendenbevraging
kilometerheffing en wegenvignet. Brussel: Vlaamse overheid.
Vlaamse overheid (22.06.2012). Reguleringsimpactanalyse voor het
bijzonder wegtransport. Brussel: Vlaamse regering.
Vlaamse Regering (21.01.2011). Persmededeling van de Vlaamse Regering -
krachtlijnen hervorming van de verkeersfiscaliteit. Brussel: Vlaamse
Regering.
Case studies WVG
Belga (29.03.2012). Experts vragen investering in kwaliteit kinderopvang.
Breda, J., & Gevers, H. (2011). Het experiment Persoonsgebonden Budget.
Eindverslag van de wetenschappelijke evaluatie. Antwerpen: Universiteit
Antwerpen.
Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid en Gezin (4.05.2011).
Gedachtewisseling over het Eindrapport PGB-experiment (persoonsgebonden
budget). Brussel: Vlaams parlement.
Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid en Gezin (29.05.2012). Vraag om
uitleg van mevrouw Vera Van der Borght tot de heer Jo Vandeurzen, Vlaams
minister van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, over het tweedaags
colloquium Perspectiefplan 2020 en de voorafgaande brainstormsessies.
Brussel: Vlaams Parlement.
Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid en Gezin (20.11.2012).
Gedachtewisseling over de stand van zaken van het Projectplan
Zorgvernieuwing na het tweedaags colloquium Perspectiefplan 2020.
Verslag. Brussel: Vlaams Parlement.
Departement WVG (2013). Verslag Colloquium Perspectiefplan 2020.
Brussel: Vlaamse Overheid.
׀ 310 ׀
Kind en Gezin (07.2007). Beslissing Kind en Gezin over de samenstelling van
het Platform Vernieuwing Kinderopvang. Brussel: Vlaamse Overheid.
Kind en Gezin (9.12.2009). Greep Paper decreet voorschoolse kinderopvang.
Brussel: Vlaamse Overheid.
Raadgevend Comité Kind en Gezin (05.05.2010). Advies Visienota Decreet
Kinderopvang. Brussel: Vlaamse overheid.
Raadgevend Comité VAPH (28.06.2012). Adviezen en bekommernissen van
het Raadgevend Comité uitgebracht tijdens zijn zitting 26-06-2012. Brussel:
Vlaamse overheid.
SAR WGG (29.06.2010). Betreft: Visienota decreet kinderopvang. Brussel:
SAR WGG.
SAR WGG (10.06.2011). Advies over het otnwerp van decreet houdende de
organisatie van de voorschoolse kinderopvang. Brussel: SAR WGG.
SAR WGG (14.06.2011). Advies Eindrapport PGB-experiment. Brussel: SAR
WGG.
SAR WGG (30.10.2013). Advies over de persoonsvolgende financiering voor
personen met een handicap. Brussel: SAR WGG
SAR WGG (2014). Visie en missie. Beschikbaar op:
http://www.sarwgg.be/sarwgg/page/visie-en-missie.
VAPH (2012). Jaarverslag 2011. Brussel: VAPH.
VAPH (2013). Persoonsvolgende financiering: stand van zaken. Sterk, nr.8.
Vlaamse Regering (30.04.2010). Persmededeling van de Vlaamse Regering:
Vlaamse Regering stelt oplossing ten gronde kinderopvang voor. Brussel:
Vlaamse Regering.
Vlaamse Regering (9.07.2010). Perspectiefplan 2020. Nieuw
ondersteuningsbeleid voor personen met een handicap. Brussel: Vlaamse
Regering.
׀ 311 ׀
Vlaamse Regering (23.07.2010). Visienota decreet kinderopvang. Brussel:
Vlaamse Regering.
Vlaamse Regering (5.05.2011). Ontwerp van decreet houdende de
organisatie van de voorschoolse kinderopvang. Brussel: Vlaamse Regering.
Vlaamse Regering (7.05.2013). Conceptnota Persoonsvolgende Financiering
personen met een handicap. Brussel: Vlaamse Regering.
Vlaamse Regering (12.07.2013). Voorontwerp van decreet houdende de
persoonsvolgende financiering voor personen met een handicap. Memorie
van toelichting. Brussel: Vlaamse Regering.
Vlaamse Regering (18.10.2013). Beleidsbrief Welzijn Volksgezondheid en
Gezin. Beleidsprioriteiten 2013-2014. Brussel: Vlaams Parlement.
Vlaamse overheid (10.11.2011). Reguleringsimpactanalyse voor het decreet
houdende de organisatie van de kinderopvang van baby’s en peuters.
Brussel: Vlaamse Regering.
Vlaams Parlement (28.03.2012). Ontwerp van decreet houdende de
organisatie van kinderopvang van baby’s en peuters. Tekst aangenomen
door de plenaire vergadering. Brussel: Vlaams Parlement.
VLOR (6.04.2011). Advies opvang en onderwijs voor jonge kinderen (OOJK).
Brussel: VLOR.
Case studies RWO
Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening en Onroerend
Erfgoed (5.07.2012). Gedachtewisseling over het groenboek Beleidsplan
Ruimte Vlaanderen. Brussel: Vlaams Parlement.
Departement Ruimte Vlaanderen (30.01.2013). Op weg naar een Beleidsplan
Ruimte Vlaanderen. Toelichting SARO+. Brussel: Departement Ruimte
Vlaanderen.
׀ 312 ׀
Departement RWO (29.06.2011). Beleidsplan Ruimte. Samen denken over de
Vlaamse Ruimte. Presentatie voor de leden van de commissie Ruimtelijke
Ordening. Brussel: Vlaams Parlement.
Itinera (2011). Huisvesting in tijden van schaarste. Naar een renovatie van
het woonbeleid. Roularta Books.
Winters, S., Heremans, F., Elsinga, M., Marchal, A., Vandekerckhove, B. &
Van Steen, G. (2004). Op weg naar een Vlaamse huursubsidie? Leuven:
Kenniscentrum voor Duurzaam woonbeleid.
SARO (3.09.2010). Advies inzake het besluit van de Vlaamse Regering van 18
december 2009 betreffende het addendum bij het Ruimtelijk Structuurplan
Vlaanderen. Brussel: SARO.
SARO (29.06.2011). Advies van 29 juni 2011 over het beleidsplan ruimte
Vlaanderen: op weg naar een groenboek. Brussel: SARO.
SARO, Minaraad, MORA, SALV, SARC, SARIV, Vlaamse Woonraad, Vlabest,
VRWI (2012). Advies over het Groenboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen.
Brussel.
Vlaamse overheid (s.d.). Reguleringsimpactanalyse voor de toekenning van
een tegemoetkoming in de huur. Brussel: Vlaamse overheid.
Vlaamse Netwerk van verenigingen waar armen het woord nemen
(27.06.2011). Reactie op het Ontwerp van besluit van de Vlaamse regering
van 27 mei 2011 tot instelling van een tegemoetkoming voor kandidaat-
huurders, de ‘huurpremie’. Brussel: Vlaams Netwerk tegen Armoede.
Vlaamse Regering (2009). Beleidsnota 2009-2014: Ruimtelijke Ordening.
Brussel: Vlaamse regering.
Vlaamse Regering (27.01.2011). Nota aan de leden van de Vlaamse Regering.
Opmaak van Beleidsplan Ruimte Vlaanderen – Startnota. Brussel: Vlaamse
Regering.
Vlaamse Regering (04.05.2012). Nota aan de leden van de Vlaamse Regering.
Opmaak van een Beleidsplan Ruimte Vlaanderen – Groenboek – Goedkeuring
׀ 313 ׀
door de Vlaamse Regering en begeleidende beslissingen. Brussel: Vlaamse
Regering.
Vlaamse Regering (11.05.2012). Groenboek. Vlaanderen in 2050:
mensenmaat in een metropool? Brussel: Vlaamse Regering.
Vlaamse Regering (4.05.2012). Besluit van de Vlaamse Regering tot instelling
van een tegemoetkoming voor kandidaat-huurders. Brussel: Vlaamse
Regering.
Vlaamse Woonraad (2009). Standpuntbepaling huursubsidie. Brussel:
Vlaamse Woonraad.
Vlaamse Woonraad (26.01.2010). Huursubsidie voor kandidaat-huurders
sociale huisvestigingsmaatschappijen. Brussel: Vlaamse Woonraad.
Vlaamse Woonraad (30.09.2010). Advies: Naar een beleid ter ondersteuning
van de private huurwoningmarkt. Aanbevelingen. Brussel: Vlaamse
Woonraad.
Vlaamse Woonraad (30.06.2011). Advies over het ontwerp van besluit van de
Vlaamse Regering van 27 mei 2011 tot instelling van een tegemoetkoming
voor kandidaat-huurders. Brussel: Vlaamse Woonraad.
VVSG (29.06.2011). Advies over het ontwerp van besluit van de Vlaamse
Regering van 27 mei 2011 tot instelling van een tegemoetkoming voor
kandidaat-huurders. Brussel: VVSG.
Regelgeving met betrekking tot de organisatie van de beleidsadvisering
bij de Vlaamse overheid
Decreet tot wijziging van het decreet van 7 mei 2004 inzake de Sociaal-
Economische Raad van Vlaanderen (19.12.2008).
Decreet tot regeling van strategische adviesraden (Kaderdecreet
strategische adviesraden) (18.07.2003).
Vlaamse regering (21.05.2010). Besluit van de Vlaamse Regering houdende
goedkeuring van het huishoudelijk reglement van het Raadgevend Comité
׀ 314 ׀
bij het intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid Vlaams
Agentschap voor Personen met een Handicap
Websites
http://regelgevingsagenda.bestuurszaken.be/
http://www.beleidsplanruimte.be/
http://www.mobiliteitsraad.be/mora
http://www.sarwgg.be/sarwgg
http://www2.vlaanderen.be/bbb/woordenlijst/#R
https://www.rwo.be/Home/SARO
https://www.rwo.be/Home/VlaamseWoonraad
׀ 315 ׀
10. Bijlagen
> 10.1. Bijlage 1 – Criteria voor goed beleidsadvies opgesteld door New
Zealand Institute of Economic Research (NZIER)
Indicator Explanation
Communication
Anticipation Does the advice show an understanding of the advisee’s
needs? Does the advice reflect the needs of the situation?
Does the advice look to the future – what comes next?
Presentation Is there sheer attention to detail in every respect? Do
writing and layout meet professional standards? Is the
advice crisp and punchy – but with necessary materials to
pre-empt unnecessary follow-up? Is the presentation
oriented toward its intended use?
Style Is the whole shape and structure of paper appropriate and
effectively tailored to the advisee’s need? Is use made of
innovative content selection and presentation devices
(tables, charts, etc)? Are key points and arguments
reinforced by clarity of style and design?
Analysis
Problem
definition
Is the problem definition clear, oriented toward the need
of the advisee? Is the scale and scope of the issue clearly
stated and reflected in the treatment? Does the flow of
logic and evidence help the advisee to use the advice
effectively and easily?
Context Is there a clear presentation of the aspects which shape
the discussion and resolution of the issue (such as the
views of stakeholders, unique features or precedents,
‘tipping’ features, or key risks)? Are the issue and its
resolution placed in the context of wider matters, looking
wide and looking out? Are the wider implications of the
issue considered?
Rigour Is there evidence of use of recognised theoretical
approaches and evidence apt for the situation? Does the
advice contain a ‘plain language’ explanation of how the
analysis works and fits this case? Does the selected
׀ 316 ׀
approach contribute to understanding the issue and/or a
natural resolution path?
Options Are recommendations presented against a backdrop of
considered but discarded alternatives? Does the advice
give a simple, powerful reason for the dismissal of each
serious credible alternative? Are the selection criteria
logical, with sound and sustainable motivations?
Grounding
Practicality Does the advice consider how and when the
recommendations might be acted on, and by whom? Are
suggestions sensible and without obvious flaws for
significant situations or sizable groups of users? Is the
department or agency charged with the implementation
‘up to the task’? Are the ‘risky’ components controllable
(e.g. inside the agency) rather than uncontrollable?
Evidence Is there use of supporting evidence which is applicable
without obvious and significant departures? Is overseas
material discussed in terms of potential differences from
local applications? Is the ‘pedigree’ of the supporting
evidence clearly stated? Is the way that supporting
evidence is used appropriate to the logic of the argument
used?
Working
examples
Does the advice make use of working examples, selected
for their aptness to the situation? Are differences and the
implications explored and appraised? Is it clear how the
experiences from the working examples are being
incorporated in the advice?
Risk
Accuracy Are ‘facts’ supported (figures add up, sources are cited,
exact quotes are used where appropriate)? Is all critical
material treated with extra care?
Reliability Is there an assessment of the overall confidence in, or
degree of support for, the logic or evidence?Is there
sufficient discussion of the risks around the key
assumptions or pieces of evidence?
Mitigation Does the advice consider the need to ‘test drive’ options,
and/or how their effectiveness might be evaluated? Does
׀ 317 ׀
the advice offer a plan of how risks with the policy or its
implementation might be dealt with (such as a Plan B, exit
options, and a communications strategy)?
׀ 318 ׀
> 10.2. Bijlage 2 – Voorbeeld van vragenlijst
> 10.2.1. Het beleidsproces
- In het regeerakkoord van de huidige regering, staat de ontwikkeling van
een kaderdecreet voorschoolse kinderopvang als prioritair beleidsdoel
ingeschreven.
o Weet u of bepaalde organisaties er in het bijzonder voor
geijverd hebben dit thema op de politieke agenda te krijgen?
- In de tekst van de visienota, las ik dat deze tot stand kwam na ruim
overleg met de gebruikers en de sector op basis van een eerdere
'conceptnota'.
o Kan u iets meer vertellen over dit overleg en de manier waarop
dit georganiseerd werd?
o In welke mate heeft de input uit dit overleg bijgedragen aan het
beleid? Kan u een voorbeeld geven?
o Vond u het positief om stakeholders reeds vroeg in het
beleidsproces te betrekken, of had dit ook nadelen?
- Er zijn verschillende standpuntennota’s terug te vinden in reactie op
de visienota: van het Raadgevend Comité, het Vlaams Netwerk, VVSG,
SAR WGG, Vlaams Welzijnsverbond, Kinderrechtencoalitie enz.
o Namen de organisaties zelf het initiatief tot het opstellen van
deze nota’s, of gebeurde dit deels ook op jullie vraag?
o Hoe werden deze standpuntennota’s verspreid? (via de media,
of rechtstreeks naar administratie, naar kabinet…)
o Zijn zij hun standpunten ook mondeling komen toelichten?
o In welke mate zijn deze organisaties ook vertegenwoordigd in
het Raadgevend Comité?
o Wat is/zijn volgens u de belangrijkste functie(s) van het
Raadgevend Comité in het beleidsproces?
- Het voorontwerp van het decreet werd goedgekeurd in mei 2011.
o Wat waren de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de
visienota?
׀ 319 ׀
o Er werd advies gevraagd aan de SAR WGG en ook aan de SERV.
Een adviesvraag aan de SAR is in deze fase verplicht. Vindt u
deze verplichting positief?
o In welke mate en hoe hebben deze adviezen bijgedragen aan
het beleid?
o Wat is voor u de belangrijkste functie of bijdrage van de
strategische adviesraad aan het beleidsproces?
o Hebt u ook nog advies gevraagd aan/ontvangen van andere
organisaties of actoren in deze fase van het beleidsproces?
- Het ontwerp van decreet is dan ingediend in het parlement en
goedgekeurd. Zullen er in het kader van het opstellen van de
uitvoeringsbesluiten nog uitgebreide consultaties plaatsvinden?
> 10.2.2. Actoren
- Op basis van lijst van actoren:
o Kan u aangeven welke actoren het meest geconsulteerd werden
voor dit thema? Waarom?
o Kan u aangeven welke actoren het meest actief waren in het
spontaan aanleveren van beleidsadvies?
- Hebt u in de adviesverlening rond dit dossier waargenomen dat er
sprake is van een grote ‘competitie’ tussen verschillende organisaties of
individuen die advies verstrekken?
o Welk effect heeft dit uiteindelijk op de kwaliteit van het beleid?
o Hoe gaat u als beleidsmaker om met deze competitie?
- Welke rol speelt wetenschappelijk onderzoek in dit dossier?
o Heeft men bepaalde onderzoeksopdrachten uitgeschreven i.k.v.
de beleidsvoorbereiding?
> 10.2.3. Algemeen
׀ 320 ׀
- Wat betreft de verstrekte adviezen
o Vindt u dat u voldoende advies ontvangen hebt?
o Hebt u soms het gevoel gehad dat u meer advies ontvangt dan u
kan verwerken?
- Kwamen de ontvangen adviezen op het juiste moment (wanneer u er
nood aan had)?
- Bent u tevreden over de kwaliteit van het verstrekte advies? Waarom
wel/niet?
- Wat zijn voor u drie criteria om van kwalitatief (nuttig) beleidsadvies
te kunnen spreken?
o In welke mate beantwoordt het verstrekte advies aan deze
criteria?
- In het algemeen, welk advies was voor u het meest nuttig in het
beleidsproces?
o Waarom was dit advies nuttig?
o Hoe werd het gebruikt in het beleidsproces?
- In het algemeen, hoe tevreden bent u over de bestaande structuren en
procedures voor beleidsadvisering?
o Wat zou er nog kunnen verbeteren aan de
structuren/procedures m.b.t. beleidsadvisering opdat u meer
tevreden zou zijn?
o Vindt u dat de Vlaamse overheid moet streven naar meer
eenvormigheid op het vlak van adviseringsprocessen in de
verschillende beleidsdomeinen?
׀ 321 ׀
> 10.3. Bijlage 3 – Vragenlijst survey
Leuven
18 oktober 2013
Beste medewerker van de Vlaamse overheid
Met welke zaken en taken wordt u dagdagelijks geconfronteerd als
beleidswerker? Hoe voert u praktisch en technisch uw taken uit? Waar haalt u
de kennis en informatie vandaan om die beleidstaken inhoudelijk, maar ook
praktisch uit te voeren? Voor een antwoord op deze eenvoudige vragen is er
zeer weinig informatie beschikbaar. De informatie die beschikbaar is, is vaak
ook nog sterk gefragmenteerd. Dit bemoeilijkt het verkrijgen van een overzicht
van wat er op beleidsinhoudelijk vlak binnen de overheid als geheel gebeurt.
Wij zouden graag uw deelname willen vragen aan deze enquête over het
beleidswerk dat overheidsambtenaren uitvoeren. Het invullen ervan vraagt
(slechts) een half uurtje van uw tijd.
Door uw medewerking draagt u alvast bij aan de ontwikkeling van kennis
omtrent een thema waarover tot hiertoe zeer weinig gekend is en waar
nauwelijks onderzoek naar werd gedaan, noch in Vlaanderen of België, noch
in andere landen. We willen daarbij expliciet de vertrouwelijkheid van uw
persoonlijke gegevens en individuele antwoorden benadrukken.
Wij danken u alvast van harte voor uw medewerking.
Met vriendelijke groet,
Het onderzoeksteam van het KU Leuven Instituut voor de Overheid.
׀ 322 ׀
Praktische richtlijnen
Bij het invullen van de vragenlijst dient u enkele richtlijnen in acht te
nemen.
De survey bestaat uit 5 grote delen met in totaal 25 te beantwoorden vragen:
1. Algemene info over beleidsdomein en betrokkenheid bij soorten
beleidswerk.
2. Analytische technieken en informatie gebruikt bij het uitvoeren van uw
beleidswerk.
3. Kenmerken van het beleidsveld en de beleidsadviseringscontext.
4. Onderwijs, vorming en organisationele capaciteit.
Gelieve alle vragen volledig te beantwoorden. Ook al zou u denken dat u
weinig af weet over de onderwerpen die in de vragen aan bod komen, het is
voor ons belangrijk wat uw indrukken en ervaringen zijn.
Per vraag kunt u slechts één antwoord aanduiden, tenzij dit uitdrukkelijk
anders staat vermeld.
Bij sommige vragen heeft u de mogelijkheid aan te vullen (‘andere?’). U kan
hier aanduiden of andere antwoordmogelijkheden van toepassing zijn en om
welke het precies gaat.
Beantwoord de vragen individueel en zo nauwkeurig mogelijk. Er zijn geen
goede of foute antwoorden.
Uw antwoorden worden door het onderzoeksteam vertrouwelijk behandeld en
dienen in geen geval ter identificatie van individuele medewerkers van de
Vlaamse overheid!
Indien u nog vragen heeft staan wij steeds ter uwer beschikking!
׀ 323 ׀
DEEL 1 – Algemeen106
In dit eerste deel van de survey willen we in kaart brengen wie de
beleidswerkers in Vlaanderen zijn en welke beleidsgerelateerde documenten
worden opgesteld en taken worden uitgevoerd.
Vraag 1. Kan u aangeven van welk beleidsdomein u deel uitmaakt?
1. Diensten voor het Algemeen
Regeringsbeleid 8. Internationaal Vlaanderen
2. Welzijn, Volksgezondheid en
Gezin 9. Cultuur, Jeugd, Sport en Media
3. Bestuurszaken 10. Werk en Sociale Economie
4. Financiën en Begroting 11. Mobiliteit en Openbare Werken
5. Economie, Wetenschap en
Innovatie 12. Landbouw en Visserij
6. Onderwijs en Vorming 13. Leefmilieu, Natuur en Energie
7. Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid
en Onroerend Erfgoed
Vraag 2. Behoort u tot een afdeling binnen het departement of maakt u deel
uit van een agentschap binnen het beleidsdomein waarin u werkt?
1. Departement
2. Agentschap
106 Deze survey kaderde in een ruimere survey over het beleidswerk uitgevoerd binnen de
Vlaamse overheid. In het kader van dit onderzoeksproject werd een deel vragen
opgenomen rond beleidsadvisering (deel 3). Deel 1 bevatte een aantal algemene vragen.
Enkele van deze vragen hebben we gebruikt voor onze analyses, die worden hier
weergegeven. Deel 2, 4 en 5 kaderden binnen ander onderzoek en worden hier dus niet
weergegeven.
׀ 324 ׀
Vraag 3. Wat is de hoofdfunctie van de afdeling waarin u werkt?
1. Beleidsvoorbereiding
2. Beleidscoördinatie
3. Beleidsuitvoering
4. Beleidsevaluatie
5. Inspectie
6. Studie en onderzoek
Vraag 4. Kan u aangeven hoe vaak u bijdragen levert aan de opmaak van
onderstaande beleidsgerelateerde documenten?
1
Nooit
2
Zelden
3
Af en
toe
4
Vaak
5
Altijd
1. Bijdragen aan opmaak van
beleidsgerichte onderzoeksrapporten 1 2 3 4 5
2. Bijdragen aan opmaak van
beleidsplannen
(bv. Milieubeleidsplan) 1 2 3 4 5
3. Bijdragen aan de beleidsnota en
beleidsbrief van de minister 1 2 3 4 5
4. Bijdragen aan de opmaak van het
regeerakkoord 1 2 3 4 5
5. Bijdragen aan de opmaak van (nieuwe)
regelgeving 1 2 3 4 5
6. Bijdragen aan inhoudelijke nota’s,
verslagen en presentaties voor de
minister 1 2 3 4 5
7. Bijdragen aan de opmaak van
visienota’s of conceptnota’s 1 2 3 4 5
8. Bijdragen aan de opmaak van Groen-
en Witboeken
׀ 325 ׀
9. Bijdragen aan antwoorden op
parlementaire vragen aan de minister 1 2 3 4 5
10. Bijdragen aan antwoorden op vragen
van het kabinet (m.u.v. parlementaire
vragen) 1 2 3 4 5
11. Bijdragen aan de opmaak van
begrotingsdocumenten 1 2 3 4 5
12. Bijdragen aan de opmaak van
toekomstverkenningen 1 2 3 4 5
13. Bijdragen aan de opmaak van RIA’s 1 2 3 4 5
14. Bijdragen aan de opmaak van
beleidsevaluaties (muv. RIA’s) 1 2 3 4 5
׀ 326 ׀
DEEL 3 – Kenmerken van het beleidsveld
In dit onderdeel willen we nagaan hoe de beleidsadvisering ten aanzien van
de Vlaamse departementen en agentschappen georganiseerd is.
Beleidsadvies vatten we op als beargumenteerde opinies en/of aanbevelingen
over toekomstig beleid. We beperken ons dus tot beleidsinhoudelijk advies,
louter juridisch advies of taaladvies wordt niet bevraagd.
Vraag 12. Kan u aanduiden in welke mate u al dan niet verplicht (a) adviezen
inwint bij de volgende actoren? Kan u ook aanduiden in welke mate u zonder
dat u dit gevraagd heeft (b) adviezen ontvangt op eigen initiatief van deze
actoren?
Uw antwoordscores kunnen variëren van 1 tot 5:
1
Nooit
2
Eens per jaar
of minder
3
Enkele keren
per jaar
4
Ongeveer
maandelijks
5
Ongeveer
wekelijks of
vaker
(a)
Advies inwinnen
(b)
Advies
ontvangen
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
1. Ambtenaren uit het eigen
beleidsdomein 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
2. Ambtenaren uit andere
beleidsdomeinen 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
3. Adviesorganen binnen de
Vlaamse overheid die (deels) uit
externen bestaan
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
4. Overheidsorganisaties bij andere
regionale overheden of op
federaal, lokaal of provinciaal
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
׀ 327 ׀
niveau
5. Europese of internationale
instellingen en organisaties (bv.
DG’s, OESO)
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
6. Steunpunten beleidsrelevant
onderzoek van de Vlaamse
overheid
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
7. Vakbonden en
werkgeversorganisaties 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
8. NGO’s en andere
middenveldorganisaties (bv. BBL,
Minderhedenforum)
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
9. Sectorfederaties, of professionele
ordes (bv. Febiac, Orde van
Geneesheren)
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
10. Commerciële consultants (bv.
Deloitte, KPMG) 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
11. Wetenschappelijke
onderzoeksgroepen (bv. HIVA,
IMEC)
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
12. Burgers, burgerplatformen of
actiecomités 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
13. Studiediensten van politieke
partijen 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
14. Think tanks (bv. Itinera) 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
15. Individuele private bedrijven 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
׀ 328 ׀
Vraag 13. Kan u aanduiden welke van de hieronder beschreven situaties het
best de adviesverleningscontext in uw beleidsveld weergeeft?
13a. De adviezen die wij ontvangen van actoren binnen ons beleidsveld…
…zijn inhoudelijk gelijklopend
…zijn inhoudelijk tegenstrijdig, maar verzoenbaar
…zijn inhoudelijk tegenstrijdig en moeilijk verzoenbaar
Weet niet
13b. Onze dienst beschikt over…
…problematisch weinig tijd om adviezen ook effectief te verwerken
…weinig tijd om adviezen ook effectief te verwerken, maar dat lukt net
…voldoende tijd om adviezen ook effectief te verwerken
Weet niet
13c. Onze dienst beschikt over…
…problematisch weinig mankracht om adviezen ook effectief te verwerken
…weinig mankracht om adviezen ook effectief te verwerken, maar dat lukt net
…voldoende mankracht om adviezen ook effectief te verwerken
Weet niet
Vraag 14. Kan u aangeven welke de verhouding is tussen volgende soorten
adviezen?
Het totaal van deze verhouding dient 100% te zijn.
Soort advies Verhouding
1. Verplicht gevraagde adviezen
(advies als verplicht onderdeel van een procedure)
2. Vrijwillig gevraagde adviezen
(advies uit eigen beweging ingewonnen, niet verplicht)
3. Spontaan ontvangen adviezen
(advies dat u ontvangt zonder dat u dit gevraagd heeft)
׀ 329 ׀
Vraag 15. Kan u hieronder die inhoudelijke criteria aanduiden die u belangrijk
acht voor de adviezen die de strategische adviesraad(raden) (SAR) in uw
beleidsdomein levert (leveren)?
Kies tussen de 1 en 3 antwoorden.
Ik vind het belangrijk dat het advies van de SAR…
…de technische haalbaarheid van beleidsvoorstellen bekijkt
…getoetst is aan wetenschappelijk onderzoek
…gebruik maakt van voorbeelden uit de praktijk
…toekomstige evoluties, trends en ontwikkelingen in acht neemt
…makkelijk inpasbaar is in de beleidsvisie van de bevoegde minister
…de voor -en nadelen van verschillende beleidsopties beargumenteerd afweegt
…concrete te nemen stappen voor het beleid naar voren schuift
…zicht biedt op het maatschappelijk draagvlak voor beleidsvoorstellen
…goed gestructureerd is
…zijn informatiebronnen kenbaar maakt
…inspeelt op een behoefte aan informatie voor het beleid
…helder en 'to the point' geformuleerd is
Vraag 15b. Kan u aangeven in welke mate u akkoord gaat met onderstaande
uitspraken over de kwaliteit van de adviezen van de SAR in uw
beleidsdomein?
Het advies van de SAR…
1.
Niet
akkoord
2.
Eerder
niet
akkoord
3.
Eerder
akkoord
4.
Akkoord
5. Ik
weet het
niet
1. … heeft aandacht voor de
technische haalbaarheid van
beleidsvoorstellen
1 2 3 4 5
2. … is getoetst aan wetenschappelijk
onderzoek 1 2 3 4 5
3. … maakt gebruik van informatie of
voorbeelden uit de praktijk. 1 2 3 4 5
׀ 330 ׀
4. … heeft aandacht voor toekomstige
evoluties, trends en ontwikkelingen 1 2 3 4 5
5. … …is makkelijk inpasbaar in de
beleidsvisie van de bevoegde
minister
1 2 3 4 5
6. … weegt, op beargumenteerde
wijze, voor – en nadelen van
verschillende beleidsopties af
1 2 3 4 5
7. … schuift concrete te ondernemen
stappen voor het beleid naar voren 1 2 3 4 5
8. … biedt zicht op het maatschappelijk
draagvlak voor beleidsvoorstellen 1 2 3 4 5
9. … is goed gestructureerd (bv.
gebruik van tabellen, overzichtelijke
titels, …)
1 2 3 4 5
10. … maakt zijn informatiebronnen
kenbaar 1 2 3 4 5
11. .. speelt in op een behoefte aan
informatie voor het beleid 1 2 3 4 5
12. … is helder en to the point
geformuleerd 1 2 3 4 5
Vraag 16. Kan u aangeven hoe tevreden u in het algemeen bent over de
adviezen die u van volgende actoren ontvangt?
Uw antwoord kan variëren van 1 (helemaal niet tevreden) tot 10 (helemaal
wel tevreden).
.. adviezen van de
Strategische Adviesraad in
uw beleidsdomein
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
… adviezen van het
Steunpunt beleidsrelevant
onderzoek in uw
beleidsdomein.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
׀ 331 ׀
Vraag 17. In welke mate gaat u akkoord met volgende uitspraken over het
inwinnen / ontvangen van beleidsadvies?
1
Niet
akkoord
2
Eerder
niet
akkoord
3
Eerder
akkoord
4
Akkoord
9
Geen
mening
1. Ik heb voldoende tijd om
beleidsadviezen in te winnen
wanneer nodig
1 2 3 4 9
2. Ik vind het belangrijk dat er meer
bindende regels komen rond het
vragen van adviezen
1 2 3 4 9
3. Ik vraag doorgaans van dezelfde
actoren beleidsadvies 1 2 3 4 9
4. Ik vind het belangrijk om feedback
te geven aan de organisaties
waaraan ik advies gevraagd heb
1 2 3 4 9
5. Ik vind het belangrijk om te
experimenteren met nieuwere
vormen van consultatie (bv. notice
and comment, burgerpanels)
1 2 3 4 9
6. Ik ben vertrouwd met de
ondersteunende Consultatiecode
van de Vlaamse Overheid
(“Stappenplan voor publieke
raadpleging…”)
1 2 3 4 9
Vraag 18. Kan u aanduiden in welke mate onderstaande argumenten voor het
gebruik van beleidsadviezen overeenkomen met uw eigen ervaring?
׀ 332 ׀
Ik gebruik advies …
1
Niet
akkoord
2
Eerder
niet
akkoord
3
Noch niet
akkoord/
noch
akkoord
4
Eerder
akkoord
5
Akkoord
7. …omdat dit van mij verwacht
wordt 1 2 3 4 5
8. …om concrete beleidsvoorstellen
bij te sturen 1 2 3 4 5
9. …om nieuwe perspectieven te
ontwikkelen op een beleidsthema 1 2 3 4 5
10. …om meer achtergrondkennis te
verwerven rond een beleidsthema 1 2 3 4 5
11. …om nieuwe punten op de
beleidsagenda te brengen 1 2 3 4 5
12. …om zicht te krijgen op de mate
van draagvlak voor een
beleidsvoorstel
1 2 3 4 5