Angeles de Palma del Tes o

Las infracciones administrativascontinuadas, las infracciones

permanentes, las infraccionesde estado y las infraccione s

de pluralidad de actos : distincióna efectos del cómputo

del plazo de prescripción

Sumario : 1 . Introducción . 2. Naturaleza y fundamento de la prescripciónde las infracciones . 3 . El cómputo del plazo de prescripción en las distintas clase sde infracción. A) Las infracciones instantáneas, las infracciones permanentesy las infracciones de estado. B,) Las infracciones continuadas . C) Las infraccione sde pluraltdad de actos o complejas . Las infracciones de hábito.

1 . iNTROD000ION

El presente trabajo, tal como resulta de su título, tiene por objeto poner de relie-ve las diferencias entre las distintas clases de infracción administrativa al efecto d edeterminar el momento de su consumación y, a partir de este dato, precisar cuán -do comienza a correr el plazo de prescripción del ilícito . El interés por esta cues-tión se suscita cuando, al examinar la jurisprudencia del Tribunal Supremo, s eadvierte la falta de un criterio claro para determinar el momento en que debe ini-ciarse el cómputo del plazo de prescripción de ciertas infracciones . El TribunalSupremo, en esta materia como en otras, ha vuelto la mirada hacia el ámbito puni-tivo penal para resolver una cuestión a la que no había dado respuesta el Derech oadministrativo sancionador que, como sabemos, por razones históricas va má srezagado que aquél en el proceso de elaboración de una teoría general del ilícit oadministrativo . Así, los Tribunales han acudido a aplicar la figura de la infracciónadministrativa continuada y, de forma más tímida, también contemplan las infrac-ciones permanentes . Sin embargo, en ocasiones se confunden las diversas clases d einfracción o se aplican de forma indebida, con las consecuencias perniciosas qu eello comporta en orden al cómputo del plazo de prescripción .

Por ello, en este camino —del que ya se ha recorrido un largo trecho 1 — hacia laconstrucción de una teoría general del ilícito administrativo, considero que e s

En especial, debe destacarse el trabajo del profesor Alejandro NIETo . Vid. DerechoAdministrativo Sancionador, Ed. Tecnos, Madrid, 1 . a ed . 1993, 2 ." ed . revisada 1994 .

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necesario hacer un alto y reflexionar acerca de las diversas clases de infracció nadministrativa a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, distinción que ,además —aunque no se entrará en ello en estas páginas— también es relevant epara la determinación de la sanción .

Ahora bien, antes de adentrarnos en el objeto esencial de este estudio es conve-niente hacer una breve referencia a la naturaleza y fundamento de la prescripció nsancionadora para acometer, con posterioridad, el examen de los distintos tipos d einfracción y ver el modo de computar en cada una de ellas el plazo de prescrip-ción .

2 . NATURALEZA Y FUNDAMENTO DE LA PRESCRIPCION DE LAS INFRACCIONE S

La prescripción de una infracción administrativa comporta la extinción de la res-ponsabilidad sancionadora derivada de la comisión del ilícito . De modo que, un avez prescrita la infracción, la Administración ya no podrá ejercitar la potestad san-cionadora frente al sujeto que ha realizado aquella conducta típica .

El fundamento de la prescripción radica en la inactividad de la Administración, e nel hecho de que, una vez consumada la infracción, aquélla no actúe la potesta dsancionadora dentro de un determinado período de tiempo . En efecto, la potesta dsancionadora sólo puede ejercerse válidamente dentro del límite temporal fijad opor la ley. De manera que si la Administración impusiera una sanción cuando y aha prescrito la infracción aquélla estaría viciada de nulidad .

La prescripción no supone, pues —tal como ha advertido el Tribunal Supremo —que la Administración abdica o renuncia, siquiera implícitamente, al ejercicio d ela potestad sancionadora 2 . Lo que sucede es que la Administración sólo pued eactuar legítimamente dicha potestad dentro del plazo legalmente previsto .

En el Derecho administrativo sancionador la prescripción tiene un doble funda -mento . Desde la perspectiva del ciudadano, la prescripción constituye una garan-tía que trae causa del principio de seguridad jurídica y se traduce en la exigenci ade una cierta continuidad temporal entre la comisión de la infracción y la imposi-ción de la sanción 3 ; el presunto infractor debe conocer con certeza hasta qu émomento es perseguible el ilícito cometido . Desde la perspectiva de la Adminis-tración, la prescripción es una exigencia del principio de eficacia administrativa ;por un lado, las consecuencias que comporta la prescripción tendrían un ciert oefecto de prevención de la inactividad o falta de ejercicio de la potestad sanciona -

2 Ver, por ejemplo, STS de 5 de mayo de 1999 (Ar . 3935), STS de 12 de mayo de 1999(Ar. 3937) o la STS de 22 de enero de 1990 (Ar. 553) .

3 Así, en la STS de 13 de octubre de 1978 (Ar. 3209) se afirmaba que en el campo delilícito administrativo no se puede excluir el efecto extintivo de la prescripción porque s ecrearían situaciones contrarias a la seguridad jurídica . Esta sentencia es contemplada, asi -mismo, entre otras, por la STS de 5 de mayo de 1999 (Ar. 3935) ola STS de 12 de mayo d e1999 (Ar . 3937) . Por otra parte, son muchos otros los pronunciamientos en los que el Tri-bunal Supremo declara que la prescripción actúa como garantía de la seguridad jurídica ;así, por ejemplo, STS de 31 de diciembre de 1996 (Ar . 9803) o la STS de 22 de octubre d e1997 (Ar. 7542) .

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Las infracciones administrativas continuadas . . .

dora; por otro lado, con el transcurso del tiempo disminuyen las posibilidades de

actuar con éxito la potestad sancionadora 4 .

La extinción de la responsabilidad punitiva por prescripción de la infracción es ,

además, una cuestión de orden público . En consecuencia, la prescripción debe serapreciada de oficio tanto por la Administración como por los Tribunales ; no sien -

do necesario, pues, que el interesado la invoque 5 . Es más, podría suceder que elpropio autor de la infracción desconociera que se ha producido la prescripción .

Por otra parte, al tratarse de una cuestión de orden público, el beneficiado por l a

prescripción no podría renunciar a sus efectos 6 .

En la actualidad, el Reglamento estatal del Procedimiento para el ejercicio de l a

potestad sancionada, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, esta-

blece en su artículo 6 .1 que «Cuando de las actuaciones previas se concluya que haprescrito la infracción, el órgano competente acordará la no procedencia de inicia rel procedimiento sancionador. Igualmente, si iniciado el procedimiento se concluye-ra, en cualquier momento, que había prescrito la infracción, el órgano competente

resolverá la conclusión del procedimiento, con archivo de las actuaciones . En amboscasos se notificará a los interesados el acuerdo o la resolución adoptados» .

3 . EL COMPUTO DEL PLAZO DE PRESCRIPCION

EN LAS DTSTINTAS CLASES DE INFRACCIO N

La LRJ-PAC dispone en su articulo 132 .1 que las infracciones prescribirán segú n

lo dispuesto en las leyes que las establezcan . Este precepto prevé, asimismo, uno splazos supletorios de prescripción para el caso de que las normas sectoriales no

hubieran dispuesto nada al respecto . Así, conforme al citado artículo, las infrac-

ciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves

a los seis meses ' .

En cuanto al inicio del cómputo del plazo de prescripción de las infracciones ,

materia en la que este estudio centra la atención, el propio articulo 132 en su apar-tado 2 establece que «el plazo de prescripción de las infracciones comenzará a

contarse desde el día en gue la infracción se hubiera cometido» esto es, desde elmomento en que se consume el ilícito 8.

a Vid. Rafael CABALLERO SÁNCHEZ, Prescripción y caducidad en el ordenamiento admi-nistrativo, McGraw-Itill, 1999, págs . 412-413 .

5 Ver, entre otras, STS de 23 de junio de 1989 (Ar. 4434), 9 de marzo de 197 2(Ar. 1291), STS de 14 de julio de 1986 (Ar . 4358), STS de 26 de mayo de 1986 (Ar . 3334) ,STS de 21 de abril de 1987 (Ar. 2526) o STS de 12 de noviembre de 1988 (Ar. 6615) .

6 Vid. CABALLERO SANCIIEZ, Rafael, Prescripción y caducidad . . ., cit ., págs . 443-444 .7 A decir de AGUADO, el artículo 132 de la LRJ-PAC sólo tiene carácter supletorio e n

cuanto a la regulación de los plazos de prescripción . En efecto, el precepto sólo remite a l alegislación sectorial al hacer referencia al establecimiento del plazo de prescripción . Encambio, el resto de cuestiones reguladas, entre las que se incluye el inicio del cómputo de lplazo, no tendrían carácter supletorio . De forma que deberán aplicarse las previsiones d eeste precepto . Vid. AGUADO I CUDOLA, Vicenc, Prescripción y caducidad en el ejercicio depotestades administrativas, Marcial Pons, Barcelona, 1999, págs . 154-155 .

8 La Ley General sobre las infracciones administrativas alemana dispuso en el artícu -

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Sin embargo, como veremos, la cuestión aparentemente sencilla del inicio de lcómputo del plazo de prescripción de las infracciones se complica al entrar e njuego las diversas clases de infracción —clasificación que atiende, esencialmente ,al momento en que se consume, en cada caso, el ilícito— . Así, es necesario deter-minar el modo de computar la prescripción en las infracciones permanentes, en la sinfracciones de estado, en las infracciones de pluralidad de actos y, dentro de éstas ,en las infracciones de hábito y, asimismo, examinar cómo operan, a efectos deprescripción, las infracciones continuadas . Se trata de una materia que no precis ala LRJ-PAC y que, sin embargo, es fundamental para determinar la prescripció ndel ilícito y la consiguiente extinción de la responsabilidad sancionadora 9 .

No obstante, algunas normas sectoriales han previsto la forma de computar e lplazo de prescripción fundamentalmente en el caso de las infracciones continua -das . Sin embargo, la situación es confusa, pues en el Derecho administrativo no s edistingue con la claridad deseable la infracción continuada, la infracción perma-nente, la infracción de estado y la denominada infracción de pluralidad de actos .Así, como veremos, en ciertos casos se habla de infracción continuada o de infrac-ción de actividad continuada y, en realidad, se estaría contemplando una infrac-ción permanente o de pluralidad de actos 10 . Por tanto, al efecto de computar e lplazo de prescripción del ilícito administrativo es esencial comenzar por determi-nar cuándo se ha cometido la infracción, esto es, en qué momento se ha produci-do la consumación del ilícito . Lo que lleva a distinguir las diversas clases de infrac-ción administrativa .

A) Las infracciones instantáneas, las infracciones permanentesy las infracciones de estado

Al objeto de precisar el día en que comienza a correr el plazo de prescripción es ,pues, esencial —como se ha dicho— distinguir cada una de las siguientes clases d einfracción .

Las infracciones instantáneas se caracterizan porque la lesión o puesta en peligr odel bien jurídico protegido se produce mediante una actividad momentánea qu e

lo 31 .3 que «la prescripción comienza a computarse a partir de la realización de la conduc -ta . Si el supuesto de hecho no llega a consumarse hasta un momento posterior, la prescripció ncomenzará a partir de dicho momento» . Este precepto es recogido por Blanca LOZANO, Laextinción de las sanciones administrativas y tributarias, Marcial Pons, Madrid, 1990 ,pág . 213, nota 56 .

9 Desde el ámbito administrativo se ha acudido en estos casos a aplicar la solución qu ebrinda el Derecho penal . Así, por lo que se refiere al cómputo del plazo de prescripción, e lartículo 132 del Código Penal establece que «en los casos de delito continuado y delito per-manente, tales términos se computarán, respectivamente, desde el día en que se realizó l eúltima infracción y desde que se eliminó le situación ilícita» .

10 En efecto, en algunos supuestos el Tribunal habla de infracción de actividad conti-nuada pensando —quizá— en las infracciones permanentes . El propio legislador al referir -se a las infracciones de actividad continuada parece contemplar las infracciones permanen -tes . Lo cierto es que en el Derecho administrativo podría utilizarse el concepto deinfracción de actividad continuada, en lugar de emplear el término de infracción perma -nente . Sin embargo, desde mi punto de vista, lo aconsejable —por clarificador— seríaemplear la expresión «infracción permanente» para así mejor distinguirlas de la «infracció ncontinuada» y porque responden al mismo tipo de ilícito que en el ámbito penal se design acomo delito permanente .

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marca la consumación del ilícito . La infracción Se consuma en el momento en quese produce el resultado, sin que éste determine la creación de una situación antiju-rídica duradera . Por tanto, en este caso, el plazo de prescripción comienza a correren el momento en que se realiza la acción típica que produce aquel resultado conel que se consuma el ilícito t t

En cambio, las infracciones permanentes se caracterizan porque determinan l acreación de una situación antijurídica que se prolonga durante un tiempo po rvoluntad de su autor . Así, a lo largo de aquel tiempo el ilícito se sigue consuman-do, la infracción se continúa cometiendo, se prolonga hasta que se abandona l asituación antijurídica . En consecuencia, en este caso el plazo de prescripción sólopodrá comenzar a computarse desde el momento en que ha cesado la situació nantijurídica, ya que es entonces cuando se consuma la infracción 12 .

Por ejemplo, la Ley catalana 3/1998, de 27 de febrero, de la intervención integral d ela Administración ambiental, en su artículo 49 .2 .a) tipifica como infracción «ejercerla actividad sin disponer de la licencia municipal o sin haber realizado la verificació ncorrespondiente» : y en el apartado h) del propio precepto oejercer la actividad si nhaber realizado la comunicación preceptiva previa, en el caso de actividades someti -das al régimen de comunicación» . Asimismo, la Ley estatal 10/1998, de 21 de abril ,de Residuos, en su artículo 34 .2 .a) y 34 .3 también tipifica como infracción «el ejer-cicio de una actividad descrita en la presente Ley sin la preceptiva autorización o co nella caducada o suspendida» . En todos estos casos el legislador contempla la comi -sión de una infracción permanente, el ilícito se continúa cometiendo mientras seejerce aquella actividad de forma antijurídica de modo que la infracción re sigue con -sumando hasta que cesa la situación antijurídica, momento que marca el inicio de lcómputo del plazo de prescripción .

En las Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 1991 (Ar . 9175) o de5 de junio'de 1986 (Ar. 6600) se contempla de forma expresa la figura de las infrac-ciones administrativas permanentes . Así, el Tribunal Supremo hace suyos los fun-damentos de la sentencia de primera instancia en la que se afirmaba que la infrac-ción de «no destinar la vivienda a domicilio habitual y permanente», tipificada e nla legislación sobre viviendas de protección oficial, «es de las que en el derech opunitivo se denominan "permanentes " esto es, que subsisten mientras no cesa lasituación que la motiva ni por tanto se inicia el cómputo del plazo para su prescrip -ción» 15 .

11 Por ejemplo, sería una infracción instantánea la prevista en el artículo 23 .n) de la Leyde Seguridad Ciudadana : «originar desórdenes graves en las vías, espacios o establecimien -tos públicos o causar daños graves a los bienes de uso público» .

12 Así, el Código Penal establece para los delitos permanentes que la prescripción s ecomputará «desde que se eliminó la situación ilícita» .

13 No obstante, la última de las sentencias citadas hace referencia a la infracción sól ocomo fundamento de la resolución de desahucio objeto de recurso . En realidad, la resolu -ción de desahucio no constituye una infracción . Tal como afirma el Tribunal en la propi asentencia «no puede ignorarse que el procedimiento de desahucio es contemplado como u nprocedimiento especial en la Sección 6 . a del Capítulo VI (Régimen legal de las Viviendas d eProtección Oficial) del Reglamento, con independencia del régimen establecido para lo sprocedimientos de sanción para las infracciones administrativas» . Ahora bien, en el Capí-tulo VII del referido Reglamento (aprobado por Decreto 2114/1968, de 24 de julio), el ar -tículo 153 .B) .6 dispone que tendrán la consideración de infracciones «no dedicar la vivien -da a domicilio habitual y permanente» . Como vemos, la norma tipifica le conducta com o

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Asimismo, en la STS de 17 de mayo de 1999 (Ar. 4147), a efectos de computar e lplazo de prescripción, el Tribunal da el tratamiento de infracción permanente —aunsin aludir expresamente a esta clase de infracción— a la siguiente conducta ; una enti -dad financiera había cometido ciertas irregularidades en las declaraciones al registr o

de altos cargos del Banco de España, pues no había comunicado el acuerdo de nom -bramiento y cese de algunos altos cargos . Esta conducta había sido calificada por laAdministración como infracción leve, al amparo de lo dispuesto en la Ley 26/1988 ,de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de Entidades de Crédito, cuyo artículo 6califica corno tal aquellas infracciones de preceptos de obligada observancia para la s

entidades de crédito . Pues bien, el Tribunal Supremo considera que dado que l anorma impone «la obligación de comunicar a aquel registro las variaciones en los

órganos de administración» y considera el incumplimiento de este deber una infrac -ción, el cómputo del plazo de prescripción no puede comenzar a correr mientras per-sista dicho incumplimiento, pues «tratándose de un deber positivo de comunicación

que subsiste mientras el administrador desempeña su cargo, el incumplimiento per -

siste —y, por tanto, no prescribe— (en realidad, el Tribunal vendría a querer deci rque la infracción no se consuma) hasta que es notificada la variación» 14.

Las infracciones de estado se caracterizan porque el tipo normativo sólo describe l a

producción de un estado antijurídico pero no su mantenimiento . La infracción

también crea un estado antijurídico duradero —como las permanentes— pero, e n

este caso, la infracción se consuma cuando se produce la situación antijurídica .Así, el cómputo del plazo de prescripción comienza en el momento de la consu-

mación del ilícito, al crearse el estado antijurídico .

El Real Decreto-ley 31/1978, sobre política de viviendas de protección oficial no sbrinda un ejemplo de esta clase de infracción en el artículo 56 .5, cuando tipific a

como tal «falsear las condiciones personales o familiares en las declaraciones exigi -das para el acceso o uso de una vivienda de protección oficial» . Asimismo, sirva d eejemplo la infracción tipificada en el artículo 23 .c) de la Ley de Seguridad Ciudada -

na «la apertura de establecimientos careciendo de autorización o excediendo lo s

límites de la misma» .

Por tanto, sólo en el caso de las infracciones permanentes el plazo ' de prescripció ncomienza a correr cuando cesa el mantenimiento de la situación ilícita, pues hast a

infracción permanente, el ilícito se sigue consumando hasta que se abandona la situació n

antijurídica.14 De forma similar, la STS de 18 de febrero de 1985 (Ar. 818) también brindaría el tra -

tamiento de infracción permanente a efectos de determinar el inicio del cómputo del plaz ode prescripción, aunque —desde mi punto de vista de forma errónea— el ilícito se recon-duce a la figura de la infracción continuada . En efecto, la infracción sancionada consistía«en el incumplimiento del condicionamiento puesto por el Banco de España a la autoriza -ción para absorber el activo y pasivo de las tres Cooperativas de crédito en orden a la obser-vancia de la normativa de coeficiente de caja . . .» . Según afirma el Tribunal, se trataba de u n«incumplimiento permanente de dicho condicionamiento que trataba de evitar pérdidas rea -les al Banco expedientado en defensa de terceros interesados y de exigencia de la normati -va bancaria por lo que una conducta continuada de incumplimiento no permite aplicar e lcómputo de plazos entre una fecha de inspección y la siguiente, ya que no se trata de un ainfracción acaecida en determinada fecha como se pretende por la recurrente, sino de un ainfracción continuada e ilícito continuo en que el plazo de prescripción que resultará apli -cable nunca se pudo empezar a computar al no haber cesado la situación de infracción per -seguida» .

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este momento se ha estado consumando la infracción . En cambio, en las infraccio-nes de estado el cómputo del plazo de prescripción se inicia el día en que se come -te la infracción, con independencia del estado antijurídico que aquélla crea ; en estecaso el ilícito se consuma cuando se realiza aquella conducta típica que da orige na un estado antijurídico .

La STS de 7 de abril de 1989 (Ar. 3158) es una de las pocas en las que el Tribuna lSupremo distingue la infracción administrativa permanente y la infracción de esta -do . En efecto, la Administración había impuesto una sanción por ejecución de u nsondeo para alumbramiento de aguas subterráneas. Según pone de relieve el Tri-bunal la norma «tipifica como contravención la ejecución . . . de obras clandestinaso abusivas de alumbramiento de aguas subterráneas, en aquellas partes del terri-torio nacional en que para su realización se precise la previa autorización admi-nistrativa» . Pues bien, la Administración alegaba que se trataba de una infracció npermanente, a lo que contesta el Tribunal Supremo afirmando que no «result aatendible la opinión de que el funcionamiento de las instalaciones de bombeo deque está dotado el pozo impliquen una infracción permanente, pues el acto ilícitotipificado está constituido por la ejecución de las obras de alumbramiento sin auto-rización, no por el aprovechamiento de sus efectos» . Por tanto, aunque el Tribuna lno lo afirma explícitamente enmarca el ilícito cometido en las infracciones de esta -do y descarta la comisión de una infracción permanente .

En cambio, en la STS de 10 de noviembre de 1999 (Ar. 8487), aunque se habla d e«actividad continuada» parece contemplarse, en realidad, una infracción perma-nente 15 . Debe advertirse, no obstante, que de la lectura de la sentencia no se des -prende con claridad si el ilícito efectivamente cometido había sido tipificado comoinfracción permanente o de estado . El Tribunal afirma, en referencia a la activida dde explotación de cantera de extracción de áridos que «la infracción urbanístic ade venirse realizando esa actividad extractora sin licencia» no ha prescrito «por -que la actividad citada se vino efectuando sin interrupción, hasta el momento d ela incoación del expediente administrativo, por lo que toda actividad continuad ay persistente no puede ser objeto de prescripción, mientras no cesa la misma, ini-ciándose entonces el cómputo prescriptivo» . Ahora bien, debe advertirse que notodo estado o situación antijurídica derivado de la realización de un hecho típicosupone que estamos ante la comisión de una infracción permanente, pues —comose ha visto— aquella conducta puede haberse tipificado como infracción de esta -do, distinción fundamental en orden al cómputo del plazo de prescripción .

Asimismo, en la STS de 10 de octubre de 1988 (Ar. 7461) el Tribunal, aunque node forma expresa, vendría a distinguir las infracciones permanentes y las infrac-ciones de estado . La Administración había impuesto una sanción por la comisió nde una infracción tipificada en el artículo 77 .1 .2 del Reglamento de DisciplinaUrbanística en relación con el artículo 78 del propio Reglamento 16 . Pues bien ,

15 En efecto, con la expresión «infracción de actividad continuada» —como se ha dicholíneas antes— el Tribunal, e incluso el legislador, parecen referirse, en ciertos casos, a l ainfracción permanente, aunque en otros supuestos se advierte cierta confusión con la infrac -ción continuada .

16 El citado artículo 77,1 .2) del Reglamento de Disciplina Urbanística (aprobado po rDecreto 2187/1978, de 23 de junio) establece que «quienes realicen, en terrenos destinado spor el planeamiento a uso público o de interés general o común, actos, actividades, obras o

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según afirma el Tribunal Supremo «definen estos preceptos dos tipos genéricos deinfracción dentro de los cuales se incluyen dos especies diferentes cuya línea divi -soria viene marcada por dos criterios, uno que contrapone lo permanente a lo oca-sional y otro que distingue lo legalizable de lo ilegalizable» .

Tal como señala la sentencia, la infracción descrita en el artículo 77 .1 .2 «se refiere a uso s

y obras de carácter provisional» . Por ello, se afirma que «el uso del suelo constituye ordi-nariamente una actividad continuada y por tanto el plazo de prescripción no empieza acorrer hasta que tal actividad finaliza . . . Que haya prescrito con anterioridad la infracciónintegrada por las obras que dieron lugar a la edificación en la que se desarrolla el usono es obstáculo para que subsista la posibilidad de sancionar dicho uso : mientras qu elas obras son una actuación pasajera, el uso normalmente está destinado a desarrollars eactivamente a lo largo el tiempo» . Por tanto, según resulta de esta sentencia, la realiza-ción de la obra o edificación (construcción de un almacén de contenedores perturban -do el uso asignado por el planeamiento) constituiría una infracción de estado que s econsuma en el momento en que se produce la creación de la situación antijurídica . Encambio, el desarrollo en aquel almacén de la actividad industrial constituiría una infrac-ción permanente, por lo que su plazo de prescripción no puede comenzar a correr hast ael momento en que cese la situación antijurídica . De forma que, tal corno afirma el Tri-bunal, puede haber prescrito una infracción pero no la otra t% .

Por tanto, los operadores jurídicos deberán acudir a la norma que prevé la con-ducta infractora y examinar la acción concreta que aquélla tipifica corno ilícit oadministrativo. De este modo podrá determinarse si estamos ante una infracciónpermanente o de estado y, así, precisar el momento en que se consuma la infrac-ción y se inicia el cómputo de la prescripción .

En el caso a que se refiere la STSJ de Cataluña de 11 de febrero de 1998 (Ar. 652 )se había impuesto una sanción por la comisión de la infracción tipificada en el ar-tículo 33 .3 .h) de la Ley 31/1987 de Ordenación de las Telecomunicaciones, «la ins-

instalaciones que impidan o perturben gravemente dicho uso, serán sancionados : 2) co nmulta del 1 al .5 por 100 de dicho valor, cuando se realicen con carácter meramente ocasio-nal, o las instalaciones o actividades puedan ser objeto de legalización por el órgano admi-nistrativo competente» .

' 7 Asimismo, en la STS de 2 de junio de 1987 (Ar. 5913) el Tribunal considera que lacolocación sin licencia de un cartel de propaganda visible desde la vía pública es un acto d euso del suelo contrario al ordenamiento urbanístico ; en consecuencia, concluye que n o«podría iniciarse el cómputo del plazo de prescripción para perseguir la infracción urba-nística, hasta que no hubiere finalizado el uso ilegal» . En la STS de 24 de diciembre de 198 5(Ar. 6546) el Tribunal también reconduce el ilícito a la figura de la infracción permanent e—aunque también en este caso, desde mi punto de vista de forma errónea, se habla deinfracción continuada— ; según resulta de la propia sentencia, la Administración habíaimpuesto una sanción por la infracción de deber de conservación definido en el artículo 18 1de la Ley del Suelo y 10 del Reglamento de Disciplina Urbanística, ante el alegato de pres-cripción, el Tribunal declara que, en tanto no se satisfaga el deber legal de conservación, «l ainfracción urbanística pervive por su naturaleza permanente, esto es, se sigue cometiendo ,por lo que mal podrá acogerse una excepción de prescripción cuando, corno en el caso quese contempla, la conducta pasiva del actor frente a las órdenes de ejecución de obras e spatente a lo largo de todo el expediente» . Y más adelante concluye «que por consiguient eno consumándose la infracción del deber urbanístico de conservación definido en el ar-tículo 181 de la Ley del Suelo en su solo acto u omisión, por tratarse de una infracción con-tinuada que pervive en tanto se satisfaga aquel deber . . . no había ni siquiera empezado acorrer el plazo de prescripción» .

Las infracciones administrativas continuadas . . .

talación, en condiciones de funcionamiento, de estaciones radioeléctrica sin licenci ao autorización administrativa cuando sea legalmente necesaria». Pues bien, la parteactora invoca la prescripción de la infracción y, además, advierte que no es aplicabl ela figura de la infracción continuada «al no existir continuación, desde el moment oen que, una vez notificada a la actora la incoación del expediente sancionador, dej óde utilizar el equipo» . La propia Ley establecía en su artículo 35 .1 que «en el supues -to de infracción continuada, el plazo de prescripción no comenzará a contarse hast ael momento en que deje de realizarse la actividad infractora» . Pues bien, el Tribuna l—siguiendo el camino que el propio actor había tratado de cerrar— acude tambié na la figura de la infracción continuada y concluye que el cómputo de la prescripció nno podía comenzar a correr hasta que hubiera cesado la actividad .

Desde mi punto de vista, la sentencia acabada de citar constituiría uno de los ejem-plos de confusión entre las distintas clases de infracción . En primer lugar, si se exa-mina la conducta tipificada como infracción, por cuya comisión se había impuest ola sanción, se observa que estamos ante una infracción de estado, la norma tipificacomo ilícito «la instalación» sin autorización, describe, pues, la producción de unestado antijurídico y no su mantenimiento . En cambio, debe advertirse que la pro -pia Ley tipifica como infracción permanente actuaciones similares ; así, el artícu-lo 33 .2 .a) contempla «la utilización de frecuencias radioeléctricas sin autorización» ,y el propio precepto, en el apartado 4 .a), tipifica «la producción de cualquier tipo d eemisión radioeléctrica no autorizada» ; en estos casos, como vemos, al tratarse infrac -ciones permanentes el ilícito se sigue consumando hasta el momento en que se aban -dona la situación antijurídica . Sin embargo, según resulta de la sentencia, el Tribu-nal reconduce el ilícito a la figura de la infracción continuada que, según veremos ,requiere la realización de una pluralidad de acciones constitutivas de varias infrac-ciones, cosa que no ha sucedido en el caso presente .

Por otra parte, debe advertirse que en aquellos casos en que la norma no prevé co ncerteza la conducta infractora, la Administración o los Tribunales no puede ndeterminar de forma arbitraria el momento de la consumación del ilícito con el fi nde prolongar indebidamente el plazo de prescripción . Como se ha dicho conanterioridad, la prescripción actúa como garantía de la seguridad jurídica y, desd ela perspectiva del ciudadano, se traduce en la exigencia de que la norma permit aconocer con certeza hasta qué momento es perseguible el ilícito cometido .

Por ejemplo, la Sentencia de la Audiencia Nacional de 24 de marzo de 1997(Ar . 1275) conoce de una sanción impuesta al amparo de lo dispuesto en cl artícu-lo 8 del Real Decreto 2860/1979 que establece que : «cuando las Cooperativas deCrédito y Cajas Rurales no acomoden su actuación a las normas del presente Rea lDecreto, a las disposiciones que lo desarrollen y, en general, a las reglas de obser-vancia obligatoria establecidas, o que se establezcan, podrán ser objeto de la ssiguientes sanciones . . .». Pues bien, como vemos, la norma con base a la cual se con-sidera determinada conducta constitutiva de infracción y se impone la correspon-diente sanción no precisa ni describe las concretas acciones u omisiones típicas . Porotra parte, de la lectura de la sentencia no resulta cuál era la conducta considerad ainfracción . Sin embargo, el Tribunal, haciendo suyos los argumentos del Abogadodel Estado, concluye que no opera la prescripción ya que alas infracciones han per-manecido en el tiempo hasta el momento de la imposición de la sanción . Y siend oque el plazo en la prescripción no comienza a contar, en los supuestos de situacione sduraderas en el tiempo, en tanto los efectos no cesan, cuando las irregularidades per-manecen, no puede comenzar el cómputo de la prescripción, en tanto la situació njurídica perturbada no sea restablecida» . Ahora bien, lo cierto es que el referido pre -

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Angeles de Palma del Teso

repto vulneraba el principio de legalidad y el de tipicidad lb . Además, el Tribunalvendría a pasar por alto la distinción entre infracciones de estado e infracciones per -manentes y concluye que cualquier situación antijurídica supone la comisión de un ainfracción que se sigue consumando hasta que cesa la irregularidad . Sin embargo, locierto es que la norma no ha precisado la conducta infractora vulnerando el princi -pio de tipicidad y el de seguridad jurídica .

No puede quedar al arbitrio de la Administración ni de los Tribunales determinar

cuándo se consuma la infracción y, en consecuencia, el momento a partir del cua l

comienza a correr el plazo de prescripción . Por exigencia del principio de legali-dad debe ser el legislador quien precise la conducta constitutiva de infracción y, asu vez, el principio de tipicidad requiere que la norma precise la acción típica qu e

marca el momento de consumación del ilícito t ~ .

En efecto, según ha declarado en repetidas ocasiones el Tribunal Supremo, la pres-

cripción es un instituto jurídico que actúa como garantía de la seguridad jurídi -

ca 20 . Por exigencia del principio de seguridad jurídica el ciudadano debe conoce rcon certeza dentro de qué plazo es perseguible la infracción cometida . De modo

que debe ser la norma, y no la Administración o los Tribunales, la que determin e

de forma precisa la acción típica y el momento de consumación de la infracción .

Así, no corresponde ni a la Administración, ni a los Tribunales, decidir que un ilí -

cito tiene el carácter de infracción permanente para de este modo retardar e lmomento de la consumación y evitar la prescripción .

Por ejemplo, por las referidas razones, la STS de 4 de julio de 1992 (Ar. 62 .51) sería ,desde mi punto de vista, criticable . En efecto, la Administración había sancionadopor ejecutar la actividad de caldera de gasóleo sin licencia . Según resulta de la pro-pia sentencia, la caldera se había instalado corno elemento integrante de la pensió npara la que el actor había obtenido licencia años atrás . Pues bien, el actor alega antelos Tribunales la prescripción de la infracción, ya que dicha caldera llevaba funcio-nando más de treinta años y el artículo 83 .1 de la Ley 4/1984, de 4 de febrero sobremedidas de disciplina urbanística en la Comunidad de Madrid establece la prescrip -ción por el transcurso de cuatro años . De la sentencia no resulta cuál era exacta -

Is En la actualidad, el artículo 129 .1 de la LRJ-PAC dispone que «Sólo constituye ninfracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento jurídico previstas comotales infracciones por una Ley» .

19 El Tribunal Constitucional en la STC 61/1990, de 29 de marzo, ha declarado que l atipificación «permite predecir con suficiente certeza las conductas infractoras y se sepa a quéatenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción» . El Tribunal Consti -tucional declara la nulidad de una norma que «no permite predecir con suficiente grado d ecerteza el tipo y grado de sanción susceptible de ser impuesta» o «cuando no cumple con laexigencia de una verdadera predeterminación de comportamientos, ni que se realice una cone -xión entre éstos y las sanciones que se enumeran, con lo que de hecho se permitiría al órga -no sancionador actuar con un excesivo arbitrio» . De forma similar, el Tribunal Suprem oafirma en la Sentencia de 28 de mayo de 1987 (Ar . 10911) que la tipicidad es «una de la smanifestaciones del principio de la legalidad del artículo 25 de la Constitución, requiere queel acto u omisión sancionados se hallen claramente definidos como falta gubernativa, esdecir, que esté suficientemente reconocidos por la ley describiendo con cuidado los elemen -tos de la conducta. Como declara la STC de 15 de octubre de 1982, el principio de tipici -dad obliga al legislador a realizar esfuerzo para que la seguridad jurídica quede salva-guardada en la definición de los tipos» .

20 Entre muchas otras, STS de 22 de octubre de 1997 (Ar. 7542) STS de 31 de diciem -bre de 1996 (Ar. 9803) o STS de 26 de diciembre de 1996 (Ar. 9799) .

5 62

Las infracciones administrativas continuadas . . .

mente la conducta tipificada como constitutiva de infracción . Ahora bien, en luga rde considerar la norma que tipifica como infracción aquella conducta y precisar elmomento de consumación del ilícito y, en consecuencia, el instante a partir del cualdebía computarse la prescripción, el Tribunal acude al citado artículo 83 de la Le y4/1984 para concluir que «al tratarse de actividades continuadas, de conformida dcon el artículo 83 .2 de dicha Ley, no podría considerarse la prescripción invocada» .Por tanto, el Tribunal da a la referida conducta el tratamiento de infracción perma-nente, pero no a partir del examen del tipo normativo —como debe hacerse— sin oaplicando el precepto que establece el modo de computar el plazo de prescripció npara las distintas clases de infracciones . Así, el Tribunal Supremo concluye que «e ncuanto a la procedencia de la prescripción . . . el plazo propuesto por aquélla (la recu -rrente) no puede regir cuando, como en esta ocasión sucede, la infracción que s etrata de sancionar tiene carácter continuado» . Es evidente que, aunque se habla d einfracción de carácter continuado, no concurren los requisitos de la infracción con-tinuada y, en realidad, a efecto de prescripción la conducta recibe el tratamiento d euna infracción permanente .

En la citada Ley de le Comunidad de Madrid 4/1984, de 10 de febrero, de Medida sde Disciplina Urbanística, como en algunas otras, el legislador regula el modo d ecomputar las infracciones teniendo en cuenta las distintas clases ; así el artículo 83 . 2de la referida Ley dispone que «en las infracciones derivadas de una actividad con -tinuada, la fecha inicial del cómputo será (1) la de la finalización de la actividad o(2) la del último acto con el que la infracción se consuma . El precepto vendría aregular así el modo de computar la prescripción para las infracciones permanen-tes (1) y las infracciones de pluralidad de actos (2) . Ahora bien, muy probablemen -te el legislador también pensaba en las infracciones continuadas, aunque en este cas odebía haber previsto que el plazo de prescripción comenzará a correr cuando s ehubiere cometido la última infracción . Por tanto, como vemos, cuando el legislado rregula el modo de computar el plazo de prescripción de las infracciones no siempr elo hace con la claridad que sería deseable . Sirva de ejemplo, asimismo, la Le y21/1992, de 16 de julio, de Industria, que en su artículo 32 dispone que las infrac-ciones previstas en la misma prescriben «a contar desde su total consumación», yañade que el cómputo del plazo «se iniciará (1) en la fecha en que se hubiera come -tido la infracción, o (2) si se trata de una actividad continuada en la fecha de s ucese» 21 . Cuando la Ley habla de actividad continuada —en este caso como enmuchos otros— parece contemplar, en realidad, no la realización de una infracció ncontinuada sino la comisión de una infracción permanente .

Es, pues, una cuestión de política legislativa y, por tanto, corresponde al legislado rla decisión de tipificar determinada conducta como infracción permanente o d eestado y, en consecuencia, establecer el momento en que se consuma el ilícito . Po r

tanto, como se ha dicho, ni la Administración ni los Tribunales tienen potesta dpara disponer cuándo se consuma una infracción y, por tanto, el inicio del cóm-puto de la prescripción . Esta es una decisión que debe adoptar el legislador, d eotro modo se estaría vulnerando el principio de tipicidad de las infracciones y e lprincipio de seguridad jurídica .

En cuanto a la prueba de la consumación de las infracciones permanentes ,momento a partir del cual se inicia el cómputo del plazo de prescripción, el Tri-bunal Supremo ha establecido que corresponde al presunto infractor la carga cl e

21 De igual modo se prevé en el artículo 114 .2 del Reglamento General de Carreteras ,aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre .

5 63

Angeles de Palma del Tes o

probar cuándo ha cesado la situación antijurídica 22 . Con fundamento en el prin-

cipio de buena fe, el Tribunal ha declarado que aquel que crea una situación ilíci-ta no puede obtener ventaja de las dificultades probatorias originadas por esa ile-

galidad; en consecuencia, dispone que la carga de la prueba de la prescripción n ola soporta la Administración sino el administrado que ha creado la dificultad par aconocer el dies a quo 2 j .

Por otra parte, según resulta, asimismo, de la doctrina del Tribunal Supremo, refe-rida a las infracciones continuadas pero también aplicable a las infracciones per-

manentes, el día en que comienza el cómputo para la prescripción nunca puede seranterior a la fecha del acta de la que resulta que la acción ilícita se sigue realizan -do o la situación antijurídica se continúa manteniendo 24 . Asimismo, tal como afir-

ma el Tribunal, entre otras, en la STS de 17 de mayo de 1999 (Ar, 5191), la pres-

cripción no puede operar respecto de conductas constitutivas de infracción que s ehan continuado realizando durante la sustanciación del procedimiento sanciona-

dor 25 .

B) Las infracciones continuada s

La LRJ-PAC no hace ninguna referencia a esta clase de infracción . En cambio, sí

alude a ellas el Reglamento estatal del Procedimiento para el Ejercicio de la Potes -tad Sancionadora (REPS), cuyo artículo 4 .6 establece que «será sancionable, como

infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones queinfrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un pla npreconcebido o aprovechando idéntica ocasión» 26 .

La infracción continuada —como el delito continuado— es una construcción qu etiene por objeto evitar reconocer que concurren varios hechos típicos constituti-vos de otras tantas infracciones cuando existe unidad objetiva (la lesión de u n

mismo bien jurídico aunque hubiera sido producida por distintas acciones) y/o

subjetiva (un mismo hecho típico pero distintos sujetos pasivos) que permite ver a

distintos actos, por sí solos ilícitos, como parte de un proceso continuado unita -

rio 27 .

22 Vid. AGUADO I CUDOLA, Vicenc, Prescripción y caducidad . ., cit ., pág . 158 y la Juris -prudencia citada en la nota 33 .

23 Ver, entre otras, la STS de 18 de diciembre de 1991 (Ar. 309) .24 Así, por ejemplo, en la STS de 8 de junio de 1982 (Ar. 4779) .25 Ver, asimismo, las SSTS de 11 y 12 de mayo de 1999 (Ar. 4015, Ar. 4016 y Ar. 4017 )

y las SSTS de 27 de mayo de 1999 (Ar. 3954 y Ar. 3956) .26 Según afirma el profesor NIETO, esta norma ha quedado incompleta, puesto que se

remite a las sanciones propias de las infracciones continuadas, y éstas —a diferencia de l oque sucede en el Derecho penal— no aparecen por ninguna parte . En opinión de AGUADO ,

la regulación que hace la legislación administrativa en relación a las infracciones continua -das tendría como objetivo, precisamente, determinar el inicio o dies a quo del plazo de pres -cripción . Vid. Alejandro NMET°, Derecho administrativo sancionador, 2 .' ed . ampliada, Tee -nos, Madrid, 1994, pág . 452 ; Vicenc AGUADO I CUDOLA, Prescripción y caducidad . . ., cit. ,pág . 157 . Ahora bien, obviamente, los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Adminis -trativa también han aplicado la figura de la infracción continuada para la determinación d ela sanción; así, por ejemplo, en la STS de 16 de noviembre de 1998 (Ar. 9271) o en la STSde 18 de diciembre de 1998 (Ar. 10471) .

27 Con relación al ámbito tributario, FALCÓN Y TELLA considera que no debería apli -

564

Las infracciones administrativas continuadas. . .

Así, en el supuesto contemplado por la STS de 24 de octubre de 1998 (Ar. 8849) lo shechos se habían calificado como constitutivos de una infracción continuada pue s«obedecen a un plan preconcebido con similar forma de ejecución, que hay pluralida dde acciones y se infringe un mismo precepto, sin que tenga trascendencia al respecto l adiversidad de perjudicados, por más que, en este caso, el único perjuicio relevante e sel derivado del incumplimiento de la legislación del juego para el interés general, po rel que ha de velar la Administración» . Y el Tribunal Supremo continúa «esta tesis ,expuesta por la Sala de primera instancia, se sustenta en la tradicional y muy cono-cida doctrina del delito continuado, sin que, obviamente pueda exigirse (en contr ade lo que opine la representación procesal de la Administración apelante) para s uapreciación unidad de acción, porque su genuina naturaleza se halla en la pluralidad ,mientras que el sujeto activo o pasivo puede ser singular o plural, de manera qu ecabe el delito continuado con diferentes autores y con diversos perjudicados» . Yconcluye afirmando que existe una infracción administrativa continuada porque s ehan producido una «pluralidad de acciones, que obedecen a un mismo propósito, ysu tipificación en idéntico precepto» 28.

Asimismo, en la STS de 10 de abril de 1967 (Ar. 2159) el Tribunal afirma que «alimputársele al funcionario demandante una falta continuada, que según la jurispru-dencia del TS (SS de 24 de marzo de 1941, 2 de abril de 1956, etc .), supone un asuma de actos del funcionario, homogéneos, sistemáticos e intermitentes que inte-gran infracciones de la misma clase, constitutivas cada una en sí de una falta disci-plinaria pero unificadas jurídicamente por el común propósito del autor, las infrac-ciones integrantes de la falta continuada, son sólo la ejecución parcial de una falt aúnica, por lo que al subsistir ésta en el momento de iniciarse el expediente, no pued eestimarse la excepción de prescripción de los hechos» .

La jurisprudencia y la doctrina administrativa en este punto habían vuelto la mira -da al Derecho penal 29 . Así, TRAYTER y AGUADO 30 , siguiendo a RODRÍGUEZ DEVE-

SA, hacen referencia a los requisitos de la infracción continuada : 1) la realizaciónde un plan preconcebido o el aprovechamiento de idéntica ocasión; 2) la realiza -

carse la doctrina de la infracción continuada ; a efectos de prescripción cada infraccióndebería reputarse autónoma . Vid. FALCÓN Y TELLA, Ramón, La Prescripción en materia tri-butaria, «La Ley», Madrid, 1992, pág . 273 . Ahora bien, debe tenerse en cuenta que en l aactualidad esta clase de infracción ha sido expresamente prevista en el REPS . Es cierto qu eel propio Reglamento excluye de su ámbito de aplicación los procedimientos de ejercici ode la potestad sancionada en materia tributaria (art . 1 .3) ; sin embargo, inmediatamente acontinuación establece su carácter supletorio de las regulaciones de tales procedimientos.Por tanto, en la medida que las normas tributarias nada dicen al respecto, entiendo qu edebería aplicarse la previsión del REPS . Lo mismo puede decirse de las infracciones de lorden social . En cambio, las disposiciones del Reglamento no son aplicables ni tienen carác -ter supletorio respecto al ejercicio de la potestad disciplinaria, aunque la figura de la infrac-ción continuada también ha sido aplicada desde antiguo en este ámbito por los Tribunale sde lo contencioso-administrativo, sirva de ejemplo la STS de 10 de abril de 1967 (Ar. 2159) .

28 Ver, asimismo, con relación a la comisión de infracciones continuadas la STS de 8 dejunio de 1982 (Ar. 4779) .

29 El artículo 74 .1 del CP dispone «el que, en ejecución de un plan preconcebido oaprovechando idéntica ocasión, realice una pluralidad de acciones u omisiones que ofenda na uno o varios sujetos e infrinjan el mismo precepto penal o preceptos de igual o semejan -te naturaleza, será castigado como autor de un delito o falta continuados, con la pena se„ a -lada para la infracción más grave, que impondrá en su mitad superior» .

iO Derecho administrativo sancionador: materiales, Cedecs, Barcelona, 1995, págs . 111 -112 . Asimismo, se refiere ala infracción continuada, Alejandro NIETO, Derecho administra-tivo sancionador, 2 .' ed . ampliada, Tecnos, Madrid, 1994, págs. 451-453 .

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Angeles de Palma del Teso

ción de una pluralidad de acciones con unidad psicológica y material ; y 3) l a

infracción del mismo o semejantes preceptos administrativos . Requisitos todo sellos que, como se ha visto, han sido contemplados por el Reglamento estatal par a

el ejercicio de la potestad sancionadora al regular la infracción administrativa con -

ti nuada .

Así, pueden citarse como ejemplo de tipos administrativos que fácilmente puede ndar lugar a la comisión de una infracción continuada los previstos en el artícu-

los 34 .2 .b) y c) y 34 .3 .b) de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos : «el abando -

no, vertido o eliminación de residuos» . Asimismo, el previsto en el artículo 26 . cl) dela Ley de Seguridad Ciudadana : «la admisión de menores en establecimientos públi -cos o en locales de espectáculos cuando esté prohibida» o «la venta de servicios d ebebidas alcohólicas a menores»; o la prevista en el artículo 23 .i) : «la tolerancia del

consumo ilegal o el tráfico de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotró -

picas en locales o establecimientos públicos» .

La STS de 12 de marzo de 1999 (Ar. 3729) aplica la figura de la infracción conti-nuada por desarrollar de modo continuado una actuación tendente a simula rdeterminadas operaciones financieras : «las tres simulaciones detectadas, puesto qu e

responden todas ellas a una misma finalidad, no han de sancionarse como tres infrac-

ciones independientes, sino como una única simulación de transferencias conti-nuada en el tiempo». También se contempla esta figura en la STS de 18 de diciem-

bre de 1998 (Ar. 10471) «por la infracción continuada de fraude en la s

reparaciones de aparatos frigoríficos», tipificada en el artículo 34 .4 de la Le y26/1984, de 19 de julio, de Defensa de los Consumidores y Usuarios . En la STS de

23 de junio de 1999 (Ar. 6402) se reputa como infracción continuada el haber per-cibido durante más de un año prestaciones por desempleo cuando se estaba tra-bajando por cuenta propia, en consecuencia, el cómputo del plazo de prescripció n

comienza a correr en el momento en que se recibió la última prestación 31 . La STS

de 5 de febrero de 1982 (Ar. 1238) recoge, asimismo, otro ejemplo de infracción

continuada: el cobro mensual y reiterado por un colegio de cantidades que reba-san el límite de precios autorizados por la Administración 32 .

En cambio, la STS de 4 de mayo de 1999 (Ar. 4793) reconduce a la figura de l ainfracción continuada un ilícito que es discutible que pueda considerarse como tal .En efecto, la infracción consiste en la falta de diligencia de un abogado que no habíapresentado liquidaciones provisionales de las provisiones de fondos recibidas, n i

había dado ningún tipo de información o justificante a sus clientes sobre el destin o

de esos fondos . Las provisiones de fondos habían comenzado en 1978 y hasta 198 8

31 La conducta infractora venía tipificada en el artículo 30 .3 .1 de la Ley 8/1988, de 7 d eabril, sobre infracciones y sanciones del orden social en relación con el artículo 18 .1 de l a

Ley 31/1984, de 2 de agosto, de protección por desempleo .32 Asimismo, el Tribunal Supremo ha calificado como infracción continuada la realiza-

ción sucesiva de prácticas prohibidas surgidas de convenios, decisiones o conductas cons -cientemente paralelas que tengan por objeto o produzcan el efecto de impedir, falsear olimitar la competencia en todo o en parte del mercado nacional SSTS de 5 y 12 de mayo d e1999 (Ar. 3935 ; An 3937 y Ar . 3938) ; SSTS de 11 y 27 de mayo de 1999 (Ar. 4015 yAn 3956), SSTS de 26, 30 y 31 de diciembre de 1996 (Ar. 9799, Ar. 9801, Ar. 9802 yAr. 9803) . También contemplan la figura de la infracción continuada, entre otras, la STS de6 de marzo de 2000 (Ar. 7048), la STS de 27 de mayo de 1999 (Ar. 3954), la STS de 11 demayo de 1999 (Ar. 4015), la STS de 18 de diciembre de 1998 (Ar. 10471), la STS de 16 d enoviembre de 1998 (Ar. 9271) .

566

Las infracciones administrativas continuadas . . .

no se efectuó la liquidación definitiva, liquidación final que, además, el abogado rea-lizó a requerimiento del Colegio de Abogados en virtud de queja formulada por su sclientes . Pues bien, la acción de no liquidar la provisión de fondos es considerad aconstitutiva de infracción por falta de diligencia . El interesado invoca la prescripciónde la infracción y el Tribunal acude a la figura de la infracción continuada par arechazar tal argumento con fundamento en que «la infracción se estd produciendohasta el momento en que se efectúa la correspondiente liquidación . . . y es a partir de es afecha cuando puede empezar a computarse el plazo de prescripción» 33 . Sin embargo ,como vemos, en este caso no se han producido una pluralidad de acciones, no esta-mos ante la comisión de diversas infracciones . Por otra parte, el propio Tribunalviene a afirmar que la infracción se sigue consumando, lo que nos situaría, en reali-dad, en el ámbito de las denominadas infracciones permanentes . Distinción funda -mental en este caso a efectos de aplicar el principio de proporcionalidad de las san-ciones (art . 131 I,RJ-PAC) y proceder a su graduación, ya que la infracció ncontinuada implica la existencia de «reiteración» pues, en realidad, se cometen unapluralidad de infracciones .

Asimismo, en la STS de 2 de abril de 1956 (Ar. 1445), de modo similar a la ante-riormente citada, el Tribunal vendría a reconducir la conducta infractora a la figuradel ilícito continuado y, sin embargo, podríamos estar, en realidad, ante una infrac-ción permanente . La Administración había impuesto a un Secretario municipal l asanción de destitución del cargo por abandono de servicio, pues desde la torna d eposesión de su cargo, en junio de 1951, hasta la fecha de incoación del expediente ,el 4 de febrero de 1953, sólo se había personado en la Corporación durante 56 día sno consecutivos, debido a que ejercía en Madrid su profesión de ahogado . Pue sbien, el demandante alega que había transcurrido el plazo de un año establecid opara la prescripción de la infracción, pero el Tribunal desestima tal pretensión argu-mentando que «ello sería aplicable si las ausencias del Secretario hubieran ocurrid osolamente durante cierto tiempo y una vez reintegrado el mismo a sus funciones s ehubiera perseguido con un año de posterioridad (aplicaría, pues, el modo de com-putar las infracciones permanentes que se consuman cuando cesa la situación anti -jurídica, momento a partir del cual comienza a correr la prescripción) pero, habien-do continuado en este caso la constante y apenas interrumpida desatención por eltitular de las obligaciones inherentes a la función que le estaba encomendada» el Tri-bunal concluye que la prescripción no puede ser estimada .

En cambio, en las SSTS de 22 de octubre de 1999 (Ar . 8251), de 28 de noviembrede 1991 (Ar . 8016), de 9 de octubre de 1989 (Ar. 7337) o de 27 de febrero de 198 9(Ar. 1362), el Tribunal vendría a reconducir determinado ilícito a la figura de l ainfracción permanente y, desde mi punto de vista, podríamos estar ante una infrac-ción continuada . En estas sentencias el Tribunal considera que la venta de un avivienda de protección oficial con sobreprecio y aplazamiento de pago implica un aprolongación de la infracción, lo que tiene trascendencia para la fijación del dies aquo de la prescripción . En la STS de 28 de noviembre de 1991 (Ar. 8016) el Tribu-nal reconduce expresamente la infracción a la figura del ilícito permanente y con-cluye que «en tales supuestos, la actuación ilegal que consiste en el percibo de sobre -precio se prolonga en el tiempo mientras el vendedor está percibiendo la prestacióndineraria del comprador, de suerte que el cese de la actividad ilegal sólo se producecuando íntegramente se ha pagado aquélla, En definitiva, la Sala entiende que en lo ssupuestos de venta con sobreprecio de Viviendas de Protección Oficial y mediand oaplazamiento de pago, el plazo de prescripción no puede empezar a correr hasta qu e

33 Esta doctrina fue acogida por la STS de 9 de marzo de 1995 (Ar. 1933) que contem-plaba un supuesto muy similar al que ahora se examina .

567

Angeles de Palma del Tes o

haya finalizado dicho pago» . Asimismo, en la STS de 22 de octubre de 199 9(Ar. 8251) se afirma que «no se había producido la prescripción que, en la fecha dela denuncia, continuaba consumándose» . Sin embargo, si acudimos a la normativaaplicable —la cual se recoge, de forma expresa, en la última de las sentencias cita -das— vemos que el artículo 112 del Reglamento de Viviendas de Protección Ofi-cial 34 dice que «queda absolutamente prohibido todo sobreprecio o prima por e larrendamiento, venta o acceso diferido a la propiedad de viviendas de protecció noficial . . .» . Sin embargo, no es ésta la norma que tipifica la infracción . En efecto, l aconducta típica, por la que se impone la sanción, viene contemplada en el artícu-lo 1534 .1 . del propio Reglamento que establece que se reputarán como infraccio-nes muy graves «la percepción de cualquier sobreprecio, prima o cantidad prohibid a

en el artículo 112 de este Reglamento» . Por tanto, la conducta típica es la percepciónde cualquier sobreprecio en la venta de viviendas de protección oficial . De modoque en las ventas en las que se pacta el pago aplazado de un precio superior al per-mitido, cada uno de los pagos por encima del precio constituiría una infracción . En

realidad, si tenemos en cuenta la conducta tipificada en el referido artículo 153 .0 .1 ,

resultaría que estamos ante una pluralidad de acciones con unidad psicológica ymaterial, acciones que obedecen a un plan preconcebido y suponen la infracción de lmismo precepto administrativo . En definitiva, más que ante una infracción perma-nente estaríamos, en este caso, ante una infracción continuada 35 .

Pues bien, en las infracciones continuadas el plazo de prescripción comienza a

correr el día en que se realizó la última infracción 36 . Por otra parte, a efectos del

cómputo del plazo de prescripción el Tribunal Supremo se ha pronunciado en e l

sentido de que corresponde al presunto infractor la carga de probar el día en qu e

se realizó la última infracción 37 .

Ahora bien, debe advertirse que la figura de la infracción continuada impide con-siderar de forma aislada la prescripción de las infracciones que configuran aqué-

lla . Una vez admitida esta construcción, dirigida a evitar imponer tantas sanciones

como infracciones se hubieran cometido, es necesario asumir, asimismo, que n o

será posible defender la prescripción de las infracciones aisladas que dan forma al

ilícito continuado . En la medida que las infracciones aisladas han perdido su indi-

vidualidad no pueden prescribir. La infracción continuada aparece a todos los

efectos y, por supuesto, también en lo referido a la prescripción, como un tod oindivisible diferente de las infracciones individuales .

34 Aprobado por Decreto 2114/1968, de 24 de julio .35 Ver, asimismo, sobre esta materia STS de 27 de febrero de 1989 (Ar . 1362) .36 Por ello, en la STS de 27 de mayo de 1999 (Ar. 3954) F. D . Qu1NTO, el Tribunal decla -

ra que no ha prescrito la acción de la Administración para sancionar a la sociedad deman -dante «dado el carácter continuado de las prácticas constitutivas de la infracción por las qu ese ha sancionado, cuya ejecución no se vio interrumpida durante la tramitación del expe-diente» administrativo . Tal como afirma la STS de 12 de mayo de 1999 (Ar, 4016) e nreferencia también a una infracción continuada «nunca operaría la prescripción respecto d econductas que se han continuado realizando durante la sustanciación del procedimient osancionador» . Estas sentencias recogen otros pronunciamientos en los que el Tribuna lacoge la misma doctrina . Por otra parte, se pronuncian en el mismo sentido, entre otras, l aSTS de 6 de marzo de 2000 (Ar. 7048) la STS ele 27 de mayo de 1999 (Ac 3954, Ar. 3956) ,

la STS de 11 de mayo de 1999 (Ar. 4015), las SSTS de 12 de mayo de 1999 (Ar . 3937 :Ar. 4017 y Ar. 4018), las SSTS de 26, 30 y 31 de diciembre de 1996 (Ar . 9799, Ar. 9801 yAr. 9803) .

37 Vid. AGUADO I CUDOLA, Prescripción y caducidad. . ., cit ., pág. 158 .

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Las infracciones administrativas continuadas . . .

Por tanto, en el procedimiento seguido por la comisión de una infracción conti-nuada deberán considerarse aquellas infracciones que, teniendo en cuenta elmomento de su realización, hubieran prescrito de no contemplarse un ilícito con-tinuado. La propia naturaleza y estructura de la infracción continuada —realiza-ción de pluralidad de acciones en ejecución de un plan preconcebido o aprove-

chando idéntica ocasión— impediría considerar de forma aislada la prescripciónde las infracciones que en su conjunto configuran la figura .

Sin embargo, según se ha puesto de relieve con anterioridad, en ocasiones el pro-pio legislador y los Tribunales confunden las diversas clases de infracciones, con -fusión que puede tener gran repercusión en orden al cómputo del plazo de pres-cripción del ilícito .

Así, teniendo en cuenta los requisitos que deben concurrir para la existencia d euna infracción continuada, no estamos ante una infracción de esta clase —comoen algunos casos se considera de forma errónea— cuando una sola acción da lugara una situación antijurídica que se prolonga en el tiempo . El ilícito continuadorequiere, en todo caso, la realización de una pluralidad de acciones 38 . Por ello ,cuando una sola acción da lugar a una situación antijurídica que se prolonga en eltiempo podríamos estar ante una infracción permanente o, en su caso, ante unainfracción de estado (en función del momento en que se consume el ilícito), per ono ante una infracción continuada .

Por ejemplo, la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, en suartículo 83 prevé que «en el supuesto de infracción continuada, el plazo de prescrip -ción no comenzará a contarse, hasta el momento en que deje de realizarse la activida dinfractora» . Pues bien, aunque la norma habla de infracción continuada, en realidad ,esta previsión resulta más apropiada para las infracciones permanentes . Asimismo, l aLey 26/1988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de Entidades de Crédit oestablece en su articulo 7 .2 que «el plazo de prescripción se contará desde la fecha enque la infracción se hubiera cometido . En las infracciones derivadas de una actividadcontinuada, la fecha inicial del cómputo será (1) la finalización de la actividad o (2) l adel último acto con el que la infracción se consuma» ' 9 . En este caso la Ley habla de«actividad continuada» y, sin embargo, la previsión parece más apropiada para la sinfracciones permanentes (1 ) y las infracciones de pluralidad de actos (2) .

C) Las infracciones de pluralidad de actos o complejas .Las infracciones de hábito

Asimismo, es necesario poner de relieve las características de las infracciones d epluralidad de actos pues, en ocasiones —como se ha dicho— se confunde con lasinfracciones continuadas o con las infracciones permanentes .

Pues bien, la infracción es de un solo acto cuando el tipo administrativo describ euna sola acción . Sin embargo, la infracción es de pluralidad de actos o complej acuando la norma que tipifica la infracción describe varias acciones a realizar.

38 Así lo afirma expresamente el Tribunal en la ya citada Sl'S de 24 de octubre de 199 8(Ar. 8849) .

i9 De igual modo, la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, esta -blece en su artículo 117 .2 que «en el supuesto de infracciones continuadas, el plazo de pres -cripción comenzará a contar desde el momento de la finalización de la actividad o del últi -mo acto con el que la infracción se consuma» .

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Angeles de Palma del Teso

Las infracciones de pluralidad de actos se caracterizan porque el tipo prevé la realiza-ción de varios actos o la comisión de la infracción en distintas fases dirigidas a la con-secución de un único fin . En estos casos el tipo no es simple, se trata de un tip o

complejo o compuesto . De modo que la infracción no se consuma hasta que se han

realizado todas las acciones previstas en la norma . Por ello, el plazo de prescripció n

no puede comenzar a correr hasta el momento en que se ha realizado la últim aacción y se consuma la infracción 40 .

Por ello, como se ha dicho, cuando, por ejemplo, la Ley de Disciplina e Intervenció nde Entidades de Crédito (art . 7 .2) o la Ley de Puertos (art . 117 .2) establecen que lafecha inicial del cómputo de prescripción será «la del último acto con que la infrac-ción se consuma» estarían contemplando, en realidad, la comisión de una infraccióncompleja o de pluralidad de actos —aunque no lo dicen expresamente, e inclus ohablan de infracciones de «actividad continuada 41 .

En la STS de 18 de diciembre de 1991 (Ar . 309), el Tribunal Supremo califica com oinfracción compleja la parcelación ilegal, pues «no se produce con la simple divisió nfísica del terreno, sino que se completa con la división jurídica del derecho de pro -piedad sobre el suelo, de suerte que éste pasa a ser material y jurídicamente finca sindependientes . . . constituyendo una actividad continuada a la que cabe considera rcompleja y por ello el cómputo del día inicial del plazo de prescripción debe necesaria -

mente referirse a los actos finales o de terminación de la operación con los que ésta s econsuma, actos finales que coinciden con los de otorgamiento de las escrituras pítbli-cas de venta de las parcelas resultantes de la parcelación» . Con relación a la parce-lación ilegal, el propio Tribunal Supremo ha afirmado, entre otras, en la STS de 2 7de septiembre de 1984 (Ar. 5586) que hay que entender el dies a quo «no los actos ,hechos u operaciones iniciales sino a los finales o de terminación de un procedi-miento complicado y que inexcusablemente se prolonga en el tiempo a través de lcumplimiento de diversas operaciones (materiales y jurídicas) o fases» 42 ,

40 Se refiere a esta clase de infracción Rafael CABALLERO SÁNCHEZ (Prescripción y cadu-cidad. . ., cit ., pág . 431), no obstante, este autor enmarca en el ámbito de las infracciones depluralidad de actos la venta de una vivienda de protección oficial con sobreprecio, cuand o—según se ha visto con anterioridad— la conducta tipificada por la norma consiste en «l apercepción de cualquier sobreprecio», por tanto, como vemos, el tipo no prevé la realiza-ción de varios actos, ni la comisión de la infracción en diversas fases . Tal como ha quedad oapuntado con anterioridad, el Tribunal Supremo en algunos pronunciamientos ha recon-ducido la referida conducta ilícita a la figura de las infracciones permanentes ; sin embargo ,desde mi punto de vista —como ya he dicho— cuando debido a una venta con precio apla-zado se perciben de forma sucesiva cantidades por encima del precio permitido podríamo sestar ante una infracción continuada, la percepción de cada uno de los pagos por encim adel precio consistiría, en realidad, en una infracción .

4, Por ejemplo, el artículo 116 .1 .0 de la Ley de Puertos contemplaría una infracciónque podríamos calificar como compleja, al prever como tal «La realización, sin el debid otítulo administrativo . . . de cualquier tipo de obras o instalaciones . . . siempre que se hubier adesatendido el requerimiento expreso de la Autoridad Portuaria para la cesación de la con-ducta. . .» . Por tanto, se contemplaría la realización de varios actos : hacer la obra sin títul oadministrativo y desatender cl requerimiento expreso de la Administración para que ces etal conducta .

42 Sin embargo, el Tribunal Supremo, en las SSTS de 19 de octubre de 1981 (Ar . 4490 )y de 27 de septiembre de 1984 (Ar . 5586), habla de infracción continuada al examinar l ainfracción derivada de una parcelación ilegal (sentencias citadas por J . Manuel TRAYTER YVicenc AGUADO, Derecho Administrativo . . ., cit., pág . 112) . En realidad, se observa que, enmuchos casos, se enmarca en la figura de la infracción continuada lo que, en realidad, cons-tituirían infracciones permanentes o de pluralidad de actos . Sin embargo, es importante dis -

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Las infracciones administrativas continuadas . . .

Asimismo, debe hacerse referencia a la infracción de hábito como una modalidad

de infracción de pluralidad de actos . Estas infracciones se caracterizan por la nece-sidad de repetición de actos en una conexión objetiva tal que permite hablar d e

hábito . Hasta ese momento no se consuma la infracción 43 .

Así, podrían citarse como ejemplo de infracción de hábito las tipificadas en la Le y11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, cuyo artículo 79, en lo sapartados 5, 11, 16 6 17, se refiere al «incumplimiento reiterado» de las obligaciones ,requerimientos o condiciones . La infracción, tal como ha sido tipificada, se caracte -riza por la necesidad de un incumplimiento repetido, sólo así podrá hablarse de «rei -teración», momento en el que se consuma la infracción .

Por tanto, la infracción de hábito se caracteriza por la realización de conductas qu ede manera aislada no constituyen infracción ; la infracción aparece precisamente consu repetición 44 . Ahora bien, esta clase de infracción administrativa, al igual que

sucede en el ámbito penal con los delitos de hábito, suscita algunos interrogantes .

En primer lugar, se plantea la cuestión del tiempo que debe transcurrir entre un a

acción y otra para que pueda hablarse de infracción de hábito . Pues bien, ante el

silencio de la ley, el único límite temporal será que entre una y otra acción no hay a

transcurrido el tiempo de prescripción de la infracción 45 .

Las infracciones de hábito plantean, además, la cuestión del número de accione s

necesarias para que pueda afirmarse que concurre hahitualidad. La ley general -

mente no precisa el número de acciones necesarias . De modo que también en est e

caso debería acudirse a aplicar la solución que ha brindado el Tribunal Suprem oen el ámbito penal, que viene exigiendo un número mínimo de tres acciones par a

hablar de ilícito de hábito 46 .

Pues bien, en el caso de infracciones de pluralidad de actos y, por tanto, tambié ncuando el ilícito administrativo es de hábito, el cómputo del plazo de prescripció n

deberá empezar a contar a partir de realizarse la última acción que forma parte de l ainfracción .

Así, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción el régimen de la infrac-ción de pluralidad de actos sería semejante al de las infracciones continuadas . Demanera que, por lo que se refiere a la prescripción, no tendría consecuencias con -fundir la infracción compleja con la infracción continuada. En el primer caso elcómputo del plazo comienza con la realización del último acto con el que la infrac-ción se consuma y, en el segundo caso, el plazo empieza a correr cuando se reali-za la última infracción . Sin embargo, sigue teniendo gran importancia diferenciar

una y otra clase de infracción, pues la distinción sí es relevante a la hora de deter -

tinguir estas clases de infracciones, pues la calificación como infracción continuada tien etambién importantes consecuencias en orden a la determinación de la sanción .

43 La usura constituye un claro ejemplo de delito de hábito en el ámbito penal.44 En consecuencia, en este caso no podría aplicarse la agravante de «reiteración» en e l

momento de determinar la sanción, pues la infracción no se consuma hasta que no se harealizado la conducta de forma repetida, sin que una acción aislada constituya una infrac -ción .

45 Esta es la solución acogida en el ámbito penal . Vid. Carlos REY GONZALEZ, La pres-cripción de la infracción penal (en el Código de 1995), Marcial Pons, 2 .' ed ., 1999, pág . 134 .

46 Vid. Carlos REY GONzALEZ, op . cit., pág. 134 .

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minar la sanción, ya que la infracción continuada supone reiteración a% , lo que noacaece en las infracciones complejas y de hábito .

En definitiva, como se ha visto, al efecto determinar el momento en que comien-za a correr el plazo de prescripción es fundamental distinguir las diversas clases deinfracción para saber en qué momento se consuma, en cada caso, el ilícito . En laactualidad, según se ha puesto de relieve del examen de la jurisprudencia, se pro -duce al respecto cierta confusión . Sin embargo, la determinación del dies a quo e sfundamental, pues marca el inicio de la prescripción que lleva a la extinción de laresponsabilidad que, a su vez, impide que la Administración pueda ejercer válida -mente la potestad sancionadora . Por ello, en el camino hacia la elaboración de un ateoría general de las infracciones administrativas es necesario tener presente la sdiferencias entre las infracciones instantáneas, permanentes, de estado, de plurali-

dad de actos y distinguir, asimismo, la figura de la infracción continuada, tarea enla que el presente estudio ha deseado contribuir .

47 Ver, por ejemplo, la STS de 18 de diciembre de 1998 (Ar. 10471) .

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