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AMPARO EN REVISIÓN 1094/2019 RECURRENTE Y QUEJOSA: **********
PONENTE: MINISTRO JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ SECRETARIO: HORACIO VITE TORRES COLABORÓ: JUAN CARLOS RAMÍREZ COVARRUBIAS
En atención a lo dispuesto por el artículo 73, segundo párrafo, de la Ley
de Amparo, así como la jurisprudencia 53/2014 de rubro:
“PROYECTOS DE RESOLUCIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN Y DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS
DE CIRCUITO. SÓLO DEBEN PUBLICARSE AQUELLOS EN LOS
QUE SE ANALICE LA CONSTITUCIONALIDAD O LA
CONVENCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL, O BIEN, SE
REALICE LA INTERPRETACIÓN DIRECTA DE UN PRECEPTO
CONSTITUCIONAL O DE UN TRATADO INTERNACIONAL EN
MATERIA DE DERECHOS HUMANOS”.
A continuación, se hace público el fragmento del proyecto de
sentencia, en el cual se realiza el estudio de constitucionalidad
respectivo:
V. ESTUDIO DE FONDO
1. El contenido de la litis constitucional debe fijarse atendiendo al
planteamiento de constitucionalidad en contra del precepto tildado de
inconstitucional formulado en la demanda de amparo, las
consideraciones en las que se atendió dicho tópico en la sentencia
recurrida, los agravios, así como la resolución del Tribunal Colegiado
que previno en la revisión.
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2. Conceptos de violación. En el primer concepto de violación
formulado en el escrito de demanda1, el quejoso afirma que el artículo
258 del Código Nacional de Procedimientos Penales es inconstitucional,
por no establecer un recurso efectivo que posibilite impugnar las
resoluciones de incompetencia del Ministerio Público.
3. El reclamo lo sustentó en el derecho a la tutela judicial efectiva y al
principio de acceso a la justicia, previstos en el artículo 17 de la
Constitución Federal; además, argumentó que con el sistema penal
acusatorio se ampliaron los derechos de las víctimas u ofendidos del
delito, otorgándoles la oportunidad de ofrecer pruebas, así como de
recurrir toda determinación de autoridad que afecte el derecho a la
reparación del daño y acceso a la verdad.
4. En ese sentido, expuso que cualquier acto que determine la falta de
competencia para investigar, afecta los derechos de los ciudadanos a
un acceso a la justicia y, por lo tanto, la legislación procesal debe
regularlo, a fin de que los gobernados tengan la posibilidad de
combatirlo mediante un recurso efectivo, para no afectar sus derechos
fundamentales.
5. Asimismo, argumentó que el derecho a la justicia también implica la
existencia de recursos judiciales efectivos a través de los cuales las
1 La parte quejosa planteó dos conceptos de violación; en el primero hizo valer argumentos para demostrar la inconstitucionalidad del artículo 258 del Código Nacional de Procedimientos Penales y, en el segundo, reclamó que la resolución que el Juez de Distrito actuando en su calidad de Juez de Control del Centro de Justicia Penal Federal en la Ciudad de México, con sede en el Reclusorio Norte, emitió el siete de mayo de dos mil diecinueve, carecía de fundamentación y motivación. Refirió que la resolución contraviene lo establecido en el artículo 258 del Código Nacional de Procedimientos Penales, ya que las determinaciones combatibles a través de este recurso no se limitan a las taxativamente ahí previstas, sino que en general se trata de actuaciones del ministerio público que tengan como efecto paralizar, suspender o terminar una investigación, de tal forma que el acuerdo de incompetencia de la representación social en la etapa de investigación, encuadra en ese supuesto, ya que dicha conducta supone la paralización y abstención de su función investigadora, de conformidad con resuelto en la Contradicción de Tesis 233/2017 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
personas puedan defenderse contra actos que estimen vulnera sus
derechos. Prerrogativa que recoge también el artículo 25 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, respecto de lo cual, al
resolver el caso Castañeda Gutman vs Estados Unidos Mexicanos, la
Corte Interamericana sobre Derechos Humanos reiteró su criterio
acerca de la importancia de ese derecho a contar con recursos efectivos
y de los referentes que es preciso que se verifiquen para considerar que
los recursos judiciales son efectivos, que son una alternativa real para
la defensa del gobernado.
6. Con base en ello, dijo que el artículo 258 del Código Nacional de
Procedimientos Penales no prevé un recurso efectivo en el que se
estableciera la posibilidad de impugnar las resoluciones de
incompetencia del Ministerio Público, acto omisivo que denominó:
“omisión legislativa relativa en competencia de ejercicio obligatorio”.
7. Término que apoyó en la tesis 1ª. XX/2018 (10ª), de la Primera Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: “OMISIONES
LEGISLATIVAS. SU CONCEPTO PARA FINES DE JUICIO DE
AMPARO”
8. Enseguida, expuso que al tratarse el juicio de amparo de un medio
extraordinario de defensa, esto es, un juicio sobre el juicio y no un juicio
sobre el hecho, su existencia no eximía al legislador de crear un recurso
judicial efectivo contra los actos en los cuales el Ministerio Público
determina la incompetencia para seguir con la investigación.
9. Consecuentemente, planteó que el hecho de no incluir un recurso
efectivo en el que se estableciera la posibilidad de impugnar las
resoluciones de incompetencia del Ministerio Público, repercute en la
restricción a los derechos humanos de acceso a la justicia, principio de
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libertad probatoria, al derecho de la víctima a obtener la reparación del
daño, a la verdad y a una investigación seria y eficaz, máxime que la
legislación secundaria no es la encargada de limitar derechos, sino que
ello debe estar expresamente previsto en la Constitución.
10. Sentencia impugnada. En el considerando séptimo, citó los
antecedentes del acto reclamado y en el octavo, emprendió el estudio
de fondo los actos reclamados.
11. De inicio, indicó que para el análisis de la inconstitucionalidad, la parte
quejosa cumplía con los presupuestos básicos para impugnar una
norma, pues en efecto el artículo que tilda de inconstitucional le fue
aplicado y de acuerdo con sus argumentos dicho numeral con la omisión
legislativa que contiene vulnera el artículo 17 constitucional, al impedir
o limitar el efectivo acceso a la tutela jurisdiccional.
12. Enseguida, puntualizó que la situación jurídica de la parte quejosa se
regía por el citado artículo de la Constitución Federal, en tanto estimaba
que se nulificó su derecho a investigar el hecho materia de denuncia, al
declararse improcedente el medio de impugnación contra la
determinación de incompetencia planteada por la representación social
federal, al no encuadrarse en los supuestos que prevé el artículo 258
del Código Nacional de Procedimientos Penales, siendo esa disposición
opuesta al principio de tutela jurisdiccional efectiva.
13. Al respecto, expuso que conforme al artículo 17 de la Constitución
Federal, el derecho fundamental de tutela jurisdiccional se definía como
el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos
y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a
tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o a
defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que
se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la
defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión. Derecho que podía
conculcarse por normas que impusieran requisitos impeditivos u
obstaculizadores del acceso a la jurisdicción.
14. De ahí, calificó de infundado el concepto de violación hecho valer,
porque no todos los requisitos para el acceso al proceso pueden
considerarse inconstitucionales, como ocurre con aquellos que,
respetando el contenido de ese derecho fundamental, están
enderezados a preservar otros derechos, bienes o intereses
constitucionalmente protegidos y guardan la adecuada proporcionalidad
con la finalidad perseguida, entre otros, como eran los supuestos de
procedencia de dichos medios de combate.
15. Aunado a ello, destacó que el hecho de que el órgano legislativo
establezca condiciones para el acceso a los tribunales y regule distintas
vías y procedimientos, cada uno de los cuales tendrá diferentes
requisitos de procedencia que deberán cumplirse para justificar el
accionar del aparato jurisdiccional, dentro de los cuales se
establecieron, a manera de ejemplo, aquellos que regulan los supuestos
de procedencia de la acción, excepción o defensa, recurso o incidente.
16. Por lo tanto, concluyó que la norma reclamada no constituía una
disposición que impusiera requisitos impeditivos u obstaculizadores del
acceso a la jurisdicción, es decir, que tal previsión normativa no
implicaba una restricción o traba para el acceso a la tutela jurisdiccional
efectiva, sino un parámetro que debe observar el juzgador al momento
de pronunciarse en cuanto a la procedencia o no de las pretensiones de
las partes intervinientes.
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17. A fin de robustecer su conclusión, el juez de Distrito citó las
consideraciones de la Primera Sala del Alto Tribunal, en cuanto a los
alcances del medio de impugnación previsto en el artículo 258 del
Código Nacional de Procedimientos Penales, específicamente la
facultad de intervenir de los jueces de control en los actos de
investigación y determinaciones del Ministerio Público a efecto de
garantizar la legalidad de los actos y omisiones del órgano investigador
al ser revisada y controlada por un órgano independiente e imparcial, a
fin de que las víctimas u ofendidos del delito, así como los imputados,
no queden en estado de indefensión, ante actuaciones u abstenciones
del ministerio público que tengan como efecto paralizar, suspender o
terminar una investigación, sin que en el caso, un acuerdo de
incompetencia derivara en dicha circunstancia, pues esto únicamente lo
realiza atendiendo a su facultad investigadora prevista en el artículo 21
de la Constitución Federal.
18. Añadió que la resolución que pretendió controvertir la parte quejosa a
través del medio de impugnación previsto en el artículo 258 del Código
Nacional de Procedimientos Penales, consistente en la incompetencia
de la autoridad ministerial del orden federal a una diversa del fuero
común, debía entenderse como una decisión que busca salvaguardar
de manera eficaz los intereses de la parte denunciante, pues con ella se
pretende enderezar las actuaciones, con el fin de que éstas sean
practicadas por la autoridad legalmente competente y con ello dotarlas
de validez.
19. Agravios. En su único motivo de disenso, la recurrente sostiene que
existe falta de congruencia y exhaustividad en la sentencia impugnada,
en atención a que el juez de distrito no analizó el acto reclamado
conforme a su naturaleza, que consiste en “omisión legislativa relativa
en competencia de ejercicio obligatorio”, bajo el argumento de que no
se establecieron argumentos tendientes a demostrar la
inconstitucionalidad del artículo 258 del Código Nacional de
Procedimientos Penales.
20. El juez de amparo debió analizar el argumento sobre la omisión
destacada, porque desde la creación del Código Nacional de
Procedimientos Penales, las Cámaras del Congreso de la Unión
omitieron establecer un recurso ordinario contra las determinaciones del
Ministerio Público, en las que se declarara incompetente para conocer
de una investigación, no obstante que, conforme a lo previsto en la
fracción XXI inciso c) del artículo 73 constitucional, tiene como
obligación la de crear la legislación única en la materia procedimental
penal, de forma completa y taxativa.
21. En esa tesitura, aduce que se debieron responder los cuestionamientos
referidos en la demanda de amparo, a saber: ¿cuál es la naturaleza,
interpretación y alcance del artículo 258 del CNPP?, ¿cuáles son los
efectos de un acuerdo de incompetencia para investigar emitido por el
Ministerio Público?, ¿la incompetencia del Ministerio Público para seguir
investigando puede derivar en una abstención de investigación? y ¿el
juez de Distrito Especializado en el Sistema Penal Acusatorio debió
dejar sin materia el recurso de inconformidad **********?
22. Asimismo, el quejoso indicó que si bien se realizó un análisis de la
constitucionalidad del artículo impugnado, ese estudio no se ajustó a los
parámetros constitucionales, porque la premisa principal era determinar
si en el caso concreto existe una omisión legislativa relativa; el juzgador
pretendió, al resolver como lo hizo, no caer en falacias y, sin embargo,
incurre en la de falsa apreciación, puesto que en la demanda sí se
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plantearon argumentos torales encaminados a establecer la omisión
legislativa de ejercicio obligatorio, sin que ello fuera abordado en la
sentencia.
23. Así, luego de transcribir los argumentos expuestos en el escrito de
demanda, los cuales la recurrente solicita sean abordados en el estudio
de revisión, también controvierte que en la sentencia se estableció que
el acto reclamado es un acto de competencia que ejerce el Ministerio
Público, bajo su facultad investigadora prevista en el artículo 21 de la
Constitución Federal, y que ello no le generaba perjuicio,
24. Al efecto, señala que dicha cuestión es falaz, porque la competencia es
un acto de previo y especial pronunciamiento. De modo que en el caso
sí hay perjuicio, por lo cual el legislador debió considerar algún recurso
para combatir dicha situación.
25. En la parte restante de su único agravio, la recurrente refiere que la falta
de estudio de la omisión legislativa y los problemas de
inconstitucionalidad de la norma general, impactó también en la
apreciación del acto reclamado.
26. De ahí, alega que todo lo relacionado con la competencia del Ministerio
Público impacta en los Derechos Humanos de los gobernados, por lo
que cualquier determinación de competencia o incompetencia del
representante social es un acto que genera afectación al derecho a una
investigación pronta, efectiva, imparcial y eficaz, al acceso a la verdad y
a la reparación del daño.
27. Además, la Constitución Federal prevé como principio el derecho de la
parte ofendida para impugnar las determinaciones del Ministerio Público
que le causen afectación; esto, específicamente, en el artículo 20,
apartado C, inciso VII; lo que dice reproducirse en el numeral 109,
fracción XXI, del Código Nacional de Procedimientos Penales,
28. De la interpretación sistemática de dichos preceptos, concluye que la
víctima u ofendido puede impugnar la resolución de incompetencia del
Ministerio Público para investigar, emitida durante la etapa de
investigación, a través del medio de defensa innominado previsto en el
artículo 258 del Código Nacional de Procedimientos Penales, ya que
dicha incompetencia se refleja en el mundo real como una abstención
de investigación al considerarse carente de competencia.
29. Luego, señala que las omisiones del Ministerio Público son actos que
deben impugnarse por medio del artículo 258 del Código Nacional de
Procedimientos Penales, con la finalidad de que sea el juez de control
quien determine si la actuación del órgano investigador está legalmente
justificada o no.
30. En tal circunstancia, considera válido estimar que esas determinaciones
no se limitan a las taxativamente previstas en el numeral citado, sino
que en general se trata de actuaciones del Ministerio Público que tengan
como efecto paralizar, suspender o terminar una investigación.
31. En ese sentido, refiere que si bien puede entenderse que el acuerdo de
incompetencia de origen encuadra en ese supuesto, ya que dicha
conducta supone la paralización y abstención de su función
investigadora. Por lo tanto, resulta violatorio a sus derechos humanos la
consideración del juez de control en cuanto a que, la impugnación
formulada no se ajusta a las hipótesis en el artículo 258 de la legislación
procesal penal única.
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32. Resolución del Tribunal Colegiado. El órgano colegiado reservó
jurisdicción a este Alto Tribunal para analizar la constitucionalidad del
artículo 258 del Código Nacional de Procedimientos Penales, al
considerar que carece de competencia para resolver respecto a dicho
tópico, al tratarse de una ley de carácter federal. Lo anterior, de
conformidad con lo previsto en el Acuerdo General 5/2013, del trece de
mayo de dos mil trece, emitido por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
33. Problemática jurídica a resolver. En atención a que el Tribunal
Colegiado que previno en la revisión reservó jurisdicción a este Alto
Tribunal para conocer del tema de constitucionalidad subsistente en
torno al artículo 258 del Código Nacional de Procedimientos Penales,
corresponde a esta Primera Sala verificar su regularidad constitucional,
en función de la siguiente pregunta:
• ¿Fue correcto que el Juez Décimo Cuarto de Distrito de Amparo
en Materia Penal en la Ciudad de México declarara la
constitucionalidad del artículo 258 del Código Nacional de
Procedimientos Penales, al considerar que no vulnera el
derecho de acceso a la justicia previsto en el artículo 17
constitucional, por no contener entre sus hipótesis la de
impugnación de las determinaciones de incompetencia del
Ministerio Público?
34. La respuesta a esta pregunta es en sentido afirmativo. Esta Primera
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que los
agravios formulados por la parte recurrente son en una parte fundados
pero inoperantes y en otra infundados, razón por lo cual procede
confirmar la sentencia recurrida y negar el amparo solicitado.
35. En efecto, respecto del agravio de la recurrente en la que esencialmente
afirma, que en la sentencia recurrida existe una equivocada fijación de
la litis, porque lo que reclama es que el legislador federal incurrió en una
omisión legislativa, al no incluir dentro de las hipótesis de impugnación
que prevé el artículo 258 del Código Nacional de Procedimientos
Penales las determinaciones de incompetencia y desglose emitidas por
el ministerio público y sin embargo en la sentencia recurrida, el juez de
amparo sostuvo que la norma general reclamada no constituía una
disposición que impusiera requisitos impeditivos u obstaculizadores del
acceso a la jurisdicción, esto es, que no implicaba una restricción o traba
para el acceso a la tutela jurisdiccional efectiva, sino un parámetro que
debe observar el juzgador al momento de pronunciarse en cuanto a la
procedencia o no de las pretensiones de las partes intervinientes.
36. Asimismo, señala que el juzgador de amparo debió analizar dicho
argumento porque desde la creación del Código Nacional de
Procedimientos Penales, las Cámaras del Congreso de la Unión
omitieron establecer un recurso ordinario contra las determinaciones del
Ministerio Público, en las cuales se declarara incompetente para
conocer de una investigación, no obstante que, conforme a lo previsto
en la fracción XXI del artículo 73 constitucional, tiene como obligación la
de crear la legislación única en la materia procedimental penal, de forma
completa y taxativa.
37. A su parecer, cualquier determinación en la cual se declare la
competencia o incompetencia del Ministerio Público es un acto que
genera una afectación a la víctima u ofendido de un delito sobre su
derecho a una investigación pronta, efectiva, imparcial y eficaz, al
acceso a la verdad y a la reparación del daño.
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38. Con base en lo dicho, la recurrente reitera que el artículo 258 del Código
Nacional de Procedimientos Penales vulnera el derecho fundamental de
acceso a la justicia previsto en el artículo 17 de la Constitución Federal,
porque no prevé un recurso efectivo en el que se establezca la
posibilidad de impugnar las resoluciones de incompetencia del
Ministerio Público.
39. En ese contexto, como se anunció previamente, el motivo de disenso de
que se trata resulta fundado en cuanto a que el análisis de
constitucionalidad de la norma que se efectuó en la sentencia
impugnada no abordó de manera frontal el motivo de su reclamo, sin
embargo, el disenso es inoperante, en la medida de que tal
circunstancia resulta insuficiente para revocar la negativa de amparo,
por las razones que enseguida se exponen.
40. Por su destacada relevancia en torno a las omisiones legislativas,
resulta necesario traer a colación lo que esta Primera Sala estableció al
resolver el quince de noviembre de dos mil diecisiete, el amparo en
revisión 1359/20152, donde se analizaron las omisiones legislativas
como actos de autoridad y al efecto se estableció en principio, que es
importante señalar que desde un punto de vista conceptual, la simple
inactividad no equivale a una omisión.
41. Así, se precisó que, en el ámbito jurídico, para que se configure una
omisión es imprescindible que exista el deber de realizar una conducta
y que alguien haya incumplido con esa obligación. En este sentido, es
2 Lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro
votos de los señores Ministros: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea (Ponente), José Ramón Cossío Díaz, quien se reservó el derecho de formular voto concurrente, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, quien se reservó el derecho de formular voto concurrente y la Ministra Presidenta Norma Lucía Piña Hernández, quien también se reservó el derecho de formular voto concurrente, en contra del emitido por el Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien se reservó su derecho a formular voto particular.
ampliamente aceptado que las autoridades no sólo pueden afectar a los
ciudadanos a partir de la realización de actos positivos, sino también a
través de actos negativos u omisiones. En este orden de ideas, pueden
identificarse al menos tres tipos de omisiones en función del ámbito de
competencia de las autoridades a las que se atribuye el incumplimiento
de un deber: omisiones administrativas, omisiones judiciales y
omisiones legislativas, siendo estas últimas el objeto de estudio en el
referido precedente.
42. Además, la Primera Sala consideró necesario clarificar qué es una
“omisión legislativa”. En este sentido, se dijo que debía tenerse en
cuenta como punto de partida, la manera en que esta Suprema Corte
ha entendido dicho concepto cuando se ha analizado la
constitucionalidad de este tipo de actos en otras vías procesales, como
las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad.
43. En este orden de ideas, se estableció que al resolver la controversia
constitucional 14/2005, el Tribunal Pleno distinguió entre omisiones
legislativas absolutas y relativas. Las primeras se presentan cuando “[el
órgano legislativo] simplemente no ha ejercido su competencia de crear
leyes en ningún sentido, ni ha externado normativamente ninguna
voluntad para hacerlo, de ahí que la misma siga siendo puramente
potencia”. En cambio, las omisiones legislativas relativas ocurren
cuando “el órgano legislativo [ha] ejercido su competencia, pero de
manera parcial o simplemente no realizándola de manera completa e
integral, impidiendo así el correcto desarrollo y eficacia de su función
creadora de leyes.”
44. En esta línea, en dicho precedente también se distinguió entre
omisiones legislativas de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio,
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en función de si existe una obligación de actuar o si se trata de una
facultad discrecional. Así, de la combinación de ambas clasificaciones,
podrían distinguirse cuatro tipos distintos de omisiones legislativas:
a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano
legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley
y no lo ha hecho; b) Relativas en competencias de ejercicio obligatorio,
cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un
mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o
deficiente; c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las
que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún
mandato u obligación que así se lo imponga; y, d) Relativas en
competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo
decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al
emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente. 3
45. Por otra parte, se precisó que no deben confundirse las omisiones
legislativas con las lagunas. Existe una laguna normativa cuando el
legislador no regula un supuesto de hecho específico, de tal forma que
3 Ver tesis P./J. 11/2006, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, febrero de 2006, p. 1527, de rubro y texto: “OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS. En atención al principio de división funcional de poderes, los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio, y en su desarrollo pueden incurrir en diversos tipos de omisiones. Por un lado, puede darse una omisión absoluta cuando aquéllos simplemente no han ejercido su competencia de crear leyes ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo; por otro lado, puede presentarse una omisión relativa cuando al haber ejercido su competencia, lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente, impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes. Ahora bien, combinando ambos tipos de competencias o facultades -de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo-, y de omisiones -absolutas y relativas-, pueden presentarse las siguientes omisiones legislativas: a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho; b) Relativas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente; c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga; y, d) Relativas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente.”
un caso concreto comprendido en esa hipótesis no puede ser resuelto
con base en una norma prexistente del sistema jurídico.
46. En cambio, una omisión legislativa se presenta cuando el legislador no
expide una norma o un conjunto de normas estando obligado a ello por
la Constitución. Así, mientras las lagunas deben ser colmadas por los
jueces creando una norma que sea aplicable al caso (o evitando la
laguna interpretando las normas existentes de tal forma que
comprendan el supuesto que se les presenta), una omisión legislativa
no puede ser reparada unilateralmente por los tribunales, pues éstos no
tienen competencia para emitir las leyes ordenadas por la Constitución,
por lo que es el órgano legislativo quien debe cumplir con su deber de
legislar.
47. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, esta Primera Sala considera
que en el marco del juicio de amparo sólo habrá una omisión legislativa
propiamente dicha, cuando exista un mandato constitucional que
establezca de manera precisa, el deber de legislar en un determinado
sentido y esa obligación haya sido incumplida total o parcialmente. En
efecto, en caso de no existir un mandato constitucional que establezca
con toda claridad el deber de legislar, la conducta de la autoridad
carecería de toda relevancia jurídica para efectos del juicio de amparo.
48. Ahora bien, en el caso concreto la quejosa sostuvo en la demanda de
amparo que el Código Nacional de Procedimientos Penales y en
específico el artículo 258, no prevé un recurso efectivo que otorgue la
posibilidad de impugnar las resoluciones de incompetencia del
ministerio público, por lo que existe una omisión legislativa relativa en
competencia de ejercicio obligatorio, que repercute en la restricción a
los derechos humanos de acceso a la justicia, principio de libertad
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probatoria, al derecho de la víctima a obtener a reparación del daño, a
la verdad y a una investigación seria y eficaz, cuando la norma
secundaria no puede restringir derechos, pues eso solo compete a la
Constitución.
49. Ahora bien, el artículo 73, fracción XXII inciso c) de la Constitución,
establece que el Congreso de la Unión tiene facultad para expedir, entre
otras, la legislación única en materia procedimental. Asimismo, en el
transitorio segundo de la reforma publicada el ocho de octubre de dos
mil trece, se estableció que la legislación única en materia procedimental
penal entraría en vigor a más tardar el dieciocho de junio de dos mil
dieciséis.
50. En acatamiento a esa obligación constitucional de legislar para el
Congreso de la Unión, el cuatro de marzo de dos mil catorce, se publicó
en el Diario Oficial de la Federación, el Código Nacional de
Procedimientos Penales, cuya entrada en vigor sería gradual sin que
pudiera exceder del dieciocho de junio de dos mil dieciséis en todo el
territorio nacional.
51. En ese contexto, el legislador federal cumplió con su obligación
legislativa emanada de la Constitución al emitir una norma general única
en materia procedimental penal.
52. Ahora, el quejoso aduce que si bien se emitió la norma general de que
se trata, ello solo conduce a tener por parcialmente cumplida la
obligación legislativa, porque el Código no contempla un medio de
defensa oponible contra la determinación del ministerio público en la que
se declara legalmente incompetente por razón de fuero, para seguir
integrando una investigación por la probable comisión de un hecho
considerado como delito, lo que lo lleva a afirmar que existe una omisión
parcial, puesto que el artículo 258 de la norma procesal penal, no
contempla en favor de la víctima un recurso contra esa hipótesis en
específico, lo que atenta contra su derecho a un recurso judicial efectivo.
53. El motivo de disenso resulta infundado, en razón de que contrario a lo
que afirma la recurrente, el legislador federal cumplió cabalmente su
obligación legislativa en tanto que conforme a la facultad exclusiva que
le irroga el artículo 73 fracción XXI, inciso c) de la Constitución, emitió el
Código Nacional de Procedimientos Penales, lo que permite asegurar
que no incurrió en omisión legislativa total y tampoco en una omisión
parcial al no prever un recurso contra la determinación de incompetencia
del ministerio público.
54. En efecto, por su destaca relevancia en el sentido de esta ejecutoria es
necesario transcribir el contenido del artículo 258 del Código Nacional
de Procedimiento Penales, donde aduce la inconforme que existe la
omisión que reclama, que es del tenor literal siguiente:
Artículo 258. Notificaciones y control judicial
Las determinaciones del Ministerio Público sobre la abstención de
investigar, el archivo temporal, la aplicación de un criterio de
oportunidad y el no ejercicio de la acción penal deberán ser notificadas
a la víctima u ofendido quienes las podrán impugnar ante el Juez de
control dentro de los diez días posteriores a que sean notificadas de
dicha resolución. En estos casos, el Juez de control convocará a una
audiencia para decidir en definitiva, citando al efecto a la víctima u
ofendido, al Ministerio Público y, en su caso, al imputado y a su
Defensor. En caso de que la víctima, el ofendido o sus representantes
legales no comparezcan a la audiencia a pesar de haber sido
debidamente citados, el Juez de control declarará sin materia la
impugnación”.
55. De la disposición transcrita, se desprende que, en contra de las
18
determinaciones de abstención de investigar, archivo temporal, la
aplicación de un criterio de oportunidad y la de no ejercicio de la acción
penal, la víctima u ofendido cuentan con un medio de defensa para
impugnarlas ante el Juez de Control, dentro de los diez días posteriores
a que sean notificados de las misma; en cuyo caso, el Juez de control
citará a las partes a una audiencia en la que escuchará y resolverá en
definitiva.
56. Al respecto, en la resolución de la contradicción de tesis 233/20174, esta
Primera Sala efectuó una interpretación funcional y extensiva de los
artículos 16 párrafo décimo cuarto; 20, apartado C, fracción VII de la
Constitución Federal y los numerales 109, fracción XXI y 258 del Código
Nacional de Procedimientos Penales, con base en la cual se concluyó
que las determinaciones del Ministerio Público, en el desempeño de su
labor investigadora, deben estar sujetas a control judicial, con la
finalidad de que sea el juez de control quien revise la legalidad de las
mismas.
57. Lo anterior –se precisó–, con la finalidad de que sea el Juez de Control
quien de manera ágil, una vez que dé intervención a las partes,
4 Por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Presidenta Norma Lucía Piña Hernández, en cuanto a la competencia legal de esta Primera Sala, en contra del emitido por el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz (Ponente); y, por mayoría de tres votos, en contra de los emitidos por los señores ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, por lo que se refiere al fondo del asunto. Esto, en sesión de dieciocho de abril de dos mil dieciocho. Asunto del cual derivaron las tesis jurisprudenciales 1a./J. 27/2018 (10a.) y 1a./J. 28/2018 (10a.), de rubros y respectivos datos de localización siguientes: “SISTEMA PENAL ACUSATORIO. LAS OMISIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO EN LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN, SON IMPUGNABLES ANTE EL JUEZ DE CONTROL A TRAVÉS DEL MEDIO DE DEFENSA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 258 DEL CÓDIGO NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES” [Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 57, tomo I, agosto de 2018, página 945 de registro IUS 2017641] y “SISTEMA PENAL ACUSATORIO. CONTRA LAS OMISIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO EN LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN, PROCEDE EL MEDIO DE DEFENSA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 258 DEL CÓDIGO NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES, EL CUAL DEBE AGOTARSE EN CUMPLIMIENTO AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD QUE RIGE EL JUICIO DE AMPARO” [Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 57, tomo I, agosto de 2018, página 943 de registro IUS 2017640].
determine si la actuación del órgano investigador está legalmente
justificada o no. Además, se estableció que contra la resolución que
emita la autoridad judicial rectora, la víctima u ofendido podrá promover
juicio de amparo indirecto, en razón de que la decisión del Juez de
Control no admite recurso ordinario alguno.
58. Esa circunstancia condujo a esta Primera Sala a estimar que tales
determinaciones no se limitan a las taxativamente previstas en el
artículo 258 del Código Nacional de Procedimientos Penales
(abstención de investigar, el archivo temporal, la aplicación de un criterio
de oportunidad y el no ejercicio de la acción penal), sino que en general
se trata de actuaciones del Ministerio Público que tengan como
efecto paralizar, suspender o terminar una investigación. En ese
sentido –se precisó–, bien puede entenderse que las omisiones del
Ministerio Público en la etapa de investigación encuadran en este
supuesto, ya que dicha conducta supone la paralización de su función
investigadora.
59. Asimismo, se puntualizó que la finalidad de que el juez de control revise
las decisiones u omisiones del Ministerio Público, que definen el curso
de una investigación, es que al estimar que su actuación es ilegal, debe
conminarlo a que reanude la investigación y practique todas las
diligencias que sean necesarias para el esclarecimiento de los hechos
presuntamente delictivos. De esta manera, tratándose de la omisión
ministerial en la etapa de investigación, la autoridad judicial rectora
puede ordenar que cese ese estado de cosas y, en consecuencia, que
el Ministerio Público continúe realizando la investigación
correspondiente.
60. De lo anterior se colige que el precepto de que se trata contiene un
medio de defensa contra las determinaciones del ministerio público que
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paralizan la investigación de un hecho probablemente constitutivo de
delito o bien contra las omisiones de dicho representante social que
contribuyen a esa paralización. Es decir, se trata de determinaciones
que impiden la continuación de la indagatoria respectiva.
61. En cambio, el acuerdo de incompetencia y consecuente desglose de la
carpeta de investigación, en criterio de esta Primera Sala, es una
determinación que adopta el Agente del Ministerio Público en un caso
concreto, cuando considera que, por las circunstancias propias del
hecho materia de una denuncia o querella, se actualiza una razón que
le impide legalmente continuar con la integración y perfeccionamiento
de la carpeta de investigación de que se trata, al advertir que respecto
de esos hechos le corresponde conocer a una distinta autoridad
ministerial, por razón de materia, territorio o fuero.
62. Luego, las determinaciones de ese tipo (incompetencia y desglose), no
se tratan de actuaciones del Ministerio Público que tengan como efecto
paralizar, suspender o terminar una investigación, sino que por el
contrario tienen la finalidad de dar continuidad a la investigación
correspondiente pero por la autoridad ministerial competente.
63. Ese tipo de determinación no busca injustificadamente retardar, dejar de
actuar o rehusarse a hacer lo conducente en la integración de la carpeta
de investigación, sino regularizarla para cumplir con su objeto en un
marco de estricta legalidad, respetando las facultades procesales del
Ministerio Público. En otras palabras, se limita a la remisión de la carpeta
de investigación al Ministerio Público competente, para que éste
continúe válidamente con la integración de la indagatoria.
64. En ese contexto, tomando en consideración la ratio de la norma
impugnada,con base en la interpretación funcional y extensiva que esta
Primera Sala ha sustentado en relación con el artículo 258 del Código
Nacional de Procedimientos Penales, se concluye que dicha norma
procesal se apega al derecho fundamental de tutela judicial efectiva, aun
cuando no prevé entre sus hipótesis la de impugnación de las
determinaciones ministeriales mediante las cuales el representante
social declara su incompetencia para conocer de una investigación y
ordena el desglose de la carpeta de investigación correspondiente a la
autoridad ministerial que considera competente.
65. De acuerdo con lo anterior, se puede considerar que la indagatoria se
encuentra aún en su fase de integración –facultad exclusiva establecida
en el artículo 21 de la Constitución Federal, a la institución del Ministerio
Público–, por lo que, como se adelantó, dicha determinación no es un
acto que per se vulnere la esfera de derechos de la víctima u ofendido
del delito.
66. Así, la actuación del ente ministerial en la cual se declara incompetente
y ordena el desglose de la carpeta de investigación relativa, en modo
alguno repercute en la restricción a los derechos fundamentales de las
víctimas u ofendidos del delito, como son al acceso a la justicia, libertad
probatoria, obtención de la reparación del daño, a la verdad y a una
investigación seria y eficaz.
67. En efecto, el acuerdo de incompetencia en modo alguno deriva en una
circunstancia adversa a los intereses de la víctima u ofendido, por el
contrario, como se sostuvo en la sentencia recurrida, se busca
salvaguardar de manera eficaz sus intereses, pues con ello se pretende
enderezar las actuaciones, con el fin de que estás sean practicadas por
la autoridad legalmente competente y dotarlas de validez para los
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efectos legales conducentes.
68. Consecuentemente, no existía obligación alguna para que, en la
creación del Código Nacional de Procedimientos Penales, el Congreso
de la Unión legislara en el sentido referido por la recurrente, ni se
actualiza el supuesto de “omisión legislativa relativa en competencia de
ejercicio obligatorio” que alega en sus agravios.
69. En ese mismo contexto, tampoco se advierte la existencia de una laguna
legislativa que el poder judicial deba solventar, pues como se ha
destacado, la posibilidad de la que habla el artículo 20, apartado C,
fracción VII de la Constitución Federal y los numerales 109, fracción XXI
y 258 del Código Nacional de Procedimientos Penales, de que la víctima
de un delito pueda impugnar las omisiones y negligencias del Ministerio
Público, no permite interpretar que una resolución que no tiene esas
características pueda ser impugnada por el afectado bajo el argumento
de que obstaculiza su acceso al derecho a la justicia, pues como se
evidenció, la determinación de incompetencia no pone fin ni paraliza la
investigación, sino que regulariza su trámite para que sea la autoridad
ministerial competente quien se encargue de su integración, para
generar seguridad jurídica y acatar el principio de legalidad que
establece el artículo 16 Constitucional.