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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019 QUEJOSA: **********. RECURRENTE: ********** (TERCERO INTERESADO)
PONENTE: MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA SECRETARIA: CLAUDIA MENDOZA POLANCO
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al
V I S T O S; Y
R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Por escrito presentado el siete de agosto de
dos mil dieciocho en la Oficialía de Partes del ahora denominado
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán (antes
Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial
del Estado de Yucatán), ********** en su carácter de apoderado
legal de **********, (tercero perjudicada en el juicio de origen),
solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal contra la
autoridad y por el acto que a continuación se indican:
“AUTORIDAD RESPONSABLE:
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Yucatán.”
“ACTO RECLAMADO:
Sentencia de once de mayo de dos mil dieciocho,
emitida en el expediente del juicio contencioso
administrativo número **********.”
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SEGUNDO. La parte quejosa estimó como derechos
fundamentales violados, los consagrados en los artículos 1o., 14,
16, 17 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; y, 1o., 8.1, 21.1 y 24 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, y señaló como terceros interesados a
********** y a la Dirección de Desarrollo Urbano del Ayuntamiento
de Mérida.
TERCERO. Por auto de dieciséis de agosto del citado año,
el Presidente del Tribunal Colegiado en Materias Penal y
Administrativa del Decimocuarto Circuito, a quien por razón de
turno correspondió conocer del asunto, admitió la demanda de
amparo con el número ********** y dio vista al Agente del
Ministerio Público de la Federación adscrito, quien no formuló
pedimento.
Previos los trámites correspondientes, el órgano colegiado
pronunció resolución el veintiocho de febrero de dos mil
diecinueve, en la que determinó:
“Único. Para los efectos precisados en el
considerando cuarto de esta ejecutoria, la
Justicia de la Unión AMPARA Y PROTEGE a
**********, en contra del acto que a través de su
apoderado ********** reclamó al ahora denominado
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Yucatán (antes Tribunal de Justicia Electoral y
Administrativa del Poder Judicial de la propia
entidad), consistente en la sentencia que
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pronunció el once de mayo de dos mil dieciocho
-terminada de transcribir el veintinueve de junio
siguiente- en el juicio contencioso número
**********.”
En las consideraciones relativas, en la parte que interesa
se concluyó lo siguiente:
Opuesto a lo que resolvió el Tribunal responsable, los
dictámenes periciales que analizó para invalidar la
negativa a otorgar la licencia de uso de suelo a
********** (actor en el juicio de origen), no pueden
generar convicción en cuanto a la ilegalidad de esa
decisión, pues con total independencia de la
conclusión a la que arribaron los peritos del actor en
lo tocante a que la autoridad municipal no ha
actualizado sus instrumentos para calificación de las
compatibilidades y la clasificación de los verdaderos
usos de las vialidades en la zona en la que se ubica
la gasolinera en cuestión, se reduce a una afirmación
sin sustento. Al dar respuesta a las preguntas 6, 12,
13, 14, 15 y 16 del cuestionario se dejó claro que la
solicitud de licencia para establecer el uso de una
estación de servicio para la venta de combustible
(gasolinera), no satisface los requisitos que
condicionan su otorgamiento, pues el perito
categóricamente expuso que de acuerdo al
Programa de Desarrollo Urbano de la Ciudad de
Mérida dos mil diez, el predio número **********
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(**********) en el que se encuentra dicha gasolinera,
se ubica sobre la calle ********** (**********) clasificada
como viabilidad de mediano impacto; que del vértice
noreste del aludido predio al vértice suroeste del
predio número ********** (**********) de la calle
********** (**********) de la colonia "**********", en el
que funciona la estación de servicio para venta de
combustible conocida como "**********", existen
quinientos cincuenta y ocho metros de distancia en
línea recta; que aquella gasolinera no cumple con los
criterios establecidos en el citado programa atinentes
a que debe existir una distancia mínima de cincuenta
metros entre los límites de predios destinados a
vivienda y los puntos relevantes de riesgo de la
gasolinera más cercanos a la vivienda, pero si
propone cómo mitigar los riesgos ambientales para
su construcción y operación con la presentación de
estudio de impacto ambiental, así como el dictamen
de seguridad con radios de afectación en una
contingencia de tipo explosivo; que en realidad la
gasolinera de que se trata, incumple con la estrategia
contemplada en el punto 3.4.4.8 del mencionado
programa ya que colinda con el predio número
********** (**********) de la calle ********** (**********) de
la misma manzana, e igual existe una distancia de
treinta y dos metros con veinticinco centímetros
desde el vértice suroeste del predio habitacional
hasta el dispensario más cercano del proyecto; que
el establecimiento en cuestión no cumple con lo
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indicado en el punto 3.4.4.8 del nivel estratégico del
aludido programa, ya que el porcentaje de viviendas
en la manzana en la que se ubica es de sesenta por
ciento; sin embargo, tomando el porcentaje de la
superficie ocupada de tipo habitacional de la
manzana en dos mil once, equivale en realidad al
47.78% (cuarenta y siete punto setenta y ocho por
ciento) y analizando los usos predominantes en la
calle **********(**********) de la colonia **********, el
porcentaje real de uso habitacional es de 27.5%
(veintisiete punto cinco por ciento), por lo que a su
entender no puede considerarse como un delito
grave; que la gasolinera de mérito no cumple con el
requisito de distancia mínima de mil metros con otra
gasolinera que esté construida, funcionando y/o
autorizada, lo que no se puede calificar como un
delito grave.
Así las cosas, aun cuando el Tribunal responsable
haya ponderado como suficiente el dictamen de
seguridad que elaboró el Arquitecto **********(perito
del actor), en el que concluye que la operación de la
estación de servicio se considera viable desde el
punto de vista de riesgo ambiental y comunitario,
debido a que cumple con los estándares de
construcción indicados en las especificaciones
emitidas por **********; ello sólo constituye un informe
preliminar de evaluación de riesgos de la propia
estación a partir de sus instalaciones, materiales,
equipo y protocolos de seguridad en las maniobras
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de descarga, almacenamiento y surtido de
combustibles, pero no la satisfacción de los diversos
requisitos de nivel normativo, estratégico y orden
urbano que prevén los puntos 2.3.3 y 3.4.4.8 del
Programa de Desarrollo Urbano de la Ciudad de
Mérida dos mil diez, que condicionan el otorgamiento
de la autorización para el establecimiento ordenado y
seguro de los lugares dedicados al almacenamiento
y distribución de combustibles, en aras de proteger el
interés general ante el riesgo que, por sus
características intrínsecas, implica la actividad
comercial que realizan.
Máxime, que dichos requisitos constituyen una
facultad reglada de observancia obligatoria, pues no
deja a la autoridad municipal potestad para fijar a su
arbitrio las condiciones para conceder o negar ese
tipo de licencias, sino que, por el contrario, la vincula
a actuar en cierto sentido y, si no se cumple con dicho
parámetro, debe negarse la autorización; aspecto en
el que no reparó el Tribunal responsable.
CUARTO. Inconforme con la resolución anterior, **********,
en su carácter de apoderado del tercero interesado, **********,
interpuso recurso de revisión el uno de abril de dos mil
diecinueve, en la Oficina de Correspondencia Común de los
Tribunales Colegiados del Décimo Cuarto Circuito. Su Presidente
en fecha tres del mismo mes, lo tuvo por recibido; ordenó correr
traslado a las partes y remitir el asunto a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
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SEXTO. Mediante acuerdo del treinta de abril del año en
curso, el Presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y
registrar el asunto, admitiéndolo con el número de expediente
2398/2019 y lo turnó a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa para
que formulara el proyecto de resolución respectivo.
SÉPTIMO. Por auto del catorce de junio, el Presidente de
la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
tuvo por recibidos los autos, determinó que ésta asumiera el
conocimiento del asunto, ordenó hacer el registro de ingreso
correspondiente, y devolver los autos a la Ministra ponente.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y 184
de la Ley de Amparo vigente a partir del tres de abril de dos mil
trece, el proyecto de resolución se publicó en la misma fecha en
que se listó para verse en sesión; y,
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. La Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para
conocer y resolver el presente recurso de revisión, de
conformidad con las siguientes disposiciones:
Artículo 107, fracción IX, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, el cual establece los requisitos
de procedencia del recurso de revisión en amparo directo;
Artículo 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder
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Judicial de la Federación, que establece la facultad del
Pleno de este Alto Tribunal para remitir para su resolución
los asuntos de su competencia a las Salas a través de
acuerdos generales;
Artículo 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación; que establece la facultad de la
Sala para conocer de los demás asuntos que establezcan
las leyes;
Artículo 81, fracción II de la Ley de Amparo, que establece
la procedencia del recurso de revisión en los casos a que
se refiere la norma constitucional antes citada;
Puntos Primero y Segundo del Acuerdo General 9/2015,
publicado en el Diario Oficial de la Federación, el doce de
junio de dos mil quince; que pormenorizan los supuestos
de importancia y trascendencia de la revisión en amparo
directo; y
Punto Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno
de mayo de dos mil trece; el cual establece la posibilidad
de que las Salas conozcan de los amparos directos en
revisión que no requieran la intervención del Tribunal
Pleno.
SEGUNDO. Oportunidad y legitimación del recurso de
revisión. El recurso de revisión se presentó oportunamente
conforme lo siguiente:
a) La sentencia recurrida se notificó a la parte quejosa por
lista, el miércoles trece de marzo de dos mil diecinueve.
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b) Dicha notificación surtió efectos al día siguiente, esto es, el
jueves catorce de marzo de dos mil diecinueve;
c) El plazo de diez días hábiles a que se refiere el artículo 86
de la Ley de Amparo, transcurrió del viernes quince de
marzo al lunes uno de abril de dos mil diecinueve;
d) Del plazo anterior deben descontarse los sábados
dieciséis, veintitrés y treinta y los domingos diecisiete,
veinticuatro y treinta y uno, así como el lunes dieciocho y
el miércoles veintiuno todos del mes de marzo, por ser
inhábiles, en términos de los artículos 19 de la Ley de
Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación;
e) El escrito de agravios se presentó el lunes uno de abril de
dos mil diecinueve, en la Oficina de Correspondencia
Común de los Tribunales Colegiados del Décimo Cuarto
Circuito, por lo que resulta oportuna su presentación.
Por otra parte, el recurso de revisión se interpuso por parte
legitimada para ello, toda vez que el escrito lo signó **********,
apoderado del tercero interesado, personalidad que se le tuvo
por reconocida desde el acuerdo del ocho de agosto de dos mil
dieciocho, en el que se tuvo por recibida la demanda de garantías
(foja tres del cuaderno de amparo).
TERCERO. Antecedentes. El recurrente narró los
siguientes hechos:
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“1. Mediante solicitud 49921 presentada ante la Dirección de Desarrollo Urbano del Ayuntamiento de Mérida, y registrada bajo el número de trámite **********, el hoy recurrente ********** solicitó el otorgamiento de una ‘Licencia de Uso de Suelo para el trámite de la Licencia de Construcción Municipal’ para establecer una gasolinera (estación de servicio) en el predio número ********** (**********) de la calle ********** (**********) y ********** (**********) de la Colonia **********, en el Municipio de Mérida, Yucatán. 2. Mediante resolución administrativa de tres de agosto de dos mil once, dictada en el expediente número ********** (relativo al trámite **********) la Dirección de Desarrollo Urbano del Municipio de Mérida determinó no autorizar la Licencia de Uso de Suelo solicitada. 3. Inconforme con dicha determinación, el hoy recurrente interpuso recurso de inconformidad. Mediante determinación de trece de enero de dos mil doce dictada en el expediente **********, la Directora de Desarrollo Urbano del Municipio de Mérida resolvió declarar improcedente la solicitud del recurso de inconformidad y confirmar la legalidad de la resolución impugnada. Lo anterior por considerar, en esencia, que el uso que se pretendía dar al predio resultaba incompatible con el PDU Mérida dos mil diez, tal y como se advierte de la siguiente transcripción (Se reproduce parte conducente del fallo referido). 4. Por escrito presentado ante el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán el dieciséis de febrero de dos mil doce, mi representado ********** presentó juicio contencioso administrativo demandando la nulidad de la resolución de trece de enero de dos mil doce dictada por la Directora de Desarrollo Urbano del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Mérida, mediante la cual confirmó la negativa a autorizar la licencia de uso de suelo solicitada. Se destacan las siguientes aseveraciones planteadas en la demanda de nulidad:
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‘…Cabe decir además que al existir una norma y una dependencia federal que tipifican claramente el sentido del significado de equipamiento debe de existir congruencia entre lo establecido en las normas federales, estatales y municipales, que afecten los intereses de los particulares, por lo que si como en el caso, la norma federal establece las condiciones de instalación de equipamiento de las distintas localidades atendiendo a determinados criterios establecidos en la norma correspondiente, es inconcuso que la autoridad estatal o municipal pretenda poner mayores requisitos para los términos fines pasando por encima de las disposiciones federales, por lo que su actuación debió ajustarse a tales lineamientos.
(…)
En el presente caso no existen argumentos sólidos y explícitos (...) únicamente sale a relucir una incongruencia entre el contenido del Programa de Desarrollo Urbano de Mérida y las normas básicas establecidas por las normas federales y la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Gobierno del Estado…’
5. Previo cumplimiento de diversas sentencias de amparo (se aclara que fueron promovidas por personas que se ostentaron como terceros perjudicados y reclamaron no haber sido emplazados al juicio contencioso administrativo. A todas se les concedió la protección constitucional, lo que originó la reposición del procedimiento de origen a fin de que se les llamara a juicio), el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Yucatán dictó resolución el once de mayo de dos mil dieciocho -terminada de engrosar el veintinueve de junio de dos mil dieciocho- en el expediente **********, formado con motivo de la demanda de nulidad descrita en el antecedente **********. 6. En dicha determinación, el TJAEY estimó fundados los agravios hechos valer por la parte actora y declaró la nulidad del acto impugnado -consistente en la resolución de fecha trece de enero de dos mil doce así como la resolución previa del tres de agosto de dos mil once-, ordenando a la autoridad demandada la expedición de la correspondiente Licencia de Uso de Suelo para el trámite de la Licencia de Construcción para establecer los usos de locales comerciales y estación
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de servicio para la venta de combustibles (gasolinera) en el predio motivo de la solicitud. 7. En lo que interesa al presente recurso de revisión, el TJAEY estimó a fojas 41, 42 y 48 de dicha determinación lo siguiente:
‘…En virtud de lo anterior, se considera que la autoridad demandada, al realizar sus argumentos en relación con estos tres puntos en estudio, únicamente en lo establecido en el Programa de Desarrollo Urbano de Mérida, mismo programa que no encuentra concordancia e incluso se contrapone con lo establecido en otros ordenamientos legales de mayor jerarquía como las que ya hemos analizado, se considera que los mismos se contraponen a lo establecido en los artículos 133 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 6, inciso A), fracción VI, de la Ley de Actos y Procedimientos Administrativos del Estado de Yucatán, y por lo tanto carecen de validez. […] Es así que, de las opiniones de los peritos de la parte actora, en lo que concierne a los puntos en estudio, se desprende que si bien, el uso de estación de servicio para la venta de combustible en el predio número ********** (**********) de la calle ********** (**********) por ********** (**********) y ********** (**********) de la Colonia **********, no cumple con los lineamientos establecidos en el Programa de Desarrollo Urbano vigente al momento de la expedición del acto, consistentes en que no existe una distancia mínima de 50m (cincuenta metros) entre los límites destinados a vivienda y los puntos relevantes de riesgo de la gasolinera más cercanos a la vivienda; no colindar directamente con un predio de uso habitacional y el porcentaje de viviendas en la manzana excede un 40% (cuarenta por ciento), se considera que los mismos tienen la finalidad de prevenir un probable daño a la salud de las personas que habitan en los predios en cuestión; siendo el caso que atendiendo al dictamen de seguridad elaborado por el Arquitecto **********, la estación de servicio para la venta de combustible a la que se refiere el presente asunto se considera viable desde el punto de vista ambiental y comunitario, debido a que cumple con los estándares de construcción indicados en las especificaciones emitidas por **********.
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[…]
Aunado a todo lo anterior, se tiene que la Comisión Federal de Competencia Económica, COFECE, en septiembre del año dos mil quince opinó sobre la adición a la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila (OPN-011-2015), que tenía por objeto establecer una distancia de mil quinientos metros para la instalación de nuevas estaciones de servicio. En la citada opinión, la autoridad de competencia señaló que este tipo de disposiciones son anticompetitivas porque generan ventajas exclusivas en favor de los agentes ya establecidos y garantizan zonas de influencia en perjuicio de los consumidores, limitando sus alternativas de estudio.’
8. En contra de dicha determinación, la tercero interesada en el juicio de nulidad de origen, **********, presentó el siete de agosto de dos mil dieciocho demanda de amparo directo por conducto de su apoderado **********. 9. Cabe destacar desde este momento que al ser el fallo del juicio de nulidad de origen favorable a la totalidad de los intereses de la ahora recurrente y haber obtenido todo lo solicitado, esta parte tercero interesada no acudió a la justicia constitucional a activar algún medio extraordinario de defensa. 10. De la demanda de amparo presentada por la quejosa tocó conocer al Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito, bajo el número de expediente de amparo directo **********. 11. En sesión del veintiocho de febrero de dos mil diecinueve, el Tribunal Colegiado resolvió otorgar el amparo y protección de la Justicia Federal a la quejosa para el efecto de (i) dejar insubsistente la sentencia reclamada y (ii) ordenar al TJAEY el dictado de otra sentencia en la que ‘reitere los aspectos que fueron desestimados en el asunto y siguiendo los lineamientos de la ejecutoria, determine la legalidad de la resolución administrativa impugnada ante su potestad y con base en ello determine lo que en derecho corresponda.’
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12. El engrose derivado de dicha determinación fue publicado el trece de marzo de dos mil diecinueve. En su análisis, destaca el siguiente razonamiento del Tribunal Colegiado: (Se transcribe sentencia de amparo). 13. Como se aprecia, con su razonamiento que afirmó en esencia la existencia de una facultad reglada que no puede circunvalarse, el Tribunal Colegiado discrepó diametralmente de lo considerado por el TJAEY, el cual estimó -al considerar inconstitucional el PDU- que lo procedente resultaba su inaplicación a efecto de otorgar la licencia a mi representado. 14. Se estima que la determinación del Tribunal Colegiado causa agravio a esta parte recurrente -tercero interesada en el juicio de amparo de origen- y, a su vez, se actualizan los requisitos extraordinarios de procedencia para la revisión del amparo directo establecidos por el artículo 107; fracción IX de la Constitución General de la República y 81, fracción 11 de la Ley de Amparo, así como de los criterios del Alto Tribunal, tal y como se expone en el siguiente apartado.”
CUARTO. Agravios de la revisión. En su escrito de
agravios, el recurrente esgrime:
El Plan de Desarrollo Urbano de Mérida,
específicamente sus disposiciones 2.3.3 y 3.4.4.8,
resulta violatorio de los principios de seguridad
jurídica, en conexión con el ámbito competencial al
que se circunscribe la competencia normativa
municipal, en relación con la esfera de competencias
del Congreso de la Unión.
El texto constitucional faculta a los municipios a emitir
normas de observancia general, y la materia de
asentamientos humanos resulta concurrente en
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términos de lo establecido por el artículo 73, fracción
XXIX, inciso C, de la Constitución Federal; sin
embargo, tal prerrogativa debe ser compatible con el
principio de seguridad jurídica, en tanto impone
límites a la arbitrariedad, y encuentra precisamente
una de sus mayores manifestaciones en la
distribución de competencias legislativas y
normativas.
Sobre esa premisa se pondera lo previsto en la
fracción X del artículo 73 constitucional, que
establece que es competencia del Congreso de la
Unión legislar, entre otros, en materia de
hidrocarburos. El constituyente permanente ha
inscrito al ámbito competencial del Congreso de la
Unión el establecimiento de disposiciones de
carácter general para regular el diseño, construcción,
operación y mantenimiento de instalaciones, equipos
e infraestructura, destinada al transporte,
almacenamiento, distribución y expendio al público
de petrolíferos que forme parte del ámbito federal.
De esta suerte, si bien el Ayuntamiento de Mérida
tiene competencia concurrente en materia de
asentamientos humanos, lo relativo al
establecimiento de distancias y otros requisitos para
la operación de estaciones de servicio (gasolineras),
forma parte de un coto vedado indisponible para el
ámbito municipal.
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Prueba de ello es el Programa Simplificado para el
establecimiento de nuevas estaciones de servicio
publicado el diecinueve de agosto de mil novecientos
noventa y cuatro, producto del convenio de
coordinación celebrado entre ********** y la Comisión
Federal de Competencia Económica, que constituye
una manifestación material del ejercicio de las
atribuciones otorgadas por la Ley de Hidrocarburos,
de jurisdicción federal.
Adicionalmente, la reforma constitucional en materia
energética de veinte de diciembre de dos mil trece
previó en su artículo décimo noveno transitorio, la
creación de la Agencia Nacional de Seguridad
Industrial y de Protección al Medio Ambiente del
Sector Hidrocarburos, que si bien es posterior a la
emisión del Plan de Desarrollo Urbano México,
implica una manifestación de la facultad
constitucional del Congreso de la Unión en materia
federal para regular la materia de hidrocarburos
-esto es- de la extensión material del artículo 73,
fracción X de la Constitución Federal.
Por tanto, el artículo 115, fracción II, de la
Constitución Federal otorga facultades a los
ayuntamientos para emitir sus respetivos planes de
desarrollo urbano y la materia de asentamientos
humanos resulta de competencia concurrente;
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empero, tal cuestión no puede trastocar el régimen
de distribución de competencias por el que se
decanta la norma fundamental.
En última instancia, se vulnera el principio de
seguridad jurídica, pues se abre la puerta a la falta
de certidumbre para regular una cuestión que
permanece en el ámbito de lo federal.
Se ve violentado el principio de libre competencia
al establecerse distancias que tienen por objeto
impedir la libre concurrencia entre distintos
oferentes del mismo servicio (expendios de
gasolina), en contravención con el artículo 28
constitucional. La Suprema Corte de Justicia de la
Nación ha precisado que entre los bienes tutelados
por ese numeral se encuentran los derechos del
consumidor y de la sociedad, sin que ello implique
que se trata de la única protección perseguida, pues
el texto constitucional también reconoce los
principios relativos a la competencia y libre
concurrencia. En la medida en la que existen estos
últimos, el consumidor y la sociedad en general,
como eslabones de una cadena de producción, se
benefician. Así, los conceptos de competencia y libre
concurrencia invariablemente van unidos a la
pretensión de no afectar a los consumidores y al
público en general por la realización de actos que
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no permitan la adquisición de bienes y servicios en
condiciones de competencia.
Sobre el tema, al resolver el amparo en revisión
1414/2015, la Segunda Sala de ese Alto Tribunal,
sostuvo:
“… Sin embargo, no debe confundirse un
escenario de competencia y libre concurrencia,
con uno en el que todos los competidores se
encuentren en absoluta igualdad de
condiciones. Esto es, la exigencia constitucional
no implica que todos los participantes de un
mercado deban encontrarse en las mismas
condiciones, o que deban contar exactamente
con la misma infraestructura y con medios
idénticos, sino que se entenderá que en un
mercado se respetan tales principios, cuando
existen las condiciones necesarias para que los
participantes compitan entre sí de manera
efectiva, excluyendo todos aquellos elementos
que se traduzcan en impedimentos para ingresar
al mercado y que, en última instancia, impliquen
la exclusión de ciertos agentes del mismo.
Esto es, cuando en un mercado en concreto no
existan barreras a la competencia para ingresar al
mismo -cumpliendo con los requisitos legales
para tal efecto-, ni se impida la competencia
efectiva, no podrá alegarse una vulneración al
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texto constitucional, con independencia de que,
precisamente con motivo del proceso de
competencia, cierto agente goce de mayor
preferencia dentro de los consumidores.
…Así, no solamente se requiere que el mercado
se encuentre fragmentado, esto es, que existan
varios oferentes y demandantes, sino que
adicionalmente, es necesario que ninguno cuente
con poder sustancial dentro del mercado, para
que no sea capaz de determinar unilateralmente
los precios.
Ahora bien, justamente la presencia de tales
barreras para que existiera una efectiva
competencia en el mercado de las
telecomunicaciones, fue una de las razones que
suscitaron la reforma constitucional en materia
de telecomunicaciones.
…
Es decir, se reconoció que la presencia de un
competidor que tuviese, por sí solo, una
participación mayor a la mitad del mercado
nacional en términos de tráfico, usuarios y
capacidad instalada, se traduciría en una
circunstancia que obstaculizaría el ingreso al
sector o la posibilidad de permanecer en el
mismo, pues no se contarían con elementos
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mínimos para que la competencia fuese efectiva
entre los agentes.
…
En suma, a partir del reconocimiento de que los
agentes económicos preponderantes se
encuentran en una posición de evidente ventaja
frente al resto de concesionarios, se estableció la
necesidad de establecer medidas que
disminuyeran su porcentaje de participación en el
mercado nacional, entre las que se encuentra
precisamente la prestación obligatoria del
servicio de usuario visitante.
Cabe señalar que tales medidas, si bien se
encuentran dirigidas al mismo fin, esto es, reducir
a lo largo del tiempo el porcentaje de
participación del agente económico
preponderante en el mercado a efecto de que este
último sea más competitivo, lo cierto es que cada
una de las medidas responde a una cierta
dinámica, operando en conjunto bajo un principio
de complementariedad. Por tanto, la validez de las
medidas impuestas por el órgano regulador al
agente económico preponderante, deben
analizarse en relación con su pertinencia para
generar un mercado con competencia y libre
concurrencia. Sin embargo, cada medida podrá
responder a una dinámica y objetivos
económicos concretos, sin que todas deban tener
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el mismo modo de implementación y
requerimientos.”
A partir de lo expuesto, debe analizarse si el sistema
jurídico en escrutinio, limita o restringe el derecho de
los usuarios a que el servicio público sea prestado
en condiciones de competencia, calidad, pluralidad,
cobertura universal, interconexión, convergencia,
acceso libre y continuidad, ya que sobre el particular
ha establecido mediante diversos criterios, que el
establecimiento de distancias mínimas entre
negociaciones similares o comercios del mismo giro
podría inhibir la entrada de competidores al
mercado, lo que resultaría contraria a la Norma
Fundamental.
En el presente caso las disposiciones reclamadas al
establecer distancias mínimas para el
establecimiento de estaciones de servicio tomando
como base la distancia con otras negociaciones,
tiene el claro alcance de limitar la entrada de
nuevos competidores al mercado en cuestión,
privilegiando la permanencia de las negociaciones
ya establecidas, lo que limita en contra de la libre
concurrencia.
Resulta ilustrativo en este contexto, lo señalado por
la Comisión Federal de Competencia Económica en
el estudio "Transición Hacia Mercados
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Competidos de Gasolina y Diésel" publicado en
enero de dos mil diecinueve.
Por tanto, se solicita se declare la
inconstitucionalidad de las disposiciones
destacadas pertenecientes al Plan de Desarrollo
Urbano de Mérida.
CUARTO. Requisitos generales de procedencia del
recurso de revisión. De conformidad con los artículos 107,
fracción IX, de la Constitución General de la República y 81,
fracción II, de la Ley de Amparo, así como con los Puntos Primero
y Segundo del Acuerdo General 9/2015 del Tribunal Pleno, la
procedencia del recurso de revisión en amparo directo, está
condicionada a la satisfacción de los siguientes supuestos:
a) Que en la sentencia recurrida se haya decidido sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma
general, o establecido la interpretación directa de un
precepto constitucional o de los derechos humanos
establecidos en los tratados internacionales de los que el
Estado Mexicano sea parte, o bien si en dichas sentencias
se omitió el estudio de las cuestiones antes mencionadas,
cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo;
y,
b) Que el problema de constitucionalidad referido en el inciso
anterior entrañe la fijación de un criterio de importancia y
trascendencia.
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El citado Acuerdo General 9/2015, en el Punto Segundo
establece que, se entenderá que la resolución de un amparo
directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y
trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del
inciso a) del Punto Primero, se advierta que aquélla dará lugar a
un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden
jurídico nacional.
También se considerará que la resolución de un amparo
directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y
trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida
pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna
cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en
contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.
Por tanto, deberá considerarse que no se surten los
requisitos de importancia y trascendencia, entre otros supuestos,
cuando los agravios expresados sean ineficaces, inoperantes,
inatendibles o insuficientes.
A continuación se examina si en la especie se satisfacen
los requisitos a que se refiere el presente considerando.
QUINTO. Existencia de una cuestión de
constitucionalidad. Se cumple este requisito, pues si bien en la
demanda de amparo la parte quejosa no planteó problema de
constitucionalidad alguno y el Tribunal Colegiado de Circuito sólo
analizó aspectos de legalidad, lo cierto es que fue éste último el
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
24
que aplicó en perjuicio del tercero interesado hoy recurrente, el
Plan de Desarrollo Urbano de Mérida con base en el cual
concedió a la promovente la protección constitucional solicitada,
particularidad que abre la posibilidad de reclamar su
constitucionalidad a través del recurso de revisión, pues en este
medio de defensa se cuestionaron las disposiciones 2.3.3 y
3.4.4.8. del Plan en comento.
Apoyan esta consideración, los siguientes criterios:
“Época: Décima Registro: 2007348 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 10, septiembre de 2014, Tomo I Materia(s): Común Tesis: 2a. XCI/2014 (10a.) Página: 922
REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. PROCEDE
ESTUDIAR LOS AGRAVIOS SOBRE LA
INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA
GENERAL APLICADA POR PRIMERA VEZ POR
EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO
(LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL DOS DE
ABRIL DE DOS MIL TRECE). Si bien es cierto que la
Ley de Amparo abrogada no prevé, en forma
expresa, la posibilidad de plantear en el recurso de
revisión la inconstitucionalidad de normas generales
aplicadas por primera vez en las sentencias dictadas
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
25
por los Tribunales Colegiados de Circuito, también lo
es que, al negar su procedencia, se dejaría en estado
de indefensión a las partes a quienes se les aplicara
algún precepto de forma contraria a sus intereses en
dichas sentencias, pues con posterioridad, los
afectados ya no podrían proponer en un nuevo juicio
la impugnación de la misma disposición, porque se
actualizaría la causal de improcedencia que impide la
promoción de una demanda de amparo contra
ejecutorias dictadas dentro de otro juicio de amparo
o en ejecución de éstas; de ahí que deben estudiarse
los agravios sobre la inconstitucionalidad de aquellas
normas. Además, no es obstáculo a lo anterior el
contenido de la jurisprudencia P./J. 48/2009 (*) del
Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, porque al existir diferencias notables entre la
vía indirecta y la directa, en este último caso es válido
analizar los planteamientos de inconstitucionalidad
de normas generales aplicadas en las sentencias de
los Tribunales Colegiados de Circuito, toda vez que
la jurisprudencia citada partió de supuestos distintos
al caso que se examina, como son: a) la
jurisprudencia establece la inoperancia de los
agravios en los que se planteó la inconstitucionalidad
de leyes en la revisión de un juicio de amparo
biinstancial; b) en el amparo indirecto se pretende
inaplicar al quejoso el precepto legal reclamado con
efectos permanentes; c) en este último caso debe
llamarse a la autoridad legislativa responsable y a la
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
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que promulgó la norma controvertida para que
exponga su punto de vista con relación a los
argumentos del quejoso; y, d) también debe
reclamarse la norma que se estima inconstitucional al
actualizarse el primer acto de aplicación. En cambio,
en un amparo directo lo que se reclama es una
sentencia definitiva; se busca inaplicar el artículo
tildado de inconstitucional con efectos limitados; y,
por último, es innecesario llamar a juicio a la
autoridad legislativa responsable, pues no se
pretende inaplicar al quejoso el precepto legal
reclamado con efectos permanentes, sino
únicamente para el caso concreto.”
“Época: Décima Registro: 2010986 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 27, febrero de 2016, Tomo I Materia(s): Común Tesis: 2a. /J. 13/2016 (10a.) Página: 821
REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. ASPECTOS
QUE DEBEN CONCURRIR PARA SU
PROCEDENCIA CUANDO EN VÍA DE AGRAVIOS
SE PLANTEA EL ANÁLISIS DE
CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA
GENERAL APLICADA POR PRIMERA VEZ, EN LA
SENTENCIA DICTADA POR EL TRIBUNAL
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
27
COLEGIADO DE CIRCUITO. La Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis
2a. XCI/2014 (10a.) (*), sostuvo la posibilidad de
plantear en el recurso de revisión la
inconstitucionalidad de una norma general aplicada
por primera vez en la sentencia dictada por el
Tribunal Colegiado de Circuito. Así, cuando esto
suceda, es necesario hacer un análisis integral del
asunto, en el que se verifique lo siguiente: 1. De las
consideraciones de la resolución emitida por el
órgano colegiado se constate que se actualiza el acto
concreto de aplicación de la norma general cuya
regularidad constitucional se impugna en la revisión;
2. Que ello trascienda al sentido de la decisión
adoptada; 3. Verificar en la secuela procesal del
asunto, que se trate del primer acto de aplicación de
la norma en perjuicio del recurrente, ya que de lo
contrario tuvo la obligación de reclamarla desde la
demanda de amparo, con lo cual se cierra la
posibilidad de que se utilice ese recurso como una
segunda oportunidad para combatir la ley, lo que no
es jurídicamente posible en términos de la
jurisprudencia 2a./J. 66/2015 (10a.) (**); y, 4. Se
estudien en sus méritos los agravios, para lo cual,
debe tenerse presente que, acorde con la manera en
que deben impugnarse las leyes en el juicio de control
constitucional, el accionante debe presentar
argumentos mínimos, esto es, evidenciar, cuando
menos, la causa de pedir; por ende, resultan
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
28
inoperantes o ineficaces los construidos a partir de
premisas generales y abstractas, o cuando se hacen
depender de situaciones particulares o hipotéticas.”
SEXTO. Importancia y trascendencia. Esta exigencia
también se acredita, porque el recurrente expresa agravios
contra el Plan de Desarrollo Urbano de Mérida, en relación con
el tema: “Estaciones de servicio (gasolineras). Delimitación y
distribución de competencias y facultades entre la Federación y
los municipios para legislar en materia de hidrocarburos y todo
aquello relacionado con la autorización de los usos de inmuebles
para la venta de combustibles”; y, pese a existir precedentes que
pudieran resultar orientadores, es necesario determinar si
resultan aplicables, atento a la nueva integración de la Segunda
Sala de este Alto Tribunal y principalmente, al interés del tema
partiendo de las modificaciones legislativas en materia de
hidrocarburos que brindan la oportunidad de abrir una nueva
reflexión sobre la interpretación de las distintas disposiciones que
llevaron a este órgano jurisdiccional a emitir aquellos criterios
relacionados con estaciones de servicio, pues es innegable que
los derechos fundamentales consagrados en la Carta Magna
deben ser respetados, con independencia de que existan
precedentes sobre el tema debatido, o los preceptos
constitucionales en los que se contemplen hayan sido
adicionados, si como en la especie, su observancia puede
beneficiar al particular.
En términos semejantes la Primera Sala de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación se pronunció, el diecinueve de
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
29
noviembre de dos mil catorce, al fallar por unanimidad de cinco
votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea (Ponente),
José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Olga
Sánchez Cordero de García Villegas y Alfredo Gutiérrez Ortiz
Mena, el amparo directo 49/2013.
SÉPTIMO. Estudio. Para dar respuesta a los motivos de
inconformidad que se expresan, es preciso conocer las
disposiciones del Plan de Desarrollo Urbano de la Ciudad de
Mérida que se aplicaron en perjuicio del recurrente, a saber:
“2.3.3 Usos Industriales y Conductos Todo tipo de usos industriales o almacenaje de gran escala con características de alto riesgo y/ o contaminación, deberá localizarse en zonas o corredores industriales diseñados para ese fin. Deberán contar con una franja perimetral de aislamiento para el conjunto, con un ancho determinado según análisis y normas técnicas ecológicas.
Todo tipo de planta industrial aislada o agrupada, deberá contar con bardas. Deberá contar con una franja de aislamiento en la que no se permite ningún tipo de asentamiento para desarrollo urbano, pudiéndose utilizar para fines forestales o recreación pasiva informal, sin permitir estancias prolongadas o numerosas de personas.
Las áreas industriales, las emisoras de altos índices de contaminación atmosférica, deberán emplazarse en la parte contraria de donde viene el viento de las localidades, para facilitar eliminación de contaminantes y riesgos.
En el caso de productos altamente explosivos y/o tóxicos que son extraídos, transformados,
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
30
almacenados o distribuidos se deberán prever reservas territoriales en las instalaciones de sus plantas, para alojar su máximo crecimiento y capacidad de producción, de acuerdo con el análisis y las normas técnicas ecológicas.
En el caso de plantas de explosivos o productos extremadamente letales al ser humano, prohibidas para instalarse en los interiores ocupados de los centros de población deberán distanciarse a un mínimo de:
o 1,000 metros de una vía de ferrocarril de
paso. o 1,700 metros de cualquier uso urbano. o 500 metros de una carretera con transporte
continuo de paso.
En el caso de plantas de recibo y/o distribución de energéticos o derivados de petróleo, las distancias de aislamiento mínimo para el resguardo del desarrollo urbano serán: Áreas de recibo y de operación.
En el caso de plantas de almacenamiento de derivados de petróleo, entre 100 y 30,000 barriles, las distancias de resguardo mínimas para el desarrollo urbano, varían de acuerdo con el nivel de riesgo de los diversos productos, entre 75 y 400 metros. En grandes ciudades, se deberá desconcentrar el almacenamiento masivo de productos en un sistema de depósitos, cercanos a zonas de mayor consumo.
Respecto a conductos transportadores de derivados del petróleo, no se permitirá el desarrollo urbano sobre su sección y trayecto de derecho de vía, dado su carácter de zona federal. No se permitirá el tránsito no controlado de transportes o maquinaria pesada sobre su tendido, ni la excavación a cualquier profundidad cercana a la tubería. Si por algún motivo se requiere de la instalación cercana de una red de
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infraestructura urbana o la construcción de una vía o dispositivo vial cercano al tendido, se deberá obligatoriamente concertar y coordinar su proyecto y construcción bajo la supervisión de **********. La distancia mínima de resguardo para usos urbanos a partir del eje de tubería será de 35 metros. En los conductos, las estaciones de recompresión (gases), o rebombeo (líquidos), o control estarán espaciadas a un mínimo de 12 kilómetros y un máximo de 30 kilómetros. Toda estación deberá tener un área de aislamiento, con un radio mínimo de 300 metros, no permitiendo ningún tipo de uso urbano en su interior. Todo tipo de conducto que pase cercano a un asentamiento humano, deberá construirse con tuberías de láminas de acero, según especificaciones de **********, y con control extraordinario de sus soldaduras de unión.
No se permitirá ningún uso urbano en un radio mínimo de 50 metros, desde el eje de cada bomba de expendio de gasolina. La distancia mínima entre depósitos subterráneos de combustible a una vía férrea, conducto de derivados de petróleo o línea de transmisión de alta tensión de energía eléctrica será de 30 metros.
Estaciones de Servicio (gasolineras) y Estaciones de Gas. Las estaciones de servicio (gasolineras) y las estaciones de gas se catalogan como actividades de riesgo ambiental y se establecerán los siguientes criterios para instalar una gasolinera o cualquier otra obra o actividad de riesgo:
• Radio de servicio urbano recomendable 1Km (1000m) según las Normas Básicas de Equipamiento Urbano-SEDESOL.
• No deberán asentarse en suelo de conservación, terrenos de recarga de acuíferos, terrenos cavernosos o que hayan sido minas de materiales de construcción o sitios vulnerables en función de fallas geológicas, así como en una zona perimetral de 300 metros en torno a los mencionados elementos.
• Deberá establecerse una distancia mínima de 50
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metros entre los límites de predios destinados a vivienda y los puntos relevantes de riesgo más cercanos a la vivienda, como es el caso del centro del dispensario y los límites de los tanques de combustible.
• La distancia mínima a lugares de concentración pública (escuelas, parques, restaurantes, centros nocturnos, discotecas, templos, canchas deportivas, etc.) deberá ser de 100 metros. Esta distancia es entre el límite del predio de la gasolinera y el límite del área en donde se identifica la concentración pública.”
“3.4.4.8.- Estaciones de servicio para la venta de combustible (gasolineras). Para el caso específico de estaciones de servicio para la venta de combustibles (gasolineras) se establece lo siguiente:
• No se autorizará estación de servicio para la
venta de combustible (gasolinera) si el predio que se destinará para este uso se encuentra en colindancia directa con predios de uso habitacional.
• No se autorizará estación de servicio para la venta de combustible (gasolinera) si el porcentaje de viviendas en la manzana donde se ubica el predio que se destinará para este uso, excede el 40% del total de predios de la manzana.
• No se autorizará estación de servicio para la venta de combustible (gasolinera) si el predio que se destinará para este uso se ubica a una distancia menor de 1000 m de otra gasolinera construida, funcionando y/ o autorizada, tomando la distancia entre límites de predios.
• No se autorizará estación de servicio para la venta de combustible (gasolinera) si el predio que se destinará para este uso se asienta en suelo de conservación, terrenos de recarga de acuíferos,
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terrenos cavernosos o que hayan sido minas de materiales de construcción o sitios vulnerables en función de fallas geológicas, así como en una zona perimetral de 300 metros en torno a los mencionados elementos.
• No se autorizará estación de servicio para la
venta de combustible (gasolinera) si no existe una distancia mínima de 50 metros entre los límites de predios destinados a vivienda y los puntos relevantes de riesgo de la gasolinera más cercanos a la vivienda, como es el caso del centro del dispensario.
• No se autorizará estación de servicio para la
venta de combustible (gasolinera) si no existe una distancia mínima de 50 metros entre los límites de predios destinados a vivienda y los puntos relevantes de riesgo de la gasolinera más cercanos a la vivienda, como es el caso de los límites de los tanques de combustible.
• No se autorizará estación de servicio para la
venta de combustible (gasolinera) si no existe una distancia mínima de resguardo de 100 metros desde el centro de la bocatoma ubicada en el área de descarga de la estación de servicio, hasta el límite del predio de lugares de concentración pública o masiva, definiéndose éstos como los inmuebles, espacios abiertos o estructuras destinadas a actividades de esparcimiento, recreativos, educativos, centros de trabajo, además de cualquier otra área abierta al público por las que llegan a reunirse cincuenta o más personas y los que se indican a continuación, sin importar el número de personas concentradas: arenas de box, lucha, patinaje, asilos, auditorios, baños públicos, bibliotecas públicas, carpas y circos, centros de convenciones y de conferencias, centros deportivos, centros nocturnos, cabarets y discotecas, cines, cortijos, templos, iglesias, condominios habitacionales y de oficinas de más de tres niveles, estadios,
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guarderías, hospitales, clínicas y sanatorios, hoteles, moteles, juegos mecánicos, lienzos charros, museos, salas para fiestas, salones de baile, teatros, centros comerciales, tiendas departamentales y de autoservicio, albergues, bares y cantinas, bancos, instituciones financieras, cárceles y reclusorios, edificios para oficinas públicas, escuelas, centro de enseñanzas y demás centros docentes, establecimientos comerciales, ferias y exposiciones, funerarias, galerías, o salas de exposición gimnasios y centros deportivos, laboratorios, mercados, parques de diversiones, plazas taurinas, restaurantes y cafeterías, talleres de costura, terminales para pasajeros (aéreas, terrestres, marítimas), industrias de cualquier tipo.
• No se autorizará e stación de servicio para la
venta de combustible (gasolinera) si el predio que se destinará para este uso se ubica en una franja de 250m de un paso a desnivel, considerando esta distancia desde el centro de cruce de vialidades hasta el límite de predio que se destinará para la estación de servicio (gasolinera).”
Como puede apreciarse, las disposiciones reproducidas
establecen, en esencia, los criterios para la construcción y
operación de estaciones de servicio para la venta de
combustibles. El punto 2.3.3 prevé que las estaciones de servicio
y las de gas se consideran actividades de riesgo ambiental y fija
un radio de servicio urbano recomendable de un kilómetro para
instalar una gasolinera o cualquier otra obra o actividad de
riesgo; especifica que no deben asentarse en suelo de
conservación, terrenos de recarga de acuíferos, terrenos
cavernosos, entre otros; determina que deben establecerse a
una distancia mínima de cincuenta metros entre los límites de
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
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predios destinados a vivienda y los puntos relevantes de riesgo
más cercanos a ésta, como es el caso del centro del dispensario
y los límites de los tanques de combustible, y fija una distancia
mínima de cien metros entre el predio de la gasolinera y el límite
del área en donde se identifica la concentración pública.
Por su parte, el punto 3.4.4.8 del programa en comento
señala los supuestos en los cuales no se autorizará estación de
servicio para la venta de combustible, como son que el predio
que se destinará para su uso colinde con predios de uso
habitacional o existe cierto porcentaje de viviendas; si se va a
ubicar a una distancia menor a mil metros de otra gasolinera
construida, funcionando y/o autorizada; si se ubica en una franja
de doscientos cincuenta metros de un paso a desnivel; o bien, si
no existe una distancia mínima de resguardo de cien metros
desde el centro de la bocatoma ubicada en el área de descarga
de la estación de servicio hasta el límite del predio de lugares de
concentración pública o masiva, como son: centros de trabajo,
arenas de box, lucha, patinaje, baño públicos, auditorios,
templos, iglesias, hoteles, moteles, salones de baile, bancos,
gimnasios, cafeterías, entre otros muchos.
El recurrente hace valer su inconstitucionalidad
argumentando que el Plan de que se trata “es violatorio de los
principios de seguridad jurídica, en conexión con el ámbito
competencial al que se circunscribe la competencia normativa
municipal ―establecido por la fracción II del artículo 115
constitucional― el cual fue desbordado en el PDU en relación
con la esfera de competencias del Congreso de la Unión” y
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
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transgrede el principio de libre competencia previsto en el artículo
28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
al impedir la libre concurrencia entre distintos oferentes del
mismo servicio.
Es cierto que en relación con las reglas para el
establecimiento de gasolineras y estaciones de servicio existen
dos criterios de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación referidos a otras entidades federativas, a saber:
La jurisprudencia número 2a./J.91/2010,1 que señala:
"LIBERTAD DE COMERCIO. LOS ARTÍCULOS 53 DEL REGLAMENTO DE COMERCIO Y DE SERVICIOS Y 9o. DEL REGLAMENTO PARA EL ESTABLECIMIENTO DE GASOLINERAS Y ESTACIONES DE SERVICIO, AMBOS DEL MUNICIPIO DE ZAPOPAN, JALISCO, NO VIOLAN AQUELLA GARANTÍA. La restricción para la instalación de estaciones de servicio o gasolineras prevista en los artículos 53 del Reglamento de Comercio y de Servicios para el Municipio de Zapopan y 9o. del Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan, ambos del Estado de Jalisco, en el sentido de que deben ubicarse a una distancia mínima de resguardo de 150 metros respecto de cualquier centro de concentración masiva, no puede entenderse como absoluta o genérica, dirigida al comercio en general, sino como una limitación tendente a salvaguardar la vida de las personas, sus bienes y su entorno, ante cualquier siniestro que pudiera acontecer con motivo de la actividad realizada por los establecimientos de venta, almacenamiento y autoconsumo de gasolina y diésel,
1 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXII, julio de dos mil diez, página doscientos noventa y uno.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
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pues su operación conlleva un grado de peligro, en virtud del cual se requiere la imposición de providencias encaminadas a prevenir la afectación de los derechos de la sociedad. Por tanto, los indicados preceptos no violan la garantía de libertad de comercio prevista en el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no vedar el ejercicio de la libertad comercial, sino sólo sujetarla a determinados requisitos, encaminados a salvaguardar los intereses de la comunidad."
Así como la tesis aislada número 2a.XXXIX/2014 (10a.),2
que enseguida se transcribe:
"TABLA RESUMEN DE DISTANCIAS MÍNIMAS ENTRE CENTROS DE ALMACENAMIENTO Y DISTRIBUCIÓN DE MATERIALES DE COMBUSTIBLES (ESTACIONES DE SERVICIOS, ESTACIONES DE CARBURACIÓN Y PLANTAS DE ALMACENAMIENTO DE GAS L.P.) CON CUALQUIER OTRO USO DE SUELO, PUBLICADA EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES EL 18 DE ABRIL DE 2011. NO VIOLA EL DERECHO DE LIBRE CONCURRENCIA Y COMPETENCIA EN LOS MERCADOS. Los principios previstos por el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se encaminan a evitar la existencia, entre otras cosas, de monopolios, entendidos como todo acto que evite o sea tendente a evitar la libre concurrencia en la producción, industria o comercio y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva e indebida a favor de una o varias personas, con perjuicio del público en general o de una clase social determinada, esto es, protege lo que se conoce como libre concurrencia y competencia en los mercados. Por su parte, la tabla resumen referida, aprobada por el Cabildo del Ayuntamiento de Jesús María, Aguascalientes, que establece las distancias
2 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, con el registro número 2006261.
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mínimas entre centros de almacenamiento y distribución de materiales de combustible, a saber, estaciones de servicios, de carburación y plantas de almacenamiento de gas L.P. con cualquier uso de suelo, no viola el derecho de libre concurrencia y competencia en los mercados, ya que no establece alguna ventaja comercial a favor de una persona, ni repercute en el detrimento del público en general, pues se trata de una disposición de carácter urbano, tendente a organizar o regular el establecimiento ordenado y sobre todo seguro de ese tipo de lugares dedicados al almacenamiento y distribución de combustibles. En consecuencia, no inhibe el proceso de competencia y libre concurrencia en la comercialización de los productos a que alude y mucho menos, se advierte que esa regla de orden urbano se traduzca en una ventaja indebida a favor de un grupo de personas y en perjuicio del público consumidor."
No obstante, un nuevo análisis lleva a una reflexión
distinta, pues aunado a que tales criterios están referidos al
respeto a la libertad de comercio y principio de libre concurrencia,
no debe perderse de vista que en esos precedentes no se
tomaron en consideración las reformas constitucionales en
materia energética que originó la implementación de medidas
diferentes respecto a la operación de estaciones de servicio.
En efecto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación considera que en la especie, el examen
discordante del tópico en cuestión, obedece a la reforma en
materia energética y a la modificación de las reglas para la
autorización de los usos de inmuebles a la venta de combustibles
en estaciones de servicios; razón por la cual es preciso ponderar
lo siguiente:
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
39
El artículo 28 constitucional en un texto anterior establecía:
“(REFORMADO, D.O.F. TRES DE FEBRERO DE MIL
NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES)
Art. 28.- En los Estados Unidos Mexicanos quedan
prohibidos los monopolios, la (sic) prácticas monopólicas,
los estancos y las exenciones de impuestos en los términos
y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se
dará a ls (sic) prohibiciones a título de protección a la
industria.
En consecuencia, la ley castigará severamente, y las
autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o
acaparamiento en una o pocas manos de artículos de
consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza
de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación
de los productores, industriales, comerciantes o
empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan,
para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y
obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y,
en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva
indebida a favor de una o varias personas determinadas y
con perjuicio del público en general o de alguna clase social.
Las leyes fijarán bases para que se señalen precios
máximos a los artículos, materias o productos que se
consideren necesarios para la economía nacional o el
consumo popular, así como para imponer modalidades a la
organización de la distribución de esos artículos, materias o
productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
40
o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como
el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y
propiciará su organización para el mejor cuidado de sus
intereses.
(REFORMADO, D.O.F. DOS DE MARZO DE MIL
NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO)
No constituirán monopolios las funciones que el
Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas
estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y
los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales
radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y
las actividades que expresamente señalen las leyes que
expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite
y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo
nacional en los términos del artículo 25 de esta
Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría,
protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al
otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el
dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo
con las leyes de la materia.
…”.
Ahora bien, derivado de la reforma constitucional en
comento, los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Ley Suprema
señalaron:
“(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. CINCO DE
JUNIO DE DOS MIL TRECE)
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
41
Art. 25.- Corresponde al Estado la rectoría del
desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y
sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su
régimen democrático y que, mediante la competitividad, el
fomento del crecimiento económico y el empleo y una más
justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno
ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos,
grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta
Constitución. La competitividad se entenderá como el
conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor
crecimiento económico, promoviendo la inversión y la
generación de empleo.
…
(REFORMADO, D.O.F. VEINTE DE DICIEMBRE DE
DOS MIL TRECE)
El sector público tendrá a su cargo, de manera
exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el
artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo
siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre
los organismos y empresas productivas del Estado que en
su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el
control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público
de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como
de la exploración y extracción de petróleo y demás
hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades
en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo
del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades
citadas la ley establecerá las normas relativas a la
administración, organización, funcionamiento,
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
42
procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que
celebren las empresas productivas del Estado, así como el
régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar
su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad,
transparencia y rendición de cuentas, con base en las
mejores prácticas, y determinará las demás actividades que
podrán realizar.
…
(REFORMADO, D.O.F. VEINTE DE DICIEMBRE DE
DOS MIL TRECE)
Bajo criterios de equidad social, productividad y
sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empresas de
los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a
las modalidades que dicte el interés público y al uso, en
beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su
conservación y el medio ambiente.
…
(REFORMADO, D.O.F. VEINTE DE DICIEMBRE DE
DOS MIL TRECE)
La ley alentará y protegerá la actividad económica que
realicen los particulares y proveerá las condiciones para que
el desenvolvimiento del sector privado contribuya al
desarrollo económico nacional, promoviendo la
competitividad e implementando una política nacional para
el desarrollo industrial sustentable que incluya vertientes
sectoriales y regionales, en los términos que establece esta
Constitución.”
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
43
“(REFORMADO, D.O.F. SIETE DE ABRIL DE DOS MIL
SEIS)
Art. 26.-
(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. CINCO DE
JUNIO DE DOS MIL TRECE)
A. El Estado organizará un sistema de planeación
democrática del desarrollo nacional que imprima solidez,
dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al
crecimiento de la economía para la independencia y la
democratización política, social y cultural de la nación.
Los fines del proyecto nacional contenidos en esta
Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La
planeación será democrática. Mediante la participación de
los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y
demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los
programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de
desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los
programas de la Administración Pública Federal.
(REFORMADO, D.O.F. CINOC DE JUNIO DE DOS MIL
TRECE)
La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los
procedimientos de participación y consulta popular en el
sistema nacional de planeación democrática, y los criterios
para la formulación, instrumentación, control y evaluación
del plan y los programas de desarrollo. Asimismo,
determinará los órganos responsables del proceso de
planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal
coordine mediante convenios con los gobiernos de las
entidades federativas e induzca y concierte con los
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
44
particulares las acciones a realizar para su elaboración y
ejecución. El plan nacional de desarrollo considerará la
continuidad y adaptaciones necesarias de la política
nacional para el desarrollo industrial, con vertientes
sectoriales y regionales.
…”.
“(REFORMADO, D.O.F. DIEZ DE ENERO DE MIL
NOVECIENTOS TREINTA Y CUATRO)
Art. 27.-
…
(REFORMADO, D.O.F. VEINTE DE ENERO DE MIL
NOVECIENTOS SESENTA)
Corresponde a la Nación el dominio directo de todos
los recursos naturales de la plataforma continental y los
zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o
substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos,
constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los
componentes de los terrenos, tales como los minerales de
los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la
industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de
gema y las salinas formadas directamente por las aguas
marinas; los productos derivados de la descomposición de
las rocas, cuando su explotación necesite trabajos
subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de
materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes;
los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los
carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
45
espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión
y términos que fije el Derecho Internacional.
…
(REFORMADO, D.O.F. VEINTE DE DICIEMBRE DE
DOS MIL TRECE)
En los casos a que se refieren los dos párrafos
anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e
imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento
de los recursos de que se trata, por los particulares o por
sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no
podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por
el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y
condiciones que establezcan las leyes, salvo en
radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas
por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas
legales relativas a obras o trabajos de explotación de los
minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto,
regularán la ejecución y comprobación de los que se
efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia,
independientemente de la fecha de otorgamiento de las
concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación
de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer
reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias
correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y
condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales
radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde
exclusivamente a la Nación la planeación y el control del
sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de
transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
46
actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de
que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en
los términos que establezcan las leyes, mismas que
determinarán la forma en que los particulares podrán
participar en las demás actividades de la industria eléctrica.
(ADICIONADO, D.O.F. VEINTE DE DICIEMBRE DE DOS
MIL TRECE)
Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos
sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad
de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se
otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener
ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de
largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades
de exploración y extracción del petróleo y demás
hidrocarburos mediante asignaciones a empresas
productivas del Estado o a través de contratos con éstas o
con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria.
Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o
contratos las empresas productivas del Estado podrán
contratar con particulares. En cualquier caso, los
hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y
así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos…”.
“(REFORMADO, D.O.F. TRES DE FEBRERO DE MIL
NOVECIENTOS OCHENTA Y TRES)
Art. 28.- En los Estados Unidos Mexicanos quedan
prohibidos los monopolios, la (sic) prácticas monopólicas,
los estancos y las exenciones de impuestos en los términos
y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
47
dará a ls (sic) prohibiciones a título de protección a la
industria.
(REFORMADO, D.O.F. ONCE DE JUNIO DE DOS MIL
TRECE)
En consecuencia, la ley castigará severamente, y las
autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o
acaparamiento en una o pocas manos de artículos de
consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza
de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación
de los productores, industriales, comerciantes o
empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan,
para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí o
para obligar a los consumidores a pagar precios exagerados
y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva
indebida a favor de una o varias personas determinadas y
con perjuicio del público en general o de alguna clase social.
Las leyes fijarán bases para que se señalen precios
máximos a los artículos, materias o productos que se
consideren necesarios para la economía nacional o el
consumo popular, así como para imponer modalidades a la
organización de la distribución de esos artículos, materias o
productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias
o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como
el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y
propiciará su organización para el mejor cuidado de sus
intereses.
(REFORMADO, D.O.F. VEINTE DE DICIEMBRE DE
DOS MIL TRECE)
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
48
No constituirán monopolios las funciones que el
Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas
estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales
radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y
el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio
público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y
la exploración y extracción del petróleo y de los demás
hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y
séptimo del artículo 27 de esta Constitución,
respectivamente; así como las actividades que
expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de
la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son
áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos
del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en
ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la
Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o
establecerá el dominio de las respectivas vías de
comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.
El Estado contará con los organismos y empresas que
requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su
cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de
acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores
social y privado.
…
(ADICIONADO, D.O.F. VEINTE DE DICIEMBRE DE DOS
MIL TRECE)
El Poder Ejecutivo contará con los órganos
reguladores coordinados en materia energética,
denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
49
Comisión Reguladora de Energía, en los términos que
determine la ley…”
La anterior reproducción evidencia que corresponde al
Estado la rectoría del desarrollo nacional y para ello, tiene la
atribución y obligación de fijar las condiciones necesarias para
generar un crecimiento económico, promoviendo la inversión y
generación de empleo; también, que compete al Gobierno
Federal regular las actividades relacionadas con el petróleo y
demás hidrocarburos estableciendo normas para la
administración, organización, funcionamiento y demás actos que
celebren empresas productivas del Estado creadas para tal
efecto, impulsando a las empresas privadas bajo criterios de
equidad social, productividad y sustentabilidad para alentar y
proteger su actividad económica a fin de que contribuyan al
desarrollo económico nacional a través de la competitividad.
Asimismo, que corresponde a la Nación el domino directo de los
recursos, la explotación, el uso o su aprovechamiento por los
particulares, conforme a las reglas y condiciones fijadas por el
Ejecutivo Federal y las que se establezcan en las leyes que
establecerán las bases relativas a los precios máximos de
artículos, materias o productos, así como las modalidades a la
organización de su distribución para evitar intermediaciones
innecesarias o excesivas que provoquen insuficiencia en el
abasto o alza de precios. Es el Estado quien tiene la facultad
exclusiva para la exploración y extracción del petróleo y de los
demás hidrocarburos. El Gobierno Federal regula las actividades
relativas y cuenta con órganos reguladores en materia
energética, denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
50
Comisión Reguladora de Energía, en los términos que determine
la ley.
Ahora bien, a fin de lograr la debida aplicación de esa
reforma constitucional en materia energética, se expidieron
diversos ordenamientos legales, entre ellos la Ley de
Hidrocarburos, reglamentaria de los artículos 25, párrafo cuarto;
27, párrafo séptimo y 28, párrafo cuarto de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual establece que
la industria relativa es de exclusiva jurisdicción federal; esto es,
el Gobierno Federal es el único facultado para dictar las
disposiciones técnicas, reglamentarias y de regulación en la
materia, que comprende las relativas al desarrollo sustentable, el
equilibrio ecológico y la protección al medio ambiente derivado
de esa actividad.
De acuerdo al ordenamiento legal en comento, la
realización de las actividades de que se trata requiere de
permiso; y, los términos y condiciones para su obtención obligan
al interesado a:
“I. Realizar la contratación, por sí mismos o a
través de terceros, de los servicios de Transporte,
Almacenamiento, Distribución y Expendio al
Público que, en su caso, requiera para la
realización de sus actividades únicamente con
Permisionarios;
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
51
II. Cumplir con las disposiciones de seguridad de
suministro que, en su caso, establezca la
Secretaría de Energía;
III. Entregar la información que la Comisión
Reguladora de Energía requiera para fines de
supervisión y estadísticos del sector energético,
y
IV. Sujetarse a los lineamientos aplicables a los
Permisionarios de las actividades reguladas,
respecto de sus relaciones con personas que
formen parte de su mismo grupo empresarial o
consorcio.”
Los requisitos que debe contener el permiso referido son
presentar la solicitud a la Secretaría de Energía o a la Comisión
Reguladora de Energía, conteniendo:
“I. El nombre y domicilio del solicitante;
II. La actividad que desea realizar;
III. Las especificaciones técnicas del proyecto;
IV. En su caso, el documento en que se exprese
el compromiso de contar con las garantías o
seguros que le sean requeridos por la autoridad
competente, y
V. La demás información que se establezca en la
regulación correspondiente.”
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
52
Asimismo, acorde con lo previsto en el artículo 51 de la
ley en comento, los permisos se otorgan con base en el
Reglamento de la Ley de Hidrocarburos y están sujetos a que el
interesado demuestre que, en su caso, cuenta con:
“I. Un diseño de instalaciones o equipos acordes
con la normativa aplicable y las mejores
prácticas, y
II. Las condiciones apropiadas para garantizar la
adecuada continuidad de la actividad objeto del
permiso.”
Importa señalar que es la Secretaría de Energía, sin
perjuicio de las atribuciones que correspondan a la Agencia
Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio
Ambiente del Sector Hidrocarburos, la que otorga, modifica y
revoca los permisos para determinar la política pública en
materia energética aplicable a los niveles de almacenamiento y
a la garantía de suministro de hidrocarburos y petrolíferos, a fin
de salvaguardar los intereses y la seguridad nacionales, por lo
que ambas establecen disposiciones de carácter general o bien
controlan los permisos correspondientes a través de la
imposición de las medidas que deberán cumplirse respecto de
dicha política pública.
En concordancia con ello, la Comisión Reguladora de
Energía, con la opinión de la Comisión Federal de Competencia
Económica, establece las disposiciones a las que deberán
sujetarse los permisionarios de transporte, almacenamiento,
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
53
,
distribución, expendio al público y comercialización de
hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos, así como los
usuarios de dichos productos y servicios, con objeto de promover
el desarrollo eficiente de mercados competitivos en estos
sectores.
El ordenamiento legal en comento y la Ley de la Agencia
Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio
Ambiente del Sector Hidrocarburos establecen que la Agencia de
mérito tiene la atribución de emitir la regulación y la normatividad
aplicable en materia de seguridad industrial y operativa; y, de
protección al medio ambiente en la industria de hidrocarburos,
con el objetivo de desarrollar de manera sustentable las
actividades de la industria; intervenir en la política pública en
materia energética, de protección al medio ambiente y recursos
naturales, y en la formulación de los programas sectoriales en la
materia.
Con base en esas facultades se han venido emitiendo
diversas Normas Oficiales Mexicanas de las que destaca la
“NOM-EM-001-ASEA-2015 diseño, construcción, mantenimiento
y operación de estaciones de servicio de fin específico y de
estaciones asociadas a la actividad de expendio en su modalidad
de Estación de Servicio para Autoconsumo, para diésel y
gasolina” y con posterioridad la Norma Oficial Mexicana NOM-
005-ASEA-2016, de aplicación en todo el territorio nacional y de
observancia obligatoria para los regulados, responsables del
diseño, construcción, operación y mantenimiento de estaciones
de servicio para almacenamiento y expendio de diésel y
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
54
gasolinas, cuya intención fue evitar cualquier peligro para las
personas y el medio ambiente, pues señala que previamente a la
construcción de una estación de servicios, debe realizarse un
análisis de riesgos, que comprende, entre otros aspectos,
respetar distancias en áreas de seguridad; y, delimitar la zona
por medio de bardas, jardineras, accesos, vialidades,
colindancias, como puede apreciarse del contenido de esta
última, que en la parte que interesa señala:
“…
6. CONSTRUCCIÓN
El Regulado debe observar las disposiciones del
ANEXO 4 (incisos 1 y 2) y las siguientes:
Áreas, delimitaciones y restricciones.
6.1.1 Áreas.
El proyecto de construcción de acuerdo a sus
necesidades estará constituido por las áreas,
elementos y componentes siguientes:
a. Oficinas y casetas integradas a módulos de
despacho o abastecimiento.
b. Cuarto de sucios.
c. Cisterna.
d. Cuarto de control eléctrico y/o cuarto de máquinas.
e. Módulos de despacho o abastecimiento de
combustible.
f. Almacenamiento de combustibles.
g. Accesos y circulaciones.
h. Áreas verdes.
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55
i. Muelles para instalaciones marinas.
j. Almacén de residuos peligrosos.
6.1.2 Delimitaciones.
En todos los casos se respetarán distancias a áreas
de seguridad o se delimitarán por medio de bardas,
muretes, jardineras o cualquier otro medio similar.
El Análisis de Riesgos debe considerar las
delimitaciones, accesos, vialidades y colindancias,
entre otros.
6.1.3 Distancias de seguridad a elementos externos.
Señala la separación que debe haber entre elementos
de restricción y el predio de la Estación de Servicio o
las instalaciones donde se ubique la Estación de
Servicio. En cuanto a las restricciones se observará
según se indica:
a. El área de despacho de combustibles se debe
ubicar a una distancia de 15.0 m medidos a partir
del eje vertical del dispensario con respecto a los
lugares de concentración pública, así como del
Sistema de Transporte Colectivo o cualquier otro
sistema de transporte electrificado en cualquier
parte del territorio nacional.
b. Ubicar el predio a una distancia de 100.0 m con
respecto a Plantas de Almacenamiento y
Distribución de Gas Licuado de Petróleo, tomar
como referencia la tangente del tanque de
almacenamiento más cercano localizado dentro de
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
56
la planta de gas, al límite del predio propuesto para
la Estación de Servicio.
c. Ubicar los tanques de almacenamiento de la
Estación de Servicio a una distancia de 30.0 m con
respecto a antenas de radiodifusión o
radiocomunicación, antenas repetidoras, líneas de
alta tensión, vías férreas y ductos que transportan
productos derivados del Petróleo; dicha distancia
se debe medir tomando como referencia la
tangente de tanque de almacenamiento más
cercano de la Estación de Servicio a las
proyecciones verticales de los elementos de
restricción señalados.
d. Ubicar los tanques de almacenamiento de la
Estación de Servicio a una distancia de 30.0 m con
respecto a Instalaciones de Estaciones de Servicio
de Carburación de Gas Licuado de Petróleo, tomar
como referencia la tangente de los tanques de
almacenamiento de la Estación de Servicio.
e. Si por algún motivo se requiere la construcción
de accesos y salidas sobre ductos de transporte
o distribución de Hidrocarburos, se adjuntará la
descripción de los trabajos de protección para
éstos, los cuales deben estar acordes con la
Normativa aplicable y las mejores prácticas
nacionales e internacionales.
f. Las Estaciones de Servicio que se encuentren al
margen de carreteras se ubicarán fuera del
derecho de vía de las autopistas o carreteras. Los
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
57
carriles de aceleración y desaceleración deben ser
los únicos elementos que pueden estar dentro del
derecho de vía.
g. Las Estaciones de Servicio que se construyen al
margen de carreteras requieren construir carriles
para facilitar el acceso y salida segura.
h. Considerar la superficie y frente mínimo
necesarios de la Estación de Servicio de acuerdo
al ANEXO 5 y la tabla siguiente:
Tabla 1
Superficie
mínima (m2) Frente principal
mínimo (m lineal) 400 20
…
13. OBSERVANCIA Y VIGILANCIA DE LA NORMA
La observancia y vigilancia del cumplimiento de la
presente Norma corresponde a la Agencia Nacional
de Seguridad Industrial y de Protección al Medio
Ambiente del Sector Hidrocarburos por conducto de
los servidores públicos de ésta o de la Unidad de
Verificación acreditada, y aprobada por la
Agencia…”
Como puede apreciarse, la Norma Oficial Mexicana
establece, entre otras especificaciones relativas a aspectos
técnicos, las únicas exigencias para la construcción, diseño,
operación y mantenimiento de estaciones de servicio para
almacenamiento y expendio de diésel y gasolinas, a fin de no
generar un riesgo para la integridad de las personas ni para el
medio ambiente; fijando distancias de áreas de seguridad y
delimitándolas con el uso de bardas, muretes, jardineras, entre
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58
otros recursos; obligando al permisionario a contar con un
análisis de riesgos en el que precisamente se tomen en
consideración vialidades, accesos, delimitaciones, colindancias,
entre otros.
Sobre esas premisas, resulta incuestionable que si la
reforma constitucional en materia energética generó la obligación
y atribución de las autoridades a nivel federal, no local, de tomar
el control y regular todo lo relacionado con la materia de
hidrocarburos, dentro de la cual se ubica lo tocante a la
construcción y operación de una estación de servicio; luego,
resulta fundado lo argumentado por el recurrente en el sentido
de que el Plan de Desarrollo Urbano de Mérida que ahora se
cuestiona, al fijar requisitos para tales efectos, invade la esfera
competencial de la Federación y genera inseguridad jurídica.
Se explica, el campo de acción de los Ayuntamientos lo
determina la Constitución General de la República, las
Constituciones particulares de los estados y las leyes, tanto
federales como estatales; en la inteligencia de que en el caso de
las Constituciones locales y de las leyes, siempre se deberá
tomar en consideración lo señalado en la Constitución Federal,
que es la que precisamente establece que compete al Gobierno
Federal regular las actividades relacionadas con el petróleo y
demás hidrocarburos estableciendo normas para la
administración, organización, funcionamiento y demás actos que
celebren empresas productivas del Estado creadas para tal
efecto, impulsando a las empresas privadas bajo criterios de
equidad social, productividad y sustentabilidad para alentar y
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
59
proteger su actividad económica a fin de que contribuyan al
desarrollo económico nacional a través de la competitividad.
En ese orden de ideas es preciso tener en cuenta que el
artículo 115, fracciones II y III de la Ley Suprema prevé que los
Municipios tendrán a su cargo los servicios públicos de agua
potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y
centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y
jardines, seguridad pública, y los demás que las Legislaturas
locales determinen según las condiciones territoriales y
socioeconómicas, su capacidad administrativa y financiera; y,
sus facultades son:
a) Establecer escuelas en coordinación con la Federación y los
Estados (artículos 3o., y 73, fracción XXV);
b) Llevar un catastro municipal (artículo 36, fracción I);
c) Percibir un porcentaje de las contribuciones que por energía
eléctrica le corresponden a los Estados y que fije la Legislatura
Local (artículo 73, fracción XXIX-A);
d) Aplicar, en los límites de su competencia, la legislación sobre
asentamientos humanos (artículos 27, tercer párrafo, y 73,
fracción XXIX-C);
e) De acuerdo con la ley podrán coordinarse y asociarse con
otros Municipios para la más eficaz prestación de los servicios
públicos cuya prestación les corresponda (artículo 115, fracción
III, último párrafo);
f) Pueden administrar libremente su hacienda (artículo 115,
fracción IV);
g) Celebrar convenios con el Ejecutivo Estatal para que éste se
haga cargo de algunas funciones relacionadas con la
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
60
administración de sus contribuciones (artículo 115, fracción IV,
inciso a), párrafo segundo);
h) De acuerdo con las leyes federales, pueden formular, aprobar
y administrar las zonificaciones y planes de desarrollo urbano
municipal; participar en la creación y administración de sus
reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en
sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de
la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para
construcciones y participar en la creación y administración de
zonas de reservas ecológicas, y en relación con todo esto,
expedir los reglamentos y las disposiciones administrativas que
fueren necesarias (artículo 115, fracción V);
i) Planear y regular, de manera conjunta y coordinada con otros
Municipios, el desarrollo de centros urbanos (artículo 115,
fracción VI);
j) Celebrar convenios con el Estado a fin de que los Municipios
asuman la ejecución y operación de obras o la prestación de
otros servicios, cuando el desarrollo económico y social lo hagan
necesario (artículo 116, fracción VII, segundo párrafo), y
k) Expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos,
circulares y disposiciones administrativas de observancia
general dentro de su jurisdicción (artículo 115, fracción II,
segundo párrafo).
De esa guisa, es evidente que en ningún momento se
contempla la posibilidad de que los Municipios tengan a su cargo
lo relacionado con la industria de hidrocarburos, porque si bien
en el sistema jurídico mexicano se parte del principio rector
contenido en el artículo 124 de la Constitución Federal que
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
61
establece una competencia expresa a favor de la Federación y
residual tratándose de los Estados y, que el propio Órgano
Reformador de la Constitución estableció la posibilidad del
Congreso de la Unión para que fuera éste quien estableciera un
reparto de competencias entre la Federación, las entidades
federativas y los Municipios en ciertas materias (facultades
concurrentes), dicha hipótesis sólo aplica en la educación y la
salubridad general, o al establecer un sistema nacional de
planeación en tratándose de los asentamientos humanos y la
protección civil, pero se reitera, eso no debe violentar el orden
constitucional, de tal modo que los Municipios no tienen dentro
de sus atribuciones, fijar requisitos para la operación de una
estación de servicio, pues se reitera, es de competencia federal.
En otras palabras, la finalidad de las leyes generales es la
distribución de competencias en materias concurrentes, por lo
que en este caso las leyes locales deben sujetarse a aquellas,
pues si bien una misma materia queda a cargo de la Federación,
Estados y Municipios, el Poder Legislativo Federal es quien tiene
la facultad de establecer en qué términos participará cada una de
estas entidades. En esas condiciones, la esfera de competencia
municipal comprende lo señalado expresamente en la
Constitución Federal, en las Constituciones locales y en las
leyes, pero teniendo presente que a las entidades federativas les
corresponde una competencia residual, es decir, todo aquello
que no esté expresamente asignado por las leyes o las
Constituciones a los Municipios o a la Federación.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
62
El texto expreso del artículo 115, fracción II, párrafo
segundo, de la Carta Magna dispone que: "Los Ayuntamientos
tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en
materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los
Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos,
circulares y las disposiciones administrativas de observancia
general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen
la administración pública municipal, regulen las materias,
procedimientos, funciones y servicios públicos de su
competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal"; lo
que conduce a determinar que el programa de desarrollo urbano
que se cuestiona, contraviene los derechos invocados por el
inconforme, tomando en cuenta que al Congreso de la Unión le
compete legislar en materia de hidrocarburos y, en ese sentido,
las entidades federativas no están facultadas para establecer
normas relativas a las distancias mínimas entre gasolineras, ni
los diversos requisitos previstos en dicho programa que llevaron
al Tribunal Colegiado del conocimiento a conceder la protección
constitucional a la parte quejosa, impidiendo que al ahora
recurrente le fuera expedida la licencia de funcionamiento (pues
previamente ya le habían emitido la de construcción) de una
estación de servicio.
Así las cosas, de convalidar la decisión tocante a que las
entidades federativas o los municipios pueden legislar en materia
de hidrocarburos, se estaría invadiendo la esfera de
competencias de la Federación y consecuentemente, provocaría
inseguridad jurídica, pues ante todo debe ponderarse, como
previamente se señaló, que si bien compete a los municipios
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
63
aprobar y administrar las zonificaciones y planes de desarrollo
urbano municipal; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus
jurisdicciones territoriales y otorgar licencias y permisos para
construcciones, entre otras atribuciones; no sucede lo mismo en
tratándose del establecimiento de reglas para la autorización de
los usos de inmuebles para la venta de combustibles en
estaciones de servicio.
De este modo, las restricciones previstas en el Plan de
Desarrollo Urbano de Mérida, específicamente en sus
disposiciones 2.3.3 y 3.4.4.8 (que son las únicas aplicadas por parte
del Tribunal Colegiado y además son respecto de las cuales se expresaron
argumentos en su contra), transgreden los derechos de seguridad
jurídica y el principio de subordinación jerárquica, pues no por el
hecho de que los programas municipales en materia de
desarrollo urbano, protección civil o administración de
zonificaciones tiendan a salvaguardar la vida de las personas,
sus bienes y su entorno, facultan a los Municipios a regular
aspectos ajenos a su legal competencia, en virtud de que
pretender imponer requisitos para la construcción y
funcionamiento de una estación de servicio, implica una invasión
de esferas dado que todo lo relativo a la industria de
hidrocarburos compete a la Federación; es decir, los
asentamientos humanos constituyen una materia concurrente en
la que intervienen los tres niveles de gobierno; sin embargo, no
implica bajo ninguna circunstancia que los municipios cuenten
con una facultad normativa exclusiva en la materia, pues el
hecho de que puedan ejercer dichas atribuciones, deberán
llevarlas a cabo como lo indica la fracción V del artículo 115
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
64
constitucional, que enumera las facultades municipales en
materia de asentamientos humanos y que indica claramente que
éstas siempre se desarrollarán en "los términos de las leyes
federales y estatales relativas".
Si bien la Ley General de Asentamientos Humanos, otorga
atribuciones a los Municipios para regular, controlar y vigilar las
reservas, usos del suelo y destinos de áreas y predios, también
lo es que, atendiendo a las Leyes Federales en materia de
hidrocarburos, a las Normas Oficiales Mexicanas y a lo previsto
en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no
hay duda de que los Municipios carecen de facultades para fijar
las reglas a las que se sujetarán las estaciones de servicio de
gasolineras.
Por tanto, el establecimiento de los requisitos que se
impugnan, entre otros, el relativo a la distancia de resguardo que
debe haber entre un establecimiento de venta, almacenamiento
y autoconsumo de gasolina y diésel, y centros de concentración
masiva, tales como escuelas, hospitales, mercados, cines,
teatros, estadios, auditorios e iglesias, no corresponde a las
materias de asentamientos humanos y protección civil, pues
precisamente de esos aspectos se ocupan las disposiciones
previamente analizadas; lo que evidencia que no existe
concurrencia de la Federación, las entidades federativas y los
Municipios para su regulación, porque equivale a legislar en
materia de hidrocarburos, competencia exclusiva de la
Federación.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
65
Recapitulando, si la reforma constitucional en materia
energética generó la obligación y atribución de que las
autoridades a nivel federal tomarán el control y regularan todo lo
relacionado con hidrocarburos, se concluye que el Plan de
Desarrollo Urbano de Mérida, en las disposiciones normativas
cuestionadas, resulta inconstitucional.
Las razones expuestas conducen a declarar fundados los
agravios que expresa el recurrente (tercero interesado) y a
revocar la sentencia de amparo, motivo por el cual debe negarse
la protección constitucional solicitada por **********, contra la
sentencia dictada en el juicio contencioso administrativo número
********** por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Yucatán, el once de mayo de dos mil dieciocho, terminada de
engrosar el veintinueve de junio de ese año.
Por lo antes expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Es fundado el recurso de revisión interpuesto
por el tercero interesado **********.
SEGUNDO. Se revoca la sentencia recurrida.
TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
**********contra el acto y autoridad señalados en el resultando
primero de esta ejecutoria.
Notifíquese;
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2398/2019
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En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.